规范行政执法提高政府公信力

政府公信力

近年来，在法治政府建设中，我们针对行政纠纷多、行政败诉率高的问题，我们以提高法律意识为基础，以建立约束机制为重点，加强行政应诉和行政复议工作，规范执法行为，取得了初步成效，不仅扭转了“一打官司就输，一当被告就败”的被动局面，而且通过依法行政，有效地履行了政府职责，维护了人民群众的切身利益，树立了执法为民的良好形象，增强了政府的公信力，有力地推动了保康和谐社会建设。

一、深刻反思行政败诉，切实增强法治意识。我们在行政执法过程中，也曾经历过一段痛苦的过程。1996年前后，我县行政案件不仅数量增多，而且行政案件败诉率居高不下，1996年全县44起行政案件，行政机关败诉43件；1997年81起行政案件，行政机关全部败诉。被动的局面迫使我们认真反思，在这些败诉案件中，有些是因为事实不清、违法取证、滥用自由裁量权等原因造成的，但更多的是程序违法带来的。我们感到，行政案件增多、败诉率居高不下，既有群众依法维权意识增强的原因，也有维权渠道从不畅通到逐步畅通的原因；既有法治化进程中行政机关短时间难以适应的原因，也有执法人员执法不懂法、有法不依法的原因；既有行政机关依法行政意识不强的原因，也有为民执法、为民执政理念不强的原因。实践使我们认识到，要扭转被动局面，必须从执法人员素质抓起，必须从依法行政的意识抓起。因此，我们认真开展了“三个代表”重要思想和科学发展观的学习教育，把学法用法作为执法为民、执政为民的根本。一是围绕提高执政能力，政府决策层带头学法。建立了政府常务会议学法制度，结合政府工作中常用法律法规和需要解决的涉法问题，我们选择重点学习课题，通过看辅导讲座、请专家讲授等多种形式进行集中学习。通过学习，政府决策层科学决策、依法行政的意识和能力进一步增强，做到了不合法的决策不拍板、不合规的文件不出台。这些年来，没有出现一起因违反法律程序或违背法律规定造成的决策失误。二是围绕依法行政，部门负责人现场学法。部门负责人上尽落实之责，下尽把关之职，部门负责人对法律法规不熟悉、不重视，签署违法违规意见或行政不作为，导致部门乃至政府当被告的案件屡见不鲜。我们通过把部门负责人请进考场、请上法庭，让他们现身说法，现场学法。先后组织全县副科级以上干部1400余人次参加了法律知识培训，并对他们严格实行闭卷考试，考试成绩通报全县。对拟任部门行政“一把手”的人选，实行任前法律知识考试，合格者任用，不合格者调整，有39名拟任行政一把手通过考试，得到任用；1999年以来，我们推行了部门负责人庭审观摩制，先后组织了10余次较大规模地庭审旁听。在县中医院不服县质量技术监督局行政处罚一案中，我们组织43个执法部门负责人和150多名执法人员参加旁听，因县质量技术监督局将检测仪器“脑电地形图仪”写成“脑电图仪”，被当庭宣判撤销行政处罚，旁听人员普遍受到了一次深刻的法制教育。我们还建立了行政案件一把手出庭应诉制度，2001年和2004年，我们两次发文，明确了行政诉讼一把手出庭应诉的范围和要求；规定对影响面广、案情复杂、群众关注的焦点热点案件，以及上一年度败诉率较高的执法部门，下一年度只要有行政案件，单位“一把手”必须出庭。目前，行政机关出庭应诉率为100%，生效判决执行率达100%，通过逼，各部门“一把手”端正了态度，规范了行为，促使他们亲自参加执法活动，自觉审核执法行为。全县执法机构因执法不规范导致的错案大幅减少，办案质量明显提高。三是围绕规范执法，执法人员全面学法。我们每年制定行政执法人员培训计划，定期组织轮训。对新出台的法律法规，组织执法人员一法一学习、一法一考试，将学习情况与年度考评相结合，将考试结果与执法资格挂钩，淘汰考试不合格者。近几年来，全县有74人因考试不及格被取消执法资格或调离工作岗位，执法人员学法用法的紧迫感和危机感大大增强。县质量技术监督局等部门每年开春后都要对执法人员进行集中培训。县公安局规定干警每天要收看《今日说法》节目，因公不能及时收看的要补看录像。县卫生局对重大行政处罚案件组织模拟法庭，通过控辩双方辩论，及时发现执法中的问题,既保证了案件的质量，又提高了法律素质。

