扶贫和移民后扶管理经验交流

加快贫困地区和移民安置区发展，提高贫困村和移民村群众的生活水平，推动扶贫和移民事业又好又快发展，项目是关键。贫困村和移民村的基础设施项目，关系到当地群众的切身利益，事关社会稳定大局。近年来，大余县扶贫和移民办在加强项目实施管理，防范资金运行风险，提高资金使用效益方面做了一些有益探索，取得了良好的效果。

主要做法和措施

一、加强项目实施管理，确保工程质量。

（一）严格项目申报程序。所有扶贫开发和移民后扶项目，按照“由下至上、逐级上报”的程序，即村组提出申请，乡镇统一上报，县扶贫和移民办实地勘察审核后再通过市扶贫和移民办向省扶贫和移民办申报。实地勘察审核既有利于防止村组用已有项目套取项目资金，又有利于保证项目的可行性。

（二）强化项目实施管理。在扶贫和移民后扶项目的实施中，县扶贫和移民办在严格执行国家及省、市有关规定的同时，还采取了一系列有效措施，加强对项目实施的监督、管理，使每个项目都公开、透明地运行，以保证工程质量。

一是鼓励村民参与项目建设。对扶贫和移民后扶项目所在地村民自愿义务投工投劳参与项目建设的予以支持和鼓励，并将因此节约的资金用于增加当地项目的工程量，作为对当地村民的奖励。这样做，一方面可以降低项目实施的成本，保证在资金有限的情况下完成项目建设；另一方面可以加强对项目的实施监督，群众参与项目建设就可以了解项目建设所需的经费和运行情况，有利于更好地履行监督权。

二是聘请监理公司监督工程质量。县扶贫和移民办与市中韵咨询监理公司和龙源工程监理有限公司分别签订了协议，由中韵咨询监理公司和龙源工程监理有限公司对全县所有扶贫和移民后扶项目进行监理，从而在工程项目的建设上提供了质量保证。工程结束后，如果没有监理公司的工程质量评估报告，就不拨付工程结算款。

三是严格按规定程序选择项目施工单位。严格实行招（投、议）标，杜绝“暗箱操作”和“人情工程”。其中，30万元以上（含30万元）的项目按国家规定向社会公开招投标；30万元以下（不含30万元）10万元以上（含10万元）的项目按县委余办字[2008]75号文件要求由乡镇政府主持竞标会议确定项目施工单位，并接受行业监管部门、乡镇纪委等部门人员的现场监督；10万元以下（不含10万元）的小额工程项目按县政府余府办抄字[2009]83号文件精神，由村民代表会议或村组干部会议通过直接发包的议标方式确定项目施工单位，并接受行业监管部门、乡镇纪委等部门人员的现场监督。

四是推行项目监管责任制和责任追究制。所有扶贫和移民后扶项目都实行项目监管责任制和责任追究制。

1、项目监管责任制。为加强对项目的实施和管理，县扶贫和移民办分三个组分片管理各乡镇的扶贫开发和移民后期扶持项目，每组二人（其中副科级领导干部一人）。每个扶贫开发和移民后期扶持项目明确项目责任人和项目监督人。项目责任人为项目单位负责人和县扶贫和移民办管理该乡镇项目的干部，负责项目实施每个环节的落实工作。项目监督人由县扶贫和移民办不负责管理该乡镇项目的干部和项目所在村的村党支部书记担任，负责项目实施进度和项目实施质量的监督。在县扶贫和移民办分片管理项目的干部中，各组交叉担任项目监督人，彼此相互监督，防止干部在项目管理中出事。

2、项目责任追究制。严格执行项目责任追究制。县扶贫和移民办每年将不定期组织人员或邀请审计、纪检监察部门及财政检查部门对各乡镇的扶贫和移民后扶项目进行检查，若所检查的项目存在违法、违纪、违规等问题，县扶贫和移民办将对本办负责管理该项目的人员进行通报批评，并取消其当年评先评优资格；严重违纪的，还将移交纪检监察部门依纪处理；触犯法律的，移交司法机关依法追究法律责任。

