行政垄断与市场化革新

就我国现存的行政垄断行业而言，铁路运输业的行政垄断状况可能是最为严重的。在政府的行政垄断之下，我国铁路运输业几乎被国铁独占，形成了垄断程度极高的市场结构，并导致了国铁谋求垄断利益的企业行为。在我国经济由传统的计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，铁路运输业的生产经营状况出现了较大滑坡，严重制约了国民经济进一步发展，社会各界要求铁路运输业进行市场化改革的呼声越来越高。本文拟在分析我国铁路运输业行政垄断状况的基础上，对其总体生产效率进行评估，并提出相应的政策建议，以期为其市场化改革提供一些参考。受资料可得性的限制，本文将研究区间设定为1992—2007年。由于近年来中国铁路运输业的行政垄断状况没有发生多大改变，上述研究区间设置并不会影响研究结果的时效性。

一、中国铁路运输业行政垄断状况分析

行政垄断大致可以分为行业性行政垄断和地区性行政垄断两大类，其中，行业性行政垄断在我国铁路运输业中显得尤为突出。具体而言，我国铁路运输业的行政垄断主要表现在以下几个方面:

(一)政企合一的管理体制

我国铁路运输业至今仍维系着政企合一的经营管理体制，铁道部作为国务院全国铁路工作的单一主管部门，采取指令性计划与指导性计划相结合的方式，对国铁运输实行高度集中、统一的管理，并对地方铁路、专用铁路和铁路专用线运输进行指导、协调和监督。在这种体制下，一方面，国铁已经习惯了铁路主管部门对其产、供、销活动进行全面干预的经营模式，形成了“国家本位”的依附观念;另一方面，铁路主管部门为了攫取数额巨大的租金收益，继续沿用着过去对铁路运输业进行完全控制的管理方式。于是，铁路主管部门和国铁在计划经济体制的惯性作用下，逐步结成了一个休戚相关的利益共同体。铁路主管部门为维护其与国铁的共同既得利益，相继出台了许多限制和排斥市场竞争的法律法规，人为设置了许多制度性进入壁垒，这些法律法规不仅数量众多，而且对竞争的限制和排斥程度都很高，形成了民营资本和外资进入铁路运输业的巨大障碍，严重限制了非国铁的发展，从而使得国铁在我国铁路运输业内的垄断地位得以长期维持。

(二)高度垄断的市场结构

我国行政垄断行业的垄断势力主要是由原来计划经济体制之下的资源配置控制权转化而来，并非激烈市场竞争的结果，因此，垄断的市场结构是行业性行政垄断的主要表现形式之一。这里我们将通过分析转轨期中国铁路运输业的H指数来考察其垄断市场结构，以反映其行政垄断问题的严重性。

1．H指数。市场集中度是用于说明特定行业中卖者或买者具有怎样的相对规模结构的指标，衡量市场集中度的指标较多，其中，赫芬达尔—赫希曼指数(HHI，简称H指数)是用于测度市场集中度的一种相对指标，它包含了行业中所有企业的规模信息，能够真实地反映市场中企业之间的规模差距大小，因而具有其它同类指标所不具备的优点。中国铁路运输业主要由国家铁路、地方铁路和合资铁路三部分构成，选用H指数测度其市场集中度既具有可操作性，又能全面真实地反映中国铁路运输业的市场结构情况。

2．中国铁路运输业的H指数。根据有关铁路运输业年末营业里程的数据资料，我们分别计算了国家铁路、地方铁路和合资铁路的营业里程市场占有率，并进而根据H指数计算公式得出了中国铁路运输业1992—2007年的H指数(见表1)。从表1可以看出，1992—2007年中国铁路运输业H指数值虽然略有下降，但仍然维持在0．69以上。在美国的政策实践当中，一般都首先将H指数值乘以10000，然后再根据计算值的大小判断市场的集中程度，其具体衡量标准为“计算值小于1000，表明市场集中度较低;计算值大于等于1000且小于等于1800，表明市场集中度适中;计算值大于1800，则表明市场集中度较高。”［1］根据上述标准判断，在经济转轨期，中国铁路运输业各年的市场集中度都非常高，其市场属于高度垄断的市场类型。

