实施移民扩镇工程工作经验交流

一、基本情况

内蒙古自治区地处我国北部边疆，横跨东北、华北、西北，总土地面积118.3万平方公里，总人口为2361.92万人，其中，蒙古族392.86万人，其他少数民族89.38万人，少数民族占全区总人口的20.57%，人口密度19.97人/k㎡。全区辖12个盟市、101个旗县市区。其中以农牧业为主的旗县89个（纯牧业旗33个，人口密度6.05人/k㎡，半农半牧旗县19个）。边境长达4200多公里，边境旗县市19个，人口密度3.07/k㎡。由于自然、客观的、历史的原因，内蒙古经济和社会尽管取得了长足发展，但仍属全国经济欠发达地区之一。到二十世纪末，自然生态环境进一步恶化，干旱少雨，风蚀沙化、水土流失严重，自然灾害频繁，生存条件更加严峻。全区有国家扶贫开发重点工作县31个，自治区扶贫开发重点工作县29个，贫困人口171.3万人，贫困发生率7.3%。返贫率居高不下，仅*年就有56.3万人因灾返贫。全区有63.5万贫困人口居住在基础设施薄弱，生存条件极端恶劣的地区，这些贫困农牧民自我发展能力差，经济结构单一，产业化程度低，农牧民增收十分困难，只有通过移民方式，才能从根本上解决贫困问题。

二、项目实施情况

我区有计划、有组织、成规模地扶贫移民工作是从1998年开始的。1998年7月22日，自治区人民政府决定由自治区扶贫办牵头起草了《自治区移民扶贫开发实施意见》，并在进一步调查研究的基础上，会同巴盟、乌盟行署拟定了移民扶贫开发的具体实施方案。同年8月25日，经自治区第六届党委第201次常委会议进行专题审议，同意自治区扶贫办提出的“自治区移民扶贫开发试点实施方案，”决定从阴山北麓移出1.5万人，安置到巴盟乌兰布和综合治理开发区。在实施的过程当中，由于迁入区出现土地、水质等制约移民生产、生活不利的因素，经自治区主席办公会议研究决定，从1.5万计划任务中调整出7000人安置在乌盟、赤峰等盟市的8个旗县作为扩镇移民试点。从*年开始在乌盟、赤峰等盟市的八个旗县实施的移民扩镇试点项目，移入城镇贫困人口7000人；*年扩大到11个盟市、22个旗县，搬迁了8900人；*—*年又在全区26个扶贫开发移民扩镇示范区安置10400人。5年共在39个旗县实施了56个项目，搬迁了26300人，投入资金13540万元。*年又下达了一次规划、两年实施的第四期扶贫开发移民扩镇项目计划，涉及30个旗县，计划投资6000万元，搬迁贫困农牧民1*人。

三、主要做法

（一）、编制规划

根据自治区党委、政府的总体部署与要求，自治区扶贫办直接承担移民工作的调研、规划、设计、方案的制定、组织协调与实施管理工作。*年扶贫办组织了农业、水利等相关部门，对全区移民情况进行普查，形成了全区《扶贫开发移民规划》。据调查统计，全区共需搬迁移民为63.5万人，其中贫困人口为49.3万人。*年自治区扶贫办又组织盟市，以基本失去生产生活条件，最需通过移民方式解决贫困问题的地区为主战场，根据自治区和地方财力及可能，重新修订了全区《扶贫开发移民规划》，从*—2010年，我区还需33万人，其中需通过移民扩镇形式搬迁20万人。

（二）设置机构

为了实施好项目，自治区成立了移民扶贫开发协调领导小组，自治区主席亲任组长，办公室设在扶贫办。各盟市、旗县也成立了相应的组织协调机构，办事机构均设在扶贫办，一些盟市、旗县还在机构改革中增设了相关科室。*年12月14日，自治区党委召开书记办公会议，决定调整自治区扶贫开发领导小组，将充实自治区移民扶贫开发协调领导小组职能并入自治区扶贫开发领导小组。