五是强化项目检查和验收。在项目实施过程中，县扶贫和移民办的项目负责人及项目单位负责人积极配合项目施工单位或承包人实施项目，并进行经常性的质量、进度监督检查，主动向有关领导报告项目实施情况。项目监督人进行不定期抽查，对检查中发现的问题，责成施工单位及时纠正。施工中遇到的问题，及时协调解决。每个扶贫开发和移民后期扶持项目，竣工后都要进行验收。验收时间为项目竣工之日起十五天以上一个月之内。项目验收工作根据项目等级、投资规模和管理权限按有关规定，分级负责组织。按规定由县级负责组织验收的扶贫开发和移民后期扶持项目，验收工作由县扶贫和移民办负责该项目的责任人牵头，会同乡镇纪检部门和扶贫或移民管理部门的干部、项目监督人以及项目工程监理等相关技术部门人员共同组成验收小组，对照施工设计方案和合同要求，听取施工单位情况汇报和审阅有关资料，并现场查验、评估。扶贫开发项目的验收还有县财政局干部参加。项目验收合格后，按规定填写验收单。所有参加验收的人员在验收单上签字，并加盖部门的公章。验收单一式二份，县会计核算中心报账一份，县扶贫和移民办存入项目档案一份。对投资5万元以上的扶贫开发和移民后期扶持基础设施建设项目，在竣工的同时，设立长久、醒目的项目标志牌，标明项目具体名称、项目建设单位、项目竣工时间等，防止其它部门单位利用扶贫和移民后扶项目套取项目资金。

六是加强项目档案管理。每个扶贫和移民后扶项目从开工之日起，县扶贫和移民办都要按有关规定建立项目档案，做到一个项目一个档案。档案内容包括项目可行性报告、确定项目施工单位的会议记录等有关议标发包等材料、施工合同（协议书）、责任书、开工申请、开工前照片、竣工后照片、验收报告（单据）、监理报告以及拨款票据复印件等资料。完整规范的项目档案对加强项目管理，防止盗取项目和挪用项目资金起到了重要作用。

二、加强项目资金管理，保证资金运行安全。

（一）项目资金实行专户管理。扶贫和移民后扶项目资金均实行专户管理，确保专款专用。其中，扶贫开发项目资金由县财政局设立专户管理，实行县级财政报账制；移民后扶项目资金由县扶贫和移民办通过县会计核算中心设立专户，实行县级移民管理机构报账制。

（二）严格项目资金拨款程序。扶贫开发项目资金按照县级财政报账制的要求，报县财政局按规定程序拨款。移民后扶项目资金按照县级报账制的要求,结合全县财务集中核算的实际情况，确定了项目资金拨付“五步走”的程序。第一步：项目实施人（单位）提交开工申请书，填写项目拨款申请单（50%的款项），交村移民项目管理小组和乡镇审核后报县扶贫和移民办；第二步：县扶贫和移民办接到申请单后，在3个工作日内依次由项目管理人、分管领导（财务审核人）、单位负责人审签并送县会计核算中心拨款；第三步：县会计核算中心接拨款申请后，在2个工作日内依次经岗位会计、稽核会计、总会计、中心主任审核并将项目资金拨入项目法人账户（10万元以上的拨入公司法人账户）。拨入项目法人账户的存折、密码由项目管理小组和施工单位分开保管；第四步：项目管理小组收到首次拨款后，即刻要求施工单位组织施工，施工过程中根据进度需要，按照上述程序可再提出用款申请；第五步：项目完工后，承建单位及时做好项目决算，经县扶贫和移民办验收合格后，开出项目资金等额税务发票，到县扶贫和移民办结算。县扶贫和移民办在5个工作日内凭税务发票及报账凭证汇总表等有关资料到县会计核算中心销账。由于严格了拨款程序和时限，从而既确保了资金的安全运行，又提高了办事效率。

