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社会治理理论范文10篇

时间：2023-09-18 17:42:54

社会治理理论

社会治理理论范文篇1

摘要：近年来随着治理理论在中国揪起的一阵热潮，创建有中国特色的治理理论日益成为中国学者关注的焦点．本文通过理论与实践结合，探讨了创建有中国特色的治理理论的可行途径．

关键词：治理治理理论中国特色

进入2l世纪以后，中国学术界引发了一阵“治理”热潮，关于国家治理、公司治理、大学治理、社区治理、乡村治理等的研究方兴未艾，创建有中国特色的治理理论日益成为中国学者关注的热点问题。我们应立足于中华民族传统文化和总结中国三十年改革开放的成功治理经验，并且对西方先进的治理理论兼收并蓄，才能最终实现中国治理科学的创新发展。

一、中国传统文化中的治理理念

中国古代文化“百家争鸣”，今天热议的“治理”话题，其体现的治理理念在当时的多家学派中都形成了各自的理论体系。我们可从中提炼出中国从古及今文化传承中所包含的众多治理思想，它们分别从不同的角度体现了有中国特色的治理理论的精华理念。

(一)道家无为而治，取法自然

道家无为则无不治。把为当作无为，把无为当作为，取法自然，其体现的是一种依法治理、遵循规律的治理理念。创建有中国特色的治理理论，必须充分吸收道家学派依法治理、遵循客观规律、重视人与自然以及人与社会的和谐等治理理念。

(二)儒家仁义中庸，崇尚德性

儒家把人性与管理相结合，形成了以人为本的管理模式即德治主义，它的目标不仅仅在于经济利益的实现，更重要的是追求人格的完善和人伦的和谐。儒家这～主张体现的是以德治国的理念。在今天大力倡导依法治国的中国，我们在重法的同时也要兼顾重德，以法促德，以德促法，相辅相成，才是治理良策。这也是有中国特色的治理理论中必须涉及和不可忽略的一部份。

(三)法家立法严刑，施术用势

法家的法治论主张。在立法方面要做到事皆有法；在执法方面必须做到任法、从法；在法的保障方面，赏刑分明，刑为主赏为辅。商鞅提出了推行法治的三要素——法、信、权0法家立法严刑，施术用势的主张，尤其是以法为本，法律至上的治国方针，值得我们学习并吸收其中合理的成分。当今中国，若要更好更有效地推进法治化进程，需要借鉴法家的这些主张。无论如何，崇尚法律的绝对权威是我们必须始终不渝地坚持的。

(四)其它学派的主张

兵家奇正变幻，贵在权变；农家因地制宜，不违农时：墨家兼爱交利，善立表率：名家巧设名辩，擅长剖析：纵横家连横合纵，唯利是从。我们只要深入推敲．就能感受到这些学派各具特色的治理思想和理念。只要是合理的，我们都应该积极吸纳进来，让其成为有特色的治理理论的闪光点。

二、改革开放三十年间治理的成功经验

在治理精神的指导下，我国很多方面的政治和行政都在实践着治理的理念。以政府治道变革为例，我国改革开放三十多年的实践最明显的标志就是政府与社会关系的变化。从政府治道变革的实践中，我们能总结出很多宝贵的成功经验。

(一)发展观念转变

对于中国政府来说，这些年最大的变化是发展观念上的变化，体现在从“一部分入先富起来”的政策走向“和谐发展”的政策。“和谐社会”在治理意义上的核心内容是以人为本，协调发展。以人为本是治理理念的核心精神，协调发展是善治的重要精神。平衡发展，统筹兼顾，实现经济社会全面协调可持续发展，对于中国的治理来说尤其显得重要。

(二)政府职能转变

治理理念对中国政府来说意味着政府自身的改革，主要任务是推进政府职能转变和管理创新。近些年中国政府转变职能主要表现在四个方面：一是政企分开，不断落实企业自主权；二是深化行政审批制度改革，创新管理制度和方式；三是全面履行政府职能，在市场竞争领域政府退出，在市场监管、公共服务和社会管理领域强化政府职能；四是完善社会管理制度，提高社会管理水平方面。

(三)目标理念转变

治理理念引导下的中国政府自身变革，还意味着政府的目标理念发生变化，由建立传统权威型政府转变为建立法治政府、责任政府、服务政府、效能政府、阳光政府。法治政府是善治的核心理念，责任政府是善治的重要内涵，服务政府、效能政府、阳光政府是善治的重要理念。

三、创建有中国特色的治理理论的路径选择——多角度视角

(一)主体多元化

1．政府。作为元治理的政府，不再是过去的全能型政府，而是一个现代型政府，即有机地梳理各个治理主体间的权责配置及相互关系，而政府在这一过程中发挥核心纽带作用。政府作为有中国特色的治理模式中最重要的主体，它自身的改革完善非常重要。就中国现实情况来看，必须切实转变政府职能，改革政府组织，建立强而精的政府，其对社会管理的重点放在宏观调控、完善社会保障体系、提供公共服务等方面。

2．市场。坚持市场的治理主体地位，是发展中国特色社会主义市场经济的内在要求，也是创建有中国特色的治理理论的必要前提。有中国特色的治理理论必然要求坚持市场导向，重构政府与市场的关系。政府应是以市场为前提的功能补偿性行政或助动式行政，政府是对市场功能缺陷的替补，是市场调节和社会自治的剩余物。

3．公民社会。治理理论下公共治理模式的过程是寻求新型国家——社会关系的过程，而公民组织的发展和公民积极参与公共事务是治理得以运转的物质基础。充分发挥公民社会在社会管理中的重要作用，这是向善治目标转变的必经途径。公民社会在中国现今只能作为一个相对次重要的治理主体，因其自身力量的弱小。我国要改变历来“强政府、弱社会”的传统，就必须培育和发展公民社会。建立政府与社会的相互依赖、相互协作的互动关系。

4．执政党。中国从传统政府管理模式向治理模式转变的过程，是一个博弈的过程，包括公民社会与政府之间的博弈以及政府内部和公民社会内部各自的积极力量与消极力量之间的博弈。在中国，只有中国共产党才能为这两种博弈创造条件，推动双方最终使博弈达到双赢的结局，从而实现向治理模式的转变。因此需要转变我们党的角色和职能，这不但是行政管理模式转变的关键。而且也是现代化过程中彻底解决党政关系问题的关键。

(二)领域宽广化

治理理念渗透到各个领域，形成各自领域内的治理理论，并指导着各自领域内的实践活动。有中国特色的治理理论，其内涵非常丰富，也相应地包括了有中国特色的社区治理理论，有中国特色的乡村治理理论，有中国特色的大学治理理论，有中国特色的公司治理理论，有中国特色的全球治理理论，等等。

1．有中国特色的社区治理理论。在当今中国有很多超前的城市社区发展经验和实践。有中国特色的社区治理模式应该走“包容性社区”道路，大力建设包容性社区：强化社区功能，拓展社区服务，发展参与式的社区管理，发展社区文化和社区精神。

2．有中国特色的乡村治理理论。有中国特色的乡村治理模式，是构建以“社区自治”为核心的乡村自治体制。借鉴成功的城市社区治理经验，优先发展乡村社区组织和培育乡村社区精神，科学合理地划分国家行政权与乡村自治权的界线，以社区政治自治为核心，推动“乡政村治”向“县政乡社”的模式转换。要实行县级政府机构和管理体制改革，实行乡镇有限自治，实行村级社区完全自治，建立“议行分离”的社区自治运行机制。

3．其他。另外还有关于大学治理、公司治理、全球治理等各个领域的治理理论，在此不详细阐述。

(三)原则并重化

创建有中国特色的治理理论，必须始终不渝地坚持法治化原则和可持续化原则。这两大原则兼容并重。缺一不可，共同体现治理理论的中国特色。

1．法治化原则。“法治化”是有中国特色的治理理论的核心内涵，在公共治理中，任何治理主体都必须毫不犹豫地坚持“法治化”原则，依法治国、依法行政。作为元治理的政府，必须尽快实现由全能政府向法治政府的转交。创建有中国特色的治理理论，必须坚持法治化原则，构建法治政府和法治的其它治理主体。法治化原则是善治的表现之一。

2．可持续化原则。中国过去走的“运动型”治理道路，它出现了“公共治理范式危机”。无法形成一套公共治理的长效机制。因此我们必须改变思路，坚持可持续化原则，走“可持续型”的治理道路是理性的选择。创建有中国特色的治理理论，必须坚持治理的可持续化原则．

(四)途径多样化

对中国而言，创建有中国特色的治理理论，在吸收历史营养、学习优秀经验之后，在坚持两大原则并重的同时，我们还应该针对现实国情，从薄弱环节着手．通过各种途径，推进有中国特色的治理道路。

1．构建双层治理模式。新时期中国政府治理模式包含两个层面的内容，即目标层面和结构层面。首先在目标层面上，建立“政府主导——官民协同”的多中心治理范式。为了避免多中心治理可能出现的失败，我们必须强调政府的主导作用与地位，通过与社会团体的合作与竞争，使公共权力得到最优化配置。其次在结构层面上．建立“强政府——强社会”的治理范式。合理划分二者的边界，实现政府与社会的良性互动0。

社会治理理论范文篇2

一、统治

（一）统治的起源

统治一般是指用政权来控制、管理国家。由此我们可以看出，统治是伴随国家的产生而兴起的。国家产生了必然需要一个强有力的阶级组织起来，形成一个强大的政权，对国家进行管理。如果没有诞生国家这个政治实体，我们也无法谈起统治。因此，我们可以从国家起源这个角度来分析统治的起源。

首先，从自然法和社会契约论来追溯统治的起源。洛克指出，在自然状态中，自然法是由每个人行使的，人人都是自己的裁判者。因此，自然状态是完全自由的状态，人与人之间不存在统治与被统治者的关系，每个人都是自己命运的主宰者。然而，这种完全自由的状态便是混乱无序的根源。在自然状态中，既没有一部明文规定的法律作为裁决纠纷的共同尺度，又缺少一个公共的裁判者和公共权力来保证裁决得以执行。于是人们为了克服自然状态的缺陷，更好的保护他们的人身和财产安全，便相互订立契约，自愿放弃自己惩罚他人的权利，把它交给他们中间被指定的人，按照全体成员或他们授权的代表所一致同意的规定来行使。当人们这样做了之后，国家就成立了。“这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本身的起源也就在于此。”[1]国家的产生，是统治形成的前提，而政府则是统治的具体执行者，他是充当公共的裁判者的角色，拥有社会全体成员所让出的那一部分公共权力。