通过上述措施，全县行政纠纷明显下降，执法质量明显提高。2002年至2005年，全县行政案件由原来每年100多件降到50件以内，行政机关胜诉率维持在70%左右,最高达到82%。今年元至七月，法院结案的13件案件，行政机关胜诉9件，占69.2%。县公安局从1999年至2005年，每年办理行政案件4000多件，7年间行政诉讼案件仅26件，败诉的只有3件,2002年以来，连续4年被省公安厅评为全省执法质量优秀公安局。县卫生局自2002年以来，共查处违法案件396起，无行政应诉案件，复议案件10起，均以维持结案。县质监局2002年以来，累计办理行政处罚案件500多件，没有发生行政诉讼和行政复议案件。

二、加强行政复议工作，全面提高依法化解矛盾纠纷的能力。实践中我们感到，政府要有公信力，必须畅通行政救济渠道，切实维护行政相对人的合法权益。化解行政纠纷，仅靠行政诉讼这一渠道是不够的，必须构建多元化的矛盾纠纷化解机制。我们在积极做好行政应诉工作的同时，一方面完善行政调解机制，把行政调解作为化解矛盾纠纷的第一道防线，与人民调解、法律援助和行政执法紧密结合，在乡镇设立行政调解中心，整合工商、公安、土地、农业等执法力量，实行联动联调，对山林土地、治安纠纷等易发案件主动排查、提前预防、依法处理；在村（居）民委员会、社区、村民小组配齐配强调解员，实行专人专岗，专职专责，做到矛盾纠纷及早发现、及早控制、及早化解；建立法律援助绿色通道，各级调解中心和法律援助机构、政府法制机构、信访仲裁机构协调配合，互通信息，引导群众选择灵活便捷、理性合法的途径化解纠纷，形成相互配合、反应快速的大调解工作格局，最大限度地把矛盾化解在基层一线。另一方面，把行政复议作为依法化解矛盾纠纷的重要渠道，充分发挥行政复议及时、免费、快捷、便民的制度优势，切实畅通复议渠道，及时化解行政纠纷。一是高度重视行政复议工作。我们定期听取全县行政复议案件办理情况，及时研究重大复议案件，妥善解决复议工作中的困难和问题，同时，全面加强法制机构建设，调整充实了三名精干的办案人员，高标准保障复议办案经费。针对复议撤消决定作出后有的部门不高兴，甚至找领导说情等情况，我们态度坚决，要求执法部门不折不扣的落实复议决定，为法制机构公正办案、高效办案、依法办案创造良好条件。二是全面推行五步审理法。在复议案件审理过程中，我们按照《行政复议法》的规定，对行政行为从严审查，除不作为和赔偿案件外，所有行政案件均从行政主体、程序、事实、适用法律和自由裁量五个方面层层审查，凡有问题的，不管是程序问题，还是实体问题，该撤销的坚决撤销,该变更的坚决变更。截止2005年，我们审理的178件复议案件中，除当事人主动撤回复议申请的55件外，决定维持的40件，占32.5%,申请人不服复议决定提起诉讼的仅有8件,行政机关无一件败诉。通过严格依法办案，维护了行政相对人的合法利益，打消了群众对行政复议的种种疑虑，复议制度的公信力明显增强，选择行政复议维护权利的越来越多。全县实现了行政复议案件稳中有升、信访缠访和行政诉讼案件逐步下降，复议终止比例上升、行政机关败诉率下降，在复议程序终结的案件上升、不服复议决定提起诉讼比例下降的“三升三降”局面。三是坚持实行“公开听证、专家咨询、政府决定”的复议模式。对重大、疑难、复杂案件和当事人申请听证的案件，除涉及当事人隐私、国家秘密和商业秘密的以外，一律公开举行听证。为确保行政复议的公开、公平、公正，我们制定了规范化、程序化的听证规则和听证笔录，面向社会从执业律师、执法人员、普通群众中公开选聘听证人员，并由政府法制机构工作人员担任首席听证员，共同主持复议听证，严格规范操作，公开权力运行；对处罚较重、影响较大的案件，邀请律师、专业人员参与集体会商、论证。所有复议决定的作出均实行三级会审，由听证员提出初步意见，法制机构集中论证，县政府常务会议集体决定。2002年以来，全县公开听证审理的30起案件，听证后不服复议决定起诉至法院的3起，行政机关无一起败诉，其余27件均在复议程序终结，未产生诉讼、信访和其他负面影响。