（三）实行项目质量保证金制度。所有竣工验收项目均预留5%—10%的资金作为工程质量保证金。自工程竣工验收之日起，若一年内未出现质量问题，再将质量保证金拨给项目施工单位。若工程质量存在问题，则将质量保证金转为工程维修费用，并按项目责任书和施工合同有关条款处理。

存在的困难和问题

虽然大余县扶贫和移民办在加强项目实施管理，防范项目资金风险方面做了许多有益探索，也取得了较好的成效，得到了贫困村村民和移民安置区群众的充分肯定，但与形势发展的要求还有不小的差距，实际工作中仍然还存在一些困难和有待改进的问题，主要表现为：

一、群众参与项目实施管理的民主程序不够到位。扶贫开发和移民后扶项目都要充分尊重项目所在村组群众的意见。但是通过抽样调查发现，无论扶贫项目还是移民后扶项目，对于项目档案中的民主程序记录内容，当地村民群众多数不知情，有的甚至只有村干部知情，导致档案中民主程序记录的真实性不高。

二、项目规划和项目实施之间存在一定的矛盾。由于规划与实际建设之间的时间差，加之项目批复和项目资金下达较慢，赶不上实际情况的变化，有些项目往往在批复或资金下达之前就已通过其它途径完工。

三、多数项目小而散，实施后效果不明显。多数项目资金额度小，项目实施后变化不大，成效不明显。如今年实施的移民扶持项目全县共75个，平均每个项目的资金只有7.0488万元，有的项目甚至是用来补充完善其它部门单位的项目，不能凸显扶贫和移民部门项目扶持的成效。

四、实施项目扶持的工作经费不足，影响日常工作的开展。每个扶持项目的确定申报、规划设计、招标（议标）、工程质检监理、工程量验收等各个环节都要发生费用。其中，有的费用可以列入项目成本而没有列入成本，有的费用按规定则不能列入成本。扶贫和移民村是项目实施的主体，而绝大多数扶贫和移民村都是村级经济薄弱村，工作经费没有保障，为了节约开支，有些管理工作往往只是走过场。县级扶贫和移民管理机构作为项目实施的行业监管部门也同样要为项目实施管理开支各种经费，主要是项目档案资料打印费、工程监理费、干部下乡伙食补助费、汽车加油费等等，这些支出按规定都不能占用项目资金，只能从单位工作经费中开支，因工作经费本来就不充足，从而影响单位正常工作的开展。

五、其它部门单位在贫困村和移民村套用扶贫和移民项目，扶贫和移民管理部门不得而知。因不同部门单位没有实现项目信息联网，所以其它部门在贫困村和移民村因重复建设而套用项目的问题，扶贫和移民管理部门鞭长莫及。

六、不同部门单位在同一村组的同类项目建设单价不统一。由于各扶贫和移民村组项目的资金总量是相对固定的，所以村组干部和村民都希望在保证工程质量的前提下，项目单项价尽量偏低，以增加项目工程量；而施工单位和承包人的愿望则与此相反。因此，项目建设单价如果太低，要么保证不了工程质量，要么招不到施工单位或承包人。扶贫和移民管理机构作为扶贫和移民后扶项目的行业监管部门，要统筹兼顾各方利益，提出合情合理合法的项目标底价，确非易事。

七、扶贫和移民管理机构尚待加强。扶贫开发和移民后扶项目的实施管理头绪多、难度大，需要一个健全、完整的机构。目前县级扶贫和移民管理机构的内部设置和人员配备并不能完全满足管理职能的需要。扶贫和移民后扶项目都要落实到组（自然村）。由于乡镇一级没有设立扶贫和移民管理机构，多数乡镇只是指派民政所干部兼管这项工作,且工作职能和责任也不明确；各行政村也没有安排扶贫和移民专干，县扶贫和移民办又难以直接管理到组（自然村），县、组（自然村）之间的扶贫和移民后扶项目管理出现了“真空”，这给扶贫和移民后扶项目的实施管理增加了难度。