其次，运用阶级分析法来追溯统治的起源。它的主要特点是，它是阶级利益和阶级关系作为政治分析的决定性变量，以此来观察和评估人的政治行为和政治制度。[2]因此，用阶级分析方法来分析国家的起源，马克思指出，国家是阶级斗争的产物，而阶级斗争是各阶级利益的争夺，最终的胜利者便成为了统治者，失败的一方沦为被统治者。由此，我们可以得出统治是如何产生的。

（二）统治理论自身的困境

面对市场失灵和政府失灵的问题，依据统治理论作为基础的传统统治管理模式已经无法解决。市场失灵是指在资源配置的某些领域完全依靠市场机制的作用无法实现帕累托最优状态。[3]市场在公共产品的提供、限制垄断、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态及统计成本等方面存在着内在的局限。[4]因此，单纯的依靠市场手段不可能实现资源的优化配置。而此时西方经济学家推崇的政府干预的管理模式，被认为是解决市场失灵最有效的方法。

凯恩斯的国家干预理论被认为是西方统治理论发展的顶峰。但是政府在发挥经济职能时也有一些内在的局限，与市场失灵一样，政府也会出现失灵。70年代开始在西方国家出现的“滞胀”现象以及其他社会经济问题已经充分证明了这一点。从70年代末80年代初开始，西方各主要市场经济国家纷纷采取了放松管制、私有化等减少政府干预的政策，正是鉴于国家的不足和市场的失效，愈来愈多的人开始寻找新的理论来对付市场和国家协调的失效，而此时治理理论正在兴起，作为一种新的政府管理理念。

二、治理

（一）治理理论兴起的背景

在1989年世界银行关于非洲的报告中，“治理”一词首次出现；世界银行1992年度报告的标题就是“治理与发展”。在这短短的十几年的时间里，“治理”一词已经被广泛应用，由此引发学术界的关注，并使得一大批学者进行持续不断的研究和探讨，使其得到了不断的发展。

然而治理理论的兴起有着现实的状况，从20世纪下半叶到现在，西方政府管理的指导思想是“最好的政府，用市场机制与非政府组织合作等方式提供最大的公共服务”。因为一方面市场调节有失灵之处，即市场在限制垄断、提供公共产品、约束极端个人主义、克服生产的无政府状态，统计成本等方面存在着明显的局限。因此，单纯的市场手段不可能实现资源的优化配置，导致公共资源得不到保障，人民开始抱怨政府的无能。另一方面，政府调节也有失灵之处，即政府依靠国家计划、命令手段，也无法达到资源配置的最优化。

（二）治理含义的界定

由于治理概念越来越广泛的被应用于各个领域，以至于产生了许多不同的治理理论。然而，关于治理含义的界定，学术界还存在很大的分歧，各种治理理论都很难给治理下一个准确的定义。

首先，詹姆斯·罗西瑙将治理界定为一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。[5]罗西瑙将治理的主体多元化，并不是简单定为政府。同时，将治理定义为一个潜在的规则，是恒定不变，人们自觉的遵守治理这个潜在的规则，它必须依靠国家强制力实行下去，这将减少政府的权力，由一个“强政府”向“强社会”转变，符合当前构建“有限政府”的理念。

全球治理委员会在《我们全球合作伙伴》中将治理定义非常宽泛，把集体和个人行为的层面、政治决策的纵面模式都包罗在内，据此，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同的事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。治理主体包括国家、社会、市民、市场等等。学者格里·斯托克提出了五种关于治理的理解：第一，治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社会公共机构和行为者；第二，治理意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊性；第三，治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；第四，治理指行为网络的自主自治；第五，治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。[6]这是比较充分的理解治理的内涵。

其次，我国学者对治理的含义的也有着自己的观点。治理理论从更高层面上强调了公民参与政府治理的重要性，主张用治理代替统治，以治理机制对付市场和政府的双“失效”，认为治理可以弥补政府和市场调控和协调过程中的某些不足。[7]俞可平给治理下了一个定义，他认为治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需求，治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。他将治理理解为一种公共管理活动和公共管理过程。但同时也指出治理需要必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。

综上所述，我们可以将治理理解为由多个中心（国家、公民、市场、社会）组成，遵循公正、公平、效率的原则，采用非暴力的方式对公共事务以及一些私人事务中需要公共部门解决的那一部分进行管理的过程。好的治理意味着追求公共利益的最大化，是政府和公民的合作管理，是国家权力向社会的回归的过程。政府不可能在以简单的强制性行为来表达到社会管理的目的，治理是一种民主性的过程，使公民拥有了更多的选择权。

三、治理与统治的比较

“治理”与“统治”从词面上看似乎差别不大，但其实际含义却有很大的不同。第一，管理的主体不同。治理的主体可以是政府、公民、一些民间的或非政府组织，而统治的主体则必定是政府。第二，管理的形式不同。治理是政府、公民以及一些民间组织通过合作、协商的方式进行管理，而统治是政府运用政治权威的方式进行管理。对政府制定的政策，被统治者只能被动的接受。第三，管理的范围不同。依据当前全球治理理论的提出，治理的范围可以是无国界的，由于治理的主体可以是非政府的、跨国界的民间组织。而统治的主体是政府。因此，统治就有了领土和主权作为限制。第四，管理的原则不同。治理以自愿为主，兼有强制，但是主要还是公民的认同和共识。而统治则以强制为主，政府通过依据法律、法规来管理。

通过治理与统治的比较，我们可以看到治理的优点，首先，在一定范围内，治理理论发挥弥补政府缺陷、纠正市场失灵的作用，促进社会法治的建设、市场有着自身的缺陷，无法解决垄断、以及提供公共物品的问题。政府也有缺陷，政府无法解决“寻租”行为、低行为等问题。面对市场失灵和国家的失效，人们想通过运用治理理论来解决这些问题的前提，必须要拥有一个健全的法治来解决这类问题。其次，治理理论推动了政府与公民的良性互动，来解决现代社会问题，公民广泛参与到政治生活中来，为政府决策的合理化、科学化奠定了基础。同时，也宣传民主政治思想，建立健全民主制度。

综上所述，治理与统治的比较，治理完全可以取代统治在国家管理中的主体地位。“少一些统治，多一些治理”，已经成为一些西方政治学家和政治家的流行口号。

社会治理理论范文篇3

【关键词】统治；治理；比较

当新公共管理运动在西方兴起时，治理理论便应用而生，这一理论对于社会科学的各个领域产生一定影响，并为世界各国政府的改革提供可一个新的理论依据。由传统的统治理念向治理这个新的理念转变，是顺应时代变化发展。然而，作为新生的理念，它又有着自身的一些缺陷，我们在实际应用中必须予以克服，不能照搬理论。在现今这个时代，经济发展和人们的思想文化都达到一定水平，传统的统治理论，已经制约了社会的发展。因此，新兴的治理理论取代传统的统治理论占主导地位，是时代变化发展的选择。

一、统治

（一）统治的起源

（二）统治理论自身的困境

二、治理

（一）治理理论兴起的背景

（二）治理含义的界定

三、治理与统治的比较

四、结语

虽然治理理论还处在不断发展的阶段，但它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划公共部门与私人、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会，它把有效的管理看作是两者的合作过程。他强调管理就是合作，否认政府的那种权威统治的管理模式。因此，统治与治理的融合，是未来政府改革的必然选择，构建和谐社会的理论基础。

参考文献

[1]洛克.政府论下篇[M].上海：商务印书馆，1981．

[2]俞可平.政治与政治学[M].北京：社会科学出版社，2003.

[3]韩丽华潘明星.政府经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[4]查尔斯·沃尔夫.市场或政府—权衡两种不完善的选择[M].北京：中国发展出版社，1994．

[5]罗西瑙.没有政府统治的治理[M].剑桥大学出版社，1995.

[6]格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际科学（中文版），1999，（2）．

社会治理理论范文篇4

［关键词］新公共治理理论;传统公共行政;新公共管理

“在当代公共行政中，治理是人们经常使用的一个概念，治理是这样一个词语和概念，它使公共行政与政治、政府、官僚体制在言辞上保持一定程度的距离”［1］71。那么，在公共行政领域为什么会发生公共行政的治理转向，这一转向对当前的公共行政实践会产生什么样的影响?弗雷德里克森认为，“如今的时代不仅是一个反官僚的时代，也是一个反政府、抗税、反制度的时代。当代政治学的一些信条和术语反映、放大或夸大了当今时代的反抗特征。因而，对于公共行政来说，这是个艰辛的时代。尽管环境如此，公共行政已经表现出相当的适应能力和创造性。新型的管理理论、组织理论和管理技术的发展。实际上反映了公共行政的适应性和创造性的提高”［1］70。实际上，新公共治理理论之所以能够成为当代公共行政实践过程中的主导性理论，在于它从传统公共行政及新公共管理理论的实践中吸收了经验和教训。因此，如果我们想要对新公共治理理论有一个比较深刻的认识，就需要了解公共行政的演进逻辑，即当代公共行政经历了传统公共行政→新公共管理理论→新公共治理理论的一个逻辑演进过程。通过对各个时期公共行政的实践及理论范式进行分析，我们就能够对新公共治理理论在未来的公共行政实践及其完善有一个科学的把握。我们认为，不论是作为一门学科的公共行政学，还是公共行政实践，都没有从根本上去反思和解决公共行政所面临的现实困境。公共行政学者在科学理性主义的指导下已将公共行政科学发展为公共行政技术学。不过，先进的公共行政技术手段在面对人的复数性的时候都将显得能力不足。你若需要必要的论据，请回首公共行政的发展史，我们的技术手段可以说是日新月异，而我们的公共行政现状却并未好转。在这个意义上，新公共治理理论能否解决公共行政的困境尚且存疑。

