企业信用分类监管过程思考

党的**指出“要增强社会的信用意识,形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度”,这是促进我国经济持续、快速、健康发展的重要举措。工商行政管理部门作为政府专司市场监管和行政执法的职能部门,在社会信用体系建立方面具有较强的法律、职能、地位和信息优势,尤其在企业信用体系建设中的基础及主导作用不可替代。

近年来,工商行政管理部门为贯彻藩实**精神,积极推动我国社会信用体系的建立健全,切实履行好监管市场的职能做了大量的工作。国家工商总局专门于20**年10月下发了《国家工商总局关于对企业实行信用分类监管的意见》(工商企字[20**]第131号)（以下简称《意见》）,对企业信用分类监管的技术指标、评价标准、监管方式、保障措施等方面都作出了较为明确的规定；又把20**年定位为诚信建设推进年,将大力推进企业信用分类监管作为加强企业信用建设的具体措施。各地工商行政管理部门围绕国家总局的文件精神和工作安排,相继出台了一系列制度措施,企业信用分类监管工作也稳步实施并己产生了良好的社会效果。但我们在工作中也发现存在一些不容忽视的问题,这些问题影响制约了企业信用分类监管工作的有效开展和深入进行,值得我们去认真思考并采取相应的对策来解决。

一、存在问题：

（一）企业信用分类监管的法律依据不足,缺少“基本法”。

目前,我国尚无专门的企业信用分类监管方面的法律法规,也没有一套完善的与企业信用相关的法律法规体系,无法依据法律法规对企业信用分类监管工作进行科学的、规范化的运作。这使得企业信用分类监管制度的权威性受到质疑,甚至有违法行政、侵犯企业合法权益之嫌。主要有以下具体体现:

1、企业信用信息公开无法定依据。

工商行政管理部门因自身职能掌握着与企业信用相关的大量信息。除企业的登记注册信息依据《行政许可法》的规定应当公开外,其他有关企业经营者、企业日常管理、企业违法受处罚等方面的信息,能否对社会公开?可公开的范围有多大?这些都缺乏明确的法律界定,导致企业无法从工商部门了解其交易对象的完整信息。

2、企业信用的评价无法定依据。

在企业信用分类监管体系,企业信用的评价制度是最关键、最重耍的部分。评价能否做到客观、科学、公正,避免主观随意,直接关系到企业信用分类监管体系建设的成败。而且前法律法规对企业信用的状况如何评价、如何认定并作出正确判断没有统一明确的规定,因此,不能保证对企业信用的评价认定做到合法、客观、科学、公正。

3、企业信用分类监管奖惩措施法定依据不足。

奖惩制度是企业信用分类监管体系的重要组成部分,是建立企业信用体系、提升企业信用水平的重要制度保障。但由于尚无完善的法律法规对如何给予奖惩、给予什么样的奖惩作出明确的规定,导致很多奖惩措施因拘泥于现有的法律框架力度不大,难以起到应有的作用;即使有些奖惩措施力度较大,却又于法无据,难以落实。

（二）工商行政管理部门在企业信用分类监管体系中的角色定位不明晰。

近年来,各地工商行政管理部门在推进企业信用体系建设、加强企业信用分类监管方面做了大量卓有成效的工作,对如何强化工商监管职能也做了有益的探索。但工商行政管理部门在企业信用分类监管体系中究竟应该担当什么角色?管理哪些内容?始终没有一个明确的答案,影响了企业信用分类监管效能的进一步发挥。主要体现在以下方面：

1、工商部门的市场“裁判员”角色易发生错位。

工商行政管理部门作为政府专司市场监管和行政执法的职能部门,其地位应是中立、公正的,向社会提供的信用信息不应包含部门的主观意识在内。而实行企业信用分类监管后,一般企业会从认可政府部门的公信力出发,依据工商部门对企业信用的分类有选择地只同守信企业进行经济往来,这对被评价为警示或失信企业冲击是巨大的。由于信息收集的有限性,工商部门根本无法保证企业信用分类绝对真实准确,一旦企业信用分类出现失误,受损企业就会向工商部门追究法律责任。虽然对企业分类属于不具有强制力的行政指导行为,依照法律规定不属于行政诉讼受案范围,但是分类失误仍会因侵犯企业的名誉权被提起民事诉讼。这必将导致工商部门丧失市场运行的“裁判员”角色,变成了市场中的“运动员”,公信力受到质疑。