(三)谋求垄断利益的企业行为

行政垄断行业的市场结构决定了其内部垄断企业的市场行为，而这种市场行为又进一步强化了行政垄断行业的市场结构，因此，行政垄断行业内存在的垄断企业谋求垄断私利的市场行为也是行业性行政垄断的重要表现。

1．搭售。铁路运输业最为明显的搭售行为就是在旅客购买车票时收取“铁路旅客意外伤害强制保险”。按照1951年国家政务院财经委员会制定的《铁路旅客意外伤害强制保险条例》规定，“旅客之保险费，包括于票价之内，一律按基本票价2%收费”。时至今日该项规定依然有效。这种行为虽然有考虑旅客乘车安全的成分，但在实际上却构成了强制旅客购买附带品的一种特殊搭售行为，是铁路部门利用其行政垄断地位谋求私利的一种重要手段。

2．退票收费。1997年12月1日，铁道部颁布的《铁路客运运价规则》第33条规定:火车票退票费“按应退票价计算，每10元(不足10元按10元计算)核收”，收费标准为“2元/人次”;2006年1月1日，铁道部将计费标准改为:“按每张车票面额计算，收费标准为20%(四舍五入到元)”。如果乘客乘坐的列车晚点铁路部门一般不会支付任何赔偿，而乘客退票却要支付20%的退票费，这种做法对乘客来说，显然是有失公平的。然而，这种不合理的做法却在社会各界的反对声中一直延续至今。

3．接入收费。主要是指非国铁在接入国铁路网时，必须支付相应的路网使用费。有关我国铁路运输业的接入收费问题，学者研究发现，由于国家铁路拥有路网优势，地方铁路和合资铁路在经营中常常受到歧视，一些原来由铁道部和地方政府合资修建的铁路常常由于不能享受到和国铁平等的路网使用权和通路权而陷入困境，最终往往被铁道部以低价收回［2］。可见，我国铁路运输业中确实存在国铁对非国铁进行歧视性接入收费的行为，而且这种行为也已成为国铁利用行政垄断为自身谋利益的一种典型形式。

二、中国铁路运输业生产效率评估

莱宾斯坦(1966)认为，由于不存在市场竞争压力，垄断不仅会造成配置低效率，还会导致非配置低效率，即因垄断厂商存在明显的超额单位生产成本而造成生产效率低下①。目前测算生产效率最常用的方法主要有两种:以随机前沿方法(SFA)为代表的参数估计法和和以数据包络分析方法(DEA)为代表的非参数估计法。基于非参数估计法的诸多优点，并考虑到铁路运输业的特殊情况，本文拟选用数据包络分析法(DEA)对中国铁路运输业生产效率进行测度。

(一)DEA方法及其发展

数据包络分析(DEA)是一种非参数的客观评价方法，它将所有决策单元的投入或产出项借助于数学规划投影到几何空间中，以寻求最低投入或最高产出作为DEA前沿面，并通过比较决策单元偏离DEA前沿面的程度来评价它们的相对有效性。如果某个决策单元落在前沿面上，则视其为最有效率的单位，其相对有效值为1;如果某个决策单元没有落在前沿面上，则视其为无效率的单位，其相对有效值介于0到1之间。根据对规模报酬的不同假设，DEA模型可分为规模报酬不变(CRS)和规模报酬可变(VRS)两大类。由于国内外经济学家在铁路运输业的规模报酬是否可变问题上仍存在较大争议，本文拟选用假设规模报酬不变的CCR模型和假设规模报酬可变的CCGSS模型，分别对我国铁路运输业的生产效率进行测度，以便更加全面地说明问题。

(二)决策单元的选择、指标的设定及样本数据

1．决策单元的选择

在评价铁路运输有效性时，选择决策单元的方法有三种:(1)选择同一对象的不同年份或时期作为决策单元;(2)选择不同的区域或路段作为决策单元;(3)选择不同区域或路段的不同时期作为决策单元。［3］本文欲对中国铁路运输业的整体生产效率状况进行评价，因此，这里采用第一种方法进行分析，即选择了我国铁路运输业1995—2007年的投入、产出指标构造DEA评价的13个决策单元。