一、新公共治理理论的形成

“治理、公共治理是二十世纪八九十年代开始在西方国家强调并在二十一世纪变得引人注目的一个公共管理概念”［2］。这一概念强调在公共行政过程中的多主体参与，它既不同于传统公共行政中的政府作为公共服务的提供者主体，也不同于新公共管理理论中市场作为公共服务产品的配置主体，它“强调决策过程中的正式和非正式的行动者，以及正式和非正式的达成决定和执行决定的结构。”［2］它主张多元主体的互动，在一个公共场域中公共行政的利益相关方进行多主体的协商和合作，其实质是一个公共行政网络。之所以会出现越来越多的学者提倡多元主体的参与式治理，是因为“在奥斯本看来，今天的国家更应该被称为多组织国家和多元主义国家。这种国家使得公共政策执行和公共服务提供产生了日益增长的复杂性、多元性和破碎性”［2］。因此，传统公共行政和新公共管理理论已经难以应对当今这个多元主义社会，必须对传统公共行政及新公共管理理论所强调的行政—管理、政府—市场、平等—效率的二分法进行超越，走出传统公共行政和新公共管理之间的理论摇摆的困境。在奥斯本看来，“新公共治理是对行政—管理两分法的超越，它不是公共行政的一部分，也不是新公共管理的一部分，而是具有自身特点的可供选择的话语。它建立在一个多元的国家之上，旨在理解在这种背景下公共政策的确立和执行”［2］。有的学者认为，公共行政其实质等同于治理，因为从古到今公共行政事务都是繁杂多变的，而在公共行政过程中，政府也从来没有缺席过，就算在最低限度的国家中，政府也是公共行政过程中的主要参与者。因此，新公共治理理论并不像他们所宣称的那样超越了行政—管理二分法。笔者认为，新公共治理理论是新自由主义思想在公共行政领域的变体，是对后现代文化的妥协。(一)新公共治理理论是新自由主义思想的产物。从治理理论的兴起来看，它是随着政府的失灵而被推上公共行政的舞台的。“公共管理是对公共事务的管理，是对公共物品和公共服务的生产与供给的管理。在西方国家，基本政治秩序确立以后，政府与市场交融在一起，轮流充当公共管理的主体。19世纪末20世纪初，‘行政国家’出现，其鼎盛时期的标志是20世纪70年代的‘福利国家’。而政府的供给失败致使人们认识到更少的政府，更多的治理成为必要”［3］。在这一时期，治理理论尚且处于萌芽时期，其只是主张“更少的政府，更多的治理”，而根源于新自由主义思想的新公共管理理论则明确地提出了最低限度的国家前提下的新公共管理理论，将市场作为配置公共服务产品的主体。毫无疑问，新自由主义思想很快深入到每个人的心灵中，新公共管理理论在当时也获得了前所未有的成功。新自由主义实践并未像新自由主义乌托邦那样按照理论设计发展，新公共管理理论之所以开始遭到质疑，其根本原因在于新自由主义实践的失败。在新公共管理理论的指导下，市场的失灵及资本的不受限制的流动对社会造成的破坏要远比政府失灵所造成的破坏大得多。只不过这种破坏是在人们处于麻醉状态下进行的。在这种背景下，新公共治理理论应运而生。它混杂了传统公共行政、新公共管理及新公共服务理论中的诸多要素，俨然成为一个理论的大熔炉。它最根本的特征是多元治理，正是面对我们这个多元社会的应对之策。实际上，多元社会正是新自由主义思想的必然产物。在新自由主义社会中，后现代文化是我们这个社会最突出的特征。新公共治理理论家如同很多后现代主义者一样顺应后现代文化而动，还高调地宣称是对启蒙思想的超越，然而，新公共治理理论只是对后现代社会的妥协，而后现代主义也是启蒙思想的延续，或者可以说是启蒙主义的高潮。我们确实需要超越启蒙主义，但后现代主义似乎很难做到。(二)新公共治理理论是对后现代文化的妥协。“多元”是新公共治理理论的核心词汇，它同时也揭示了我们这个社会的主要特征。所谓的多元，在新自由主义者看来是指人的复数性在社会领域的体现，是权力的分散。而在保守主义者看来，多元意味着价值的丧失和社会的碎片化。价值相对主义既是多元的表现，也是多元社会产生的原因。价值相对主义的结果则是社会的失序、公共价值观与美德的丧失。而这正是新自由主义立论的出发点。在新自由主义者看来，人类的自我保存能力已经历史地得到了证明，自生自发秩序才是人类社会的客观存在，只有维持自生自发秩序才是实现自由的最大保障。任何想追求良善生活和改善人性的理想主义都被认为是一种徒劳。他们的格言是:去追随自己的本能生活吧、去享乐吧、自由就在你身边。在《后现代状况———关于知识的报告》一书中，让－弗朗索瓦•利奥塔向我们描述了后现代的状况，“后现代科学对以下事物关切备至:模棱两可的、测不准的、因资讯匮缺所导致的冲突对抗，支离破碎的，灾变，语用学的悖论等”［4］172。利奥塔是从人类知识的角度来论述后现代的碎片化的现状的，这里的知识要远比意识形态更加地深入现代人的心灵。而岛子在译后记中则告诉我们:“后现代主义告别了整体性和统一性，因为，以往那种维系语言结构、社会结构、知识结构和文化结构的统一性上的总体性的普遍逻辑已不奏效。”［4］228以往关于宏大的叙事结构已经彻底地为多元化所取代。“后现代主义中的多元性与过去相比具有如下特点:1)它不再是某个统一整体中的内部现象，而构成一切知识领域、社会生活和文学艺术活动的本质。在任何知识、生活领域，以往那种一体性、封闭性和规范性都已成为陈迹。2)这种多元性强调的不是抹杀或取消差异，而是主张不同的范式并行不悖，相互竞争，因此，它是一种‘无条件的多元性’。3)它不仅仅满足于抽象思维，而且开始深入并影响西方后工业社会的整个社会现实。4)对后现代主义而言，不存在一种包容一切、规范一切、限定一切的元语言，换言之，它不肯定任何压倒性模式，就后现代的‘Ism’(主义)本身来说，它也并不代表任何美学思想的主流。利奥塔在接受意大利一家艺术杂志访问时，亦谦逊(或是吊诡)地表示他的工作实际上是指寻找什么是后现代主义，但是他仍不知道答案。5)后现代主义的核心精神是蔑视一切威权主义的元语言，而企图在社会和文化领域中彻底铲除‘词语的暴政’”［4］230。以上就是新公共治理理论形成的思想基础。通过对新公共治理理论形成过程的分析，我们就能够跳出名目繁多的治理理论的森林，从上空俯瞰治理理论产生的根源，并对其效用进行预测。