2、企业信用信息的收集而过宽。

国家总局的《意见》明确提出要重视整合相关部门如税务、银行、海关、质检、外汇管理等部门产生的企业信用信息,将其纳入参照指标,以进一步充实信用信息。在实践中,不少地方工商部门从强化工商监管职能角度出发,也将公安、法院、税务、质检、卫生、银行等众多部门的信息进行汇总,纳入管理。毋庸置疑,这种探索是十分积极的。但在实践中,相关部门提供信息的完整性和准确性难以保证,且信息来源博杂,既有司法信用信息(法院、公安等)、行政信用信息(税务、质检、卫生等),又有民事信用信息(银行等)。这些参照指标应在什么情况下使用、如何使用,需要我们认真研究。如果我们不分主次、不加区别地使用,有可能侵犯相关部门和企业的权益,导致出现越权行政等不良后果。

3、信息采集的不充分产生的企业信用分类可信度失真。

企业作为市场体系的一份子,经济活动频繁,会产生大量的信用信息,工商部门仅掌握了企业涉及工商职能的一部分信用信息,即使综合了其他行政、司法、金融等部门提供的信息,仍会有大量的企业在日常商务活动中产生的信用信息工商部门难以掌握。各地企业数量庞大,单以工商部门一家之力根本无法完成企业信用信息的完整收集。信用信息采集的不充分必然导致企业信用分类评价的失真,使得企业信用分类缺乏公正性、科学性。

（三）企业信用分类监管的评价标准和奖惩机制有欠缺,操作性不强。

国家总局的《意见》对企业信用分类监管的评价标准和奖惩机制都做了详细的规定,使各级工商部门在实施企业信用分类监管中有章可循,更有针对性,取得了积极的效果。但在实践中,我们也发现部分规定存有欠缺,可操作性不强,主要体现为:

1、《意见》中规定,守信企业的合同履约率为100%,警示企业要求无合同欺诈行为。正如前所述,信息的不充分性使我们无法证实企业的合同履约率是否为100%,也无法证实企业是否无合同欺诈行为。

2、《意见》把是否有违反工商法律法规记录及受处罚的程度作为企业信用分类的标准之一,这有利于强化工商部门的监管职能。但笔者以为从保证工商行政执法工作顺利进行的角度出发,应当把企业对工商部门正常监督检查的配合情况也作为企业信用分类的一个标准,而《意见》中对此没有作出规定。

3、企业的法定代表人(负责人)对企业能否做到守信经营、起着举足轻重的作用,加强对企业法定代表人(负责人)的管理约束,做到守信有奖,失信必惩是促进企业守信经营,维护市场正常经营秩序的重要手段之一。《意见》中的奖惩机制对企业的法定代表人(负责人)因守信或失信而应受到奖惩未作出明确规定。

4、信息披露公示制度不完善。

信息披露公示的形式多种多样,效力范围也有大有小。《意见》没有将信息披露公示制度与企业信用用分类监管有机结合起来,发挥更大的膨胀效用。

5、缺乏对警示或失信企业的救济措施。警示或失信企业,都是信用有一定程度缺失的企业。《意见》缺乏对这些信用缺失企业主动整改、自我纠正违法行为后应如何处理进行规范,限制了企业信用分类监管效能的发挥。

（四）工商部门自身建设存在的一些不足,制约了企业信用分类监管体系建设的顺利进行。

企业信用分类监管体系建设是一项长期性、系统性的工作,需要工商部门充分整合自身的资源和优势,付出极大的努力,方能取得成效。但目前工商部门自身还存在许多不足,使得企业信用分类监管体系难以发挥最大功效。主要表现为：

1、企业信用信息数据库尚未完全建立。

工商部门内设业务机构的工作,基本上均与企业信用监管有关,各内设机构都掌握着部分企业信用信息。但目前这些信息还未得到有效的整合,没有起到应有的作用,而且由于受资金、技术等因素的制约,企业信用信息数据库的建设还停留在各自为战的阶段,尚未在全国范围内联网。因此,受区域限制,信用监管的作用得不到充分发挥。

2、基层工商所的作用没有得到很好体现。

工商所作为工商系统的最基层单位,直接面对企业,接触大量的企业信用信息,在企业信用分类监管体系中起着难以替代的作用。但目前工商所在企业信用分类监管体系建设还基本上处在旁观者的位置上,其作用远未得到发挥。