三、建立长效约束机制，确保依法行政规范化、制度化。通过诉讼和复议对行政机关进行监督很重要，也很有效，但这是一种事后监督和个案监督，要推进法治政府建设，还必须从制度上建立长效约束机制。我们一是全面推行了行政执法责任制。把全县行政执法单位的法定职责、执法权限、执法依据、办事程序等公开公示，把合法有效的许可项目汇编成册，免费发放群众，方便群众办事。在执法责任体系上，实行县长负总责、法制机构负专责、执法部门一把手具体负责；在执法部门内部，按照行政执法办案、审核、决定三个程序分离的要求，实行一个领导主管、一支队伍对外、一个股室审核、一支笔签批处罚的执法责任体制，健全了行政执法的内部监督制约机制。二是建立了目标责任考核制。我们把依法行政目标分解成考评细则，从组织机构建立、执法队伍建设、学习和宣传培训、行政行为规范、行政执法监督检查、行政执法相关工作的执行情况、行政复议应诉等七个方面进行细化，年初与政府工作考核目标一并下发，年终组织统一考评，将考评结果与评先表模挂钩、与经济奖惩挂钩、与选拔任用挂钩。三是制定了错案责任追究制。对认定的错案，我们要求执法部门逐案就过错责任、败诉原因、处理方法向县政府写出专题报告，根据错案的性质、情节，采取通报批评、责令作出书面检查、取消执法资格、行政处分等八种责任追究方式，一案一究，一追到底。几年来，全县共有121人被追究执法责任，47人受经济处罚，13人取消执法资格，“追下不追上、追事不追人”和“败诉无触动、违法无责任”的现象得到根本改变。四是充分发挥权力机关的监督作用，把行政执法置于阳光之下。我们每年邀请人大代表对执法活动进行视察，并对执法部门进行评议，对评议不合格的单位限期整改，促使各执法部门在胜诉案中找不足，败诉案中查原因，未诉案中挑毛病；同时，我们公开投诉电话，采取意见征询、调查问卷等形式，主动接受社会各界监督。通过监督，使执法部门时刻感到执法有风险，违法有责任，执法更加谨慎，依法行政、规范执法的自觉性得到进一步增强，行政不作为和乱作为的现象得到了有效遏制。五是探索建立了科学决策机制。我们结合行政审批制度改革，先后取消和调整了200多项收费项目和400多项行政审批项目；对1994年以来的1410份规范性文件进行了清理，废止了41份；对32座矿山、24处磷矿采矿权，实行招标、拍卖；对涉及公众利益和重大事项的决策，实行公开听证、法律论证。我们还成立了法律咨询委员会，建立了重大决策专家咨询制度。2004年，我们根据发展的需要，拟对城市规划总体方案进行局部修改，为进一步优化修改方案，我们向县直各部门、社区居民、个体工商户、郊区菜农等各阶层发送征求意见函460余份，采纳合理化建议55条。这些措施，不仅保证了行政决策的科学性，也从源头上防止了行政违法和腐败的发生，使政府的公信力进一步增强。

各位领导，虽然我们在依法行政工作中做了一些工作，取得了一些成效，但与其他地区相比，与群众的要求相比，仍然存在差距。我们将借这次会议的东风，自我加压，自我完善，不断学习，不断改进，努力推动保康依法行政工作再上新的台阶。