行政审批制度改革走规范法制之路（上）

近年来，面对建立社会主义市场经济体制的要求和加人世界贸易组织的新形势，一些地方和部门相继开展了行政审批制度改革工作，取得了较好成效。国务院于*年9月成立了行政审批制度改革工作领导小组，把改革工作提上了重要议事日程，按照《关于行政审批制度改革工作的实施意见》的精神，全面清理国务院各部门、单位的审批项目，经过一年多的艰苦工作，取得了阶段性的重要成果。

一是摸清了审批项目的底数，废止了大量的审批项目，为今后进一步改革打好了基础。地方政府取消的项目一般都占总数的30—45％，国务院部门共清理出审批项目3948项，取消1239项，占项目总数的31％强。

二是改革了审批方式，规范了审批程序。对继续保留的审批项目，各地根据实际，都建立了一套比较规范的审批运行机制和有效的监督制约机制，提高了办事效率，方便了申请人，减少了腐败滋生的条件。

三是理论研究取得了重要成果。各地在改革过程中，不断总结经验，深入进行理论研讨，形成了适合本地区特点的改革思路。如国务院行政审批制度改革领导小组办公室组织国务院有关部门和15个大中城市以“重在制度机制创新”、“重在政府职能转变”为主题，开展课题研究，完成研究报告40份，从理论上、实践上对行政审批制度改革遇到的难点、重点问题提出了解决的思路和建议。

但是，也要看到目前的改革还只是行政机关的一次自我变革，改革还是初步的，改革的深度还不能适应市场经济体制下社会各领域对政府管理的要求。行政审批作为一种重要的行政手段，还没有以体现国家意志的法律的形式予以规范，没有使设立审批事项的权力法定化、审批程序法定化、监督措施法定化，行政审批制度改革任重而道远。

推进行政审批制度改革需要解决好八个主要问题

一是要强化动态管理观念，完善日常监管措施。行政监督管理的重点是建立和完善经常性的监管制度。可目前，一些机关把审批作为主要的甚至是惟一的管理手段，把日常监管工作变为事前审批，人为制造出很高的准入门槛，从而弱化或放弃了日常监督。例如，在法人资格尚未成立，即法人在工商部门注册前，先要求其取得这样那样的合格证书，这样就把日常监督管理的重点变为检查经营者是否持有证书、是否按时申领了新证书，而把监管的本质内容放在了一边。再如，适应市场变化和消费需求，适时调整经营范围和方向，是中小企业的优势所在。而我们的工商注册制度对企业的经营范围规定过细，某一企业若要改变经营内容就必须重新注册，这是不利于企业的发展的。

二是要注重研究社会化监督管理手段的运用。在所有监督手段中，利害相关者的相互监督是最为有效的。作为制度设计者的行政机关，应当为社会选择高效率、低成本的监督手段，其中包括为利益受到侵害者建立起简便易行的事后责任追究和损害补偿制度，使违规者为其违规行为付出代价。但目前一些部门还被习惯做法、传统思维方式所局限，囿于改革开放初期特定背景下的管理观念，把监督的责任全放在政府肩上。对可以通过利害相关者或社会第三方对服务过程监督来实现管理的事务，采用行政审批的办法给企业确定等级来实行管理，忽视对利益相关者和第三方监督权利、监督手段、损害追偿制度的研究。对许多可以通过制定产品标准，并按标准进行管理的普通产品，仍然采用生产许可证管理，从而给企业造成额外负担，这样做，不仅发挥不了管理作用，而且成为少数部门谋取部门利益的手段。

三是要正确认识政府在市场经济体制下社会角色的多重性。政府不仅仅是社会的管理者，它也占有很重要的一部分社会资源和财富，也是社会产品和服务的消费者，因而，它也是市场主体之一。其有些行为就应当以市场主体的资格出现，按市场规则行事。对一些应当、并且可以运用市场手段运作的事项，如公共资源配置、公有土地出售、国有资产转让等，不能谋求运用行政审批手段来处置。政府还要加强依法行政观念，强化对自身的监督，不能以社会主人的心态施政。一些依据部门、地方规章设立的行政审批，事实上是对公民基本权利的限制，有些审批之所以形成多头审批、重复审批，就是因为有的部门超越了自己的职能范围。