（三）出台政策

自治区针对移民扩镇项目先后出台了一系列政策，

1、土地政策。⑴为移民无偿划拨土地，户均2亩以上水浇地或1亩以上保护地；⑵户均1亩宅基地；⑶移入区划拨的土地属集体所有，移民土地承包期一律30年；⑷土地管理部门免收土地变更、承包使用证费。

2、住房。每户先建面积达到28平方米左右的住宅，城建部门免费办理房产证。

3、户籍政策。迁入地免费办理户口，移民扩镇后办理城镇居民户籍，子女上学、参军、就业、计划生育保健、就医等均享受同等待遇。

4、税费减免。⑴在迁出当年免除移民各种农业税费；⑵移入区三年内免收农业税、特产税；⑶电力部门免收移民工程的电力增容费；⑷移入区在项目建设期内免收建安税和其他规定的收费。

5、社会帮扶和技术培训。把旗县各科局全部发动起来，每科局帮扶3—15户移民，把帮扶结果与单位实绩考核挂钩；同时把农口的技术人员动员起来，每人负责3—5户移民的技术服务，切实让移民掌握一、两门实用技术；并把培训效果与技术人员的晋级、聘任结合起来。

各项目旗县在认真执行自治区出台的各项优惠政策的同时，还根据实际情况，出台了一系列更为优惠的政策。自治区在项目验收时把对移民优惠政策的落实情况作为一项重要指标。

（四）规范程序

项目启动伊始，自治区就制定了《扶贫开发移民扩镇项目试点工程实施方案》、《项目管理办法》、《资金报帐制管理办法》、《验收方案》等规章制度。

1、立项程序：

(1)选择具有乙级以上资质的设计单位进行可研设计；

(2)盟市扶贫办组织专家进行项目可行性论证；

(3)自治区扶贫办组织实地勘察，条件成熟后逐一审批立项。

2、迁出区移民户选择程序：

(1)旗县范围内选择在册的贫困村贫困户，各乡村按最近三年人均纯收入排队，选择收入最低的村为迁出区；

(2)坚持公开、公平、公正、的原则，移民自愿申请、群众评议、村委会提出初步意见、张榜公布、乡政府批准、旗县扶贫办审核备案。移民户中示范户不得超过7%；

3、迁入区选择程序：

（1）安置区必须是旗县所在城镇或已批准的建制镇；

（2）安置区必须在距城镇建设红线2公里以内；

（3）安置区要求基础设施较为完备，学校、村（居）委会办公室、和必要的基础建设、文化、医疗设施均要配套齐全。

4、工程管理程序：

(1)旗县城建等部门组织编制标书；

(2)公开招标选定施工队伍；

(3)聘请专业公司进行工程质量监理。

5、资金报帐程序：

(1)立项后拨付30%启动资金；

2)工程进度超过50%后按工程进度提交进度报告，经盟市初审后到自治区扶贫办报帐，预留10%资金验收合格后再拨付；

(3)资金设专户垂直下拨。

6、验收程序：

1)工程单项及隐弊部分，由有资职的监理人员记录签字；

(2)工程完工后旗县组织自验；

(3)盟市组织复验；

(4)自治区扶贫办组织终验，采取逐单项工程、迁出、迁入区逐户核对，按权重打分，评定等级，并建立奖励制度。

(五)制定移民选择标准、筛选办法及补助标准

1、移民选择标准。移民对象的界定。拟搬迁的贫困人口必须符合以下条件：

（1）全家人口的户口均在确定的迁出区；

（2）必须是在册的贫困人口；

（3）必须具有劳动能力、且智力无缺陷；

（4）必须是一直从事农牧业生产，并且以农牧业生产经营活动为主要生活来源的农牧户；

（5）家庭成员由2人以上的合理人员组成。

有下列情况之一的不得列入搬迁范围：

（1）有一方为在职职工的半家户；

（2）有一方户口为城镇户口，已经在城镇居住或者享受城镇居民完全待遇的；

（3）户口虽在搬迁区域，举家外出打工两年（含两年）以上；

（4）每年举家外出打工六个月以上，连续两年以上，已经不以农牧业生产体力劳动为主要生活来源的；

（5）无劳动能力、有智力或其他影响生产经营缺陷的民政对象；

（6）临时分户（确定搬迁对象起一年内分为两户，两头占地、占房的不合理分户）；

2、移民筛选办法。移民的筛选要经过以下程序：①移民自愿申请，②群众大会公开评议，③村委会按照人均纯收入排序提出初步意见，④张榜公布，⑤乡政府批准，⑥旗县扶贫办审核备案。