3、人员素质影响企业信用分类监管的水平。

目前,工商系统相当数量的工作人员对建设企业信用分类监管体系这项新事物的意义和工作程序还不够理解,不能满足企业信用分类监管的需要。

4、企业信用分类监管体系涉及到工商工作的方方面面,需要有一个专门机构来协调各项与企业信用有关的工作,克服当前比较松散的状况。

二、对策及建议：

（一）加强立法调研,尽快制定有关调整企业信用分类监管体系的法律法规,为工商行政管理部门开展企业信用分类监管提供法律依据。

1、通过立法对企业信用信息的概念和范围作出明确界定,对企业信用信息的采集、录用和公开作出统一规范。

2、通过立法对企业信用评价的依据、标准,评价的方法,评价的机构等相关问题作出具体明确的规定。

3、通过立法对奖惩措施的种类、幅度及具体适用等问题作出统一规定,使得信用奖惩机制走上法制化、规范化轨道,更具权威性。

（二）强化职能,准确定位,促进企业信用分类监管体系建设。

1、应根据我国社会信用建设的实际状况,把工商部门的职能定位于管理工商行政执法范畴内的企业信用。工商行政管理部门对依自身职能产生的企业信用行为进行规范,对该行为产生的风险进行防范救济,教育、引导和鼓励企业诚实守信,依法对失信行为进行制裁,建立企业信用档案,向外公开掌握的未经评价的企业信用信息,企业信用分类仅作为工商系统内部强化监管的参考依据,不予公开。

2、对于相关部门提供的企业信用信息,工商部门原则上不主动采集。对于主动提供的企业信用信息,只提供载体,不做为信用评价依据,不对信息的准确性、完整性承担责任。除非有法律法规或地方规章的明确授权,不予公示。经授权公示时,应为此类信息划出专门区域,注明来源。

3、对于从事信用评估服务的中介组织,工商部门只提供本部门信息,并对其评估行为依法进行监管。

（三）加大惩处力度,提高失信成本,进一步完善企业信用分类监管评价标准和奖惩机制。

1、对于守信企业的合同守信标准可定为“获得同级或同级以上企业登记机关颁发的守合同重信用企业称号”;警示企业可定为“无合同欺诈投诉”。

2、守信企业的守信标准可加上“能够积极主动配合工商部门的监督检查”；警示企业的标准可加上“两次以上拒绝工商部门监督检查的”;失信企业的标准可加上“两年内因同一违法行为被工商行政管理机关处罚三次以上(含三次)或拒绝工萄部门监督检查,妨碍公务受到公安机关处理的”。

3、对守信企业及其法定代表人(负责人)可规定“积极推荐、帮助企业及其法定代表人(负责人)申报驰(著)名商标、消费者信得过单位等荣誉或称号”等奖励措施;对警示企业及其法定代表人(负责人)可采取“不授予企业及其法定代表人(负责人)有关荣誉或称号”的惩处措施;对失信企业法定代表人(负责人)可规定“企业的法定代表人(负责人)及公司的董事、经理、监事、股东在相应时期内不得兼任其它企业的法定代表人(负责人)、董事、经理、监事,不得投资作为其他公司的股东。”

4、推行“两书一公示”制度。

两书即预警通知书、工商建议书。对于违法情节轻微、尚未造成社会危害的企业,及时采取措施,下达预警通知书,指出其违法行为并责令限期改正:对有违法行为拒不改正或受过较大数额处罚的信用缺失企业,向相关部门发送工商建议书:,建议相关部门采取措施,取消企业及其法定代表人(负责人)的荣誉称号或评选资格,或者降低企业的资质、资信等级等等。

一公示就是根据警示或失信企业信耳缺失记录的严重程度,采取不同的公示方法。对于违法情节轻微、当场即改正的或当场不能立即改正,但在承诺期内改正的不予公示:对于违法情节较轻的可通过企业登记机关的公示栏小范围公示:对于失信严重的,就要通过新闻媒体、网络等手段予以必要的曝光,发挥社会舆论的监督作用。

5、对信用缺失企业(警示或失信企业)在一定时期内实施主动整改,自我纠正违法失信行为,减轻和消除给社会带来的不良后果,可在整改后向工商行政管理部门申请,经工商部门审核认可后提前解除信用警示限制。

（四）加强工商自身建设,提高企业信用分类监管水平。

1、加强协调,多方争取支持,加大对企业信用信息数据库的资金和技术投入,加快信用信息的整合录入少尽快实现企业信用信息全国联网,充分发挥企业信用分类监管体系的作用。

2、强化对工商所的工作指导,确保市场巡查、日常监管到位。建立信用行为记录专报制度,使企业的动态信用信息得到及时反馈,保证企业信用信息的及时性、准确性。

3、加强人才培训。一方面对工商系统相关人员加强信用法律法规、信用体系建设、信用监管等方面的知识培训,不断增强工商人员的信用监管能力,提高信用监管水平；另一方面,要在工商部门内设机构中设置信息员,并进行专门培训,以保证企业信用信息数据库信息来源的合法、准确、及时。

4、探索新的工商监管体制。整合与企业信用有关的工商职能,设立管理企业信用的职能机构,提升信用管理层次,使工商部门真正成为有权威的企业信用监管机关。