四是正确认识认真解决法律实施中存在的问题。一些法律没有得到很好执行，这是一些行政审批项目不能取消的一个重要原因。法律没有得到很好贯彻落实，有人把这归结为我国的法律条文规定不具体，可操作性差。从法律的特点看，建设社会主义法制体系，不仅仅是立法问题，更重要的是相关机关要围绕法律的贯彻落实制定好配套措施。制定法律，既要考虑当前的管理需求，又要使法律在一定时期内保持相对稳定，具有一定的前瞻性，这样，法律条文就不能制定得十分具体细致，如果对法律的调整对象范围规定得过分具体，往往可能列举不全，甚至会挂一漏万：如果对各种违法行为、情节的处罚幅度规定得过分具体，执行中有些没有预想到的违法行为、情节就可能找不到对应的处罚幅度。法律要得到很好贯彻实施，还需要有关执法机关及监督该法在本部门落实的行政机关要制定一整套以立法理念为核心、相互协调配套、相互补充渗透、严密完善的执法制度和灵便的运行机制。只有这样，才能使立法原则、立法思想得到落实，这与立法工作同样重要，否则，法律就难以发挥作用。现在，有关部门没有积极完善落实法律的配套措施，还拿行政审批当作管理的惟一手段，这既有管理观念没有及时更新的因素，也有部门利益作祟的因素。因此，解决上述问题，实现依法行政，决不是一朝一夕所能完成的。

五是解决好行业组织发展问题。目前，我国行业组织还很不健全，全社会行业组织的覆盖率还很低，对部分应当转移给行业组织管理的审批事项，由于行业组织的不健全，还暂时转移不出去。造成这一状况的主要原因是现行规定对行业组织的发展形成了一定阻碍。按照《社会团体登记条例》规定，行业组织进行法人登记，取得合法地位的一个必要条件，就是必须经过主管部门批准，即行业组织必须挂靠某一个有批准行业组织成立权力的机关或机构，批准行业组织成立的机关或机构对其负有管理责任。这一规定对行业组织的发展带来了诸多困难：企业要成立真正代表自己利益的行业组织，大多数不会被主管部门所批准，因为各部门都已经批准成立了以本机关的离退休人员为骨干的与本部门业务有关的行业组织。这些行业组织与主管部门有一种天然的联系，但会员往往缺乏普遍代表性，领导机构产生的程序和治理结构也违背行业组织的一般组织原则，不被企业所认同，难以发展壮大形成规模，难以为企业提供必要的服务，更难以发挥行业组织的作用。再有，许多行业组织找不到自己的主管部门或机关。经过几次改革，大部分行业经济主管部门已被撤销，一些行业组织很可能找不到对口的主管部门。一些可以由行业组织自律解决的事项，行政机关还在以行政审批手段包办代替。

六是尽快解决信息收集和渠道不畅问题。现在，我们的信息收集机制尚不健全，社会缺乏比较完整可信的投资、生产能力等统计信息，投资者、生产企业难以了解行业投资、生产能力状况，另一方面，由于信息渠道不畅，如产业政策是指导社会投资方向的重要信息，而行政机关该类信息的渠道仅仅是行政机关的公文，没有向社会公布的途径，有些部门或地区甚至把产业政策有关内容作为自己独享的秘密保护起来。导致低水平重复投资，造成非理性的不正常的市场竞争。

七是克服现实利益矛盾带来的阻力。目前，机关工作人员实行财政统发工资加部门补贴的工资福利制度，各部门补贴的多少在一定程度上取决于预算外收入的多少，而部门预算外收入很大部分来自其下属事业单位或挂靠协会。这些事业单位、协会的收入是依靠为机关的行政审批提供技术支持或办理审查、鉴定、考试等具体业务而取得的，行政审批权是其收入的制度保障。这样，二者形成密切的利益共享关系，这是部门不愿放弃审批的主要原因。

八是加快对市政行业的改造。城市供水、供电、供气等市政行业，与用户本来是一种建立在买卖基础之上的纯经济关系。由于我国的城市市政企业是由过去的行政机关转制或分化、剥离形成的，不仅具有垄断行业的一切特征，而且还具有行政机关的权力特点，即总是把自己摆在特殊的地位，凌驾于用户之上，把自己与用户间的商业关系看做权力关系。因此，不加快改造市政行业，使其真正走向市场化运作的轨道，就会影响行政审批制度改革工作的成效。