3、移民补助标准。自治区按每人5000元、以户均4人计算，每户*0元补助，每超一人增补*元；地方配套人均4000元左右，牧区人均约10000元左右；移民自筹不得超过项目总投资的10%。全部用于项目基础设施建设和生产设施建设。

(六)典型示范，分类指导。项目实施三年来，自治区政府和扶贫办先后在商都县、巴林右旗、正蓝旗召开4次现场会，把商都县的蔬菜种植做为农区集约化经营模式，正蓝旗的奶牛养殖做为牧区牲畜舍饲化模式、巴林右旗水稻种植与育肥牛、羊结合做为半农半牧区模式向全区推广，以典型规范项目试点工程；同时，针对农区、牧区、半农半牧区的不同特点，以移民扩镇为主导，结合围封转移、生态庄园建设，采取多种形式，从中总结出适合我区扶贫移民的范例，更好地推动扶贫事业的发展，拓宽了扶贫开发渠道。在*年的项目实施上，我们还在鄂尔多斯市鄂托克旗棋盘井镇、东胜区搞了无土安置试点，让移民一步到位，直接进入二、三产业，力图为移民扩镇项目探索出一条新途径。

(七)调整产业结构，发展多种经营。各地分别选择了适合当地实际和市场经济要求的主导产业，既有水浇地开发，又有奶牛、肉牛、小尾寒羊养殖及与之相配套饲草料基地开发，还有经济作物种植、开办商店、与工厂协议劳务输出等第三产业，并逐步走向多种经营的路子。自治区扶贫办把主导产业的选择是否适合移民发展需求做为立项的主要依据。在资金安排上自治区专项的60%用于生产项目建设，充分强调先生产、后生活，验收时也把生产项目建设质量做为评定等次的最主要条件。

(八)发动社会帮扶，加强技术培训。商都、巴林右、武川、四子王等旗县针对移民底子薄、素质低、基础差的情况，把旗县各科局全部发动起来，每科局帮扶3—15户移民，把帮扶结果与单位实绩考核挂钩；同时把农口的技术人员动员起来，每人负责3—5户移民的技术服务，切实让移民掌握一、两门实用技术；并把培训效果与技术人员的晋级、聘任结合起来。由于措施得力，效果非常明显。

(九)移民积极参与，以工代赈。把移入区确定在旗县所在城镇或建制镇，干部群众积极性高，纷纷以工代赈，阿鲁科尔沁、巴林左、正蓝旗等地的移民积极主动参与，拉沙石、运材料、投劳力等，既降低了工程造价，又有效的监督了工程质量。

(十)注重档案管理，健全基层组织。从对移民户的摸底调查开始，一直到工程完成、移民妥善安置的各种资料，都进行了记录存档，制作了软盘，做到档案齐全，存放有序，管理规范，不少地方还制作了影象、图片资料。各移民区均建立了党支部、居(村)委会，从目前情况看，基层组织运行通畅，移民情绪稳定，生产生活有序。

四、项目成效

(一)迁出区生态恢复效果明显。经过*、*年两年项目的实施，在农区，移民迁出后，不仅缓解了迁出区的人口压力，还退出了大量的耕地和草场，生态恢复效果非常明显，阿鲁科尔沁、巴林右、正蓝旗等牧区旗县，经过一年的修养生息，迁出区植被覆盖率就达到90%左右，实现了人和环境的双赢。项目所在科尔沁沙地于*年首次实现了治理和植被恢复速度超过沙化速度。

