高校构建全过程绩效预算管理措施

摘要：目前，国家对高校预算绩效管理提出了更高要求。本文针对目前高校在绩效预算管理中遇到的问题，提出了构建全过程绩效预算管理系统的保障措施：提高绩效预算管理意识、健全内部治理机构、搭建信息化协同智能平台、建立绩效信息公开机制。从绩效预算编制、绩效预算执行、绩效预算评价和绩效结果运用四个方面探讨了高校绩效预算管理实现路径，以提高财政资金使用效率，完善现代化高校治理体制。

关键词：绩效预算；保障措施；实现路径

绩效预算最早起源于美国，是一种政府预算组织形式和实施方法。绩效预算是“结果”预算，改变了传统的“投入”预算模式，在预算管理中融入绩效管理，并以绩效管理为中心，最终以预算执行结果为导向，衡量资金使用是否合法、合理和有效。高校作为社会经济活动的重要组成部分，高校的社会资源具有稀缺性，合理配置高校资源显得至关重要。预算是管理高校各类经济活动的基础，实行“绩效预算”有利于实现资源有效配置，提高财政资金的使用效率，降低经济活动的风险，从而实现高校教学、研究及服务社会功能，最终达成高校发展战略，是现代化的高校管理模式和治理体制。

一、高校绩效预算管理中存在的主要问题

虽然各地财政部门和教育主管部门已将绩效管理责任与要求明确到各高校，但目前大多数高校绩效管理流于表面的表格填报，应付检查，并没有真正将绩效管理理念贯穿于预算全过程。

（一）绩效预算目标与学校发展规划匹配度不够

一般情况下，绩效预算编制时间前置，需提前半年开始填报，客观上很难对预算执行年度社会经济政策及学校发展规划有精确把握。预算填报要求也越来越精细，具体到经济科目，在缺乏前期调研的基础上，难以准确填列。经费管理部门和经费使用部门往往不一致，容易造成信息不对称，经费管理部门编制的绩效目标与业务发展匹配度不高。因此，预算编制时出现绩效目标缺失或者绩效目标不科学不准确的现象，导致预算编制随意性较强，往往按照去年基数或者按一定比例的增量填报。学校发展包括短期目标和长远规划，有些项目无法在年度内形成具体的量化指标，导致为了完成任务而填报，致使资金申报情况与填报的绩效目标和指标设置无法一一对应。

（二）绩效预算执行过程控制力不够

由于缺乏有效的绩效监控，预算执行过程控制乏力，往往出现两种情况，一是缺乏预算执行控制意识，过分注重预算编制和支出进度环节，注重经费申请下达是否到位，支出进度是否符合要求，支出范围是否合法合规，为了在关库前资金使用完毕，经常出现年底突击花钱的现象，导致资金使用效率低下。二是在预算执行过程中，没有实时跟进监督，导致资金使用范围和项目绩效目标匹配度和完成度较低，预算执行与绩效目标脱离，年中随意调整可能性增大，预算无法起到资源分配的作用。

（三）绩效预算结果评价体系不完善

预算项目申报和资金规模并不是依据上年度该项目完成结果来确定，绩效评价环节成为摆设。绩效评价缺失，项目负责人无须对项目资金使用效率进行考核，只需保证资金使用合法合规的最低标准，因此，无法衡量项目执行的优劣，无法将资金分配到高效率项目，无法从根本上保证高校战略发展的重点领域。另外，绩效评价标准客观上难以量化和统一。高校归根结底是以人才培养为目标，教学、科研和学生工作等各个领域复杂而多样，无法用统一且量化的绩效指标体系进行衡量，绩效结果需要长期过程慢慢体现，一个预算年度内很难产生量化的效果。高校之间办学目标、办学规模、办学层次和校园文化等存在着巨大差异，绩效评价体系缺乏统一性，不够标准化，也无法在行业内进行横向比较。

二、高校构建全过程绩效预算管理系统的保障措施

（一）提高绩效预算管理意识

提高绩效预算管理意识是构建全过程绩效预算管理的前提。高校需要从组织结构、管理模式、校园文化等多方面持续构建管理环境。首先，教职人员从思想上要认识到绩效管理对预算管理的重要性，全面实施绩效预算管理对学校现代治理和长远发展起到至关重要的作用。其次，绩效预算不能流于形式上的表格填写，完成任务，而要从根本上理解绩效预算是高校从“粗放型”向“内涵式”发展的重要助推力。最后，高校要从上到下，制定全面开展绩效预算管理的制度文件，建立并管理流程，从管理制度上明确对绩效预算管理的重视程度，从而逐渐形成高效、高质的绩效预算管理。