对策和建议

笔者认为，解决上述困难和问题的根本途径是：围绕确保“三个安全”（工程质量安全、资金运行安全、干部安全），实现“三个提高”（提高项目实施效益、提高项目资金使用效率、提高群众满意度）的目标，针对目前县级扶贫和移民管理部门在项目实施管理中存在的各种困难和问题，多措并举、循序渐进，逐步提高项目管理的规范化、科学化水平。

一、组织村民参与项目管理，加强群众监督。

扶贫和移民后扶项目都要落实到村组，直接受益的人是项目所在村组的村民，自己的事情自己办才最认真、也最放心。因此，不仅项目的确定要经过当地村民代表会讨论，而且项目的发包、合同的签订、施工管理、验收、决算都要村民代表参与，并将项目实施情况在本村张榜公示，广泛接受群众监督。

二、调整项目规划实施时间，加快项目实施进度。

（一）在扶贫和移民后扶项目规划保持五年时间不变的前提下，制定规划时要突出重点，重点选择急需解决、事关民生、效果显著的项目，小而散效益不明显的项目尽量不纳入规划。

（二）在保证五年规划内各村项目资金总量不变并通过民主决策实施顺序的前提下，实施项目时采取各村依次“轮转”的方式，将原来要五年才能实施完的规划项目集中资金力量，用一至二年时间完成实施。

三、建立健全激励机制，调动基层干部积极性。

（一）建立健全对贫困村和移民村的考核激励机制。对项目实施进度快、质量好的贫困村和移民村，在安排结余资金项目是优先考虑，并适当给予奖励；对项目实施积极性不高、进度慢的村，少安排甚至不安排结余资金项目。

（二）加强对干部的考核激励机制。对工作认真负责、所负责的项目能保质保量按时完工、项目资料规范齐全、成绩突出的干部予以奖励；对不按规定程序办事、管理水平低、群众意见大的干部予以通报批评并取消其评先评优资格，违法违纪的移交有关部门追究相应的责任。

四、建立并完善多方监督机制，确保干部安全。

（一）强化内部管理。扶贫和移民管理部门内部要建立工作责任制，实行分工负责，明确责任。

（二）加强部门监督。本级审计、纪检、检察等有关职能部门，要定期或不定期的对当地扶贫和移民后扶项目实施管理及项目资金运行情况进行检查。通过经常性的检查、监督，推进各项管理制度的落实，预防各类违规、违纪和违法行为的发生。

五、“三管齐下”，解决项目管理经费问题。

（一）凡有法律或政策依据可以纳入项目建设成本的经费，尽量列入项目成本开支，如项目的规划设计费、工程质检监理费、税费（不含个人所得税）等。

（二）建议上级扶贫和移民管理部门争取有关部门的支持，出台相关政策妥善解决基层项目管理工作经费不足的问题。

（三）因地制宜，培植支柱产业，发展村级集体经济，增加村级经济可开支来源，解决部分项目管理费用。

六、推行项目信息联网公示制度。在县级以上政府网站，将辖区范围内各部门各单位所有已经审核批复的项目工程在网上公示，接受公众查阅和监督，防止一个项目套取多方资金。

七、实行部门联动，定期建材及基建工程单价。县建设、财政、审计、物价等部门尝试共同制定各类建材和基建工程预算单价，并以文件形式或通过政府网站每季公布一次，确保不同部门监管的同类建设项目在同一乡镇单价相同、相邻乡镇单价相近。

八、建立健全基层扶贫和移民管理机构。

建议上级扶贫和移民管理部门联合有关部门出台相关政策，建立健全县级以下基层管理机构。同时，县级扶贫和移民管理部门也要积极争取县、乡镇两级党委和政府的重视，力争每个乡镇都设立扶贫和移民管理部门、每个行政村至少确定一名扶贫和移民业务骨干，使扶贫开发和移民后扶项目层层有人管。