(二)拉动了城镇经济建设。试点项目的建设，使城镇规模得以不同程度的扩大，增加了城镇劳动力和商业人口。五年多的移民扩镇试点工程建设，在39个旗县所在城镇或建制镇建成移民村(居委会)46个，完成房建263万平方米。在四子王、巴林右、商都、库伦、东胜、鄂托克前、鄂托克等旗县，移民区已形成了劳务市场，完成了与城镇工业化的对接；特别是鄂尔多斯市东胜区、鄂托克旗棋盘井移民一步到位，直接进厂成为产业工人。移民从事的种养业生产，既为城镇提供了一部分消费品，同时也增加了城镇消费，从而推动了小城镇建设步伐。

(三)提高了贫困人口的素质。移民搬迁入住城镇后，生产生活方式的改变，外部环境的影响，使移民逐步地更新了观念；通过播放有线电视、集中培训、参观学习等培训措施，80%的劳动力掌握了生产急需的实用技术，素质和生活质量不断提高，适龄儿童全部入学，教学质量普遍提高，对移民的长远发展和下一代素质的提高奠定了坚实的基础。

(四)产业结构得到了优化调整。移民从粗放的种植、传统原始的养殖方式，一步调整为集约开发及经济作物种植，高科技的饲养方式，发展高效农牧业以及开商店、办工厂、搞运输、劳务输出等第三产业，完成了产业结构向适应市场经济运作方向大幅调整。

(五)提高了效益，降低了成本。近年来的扶贫过程中，对于一些居住偏远，且无电无水的自然村，尽管已投入了大量的资金进行扶持，但事倍功半，成效甚微，只能解决当时的温饱，而不能彻底解决脱贫致富问题。在农区商都县格化司台乡西伙房自然村，全村仅有21户居住户，该村无电无水，全村人畜饮水需要到几公里外的地方拉运，各级政府每年都需投入一定数量的资金维持村民生存。若彻底改变该村的生存条件，该村上电需架设10公里高压线路，并需配套高低压线路，仅高压线路一项就需投入资金40多万元；解决人畜饮水需铺设供水管道15公里，需投入50余万元，仅此两项就需90余万元，户均4.3万元。在牧区，移民户由分散变为集中，单位投资效果和项目工程的人口覆盖率大大提高。据专业部门测算，在分散居住的情况下，要覆盖100户农牧民，通电费用需1968万元，是集中居住的60倍，通路费用需30万元，是集中居住10倍，通自来水费用需1200万元，是集中居住的40倍，通有线电视费用需150万元，是集中居住的50倍，就医难、上学难的问题更难以解决。只有通过移民方式，才能提高效益，降低成本。

(六)从根本上解决了极端贫困人口的温饱问题。项目实施后，通过有效的服务和管理，使移民尽快适应了新环境，提高了综合素质，增强了使用新技术的能力，从而不断提高了移民从事各项生产的本领，增加了收入。据商都县、四子王旗等地的调查，首期移民人均纯收入增加了1100元以上，从根本上达到了脱贫致富的目的。

五、实施移民扩镇项目的启示

（一）必须坚持以人为本的观点。移民扩镇项目搬迁的都是生活在基本丧失生存条件、生态极端恶劣、采取一般的扶贫措施很难奏效或成本比较高的地区的贫困农牧民，由于人为因素造成生产生活条件极度恶化，一方水土不能养活一方人。因此，项目的实施，必须坚持以人为本的观点。首先将人的问题解决好，不仅为建造社会主义和谐社会创造条件，也解决了生态问题；其次，在搬迁对象的选择、主导产业的确定上，也要本着自愿的原则，充分考虑移民的意愿，才能很好地调动移民的积极性，使他们主动参与到项目中来，项目实施才能顺利，成功的可能性才高；第三，项目的实施，也要充分考虑移民的素质，产业要与人相匹配，本着循序渐进的原则，从贫困农牧民熟悉的种养业，逐步过渡为集约性高效农牧业，继而进入二、三产业。