（二）健全绩效管理内部治理机构

健全绩效管理内部治理机构是构建全过程绩效预算管理的基础。绩效预算是全过程、全方位、全员参与的管理模式，涉及面广，专业性强，因此需要在全校建立跨部门、跨业务的绩效管理内部治理机构。设立战略发展委员会，根据经济社会发展和学校办学目标，从事业发展层面制订学校近期和远期发展战略规划。设立绩效预算管理委员会，负责初步讨论审核全校绩效预算编制、执行和评价，重点评审项目绩效目标编制是否与学校战略发展规划相匹配，项目执行是否与年初绩效目标相偏离，项目执行结果是否完成了既定的绩效目标，由财务、业务、战略等部门人员共同组成，不仅更好实现“业财融合”，也更加符合资源和权力制衡原则。设立财经工作教授委员会，由学校教授组成，对绩效预算管理委员会初审的绩效预算进行最终审核、决策和监督。校内各部门应加强互相联动，比如人力资源部、教务部、学生部等职能管理部门，信息互通有无，既能在预算管理过程中提供业务支持，也便于将绩效评价结果运用到学校治理各方面。

（三）搭建信息化协同智能平台

搭建信息化协同智能平台是构建全过程绩效预算管理的关键。互联网+是未来高校财务管理发展的趋势。搭建信息化控制平台，保障高校内部信息交流与共享，一方面可以优化工作流程，提高工作效率，另一方面可以减少人为因素带来的经济风险，是高校内控制度落地的关键因素。高校要探索建立信息化应用协同智能平台，将财务模块、业务模块和政务系统有效衔接和融合。一是搭建贯穿绩效目标、执行监控、绩效评价等业务功能的绩效预算信息管理系统，系统内嵌涵盖经济科目的绩效目标，直接关联预算执行；二是打通绩效管理系统和其他财务模块，比如绩效预算目标和执行模块直接关联账务系统和支付系统，没有预算安排的项目，系统会直接卡控，无法形成支出；三是建立绩效预算系统与其他业务模块衔接，提取有效管理信息，使预算管理向纵深推进。四是建立预算绩效与高校政务系统连贯，关联审批管理流程，避免重复工作。

（四）建立绩效信息公开机制

建立绩效信息公开机制是构建全过程绩效预算管理的保证。绩效信息公开有利于实现预算监督，有效防范廉政风险。一是在绩效管理信息系统中增加绩效公开模块，提取预算编制、执行和评价环节的必要信息，整合关联到绩效公开模块，接受全校师生的监督；二是坚持全面与重点相结合的原则，定期开展绩效报告制度，全部项目采取书面报告，对涉及重大资金、重要战略和重点关注的项目还需开展现场报告会，保证全员执行监督途径高效畅通。

三、高校构建全过程绩效预算管理系统的实现路径

（一）绩效预算编制

绩效预算编制是绩效预算实施的起点，关系到后续执行的合法性、合规性和有效性，从预算分配源头上予以控制尤为重要。绩效预算以“投入-产出-结果”为依据，在等额绩效目标情况下，最小投入和最大结果为最佳项目。1.学校战略委员会制定并下发近期发展规划和年度重点工作。根据社会需求和办学宗旨，制定学校中长期规划和整体绩效目标，并将近期发展规划（尤其是年度重点工作和未来发展方向）下发到学校各部门及各教学单位。2.根据近期发展规划，项目管理部门完成项目库新增和调整工作。（1）做好校内预算项目库日常管理，加强对项目前期可行性论证，逐步完善常规工作的项目绩效目标体系建设，实现“项目等钱”，而不是“钱等项目”。（2）项目管理部门根据学校战略委员会制定的近期发展规划，结合本部门常规项目，在进行充分调研的基础上（包括经济社会发展、区域发展潜力、国家及地区高等教育发展政策等），拟定本部门各项目年度预算绩效目标，制定初步绩效经费预算，再次纳入项目库管理，也就是“常规工作调整更新，新增工作完成入库。”（3）年度绩效预算报计划财务部，计划财务部汇总全校预算报绩效预算管理委员会。3.计划财务部按照相关预算编制政策，初步核定收入支出总规模。高校收入一般包含财政拨款收入、事业收入、经营收入和其他收入等，计划财务部根据以收定支总原则，初步统筹人员经费、公用经费等基本支出和项目支出总体规模。4.绩效预算管理委员会审议全校预算。绩效预算管理委员会可根据实际情况适当增加业务部门专职人员，也可适当引入行业专家。根据学校战略总目标，确定优先绩效目标，重点支持学校发展急需资金的重要领域，对所有待上报项目进行先后排序。审议过程应与项目管理部门进行讨论调整，最终将项目绩效总目标分解成具体绩效指标，根据绩效指标确定每个项目预算金额，具体到支出经济分类。5.绩效预算管理委员将审议过的全校绩效预算，报学校财经工作教授委员会审议通过。财经工作教授委员会根据计划财务部核定的支出预算总体规模、学校战略发展委员会制定的年度发展战略和绩效管理委员会确定的优先绩效目标和项目先后顺序，审议确定学校年度预算。