二、新公共治理理论的演进逻辑分析

后现代学者以对启蒙思想进行彻底的解构为出发点而顺应时代潮流，并且宣称是对启蒙主义的超越。这无疑是一种后现代学者的傲慢，是深层次的启蒙理性在作祟。有的学者以时移世易为理由进而否认伟大思想的跨时空性，然而，人类文明的延续是一个连续的过程，政治思想更是存在于过去与未来之间。我们认为，作为公共行政的三个主流范式的传统公共行政、新公共管理及新公共治理之间存在一个启蒙意义上的演进逻辑。(一)传统公共行政范式。“在公共行政思想史上，美国学者伍德罗•威尔逊和德国学者马克斯•韦伯是公认的重量级经典作家。伍德罗•威尔逊于1887年发表的《行政研究》一文往往被看做是美国公共行政研究的起点。虽然有许多学者持不同的看法。而韦伯的地位则在于其对官僚制理论的研究。威尔逊和韦伯的理论，实际上构成了美国甚至世界公共行政思想的主流基础”［5］2。不论是威尔逊的以追求行政效率为目的的政治—行政二分法，还是韦伯对官僚理性的推崇，都存在一个启蒙思想的基础，这就是随着人类在科学领域的大踏步进步，人类对科学的崇拜来到了一个新的高度，以至于人文社会科学也不得不进行科学化的转变。从公共行政解决实际问题的角度出发，威尔逊看到了美国公共行政中广泛存在的政党分肥制度造成的公共行政效率低下的现实，这实质上是美国的三权分立的政治建构所出现的必然结果。如果对三权分立的政治设计发起挑战必然会遇到极大的阻力，而随着民主理论的不断演进，三权分立的政治建构也早已深入人心，但若出于对公共行政效率的追求而进一步提高行政权则压力要小得多。传统公共行政之所以最终出现在美国，不仅是威尔逊对欧洲大陆一些国家的较高的公共行政效率的羡慕，而且是民主制度不断发展的结果。正如托克维尔在《论美国的民主》中所预测的:民主制发展到极致的结果是强大的中央集权，这其中当然有着近代民族国家崛起的原因。托克维尔认为，身份平等是民主制的核心特征，由于人与人之间获得了法律基础上的平等权，因此，必然会更多地求助于政府，其结果就是作为个体的人在公权力面前愈发脆弱。随之，民主就走向了它的反面。此时，关于民主制下公共行政效率低下的诟病又此起彼伏，“在科学管理运动的影响下，‘效率’已成为美国的主流观念。1860—1890年间股份有限公司塑造了现代美国。公司不仅支配者美国人的生活，决定人们拥有什么，而且公司也影响着人们的思想观念”［6］。在传统公共行政理论的指导下，政治—行政二分法的理念很快成为一种潮流。政治—行政二分法一方面是为了继续维持民主制度的价值;另一方面，是为了提高公共行政效率，即想要在公平与效率之间取得一个平衡，谈何容易。在漫长的传统公共行政史上，资本主义本身蕴含的对社会秩序的破坏性也在客观上推动了官僚制行政的壮大。特别是资本主义内部难以克服的经济危机一次次地打击着脆弱的社会和个体，1933年的经济危机及随后的第二次世界大战对整个世界造成了极大的破坏，作为公共价值的维护者和公共利益的提供者，政府被人们寄予厚望。伴随着二战后凯恩斯主义的盛行，传统公共行政理论迎来了一个高峰，而其中以20世纪六七十年代兴起的福利国家制度为最盛。韦伯的官僚制行政理论源于对科学理性的崇拜及对群氓政治的不信任。对群氓政治的不信任是由于对普通民众所拥有的有限理性的怀疑。对韦伯来说，“官僚制是现代文明所内涵的维持法律、经济和技术理性的必要条件或组织手段。准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格的服从，摩擦力、物力和人力成本低，是严格的官僚制行政的属性。官僚制强调以可计算的规则为根据的客观的组织活动，不顾及人。官僚机构的官员行事不涉及爱憎，形式上不对个人，把规则应用于实际的情境”［5］37－38。韦伯所说的作为官僚机构的理性机器实际上和柏拉图理想国中的哲学王很像，居于洞穴之外，拥有着智慧之光，指导着洞穴内人们的生活。而实际上，韦伯想要实现的官僚理性是一种理想的状态，官僚制是一种理想的组织类型。在韦伯看来，官僚机构和普通大众构成了一和多的关系。作为普通大众的个体由于都同等地服从作为“一”的官僚机构，因此，所有人又都是平等的。在这里，韦伯笔下的官僚理性成为卢梭笔下的公意的化身。随着民族国家的发展、各国中央集权的加强、资本主义经济危机的爆发，传统公共行政理论走向了公共行政的舞台并长期占据着公共行政领域的主流地位，直到它的难以避免的弊端不断地显现之后，才被新公共管理理论取代。(二)新公共管理范式。对于世界历史来说，20世纪七八十年代是世界社会史的一个转折点。看起来没有发生什么重大的事件，但思想领域的悄然转变很可能改变了世界历史的走向。经济领域的凯恩斯主义的落幕，以哈耶克为代表的一批新自由主义理论家走到了前台。而公共行政领域传统公共行政范式指导下的福利国家的弊端日益明显。官僚制行政本身是为了追求公共行政效率，现在却成为效率低下的主要障碍。在政治领域，随着官僚机构的不断膨胀，行政权也不断地扩张以至于威胁到民主制传统的趋势，这种情况很快引起了一些理论家和普通民众的不满，早已做好理论准备的新自由主义就第一时间站了出来。在新自由主义理论成为占主导地位的意识形态的过程中，普通民众只是成为无意识的推动者。在这里，我们还无意指出新自由主义实践给整个人类社会和人类精神所带来的不可逆的状态的结果的好坏，只想指出新公共管理理论在取代传统公共行政范式过程中的思想基础。在以哈耶克为首的新自由主义理论家看来，有限理性是人类的客观存在，自生自发秩序是人类社会的客观存在。任何试图改善人性和改造社会的尝试都是对自由的最大威胁，其结果也只能是适得其反。“新自由主义首先是一种政治经济实践的理论，即认为通过在一个制度框架内———此制度框架的特点是稳固的个人财产权，自由市场、自由贸易———释放个体企业的自由和技能，能够最大程度地促进人的幸福。国家的角色是创造并维持一种适合于此类实践的制度框架”［7］2。与古典经济学传统不同的是，新自由主义不仅主张最弱意义的国家，而且主张将伦理道德从经济学领域驱赶出去。在公共行政领域，西蒙率先发起了对传统公共行政的挑战，西蒙认为，“效率标准指在给定资源条件下取得最大结果的选择。那里产出得到了具体说明，效率标准确定何种组织形式最好。运用效率标准，西蒙批评性地考察了传统上认可的行政原则，并说明了这些原则并不必然是正确的。提高专业化水平并不必然提高效率，只有在给定有效资源条件下改善绩效的专业化水平提高，才有助于效率提高”［5］49－50。西蒙的挑战虽然依旧发生在传统的政治—行政二分法的内部，但政府作为提高公共行政效率的主体已经遭到了抛弃，官僚理性被当作一种乌托邦神话而遭到了否定。一些以维护美国的民主制传统和个人自由的经济学家建立了新公共管理理论。在他们看来，作为个体的人在现实社会中表现为理性的经济人，个人比作为公共组织的官僚机构更清楚地知道自己的利益所在。“理性的经济人”同样也是防止暴政的最有力的工具。这些主张与新自由主义思想不谋而合，也正好迎合了20世纪七八十年代兴起的波西米亚式的后现代文化。在新公共管理范式下，市场作为传统上公认的资源配置的有效手段再次占据了主导地位。我们之所以用“再一次”来形容市场在资源配置中的命运的沉浮，是因为在资本主义兴起之初，它也取得了神灵一般的地位，而之后由于资本主义世界频仍的经济危机及马克思主义的挑战，它也被丑化了很长的时间。如今随着新自由主义的崛起并再次走进人们的心灵实属不易。在市场成为有效配置资源手段的背景下，公共行政领域政府的民有化改革及国有企业的私有化改革在整个世界范围内开展了起来。政府不再作为提供公共服务的主体，而成为市场上购买公共服务的买主。如何成为精明的买主成为新公共管理范式下公共行政的主要目的。在新公共管理范式下，公共服务的质量和效率是否有所提高呢?我们普通人很容易被时代进步中的繁荣迷住双眼。如何鉴别公共行政的困境也成为公共行政领域的一大问题。价值和效率的二元对立从根本上主导着公共行政的发展。在沃尔多看来，缺少了价值导向的效率纯属海市蜃楼。“假设我们能够有效率地完成所有的目标，这当然是不可能，至少是不道德的。因为有些目标是令人厌恶。此外将‘行政科学’建立在效率的基础上，这一提议是有待商榷的，因为效率没有真正标示出这门科学的特殊性，在完成手头的工作时，要尽可能缩小现实性与可能性的差距，这在所有实际的人类活动中，都是一个重要的考量，行政是这样，种地和扇舞也是这样”［8］249。如果说沃尔多关于价值与效率的论述还不能揭示出新公共管理范式指导下效率至上主义的公共行政的困境的话，那么，大卫•哈维对新自由主义的批判则更直观地告诉我们新公共管理范式下公共行政的困境。大卫•哈维认为，新自由主义的转向实际上是一个阶级重建的过程。检验公共行政的困境要看到至少有一部分人在政治共同体内生活得并不幸福。阶级重建的过程意味着财富向少部分人流去。而社会的繁荣则以牺牲社会上所有人的心灵自由换来的。德国的新生代哲学家韩炳哲认为，在新自由主义社会里，不论是富人，还是穷人，都处于一种自我剥削的社会状态中。“新自由主义释放了自我和效率激励，形成了新的社会秩序，导致了爱欲的消亡。积极社会中，死亡的消极性逐渐隐去，社会中仅存徒劳的生命之焦虑，唯一的目标是‘确保在无序中苟活下来’”［9］46。总之，新公共管理范式下的公共行政实践极大地忽略了对价值的追求，而作为效率的价值本身却又产生不出公共价值来，这是我们今天所面临的公共行政的现实困境。(三)新公共治理范式。大卫•哈维认为，“从政府管理(独立的国家权力)到治理(更宽泛的国家构造和市民社会中的核心要素)的转变，便是在新自由主义下完成的”［7］88。大卫•哈维说得有道理，新自由主义理论指导下的自生自发秩序并不是无政府状态，新公共管理范式影响下的人们刚从国家权力的奴役下解脱出来，却又掉进了市场的陷阱中。所谓的无形的手意味着资本的力量，在将越来越多的公共服务商品化的同时，也将普通民众的命运交给了资本，而资本是没有人文关怀的功能的。最初的关于治理的理论是伴随着新自由主义思想登上历史舞台而产生的，只不过它和新公共管理理论的出发点不同。主张治理的理论家是从我们这个时代的多元性出发来思考公共行政的。在他们看来，不论是作为公共服务的提供者的政府，还是作为公共服务资源的配置者的市场，都不能单独地应对我们这个多元性的社会。公共行政事务实在是太复杂和繁巨了。因此，新公共治理理论家将“社会”引进了公共行政领域。可以说，新公共治理理论试图对传统公共行政及新公共管理理论中由来已久的国家中心主义和市场至上主义的抽象对立进行超越，所以又在公共行政实践中引入了社会这一要素。从根本上看，这也揭示了多元社会中公共事务权威及权力运作方式发生了改变，实际上我们现在已经不能继续忽视社会的力量，它将对公共权力配置和运作产生较大的影响，从而治理也必然表现出多种形式。因此，新公共治理理论则适时地站出来对新公共管理范式下的公共行政困境展开了批判。有了传统公共行政和新公共管理分别在公共行政实践中表现出来的政府失灵和市场失灵的经验，新公共治理理论决心超越这两个范式的局限。“当前，治理实践正在发生转变，从运用国家权力进行统治，逐渐转向政府和非政府多个主体通过协商协作完成各种政策指令”［9］3。当奥斯本在《新公共治理?》一书中反问新公共治理理论是一种范式吗?我们认为，他是以一种谦卑的姿态来讨论新公共治理理论。从目前治理理论在不同学科及不同领域的广泛应用来看，从事实层面反证了新公共治理理论是一种范式，或者说应该作为一种范式来解释我们当今时代的现实。在新公共治理理论学者看来，传统公共行政中政府管得过多使得官僚机构不断膨胀直至失去了公共服务效率，而新公共管理理论中政府又管得过少以至于丧失了宣扬公共价值观与美德的能力。毕竟作为社会契约意义上的政治共同体，只有政府是为着公益的目的而产生的。政治哲学家汉娜•阿伦特认为，我们生存的社会是一个公共领域和私人领域都缺失的社会，我们生活在一个“同质化”的社会中，这一同质化的社会是市民社会的极致状态。也就是说除去传统意义上的公共领域和私人领域之后，社会领域是一个新生的领域，它是随着现代通信手段的不断进步而产生的，特别是数字媒体时代的到来和智能手机走进我们的生活，作为个体人类之间的距离缩短为零距离。而零距离意味着最远的距离。零距离成为现实使得社会领域侵蚀了公共领域和私人领域，所有的人都被暴露在网络空间的阳光下，我们既是网络资讯的消费者，也是资讯的生产者和分享者。“透明化”“透明人”是我们这个时代和个体人类的典型标志，然而，同质化的个体都被社会裹挟，却又同床异梦，不具有分享公共价值观与美德的能力。零距离的社会是一个相互隔离的社会。毫无疑问，公共领域意味着“善治”存在的空间。私人领域象征着自由存在的空间，社会领域的突然闯入使得政治共同体一方面面临失序的无力感;另一方面，存在同质化的事实。新公共治理理论在对社会现状的认识上还是比较清醒的。从启蒙意义上分析从传统公共行政—新公共管理—新公共治理范式的演进逻辑，我们发现新公共治理理论范式是期望在不改变现存的新自由主义秩序的前提下恢复政府提供公共价值观与美德的能力。它希望兼具政府和市场的优点而避免它们各自存在的缺点，进而完成对传统公共行政和新公共管理理论的超越。这中间反映出一个从事实向价值回归的逻辑，但这种回归是一种变异了的回归。新公共治理理论家试图重提沃尔多的行政国家关于价值的讨论，但又不愿跳出新自由主义的逻辑。从本质上看，新公共治理理论同许多后现论一样宣称超越启蒙主义，而事实上是启蒙理性的延续。后现代学者尝试对启蒙理论和思想进行彻底的解构，却没办法建构新的理论体系来指导人们的未来。或者如他们所宣称的解构本身就是建构。只要社会存在，自由还能为人类所拥有，解构一切就没什么不行的。