（二）要以科学的可持续的发展观指导项目。第一，从项目迁入区的选择上要树立科学的可持续的发展观，将贫困农牧民搬迁到交通便利、信息发达、基础设施比较齐全、经济社会发育程度高的城镇，既可以有效利用现有的设施条件，又可依托城镇产业链发展自身。第二，在我国城镇化飞速发展的大环境下，一些乡、苏木因撤乡并镇等区划因素，将逐步丧失其现有的经济社会功能，一些村庄也可能因生产生活的不利因素而消失。将项目区选择在城镇，可避免多次搬迁。第三，主导产业的选择更要有发展的思路，既要适应当前的需求，又要使移入的贫困农牧民逐步融入城镇生活。

（三）要与产业化、工业化、城镇化的大趋势相对接。目前我区正在加快发展煤炭、电力、化工、冶金、机械装备、农畜产品加工、建材及新型材料、稀土新材料、生物制药、信息制造这具有资源优势的十大产业集群，到2010年，这十大产业群的销售收入预计将达到7605亿元。为我区城镇化发展提供了产业支撑。而我区根据行政区划，有3盟9市，101个旗县区，其中：21个区、11个县级市、52个旗、17个县。1441个苏木乡镇街道办事处，其中：建制镇567个。目前的城镇化率达到了44％。现在已形成了以呼和浩特、包头、鄂尔多斯市为中心的西部城镇经济带，以赤峰、通辽市为中心的东部城镇经济带及以呼伦贝尔、乌兰浩特市为中心的大兴安岭生态保护城镇经济带。这3个经济带共有城市20个，其中地级市7个，县级市13个，旗县所在地镇68个，建制镇437个，这些具有相当规模的城镇为我区实施扶贫开发移民扩镇项目提供了可能。鄂尔多斯市鄂托克旗依托高载能工业园区，将100户，368人贫困农牧民搬迁到棋盘井镇，把全部劳动力安排进厂务工，实现移民产业的一步到位，就是与产业化、工业化、城镇化的有效对接。乌兰察布市商都县通过扶贫开发移民扩镇项目，将风蚀沙化地区的700户，2469人贫困农牧民搬迁到城关镇，从事大棚蔬菜种植，依托规模经营，将具有特色的反季节蔬菜卖到京津唐等大城市，在户均3亩土地上实现了人均3000多元的纯收入。

（四）领导重视是项目取得初步成功的关键。内蒙古自治区各级党委、政府对移民扶贫工作非常重视，自治区主要领导亲自抓，分管领导具体抓，协调各有关部门从资金、项目建设等方面予以支持。自治区扶贫办不但一把手主要抓，还专门由一名分管领导常年奔赴各项目旗县现场指导、检查督促。各盟市把移民扩镇项目当作本地区扶贫开发的一项主要工作，列入重要议事日程。各项目旗县均作为一把手工程来抓，主要领导直接动手，在财力十分紧张的情况下，千方百计地捆绑整合项目、筹措配套资金。同时，还为项目实施建立了一套完整的组织机构，抽调精干队伍，从组织上保证了项目的顺利实施。

（五）移民满意是项目实施的根本目标。把贫困的农牧民搬迁到城镇周围水、电、路、电视、电话、学校、医院等基础设施齐备的地区，设计上也结合实际选择高效农牧业项目，从根本上改变了传统的生产生活条件。在项目的实施过程中，通过农户申请、选择项目、群众评议、张榜公布、组织移民参观等形式，让农牧户了解项目实施管理程序和自己的权利、义务和责任，亲眼见到项目实施的成效。因此，移民对项目实施表现出高度的热情，积极参与，在投工投劳，以工代赈的同时，还认真监督工程建设质量，监理项目全过程，使项目不但满足实施方案的要求，也达到了基层干部拥护、群众满意的目的。

（六）程序完备、措施得力是项目顺利实施的保障。我们把世界银行先进的项目管理办法引进扶贫开发移民扩镇项目，并出台了4个办法和方案，规定了从项目立项、迁出区和移民的选择、迁入区的确定、项目招投标、监理、报帐、验收等一整套程序。采取了签定责任状、落实项目责任人、以奖的方式奖励等一系列有力措施，保障了项目的顺利实施。特别值得总结的是内蒙古自治区在实施移民扩镇项目过程中，采取资金从自治区扶贫办直接报帐，从而在资金上有力保障了项目的成功实施。