（二）绩效预算执行

绩效预算执行过程中，执行主体应对执行结果负责，即项目负责人承担主体责任，计划财务部和绩效管理委员会做好定期和不定期的“双线”（预算执行进度和目标完成效果）绩效监控工作。1.主动调整绩效目标。出现与预算编制绩效目标相偏离情况时，在确保开支范围和支出标准合法合规的前提下，实时追踪监控具体执行与绩效目标是否一致，如出现偏离，应立即停止执行，查找原因后对绩效目标进行修正，形成“目标-调整-执行”的良性循环模式。2.被动调整绩效目标。项目执行过程复杂，某些客观因素导致无法完成年初既定目标，如新冠肺炎疫情导致学术交流、学术讲座、学生实践实习等环节无法按照原定计划进行等。另外，时常也会出现不可预计的、突发临时工作任务，在这种情况下，需要及时调整和修正年初确定的绩效目标，程序上应通过绩效预算管理委员会综合评价调整后的项目绩效目标是否符合学校工作大局。3.积极主动开展绩效预算执行中期评价，适时调整绩效目标，整体把控绩效目标执行进程，从而督促项目的执行并保障绩效目标的完成。

（三）绩效预算评价

绩效预算评价是整个绩效预算流程中重要的一个环节，它可以检验高校资源分配是否合理，是否符合产出效果最大化原则。突出预算执行主体责任，明确结果清单，促进预算管理全过程的良性循环。1.项目自评与绩效管理委员会评价相结合。项目负责人首先通过项目自评方式，按照年度设定绩效目标，逐条填写完成情况并自评打分，同时需提供充足的佐证资料，比如受益者或项目实施主体的满意度等。绩效管理委员会以项目自评为基础，对自评情况进行再评价。2.全面评分与权重评分相结合。对照年初设定的绩效指标对执行效果实施评价，按照绩效指标的重要性进行权重评分，项目重点指标权重高，随之分数占比也高，这样可以全面、客观、真实地反映项目实施效率。3.整体评价与具体评价相结合。整体评价指项目总体年度产出结果是否完成年初绩效总体目标。具体评价指具体每一条绩效指标完成情况。4.定性评价与定量评价相结合。高校很多项目较为复杂，时间跨度也较大，一般很难用定量指标来衡量，可采取定量和定性相结合的方式进行评价。5.执行进度与结果导向相结合。资金支出合法性、真实性和有效性是绩效评价的前提。要以预算执行进度为评价基础，将项目产出和结果相结合，应更加偏向结果导向。

（四）绩效结果运用

绩效结果运用，是指将绩效评价结果运用到高校事业发展的全部工作中。绩效预算结果反馈和运用是整个绩效预算模式的最后一个环节，对下一轮绩效预算编制以及高效工作流转起着关键作用。1.将绩效评价结果直接作为该项目下一年度预算申报依据，以及下一年度预算指标下达进度依据，有效建立整合与联动机制。内容包括预算资金规模、绩效目标分解与制定、绩效指标系统构建等。2.将绩效评价结果作为校内项目库动态调整依据，对于绩效评价为“低”的项目，基本按照清理退库管理；绩效评价为“中”的项目，根据执行实际情况，及时整改和修正，整改完成可继续保留在库，整改效果不佳的进行退库；绩效评价为“良”和“优”的项目，继续保留在库，评价为“优”的项目在下一年度可相应考虑增加预算资金规模。3.将绩效评价结果作为该项目主管部门年终考核依据，可纳入领导干部责任履行和考核内容，与个人评优、提拔、任用和薪酬挂钩，将绩效预算融入高校全方位业务考核，以更好地建立长效机制。

参考文献

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作者：马蓓 单位：深圳大学计划财务部