三、新公共治理能否解决公共行政的困境

在不长的公共行政学研究史上，有着汗牛充栋的公共行政研究文献，然而，一个不可否认的事实是:无论是沃尔多路径或是西蒙路径，不论是传统公共行政理论范式、新公共管理理论范式还是新公共治理理论范式(这是一个正在实践着的理论范式)，都没有很好地解决公共行政的困境。原因何在?沃尔多在其著作中说过一句很有名的话:“如果一个人没有任何公共事务的重要体验而被允许教授政治科学，这将是令人震惊的。”［8］3这是一句深深打上了美国烙印的自大的话。他忽视了政治学科的科学化本身使得它难以指引我们文明社会的发展。从整体上看，这句话又深深烙上了政治科学的实证主义传统，而沃尔多本人却是以研究公共行政领域的规范价值而著称的。历史性地看待公共行政学的发展和近一百多年的公共行政实践，我们发现行政学或行政管理学作为从政治学分离出来的学科，它不再关注政治学传统中的宏大叙事，何况政治科学本身也抛弃了这一叙事传统。近代公共行政学科的发展史是在一个后启蒙主义的时代背景下发展的。虽然沃尔多路径反复强调公共价值的重要性，但它同样难以上升到对人类美好生活的指导上来。因为这条路径的出发点依旧在启蒙理性的范畴之内，对人类的心灵难以真正形成触动。在这一部分的标题上加了一个问号，是因为新公共治理理论是一种正在实践着的理论，而且从目前治理理论家对它的追捧来看，它似乎真的会成为解决公共行政困境的一剂良药，但事实真会如此吗?在讨论新公共治理理论范式能否解决公共行政所面临的困境之前，我们应该对公共行政的困境有个准确的认识。在一般的公共行政研究中，传统公共行政的困境在于政府失灵，新公共管理理论的困境在于市场失灵。如今，新公共治理理论的产生正是为了解决前两种范式下曾出现过的政府失灵和市场失灵的问题。无论是政府失灵，还是市场失灵，都只是作为学科术语的公共行政困境。公共行政实践的现实困境还要追寻到普通公民对公共行政实践的体验，只有真实的体验才能更直观地被感知，然而，这种关于公民对公共行政实践的体验绝不单单源于公共行政实践领域，在我们这个时代，公民体验到的不幸福更多地源于现代性困境。何谓现代性困境?在美国政治哲学家艾伦•布鲁姆看来，价值相对主义是我们这个时代最突出的特征。“有一件事情教授们必须绝对明确:几乎每个学生进入大学时都相信，或自称他们相信，真理是相对的”［10］17。而在政治哲学家口中的价值相对主义，正是新公共治理理论家所说的多元社会的价值观。新公共治理理论面对的多元的社会主张顺势而为，提倡多主体、多中心的多元治理或政策网络治理。斯托克指出，“治理的关键在于:政府内外的制度和行为体;作用和责任的界限变得模糊;机构之间关系的权力依赖;众多自组织网络;通过使用新技术去‘掌控和引导’而非用‘命令’来治理”［11］6。一方面，这种多主体之间协商式的治理无法在政治共同体内形成公共价值观与美德。卢梭认为，在一个政治共同体内有着很多利益相同的小团体聚集在一起，这些小团体的利益的聚合形成了众意。不过，众意的存在却是公意的阻碍。因此，在众多的多主体、多中心的组织网络之间总是会矛盾重重以至于难以调和，最终也不利于不断提高人民生活的幸福感和尊严感。另一方面，新公共治理理论家所说的组织网络中的多主体参与者是包括政府、企业组织、非政府组织等。从组织网络的构成上看，成员基本上都是社会精英。在大卫•哈维看来，即便是那些以反对新自由主义实践所带来的诸如环境破坏和贫富分化的公益组织也都是由精英组成的，并最终成为固化阶层流动的帮凶。因此，这些名目繁多的自组织在为普通民众谋取福利方面的能力是值得怀疑的。而“好的行政，能帮助那些需要政府帮助的人们，通过自身努力获得正义、安全、更稳定的就业、更好的生活与工作条件，以及持续分享文明的成果”［8］85。新公共治理理论所主张的多主体参与的协商式治理模式不仅不会解决政府失灵和市场失灵的困境，而且很可能加重普通民众的被剥离感。针对价值相对主义盛行的现代性困境，即新公共治理理论家所说的多元社会的困境。阿伦特认为，所谓的多元社会也可以说是一种碎片化的社会，这种碎片化的社会更让人苦恼的地方还在于出于自我保存的目的而觉醒的个人私欲的膨胀。个人主义的盛行使得公共价值观与美德遭到了严重的破坏。新公共治理理论主张重提沃尔多的行政国家，将政府作为创造公共价值的主体。“传统公共行政主要关注效率，新公共管理既关注效率，又关注效能，这个新兴的途径则将价值先于效率和效能来追求、讨论、挑战并评估”［10］108。“这个新途径的中心是公民、公民权利和民主，这可以回溯到德怀特•沃尔多对行政民主理论的持久兴趣。这个途径主张更为权变且实用的合理性，超越了赫伯特•西蒙行政人和微观经济人的形式合理性。公民被视为有能力参与到协商式问题解决当中，使其能够发展出托克维尔探讨正确理解自利时所提到的19世纪30年代的美国公共精神”［10］111。当然了，有不少新公共治理理论家认为，“公共价值观与公共价值并非政府的专有领域，政府也不是具有公共价值责任的唯一机构，尽管明显政府对保证公共价值观具有特别的作用”［10］111。从这一点来看，新公共治理理论对公共价值观与美德的主张是西方政治思想史上价值与事实反复较量并互占上风的一个缩影。重新回归公共价值观与美德是新公共治理理论的一个可取之处，而且真正让公民参与到协商式治理中去也是完善公共行政实践的一个必由之路。不过，新公共治理理论能否解决公共行政的困境则需要在实践中进行检验了。

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［11］王浦劬，臧雷振，编译．治理理论与实践:经典议题研究新解［M］．北京:中央编译出版社，2017．

社会治理理论范文篇5

关键词新公共管理理论基础核心价值操作规则治理

一、新公共管理的基本含义

开始于30年代的政府经济职能和社会职能的扩张，长期奉行凯恩斯的国家干预政策，加上石油危机的影响，进入70年代，西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。[1](p46)

为此，西方国家在实践中很快兴起了被称为“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并很快扩展到其他西方国家和发展中国家。[2]（序p4）

“新公共管理”作为一种实践和理论，从实践上讲，他是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式。旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，他是基于对传统公共行政模式的考量，对行政（administration）与管理(management)概念的再认识，对公共部门的抨击的回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，[3]（pp1-23）以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。

对于“新公共管理”的内涵，政治实践者和理论工作者有不同的论述。有代表性的观点有三种。一种是OECD组织的认识，认为新公共管理就是增强和提高公共产品和服务能力的两个途径：一是“提高公共组织的生产绩效，目的是提高人员、发展、合格人才的招聘以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平。”二是：“充分利用私营部门”。[4]（p11）胡德(Hood)则从管理过程的角度看待“新公共管理”，包括七个方面：公共政策领域中的专业化管理，绩效的明确的标准和测量；格外重视产出和控制；公共部门内由聚合趋向分化。公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用更具有更大的强制性和节约性。[5](pp4-5)欧文.休斯(Owen.E.Hughes)从一般管理的框架入手得出了新公共管理的综合性的框架。认为“新公共管理”的内容包括战略、管理的内部要素、管理的外部构成要素三个部分。[3](pp64-66)

对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本的分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩（ThomasKuhn）在科学革命中提出的“典范”或“范式”（Paradigm）意义，是政府管理科学的革命性的变革。[6]（pp73-82）；另一种观点则认为新公共管理只是一种“寻求政府良好治理的一种努力”[7](pp15-21)，是多种管理的工具和方法的“交响乐”[8]

鉴于行政管理学的研究具有交叉性和综合性的特点，公共行政管理被誉为“借用来的学科”，[9]（p3）而“典范”这一概念作为科学哲学历史学派的核心概念，是相对于逻辑学派解释科学结构和科学发展问题的时候提出的，“典范”是一个含义非常丰富不确定的概念，库恩本人也在不同的时期、不同的意义上使用“典范”这一词语。为避免“典范”在科学哲学层面的争论。我们打算从“新公共管理”的理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次概括新公共管理的基本特征。同时新公共管理的批评和新公共管理替代模式的提出也是围绕这三个层次进行的。

1、“新公共管理”的理论基础。新公共管理的理论基础不同于与传统公共行政（publicadministration），传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织(Bureaucracy)理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指50-60年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、委托理论等）。

首先，公共选择理论作为经济学方法在政治学中的运用，用方法论上的个人主义，采用“经济人”假设解释整个传统上属于政治学、行政学研究范畴的问题，其推论的结果是市场力量应该最大化，政府的作用应该相应的减少，建议采用以市场为基础的制度设计。同时公共选择理论认为传统的官僚制组织模式不具有更好的责任机制、激励约束机制和灵活性，需要向灵活的、负责的、成本——收益对称的市场机制转变。

新制度经济学的研究发源于科斯(Coase.R)引入交易成本概念对企业组织和市场边界的研究，后来新制度经济学在深度和广度上得到了扩展，交易成本泛指“经济制度的运行成本”。[10]（p8）新制度经济学从制度成本比较的角度研究制度的选择和设计，认为“在公共部门，如果采用签约的形式来降低行政经费并且造成某种竞争，将有可能使某些交易付出较低的成本。”[3]（p16）

委托理论旨在探讨人和委托人之间由于信息不对称而产生的激励和监督问题，为了减少公共部门的问题，新公共管理强调诸如合同等市场化方案的运用。

最后，私营部门的管理也是“新公共管理”的理论基础，20世纪末，人类在科学技术革命的带动下从工业社会向后工业社会转变，信息化、知识经济、全球化的进程改变了人类的生存环境，同时也改变了私营部门的组织管理模式。私营部门为了适应环境，很快进行了管理变革，新的管理理论、技术和模式层出不穷，公共部门在私营部门获得成功的巨大影响下，开始引进在私营部门中卓有成效的管理方式。诸如绩效评估，目标管理，灵活化的组织、弹性的组织模式、人力资源开发等，形成了重视结果，以顾客为导向的管理理念。

2、新公共管理的核心价值与思想。

以经济学和私营部门管理学为理论基础的新公共管理理论具有如下的核心价值与思想。

首先，人性假设是组织分析和行为分析的起点，新公共管理采用经济人的假设，导致对传统约束规则、激励规则的再思考和再评价。使得传统上重视组织理性的官僚制规则转向重视个体理性的市场规则。通过市场这种成本——收益对称的约束和激励机制，使行政（administration）人员转化为管理(management)人员，使管理人员对自己的结果负责。

其次，调整国家与社会、政府与市场之间的界限和关系模式。改变福利国家的过渡干预，还权于社会，严格限制政府的界限和规模，让市场发挥更大的作用。民营化是其主导方案，就是将公共服务的提供通过市场的方式进行，改变传统上所有的公共产品都由政府直接提供的模式。