（七）政策优惠、后续服务有力是项目达到预期效果的保证。由于移民素质偏低，又从偏远地区进入经济发展较快的城镇，生产生活方式跨度大。要让移民熟练掌握生产适用技术，适应新的生活方式，难度非常大。因此，自治区在项目伊始就从土地、户籍、税收等方面出台了10项优惠政策，各项目旗县在此基础上，又制定了许多更加优惠的政策，为移民创造了良好的生产生活环境。同时，各地还普遍采取了科局包扶、干部结对子、技术扶持等措施，从帮移民选择生产项目入手，帮资金，跑市场，加强科技培训，引导移民适应市场经济的需求，走集约化经营的路子，用强有力后续服务措施确实使移民稳得住并尽快富起来。

六、需要中央协调解决的困难和问题

通过五年多的扶贫开发移民扩镇项目实施，困绕我们的困难和问题主要有以下几点：

（一）设立专项资金，增加资金投入。从*年开始实施扶贫开发移民扩镇项目以来，我区从有限的财政扶贫资金中共投入资金13540万元，搬迁了26300人。而我区到*年仍有绝对贫困人口96万人。其中还有33万人需通过移民搬迁的形式解决贫困问题。而这些贫困人口大多数分布在边疆少数民族聚集区。无论是从构建社会主义和谐社会角度来看，还是扶持边疆少数民族发展的政策讲，都需要中央设立专项资金，增加资金投入。按以往实施情况看，农区搬迁每人需10000元左右，牧区需15000元左右。自治区党委、政府提出到2010年完成扶贫开发移民扩镇20万人的目标，从2006年起需每年搬迁4万人，除地方配套、项目捆绑、资金整合、移民自筹部分，还需投入专项资金2亿元左右。

（二）理顺管理渠道，实行归口管理。近几年来在我区实施的移民项目分别有扶贫开发移民扩镇、易地扶贫移民和生态移民。由于国家资金管理渠道不同，自治区也分别由扶贫办和发改委两家实施，管理方式和实施效果也各不相同。为更有效地实现《中国扶贫开发十年纲要》确定的目标，建议中央协调各有关部门，坚持以人为本的观点，紧紧围绕着从根本上解决贫困农牧民温饱乃至贫困问题这一中心，理顺管理渠道，实行项目、资金的统一归口管理。

七、下一步工作思路和打算

根据国务院扶贫办提出的“整村推进、产业化扶贫、劳动力转移”三项重点工作，下一步将紧紧围绕这三个重点，继续做好扶贫开发移民扩镇工作。

（一）扩大项目实施范围，实现“百镇移民”。*年12月，自治区党委储波书记在对扶贫开发工作的批示中指出：“扶贫移民是解决贫困地区脱贫的有效措施，要继续坚持实行”这既是对我区扶贫开发移民扩镇项目的肯定，也是对我们提出的要求。我们要抓住这难得的机遇，围绕实现自治区提出的突出发展中心城市，重点加强中小城市，择优扶持小城镇，努力向“城市现代化、农村城镇化、城乡一体化”的宏伟目标，结合自治区要在呼和浩特市、包头市实施大城市带动战略，在赤峰市提出的建设百万人口城市、乌兰察布市提出的城镇人口达百万、鄂尔多斯将80万农牧民减少到20万的发展思路，在已实施和正在实施涉及53个旗县、86个项目区、70个城镇的基础上，根据自治区和各地现有财力，力争到2010年，完成在100个城镇、搬迁实施10万人的扶贫开发移民扩镇计划。

（二）围绕“三项重点”，采取多种形式、多渠道，解决生态环境极端恶劣，基本丧失生产生活条件，急需通过移民方式解决温饱以及脱贫的区域性问题。自治区重点实施扶贫开发移民扩镇项目，以典型引路的形式，带动盟市、旗县采取劳动力转移、投亲靠友、撤并乡村等多形式移民，推动社会力量参与，力争到2010年，实现扶贫开发移民20万人的目标。