2．指标的设定

(1)产出指标。研究铁路运输有效性时选用的产出指标主要有两种:一种是反映运输需求的产出指标，如旅客周转量和货物周转量等;另一种是反映运输供给的产出指标，如客运车辆公里和货运车辆公里等。借鉴前人的研究经验，本文选择第一类指标，即旅客周转量和货物周转量作为产出指标。(2)投入指标。由于铁路运营需要投入的生产要素众多，在设定投入指标时考虑所有的投入要素是不现实的。基于传统的生产要素组合理论，本文选用“职工工资”指标来反映我国铁路运输业的劳动投入情况;选用“固定资产保值”指标来反映我国铁路运输业的资本投入情况。

3．样本数据

本文用于DEA分析的投入、产出数据来源于《中国统计年鉴》1993—2008年各期、《中国交通年鉴》1999—2008年各期和《中国铁道年鉴》2000—2008年各期。由于上述三种年鉴提供的相关数据在个别年份稍有差异，本文在采集数据时对这些差异进行了甄别，并最终以《中国铁道年鉴》公布的数据为准。

(三)实证结果及分析

1．CCR模型的测度结果及分析依据CCR模型，运用DEAP2．1软件对我国铁路运输业1992—2007年的生产效率进行了估计，估计结果如表2所示。从表2可以看出，除1992年以外，我国铁路运输业的生产效率指数均小于1，并且其总体趋势是不断下降的，这说明，转轨期我国铁路运输业的总体生产效率并不高，并且有不断恶化的趋势。

2．CCGSS模型的测度结果及分析依据CCGSS模型，同样运用DEAP2．1软件对我国铁路运输业1992—2007年的生产效率进行了估计，估计结果如表3所示。表3中的综合效率是不考虑决策单元规模时的技术效率，即上述CCR模型的检验结果;纯技术效率是考虑决策单元规模时的技术效率;规模效率是考虑决策单元规模时的规模收益效率;纯技术效率和规模效率是对综合效率的细分，两者之积等于综合效率。表3中显示的综合效率状况与表2中显示的状况相同，均表明转轨期我国铁路运输业生产效率状况不佳;纯技术效率状况显示，我国铁路运输业在绝大多数年份中的纯技术效率值都小于1，这说明，其纯技术效率水平并不高;规模效率和规模报酬状况显示，除1992年以外，我国铁路运输业生产要素投入的规模效率均小于1，并且逐年降低，出现了规模报酬递减的情况，这说明，转轨期我国铁路运输业的规模过于庞大，出现了规模不经济的情况。综上所述，CCR模型的测度结果和CCGSS模型的测度结果均显示，在转轨时期，我国铁路运输业的生产效率低下，这也验证了莱宾斯坦提出的垄断造成生产效率低下的理论。基于上述分析，为了提高我国铁路运输业的生产效率，必须打破行政垄断体制，进行市场化改革。

三、中国铁路运输业市场化改革的政策探讨

20世纪70年代以来，西方发达国家纷纷对铁路运输业进行了改革，并取得了成功。我们应该借鉴其经验，采取有效措施，实现我国铁路运输业的市场化经营。

(一)世界主要发达国家铁路运输业改革的启示

20世纪70年代以来，世界主要发达国家纷纷对铁路运输业的行政垄断体制进行改革，引入竞争机制。市场化改革后，各国铁路运输业在运营量、服务态度和服务质量等方面有了很大改善，效率明显提高。虽然西方发达国家的铁路运输业与中国铁路运输业处于不同的社会政治制度和不同的经济发展阶段，但其改革的基本经验和做法对于我国铁路运输业却是有诸多启示的。