再次，与调整国家与社会、政府与市场之间关系，让市场发挥更大的作用，限制政府的边界和规模这一逻辑一致。新公共管理更加重视战略管理，确定组织的目标和重点，制定政策成为政府的主要任务。将政策制定和政策执行分开，政府主要从政策和战略层次上进行管理。而让具体的执行事务交给市场解决。于是政府通过公共关系，与外界组织建立良好的伙伴关系，与非政府部门积极协调，与公众和新闻媒体良性互动成为新公共管理的题中之意。

最后，政府内部的管理价值、原则、机制的重新审视，进行“重塑政府”。在政府的管理当中引入私人管理模式。一是“重理”观念的引入，“重理”即“为了显著改善严格当代意义上的业绩指标，如成本、质量、服务和速度等而在根本上重新思考、彻底重新设计管理程序”[11](p32)。二是，人力资源的开发和利用，对公务员中立的原则提出挑战。三是政治与行政关系的调整，政治对行政官员具有很大的决定力量和影响力，公务员不再是传统上的政策的执行者，公务员需要有较强的政治敏感性，公务员直接和公众接触，对自己的管理责任负责，公务员与政治家之间通过合同进行管理。

3、新公共管理的操作规则与手段。新公共管理的操作规则与手段是多种多样的。首先是市场化的操作手段，一个方面是将国有企业出售给私营部门，诸如规范政府产权；放松管制：出售国有单个企业或资产。另一方面是将公共活动以签订合同的方式转包出去。将竞争机制引入公共服务的提供中去，以私人与私人的竞争、公共部门与私人部门的竞争、公共部门之间的竞争。[12]（p63-68）打破政府的垄断地位，提高公共服务的绩效。

与市场化的逻辑要求相一致，政府对于自身的管理和对市场和非政府组织的管理也发生了众多的变革。在自身管理方面：政府调整自身的组织结构，组织结构向扁平化、平面化的趋势发展.比如英国的“下一步行动方案”（TheNextSteps）和新西兰的公司化改革等。政府进行管理流程的再造，核心在于以结果和绩效为导向，诸如采用目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)、成本核算、财务控制、绩效预算、绩效工资等，英国的雷纳评审（RaynerScrutinyProgramme）和财务管理新方案(FMI)，澳大利亚的高级文官绩效评估等等都是一些具体的管理方法。政府对非政府组织的管理也有许多具体的操作办法，诸如，建立良好的公私伙伴关系，制定政策标准，保障市场秩序，放松管制等。

公共管理的操作规则与手段是多种多样的，从西方国家和发展中国家的实践中可以列举出许多。这些操作规则以市场价值、私营企业管理价值作为核心。

二、对新公共管理的批评

新公共管理从提出到实践一直面临着众多的批评，这些批评总体上由理论上的批评和实践上的批评构成。理论上主要针对“新公共管理”的理论基础、核心思想与价值提出批判性的分析和见解。实践上主要针对“新公共管理”的实践承诺与具体操作规则的真实效果之间的反差和距离而提出。

（一）对新公共管理的理论基础、核心思想和价值的批判。前面已经论述了新公共管理的理论基础、核心思想与价值。对此的批判主要由三部分组成：一是对新公共管理的人性假设的批判，二是对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判，三是对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。

1、对新公共管理的人性假设的批判。新公共管理借用经济学的观点和方法分析公共组织，分析的起点就是经济人假设，学者的批判主要集中在两个方面，首先，经济人假设的真实性问题。经济人的动机并不代表政府组织中政治官员和官僚的真实动机，人会在群体中受到组织文化的影响和人际关系的影响，组织实质上是一个相互影响的系统和网络。[13]（p321）人性是复杂的，人的理性也是有限的。其次，经济人假设所造成的组织管理的约束和激励问题。经济人假设要求按照“胡萝卜加大棒的约束激励机制”。这忽略了官员的伦理和自律在约束官员行为方面的重要性,“欺诈、腐败、内线交易等似乎已成为地方性的流行病。”[3]（p296）同时经济人假设使政治家和官僚在公众面前变成了不受尊重的人，官员的士气受到影响，“士气不振的工作者显而易见不能有成效的工作。”[3]（p297）

2、对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判。对市场价值的重新发现和利用是公共选择的核心。但对市场的推崇和过渡的宣扬，使得新公共管理的陷入了一条腿走路的误区。波利特（Politt.Christopher）据此认为新公共管理是新右派考虑国家问题的“令人欢迎的面孔”[14]（p.vi）

学者们对新公共管理除了指责其意识形态的倾向外。还从理论上分析了市场崇拜的弊端。

首先，市场本身是不完善的，新公共管理从市场出发指出了政府的缺陷，但是，市场发挥作用需要一系列的假设条件和政治环境、法律环境以及文化环境，假设条件的缺失直接造成了“市场失灵”。同时如果市场发挥作用的环境不健全的话市场就很难发挥作用，世界银行和国际货币基金组织对非洲的援助，强调良好的治理和“善治”，发展中国家在运用新公共管理的时候出现的诸如腐败、政治化、合同实际上难以执行等一系列问题就与新公共管理的适用环境相关。片面的市场崇拜是新公共管理的难以应对的挑战和批评。

其次，市场的基本价值是效率，但是效率并不是公共部门和社会的唯一的价值追求，用单纯的效率价值忽略甚至替代其他的价值（诸如作为公平的正义、民主、公民权利、公众参与等），有悖于公民对政府的要求的。以至于有学者认为新公共管理把英国拖入了“相互倾轧的50年代”[15]（p100）

复次，市场的适用性问题。市场机制是以平面化的方式组织私营企业，并且需要政府的政策提供市场的游戏规则，“将市场机制运用到行政组织和管理当中不能不顾及公共部门提供公共产品的性质和机制。”[7]（pp15-21）否则很容易造成失败。

最后，市场崇拜忽视了政府、社团、第三部门等其他社会组织在公共服务上的特殊作用。交易费用经济学的代表威廉姆森（Williamson.O）认为，哪怕是最简单的交易活动都少不了被称作“治理结构”（GovernanceStructure），可以通过比较合约分析方法考察不同的治理机制之间的替代关系。90年兴起的治理理论认为社会的网络化、多样化和复杂化导致了市场和等级官僚制这两种协调方式都失败了，需要多种社会组织通过网络化的组织，通过谈判和协调进行公共服务的提供。

3、对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。对私营企业管理理论基础的批判与人们对市场的批判类似，主要针对私营企业管理的局限性、价值取向的单一性和对于公共部门的适用性等方面。私营企业与公共部门之间的区别是进行批评的基础。公共部门和私营部门在时间观点、绩效衡量、人事限制等方面存在差异，[16]（pp339-346）私营企业的管理模式移植到政府当中去会遇到许多麻烦，甚至造成混乱和冲突。

（二）对新公共管理的操作规则与手段的批判。

首先是对市场化方案的批判性审视，公共部门市场化的途径主要有二,一是民营化(privatization),二是签约外包(contractingout)[3](p292)。民营化和签约外包可能使成本提高，私人组织在没有竞争和没有市场的情况很难有很高的效率。民营化和签约外包使合同的执行和责任的追究变得复杂和难以实现，需要许多技术和政治问题解决，同时还容易造成公共工程中的合谋和贪污腐化。

其次，私营企业的技术运用于公共部门存在许多自相矛盾和弱点。新公共管理“接受一种超组织的视角，没有注意到不存在控制的情况下如何让协调共同的目标”。新公共管理“沉迷在目标管理当中，忽视了信任的重要性”。新公共管理“把注意力集中在结果上，但是不适合跨组织的网络”。新公共管理的核心，“竞争和调控之间存在矛盾。”[17]（p100）新公共管理使得政治对行政的控制加强导致行政的公正性和公共性很难保障。

最后，新公共管理的技术和手段在实践中的效果“尚未得到验证”[3]（p304）在实际当中新公共管理的方案推行和执行并不像政治家所说的那样一帆风顺，遇到了众多难题，对于难题的解决和实践效果的检验还需要一个过程。“重塑政府”去向何方？还是一个值得继续探讨的问题。[18]（pp37-39）

三、新公共管理的替代模式

建立在对新公共管理批判的基础上，治理(governance)构成了新公共管理的替代模式。“治理”可以追溯到古典拉丁语和希腊语的“操舵”一词，原意是控制、指导或操纵。长期以来，governance一词专用于“国家公务有关的法律的执行问题，或者指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。[15]（p55）。20世纪80年代治理成为广泛运用的词汇，不光涉及政治学、国际关系学、经济学、管理学还涉社会学等广阔的领域。

在政治学和公共管理领域，治理的兴起主要有两方面的原因，一是实践的原因，首先，80年代以来伴随着信息时代、知识经济时代和后工业时代的到来，改变了人们的交往方式和产业组织形式，复杂性、动态性、多样性[19]（p218）要求有新的组织方式和协调方式。人们开始将注意力转向治理。其次，国际金融机构在借款问题上从经济主义转向对社会和政治问题的关注，治理成为他们常用的概念。战后重建运动、对全球化和超国家组织的管理也是治理常常指称的领域。最后，国家、市场和市民社会之间关系的变化，国家统治领域出现了诸多的新情况，传统的统治模式遇到了许多新的问题，也是治理出现的重要原因。

理论作为对实践的指导和反映集中的体现了治理出现的原因和背景。首先，“把治理当作一个重要的课题来研究，根源在于对社会科学流行的一些过于简单化的非此即彼的两分法的否定。”[15]（p56）比如，新制度经济学通过比较制度分析扬弃了市场与政府；政治学扬弃了私与公；国际关系扬弃了混乱无序与主权。其次，系统论的整体思想、开放思想、演化思想；以及与系统论相伴随的自组织理论、协同论的发展，为人们提供了观察、驾驭复杂、多变的组织的理论参照。

理论和实践的结合终于导致了治理概念和治理理论的提出。治理概念和治理理论是一个充满含混和多种含义的概念和理论。以致于成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语。[20]（p53）人们在多层面、多领域和多层次上使用治理这一概念，鲍勃.杰索普认为治理可以分为广义和狭义两种形式，狭义的治理就是自组织（Self-organizing）的协调方式。广义的“治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式。”[20](p53)罗伯特.罗茨归纳了治理的六种不同的用法，即作为最小国家、作为公司治理、作为新公共管理、作为善治、作为社会——控制系统、作为自组织网络。[17]（p86）

笔者认为作为新公共管理替代模式，应该包括对新公共管理的理论基础的替代和超越、对新公共管理核心思想与价值的替代和超越，对新公共管理具体的操作规则与手段的替代与超越。罗伯特.罗茨将新公共管理看作治理的一种形式，并将治理在不同领域的用法进行了概括，这样的确触及了治理的外延，但并没有阐释治理的内在机制、理论基础和相对一致的操作规则，因此很难从总体上形成治理的概念。笔者比较同意鲍勃.杰索普的意见，认为治理就是协调组织活动的多种方式，它们构成网络关系，这些网络通过自组织的形式进行协调。

治理直接构成新公共管理的替代模式或者说扬弃了新公共管理。所谓替代或者扬弃就是说，治理包含了新公共管理的内容但是只是把它作为自组织网络中的一部分，治理本身具有不同于新公共管理的范围、理论基础、核心思想与价值以及操作规则与手段。

1、治理对新公共管理理论基础的替代。新公共管理的理论基础是公共选择、新制度经济学、私营企业管理理论。治理理论基础是比较广阔的，包括经济学、政治学、管理学、国际关系、系统论、协同论、自组织理论等众多的学科当中的理论和思想，比如经济学当中的交易费用经济学（TCE）就主要运用比较合约分析方法考察不同的治理机制之间的替代关系，以致于TCE有时被称为新制度经济学的“治理”一脉。[21]政治学对统治和治理的区别；管理学对治理与管理的区别[22]（p128）；系统论对组织复杂性和演化性的研究；自组织理论对组织之间协同和控制机制的研究都构成治理理论的基础，成为分析公共管理问题可资借鉴的视角、方法和观点。

这些众多的理论当中我们不能简单地说新公共管理的理论基础和治理的理论基础截然分开，其中也有重合的部分，比如两者都垂青新制度经学，都喜欢使用交易费用理论，但是治理理论对新制度经济学的应用主要不像新公共管理那样用来论证市场崇拜的，而是用来论证组织之间的选择和替代，认为在行动的网络中没有唯一的优势组织和活动方式，而在不同的情景下需要组织之间的相互替代和协调。比如，90年代兴起的“比较制度分析”（CIA）就在于强调制度的多样性和替代性。

这些理论中有一部分是与新公共管理不同的，是在对管理环境变化考量的基础上提出的新的观察和解释公共管理的理论和方法。比如系统论、协同论、自组织理论、混沌理论等自然科学理论本来是对复杂、有机、多样的自然现象研究形成的知识体系，对社会和管理的复杂性、多样性和动态性的认识，使得人们发现这些现象具有相同的运行机制，因此这些本来属于自然科学的理论也变成了治理的理论基础。

2、治理对新公共管理核心思想与价值的替代和超越。新公共管理的核心思想有两条，一是，市场价值的重新发现，市场崇拜，政府卸载，通过市场机制提供公共产品。二是，运用与市场适应的私营部门的管理方法和原则进行政府的再造和重塑。新公共管理被称为“新右派意识形态”（Newrightideology）就在于新公共管理在市场和政府二分的逻辑基础上，过分推崇市场价值，而忽略了政府、第三部门的作用以及它们之间的协调。

治理理论对新公共管理核心思想与价值的替代和超越表现在以下几个方面。

首先，治理理论扬弃了新公共管理的一条腿走路，将市场和政府以及其他机构和组织看作自组织网络中的一部分，他们采用合作和“谈判的逻辑”[20]（p61）进行协调。“治理的重新发现有可能标志着这一过程中的一场革命——对过去由国家进行协调遭到失败的事例做出简单周期性的反应；在更晚的一些时候，则是对市场调节失败做出的周期性的反应。”[20]（p59）

其次，治理理论扬弃了管理理论，将治理和管理看作不同的概念，治理与管理的内容和范围、机制是不同的，治理超越于管理。

治理和管理的内容不同，打个比方说，治理是决定到哪儿去（WheretoGo）;而管理是决定怎样到哪儿去（HowtoGo）。“治理被看作机构的内在性质、社会经济和文化背景、外部性和组成要素的监督有关。而管理是采取或监督采取明智的手段完成某些目标的行动。管理阶层主要关心在以具体的时间和既定的组织具体的目标的实现。也就是说：治理的中心是外部的，管理的中心则是内部的；治理一个开放的系统，管理是一个封闭系统；治理是战略导向的，管历史任务导向的。”“所有与管理从而与控制的分离是治理问题产生的根源。”[22]（p128）

治理与管理的范围是不同的，治理是社会系统要素之间的协调，对话和谈判要求广泛的共识和参与，治理的范围涉及广泛的主体之间的互动，通过协调的方式达到协调增效。而管理是一种理性结构，目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)、绩效评估、人力资源开发，要求一种规范和结构使得目标得到实现。管理的范围没有治理广泛。治理涉及“关于规则的游戏”（”gamesaboutrules”）而管理涉及“遵守规则的游戏”（’gamesunderrules’）。

治理和管理的机制不同，新公共管理被波特利（Politt.Christopher）等人认为是“新泰勒主义”。重视效率的逻辑而忽略感情的逻辑，重视程序理性而忽视对话理性，核心在于通过测量绩效和控制以期待获得最佳的管理过程和管理结果，也就是说新公共管理“被关于效率和经济的价值所支配”，对于求得“诸如正义、代表性和参与等等不是被剔除出议程就是被视为高产的阻碍。”[14]（p138）新公共管理的内在机制不能容纳正义、代表和参与的价值。而治理是以“反思的理性”[15](p65)为基础。治理实现的机制是网络化的协调和自组织，包括广泛的参与，通过参与、谈判和对话形成共识，使得组织之间能够协调增效。

3、治理对新公共管理操作手段和操作规则的替代和超越。

治理替代和超越新公共管理的操作手段与规则既体现了治理理论和管理理论的差别，也体现了治理理论所凭借的广泛的理论支持。

首先，治理的操作手段和规则的多元性，新公共管理所倡导的市场化方案和重塑政府措施只是治理的一个组成部分，治理通过衡量政府、市场、自组织网络等不同的协调形式的优缺点，通过不同形式的网络化协调达到公共事务处理的最佳状态。

其次，治理的操作规则与手段的多层次性，治理的总体特征在于自组织的协调，这一自组织的协调包括人际层次、组织际层次和系统际层次，不同的层次需要不同的操作规则和手段。在人际层次，人们的交往是直接和简便的；在组织际层次，通过成员间的谈判和协商为基础确定具有明确任务的战略联盟；在系统际层次，系统通过“降低噪声”和“负面协调”形成共同行动的纲领。[20]（p62）

最后，治理的操作规则与手段的动态性、复杂性和多样性。在传统的公共行政和新公共管理当中所运用的操作规则与手段都是静态的、简单的单一的。然而在治理理论中，治理借鉴了系统科学、控制论、信息论、自组织理论、协同论、混沌学等自然科学在研究复杂现象时所用到的基本概念，尝试用这些概念形成治理的可操作的规则与手段。在动态性方面，熵、均衡、干扰、相互影响、干预等被用来形成治理在处理动态性时的操作工具和手段；在复杂性方面，约简和选择、结构化与操作化成为处理复杂性的工具和手段；在多样性性方面，通过考察系统本身的各个方面，例如计划、目标、权利等形成治理的可操作性工具。[21]（p218-230）

当然治理对新公共管理的替代和超越还是很不完善的，治理理论因为理论基础的综合性，核心价值和思想的多元性，操作规则和手段的抽象性，很难形成像新公共管理那样的相对固定的一套管理理念和模式。治理对新公共管理的替代和超越需要随着时间的发展不断取得成果。

参考文献

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Newpublicmanagementfacingchallenge,criticismandsubstitutivemode

社会治理理论范文篇6

开始于30年代的政府职能和职能的扩张，长期奉行凯恩斯的国家干预政策，加上石油危机的，进入70年代，西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。[1](p46)

为此，西方国家在实践中很快兴起了被称为“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并很快扩展到其他西方国家和家。[2]（序p4）

“新公共管理”作为一种实践和理论，从实践上讲，他是一组政府针对现实的政府行为和政府管理的新理念、新和新模式。旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，他是基于对传统公共行政模式的考量，对行政（administration）与管理(management)概念的再认识，对公共部门的抨击的回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，[3]（pp1-23）以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。

对于“新公共管理”的内涵，实践者和理论工作者有不同的论述。有代表性的观点有三种。一种是OECD组织的认识，认为新公共管理就是增强和提高公共产品和服务能力的两个途径：一是“提高公共组织的生产绩效，目的是提高人员、发展、合格人才的招聘以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平。”二是：“充分利用私营部门”。[4]（p11）胡德(Hood)则从管理过程的角度看待“新公共管理”，包括七个方面：公共政策领域中的专业化管理，绩效的明确的标准和测量；格外重视产出和控制；公共部门内由聚合趋向分化。公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用更具有更大的强制性和节约性。[5](pp4-5)欧文.休斯(Owen.E.Hughes)从一般管理的框架入手得出了新公共管理的综合性的框架。认为“新公共管理”的包括战略、管理的内部要素、管理的外部构成要素三个部分。[3](pp64-66)

对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本的分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩（ThomasKuhn）在革命中提出的“典范”或“范式”（Paradigm）意义，是政府管理科学的革命性的变革。[6]（pp73-82）；另一种观点则认为新公共管理只是一种“寻求政府良好治理的一种努力”[7](pp15-21)，是多种管理的工具和方法的“交响乐”[8]

鉴于行政管的具有交叉性和综合性的特点，公共行政管理被誉为“借用来的学科”，[9]（p3）而“典范”这一概念作为科学学派的核心概念，是相对于逻辑学派解释科学结构和科学发展问题的时候提出的，“典范”是一个含义非常丰富不确定的概念，库恩本人也在不同的时期、不同的意义上使用“典范”这一词语。为避免“典范”在科学哲学层面的争论。我们打算从“新公共管理”的理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次概括新公共管理的基本特征。同时新公共管理的批评和新公共管理替代模式的提出也是围绕这三个层次进行的。

新制度经济学的研究发源于科斯(Coase.R)引入交易成本概念对组织和市场边界的研究，后来新制度经济学在深度和广度上得到了扩展，交易成本泛指“经济制度的运行成本”。[10]（p8）新制度经济学从制度成本比较的角度研究制度的选择和设计，认为“在公共部门，如果采用签约的形式来降低行政经费并且造成某种竞争，将有可能使某些交易付出较低的成本。”[3]（p16）