1．铁路运输业完全可以引入竞争机制。作为传统的自然垄断行业，铁路运输业一直被认为不适于引入竞争。然而，西方发达国家以引入竞争为主要内容的铁路运输业改革却促进了铁路运输效率的不断提高，并使得铁路运输业的生产经营状况有了较大改观。这充分表明，铁路运输业的自然垄断特性并不是一成不变的，在市场需求和生产技术等因素发生变化之后，适时地引入竞争机制，形成竞争性的铁路运输市场结构，将更有利于铁路运输业生产绩效的改善，并推进整个行业的更快发展。

2．要正确处理政府管制与市场机制的关系。国外铁路运输业改革之所以能够成功，与政府放松管制有直接的关系［4］，但国外铁路运输业改革并没有对政府管制进行全盘否定，而是在改革过程中，对政府管制的指导思想、内容和方式进行了适时的调整。其基本经验是，对市场机制能够发挥作用的领域尽可能放松管制，而对有可能损害公众利益和公平竞争秩序的行为则加强管制。正是因为较好地处理了政府管制与市场机制的关系，充分发挥了政府公共政策的协调作用，国外铁路运输业的有效竞争格局才得以较快形成，从而推动其铁路运输业逐步走出困境。

3．必须对铁路运输企业进行重组。国外铁路运输业陷入困境的重要原因之一，就是大多数国家的铁路运输企业在改革之前并没有获得真正意义上的市场主体地位，无法按照市场规律进行生产经营。为充分发挥市场机制的作用，各国纷纷按照本国运输市场的需求特点，对铁路运输企业进行了资产和业务重组，重新构造了铁路客货运输企业。重组后的铁路运输企业获得了独立的市场主体地位，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的真正法人，从而为铁路运输企业进行有效竞争创造了必要的条件。

(二)促进中国铁路运输业市场化的政策建议

根据国情和路情，我国铁路运输业的市场化改革，应采取如下措施:

1．改革政企合一的行政垄断体制。我国铁路运输业长期实行政企合一的管理模式，在政府的行政垄断下，行业中在位厂商的垄断地位得以长期维持，导致其根本没有动力去提高生产效率和降低成本，出现供给严重不足下的规模不经济状况。另外，政府的行政垄断对在位厂商的保护力量是如此之强大，以至于任何新进入的竞争对手都将无法与在位厂商相抗衡，从而也将使得竞争机制的作用根本无从发挥。基于上述原因，为了营造一个相对公平的竞争环境，以使行业中的在位厂商作为真正的市场竞争主体与新进入的厂商进行有效竞争，必须对我国铁路运输业政企合一的行政垄断体制进行改革，实行政企分开的经营管理体制。

2．对在位厂商和新进入厂商实行非对称规制。铁路运营需要的投资数额巨大，且铁路运输资产的专用性非常强，因而，行业内原有的在位厂商对新进入行业的厂商具有绝对的竞争优势，也正因如此，新进入厂商与在位厂商之间的竞争是一种“一边倒”的非对称竞争，新进入厂商在竞争中几乎没有还手之力。为了促进新进入厂商不断成长壮大，以使市场竞争机制尽快发挥其应有的作用，必须在新进入厂商与在位厂商开展竞争的初期对两者实行非对称规制，即对新进入厂商实行较为宽松的规制，而对在位厂商实行较为严格的规制措施。只有这样，才能改变非对称竞争的状况，形成有效竞争的局面，并进而提高铁路运输业的整体运营效率。

3．防止出现过度竞争。“一家独大”的市场结构阻碍了我国铁路运输业生产效率的提高，但铁路运输业毕竟具有较强的自然垄断特性，进入该行业的企业过多，会使行业内出现过度竞争的局面，这将可能造成生产力的严重破坏和巨大的资源浪费，并将进而造成社会福利的巨大损失。为了防止行业内出现过度竞争的状况，政府主管部门必须适度控制进入铁路运输业的企业数目，并对欲从事铁路运输经营业务的企业进行严格的资质审查，以确保那些资质优良的企业进入铁路运输业中，与行业内原有企业形成适度有效竞争的格局，以提高我国铁路运输业的整体绩效和加快整个行业的发展。