最后，私营部门的管理也是“新公共管理”的理论基础，20世纪末，人类在科学技术革命的带动下从社会向后工业社会转变，信息化、知识经济、全球化的进程改变了人类的生存环境，同时也改变了私营部门的组织管理模式。私营部门为了适应环境，很快进行了管理变革，新的管理理论、技术和模式层出不穷，公共部门在私营部门获得成功的巨大影响下，开始引进在私营部门中卓有成效的管理方式。诸如绩效评估，目标管理，灵活化的组织、弹性的组织模式、人力资源开发等，形成了重视结果，以顾客为导向的管理理念。

2、新公共管理的核心价值与思想。

以学和私营部门管为基础的新公共管理理论具有如下的核心价值与思想。

首先，人性假设是组织和行为分析的起点，新公共管理采用经济人的假设，导致对传统约束规则、激励规则的再思考和再评价。使得传统上重视组织理性的官僚制规则转向重视个体理性的市场规则。通过市场这种成本——收益对称的约束和激励机制，使行政（administration）人员转化为管理(management)人员，使管理人员对自己的结果负责。

其次，调整国家与、政府与市场之间的界限和关系模式。改变福利国家的过渡干预，还权于社会，严格限制政府的界限和规模，让市场发挥更大的作用。民营化是其主导方案，就是将公共服务的提供通过市场的方式进行，改变传统上所有的公共产品都由政府直接提供的模式。

最后，政府内部的管理价值、原则、机制的重新审视，进行“重塑政府”。在政府的管理当中引入私人管理模式。一是“重理”观念的引入，“重理”即“为了显著改善严格当代意义上的业绩指标，如成本、质量、服务和速度等而在根本上重新思考、彻底重新设计管理程序”[11](p32)。二是，人力资源的开发和利用，对公务员中立的原则提出挑战。三是与行政关系的调整，政治对行政官员具有很大的决定力量和力，公务员不再是传统上的政策的执行者，公务员需要有较强的政治敏感性，公务员直接和公众接触，对自己的管理责任负责，公务员与政治家之间通过合同进行管理。

3、新公共管理的操作规则与手段。新公共管理的操作规则与手段是多种多样的。首先是市场化的操作手段，一个方面是将国有出售给私营部门，诸如规范政府产权；放松管制：出售国有单个企业或资产。另一方面是将公共活动以签订合同的方式转包出去。将竞争机制引入公共服务的提供中去，以私人与私人的竞争、公共部门与私人部门的竞争、公共部门之间的竞争。[12]（p63-68）打破政府的垄断地位，提高公共服务的绩效。

与市场化的逻辑要求相一致，政府对于自身的管理和对市场和非政府组织的管理也发生了众多的变革。在自身管理方面：政府调整自身的组织结构，组织结构向扁平化、平面化的趋势.比如英国的“下一步行动方案”（NextSteps）和新西兰的公司化改革等。政府进行管理流程的再造，核心在于以结果和绩效为导向，诸如采用目标管理(MBO)、全面质量管理(TQM)、成本核算、财务控制、绩效预算、绩效工资等，英国的雷纳评审（RaynerScrutinyProgramme）和财务管理新方案(FMI)，澳大利亚的高级文官绩效评估等等都是一些具体的管理。政府对非政府组织的管理也有许多具体的操作办法，诸如，建立良好的公私伙伴关系，制定政策标准，保障市场秩序，放松管制等。

公共管理的操作规则与手段是多种多样的，从西方国家和发展家的实践中可以列举出许多。这些操作规则以市场价值、私营企业管理价值作为核心。

二、对新公共管理的批评

1、对新公共管理的人性假设的批判。新公共管理借用经济学的观点和方法分析公共组织，分析的起点就是经济人假设，学者的批判主要集中在两个方面，首先，经济人假设的真实性。经济人的动机并不代表政府组织中政治官员和官僚的真实动机，人会在群体中受到组织文化的影响和人际关系的影响，组织实质上是一个相互影响的系统和。[13]（p321）人性是复杂的，人的理性也是有限的。其次，经济人假设所造成的组织管理的约束和激励问题。经济人假设要求按照“胡萝卜加大棒的约束激励机制”。这忽略了官员的伦理和自律在约束官员行为方面的重要性,“欺诈、腐败、内线交易等似乎已成为地方性的流行病。”[3]（p296）同时经济人假设使政治家和官僚在公众面前变成了不受尊重的人，官员的士气受到影响，“士气不振的工作者显而易见不能有成效的工作。”[3]（p297）

学者们对新公共管理除了指责其意识形态的倾向外。还从理论上分析了市场崇拜的弊端。

首先，市场本身是不完善的，新公共管理从市场出发指出了政府的缺陷，但是，市场发挥作用需要一系列的假设条件和政治环境、环境以及文化环境，假设条件的缺失直接造成了“市场失灵”。同时如果市场发挥作用的环境不健全的话市场就很难发挥作用，世界银行和国际货币基金组织对非洲的援助，强调良好的治理和“善治”，发展中国家在运用新公共管理的时候出现的诸如腐败、政治化、合同实际上难以执行等一系列问题就与新公共管理的适用环境相关。片面的市场崇拜是新公共管理的难以应对的挑战和批评。

（二）对新公共管理的操作规则与手段的批判。

三、新公共管理的替代模式

建立在对新公共管理批判的基础上，治理(governance)构成了新公共管理的替代模式。“治理”可以追溯到古典拉丁语和希腊语的“操舵”一词，原意是控制、指导或操纵。长期以来，governance一词专用于“国家公务有关的的执行，或者指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。[15]（p55）。20世纪80年代治理成为广泛运用的词汇，不光涉及学、国际关系学、学、管还涉学等广阔的领域。

在政治学和公共管理领域，治理的兴起主要有两方面的原因，一是实践的原因，首先，80年代以来伴随着信息、知识经济时代和后时代的到来，改变了人们的交往方式和产业组织形式，复杂性、动态性、多样性[19]（p218）要求有新的组织方式和协调方式。人们开始将注意力转向治理。其次，国际机构在借款问题上从经济主义转向对社会和政治问题的关注，治理成为他们常用的概念。战后重建运动、对全球化和超国家组织的管理也是治理常常指称的领域。最后，国家、市场和市民社会之间关系的变化，国家统治领域出现了诸多的新情况，传统的统治模式遇到了许多新的问题，也是治理出现的重要原因。

作为对实践的指导和反映集中的体现了治理出现的原因和背景。首先，“把治理当作一个重要的课题来，根源在于对社会流行的一些过于简单化的非此即彼的两分法的否定。”[15]（p56）比如，新制度经济学通过比较制度扬弃了市场与政府；政治学扬弃了私与公；国际关系扬弃了混乱无序与主权。其次，系统论的整体思想、开放思想、演化思想；以及与系统论相伴随的自组织理论、协同论的，为人们提供了观察、驾驭复杂、多变的组织的理论参照。

治理直接构成新公共管理的替代模式或者说扬弃了新公共管理。所谓替代或者扬弃就是说，治理包含了新公共管理的但是只是把它作为自组织网络中的一部分，治理本身具有不同于新公共管理的范围、理论基础、核心思想与价值以及操作规则与手段。

1、治理对新公共管理理论基础的替代。新公共管理的理论基础是公共选择、新制度经济学、私营管理理论。治理理论基础是比较广阔的，包括经济学、政治学、管理学、国际关系、系统论、协同论、自组织理论等众多的学科当中的理论和思想，比如经济学当中的交易费用经济学（TCE）就主要运用比较合约分析考察不同的治理机制之间的替代关系，以致于TCE有时被称为新制度经济学的“治理”一脉。[21]政治学对统治和治理的区别；管理学对治理与管理的区别[22]（p128）；系统论对组织复杂性和演化性的研究；自组织理论对组织之间协同和控制机制的研究都构成治理理论的基础，成为分析公共管理问题可资借鉴的视角、方法和观点。

这些众多的理论当中我们不能简单地说新公共管理的理论基础和治理的理论基础截然分开，其中也有重合的部分，比如两者都垂青新制度经学，都喜欢使用交易费用理论，但是治理理论对新制度经济学的主要不像新公共管理那样用来论证市场崇拜的，而是用来论证组织之间的选择和替代，认为在行动的网络中没有唯一的优势组织和活动方式，而在不同的情景下需要组织之间的相互替代和协调。比如，90年代兴起的“比较制度分析”（CIA）就在于强调制度的多样性和替代性。

这些理论中有一部分是与新公共管理不同的，是在对管理环境变化考量的基础上提出的新的观察和解释公共管理的理论和方法。比如系统论、协同论、自组织理论、混沌理论等科学理论本来是对复杂、有机、多样的自然现象研究形成的知识体系，对社会和管理的复杂性、多样性和动态性的认识，使得人们发现这些现象具有相同的运行机制，因此这些本来属于自然科学的理论也变成了治理的理论基础。

治理理论对新公共管理核心思想与价值的替代和超越表现在以下几个方面。

其次，治理理论扬弃了管理理论，将治理和管理看作不同的概念，治理与管理的内容和范围、机制是不同的，治理超越于管理。

治理和管理的内容不同，打个比方说，治理是决定到哪儿去（WheretoGo）;而管理是决定怎样到哪儿去（HowtoGo）。“治理被看作机构的内在性质、社会经济和文化背景、外部性和组成要素的监督有关。而管理是采取或监督采取明智的手段完成某些目标的行动。管理阶层主要关心在以具体的时间和既定的组织具体的目标的实现。也就是说：治理的中心是外部的，管理的中心则是内部的；治理一个开放的系统，管理是一个封闭系统；治理是战略导向的，管任务导向的。”“所有与管理从而与控制的分离是治理问题产生的根源。”[22]（p128）

3、治理对新公共管理操作手段和操作规则的替代和超越。

治理替代和超越新公共管理的操作手段与规则既体现了治理理论和管理理论的差别，也体现了治理理论所凭借的广泛的理论支持。

最后，治理的操作规则与手段的动态性、复杂性和多样性。在传统的公共行政和新公共管理当中所运用的操作规则与手段都是静态的、简单的单一的。然而在治理理论中，治理借鉴了系统科学、控制论、信息论、自组织理论、协同论、混沌学等自然科学在研究复杂现象时所用到的基本概念，尝试用这些概念形成治理的可操作的规则与手段。在动态性方面，熵、均衡、干扰、相互、干预等被用来形成治理在处理动态性时的操作工具和手段；在复杂性方面，约简和选择、结构化与操作化成为处理复杂性的工具和手段；在多样性性方面，通过考察系统本身的各个方面，例如计划、目标、权利等形成治理的可操作性工具。[21]（p218-230）

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社会治理理论范文篇7

为落实2015年联合国可持续发展峰会通过的《转变我们的世界：2030年可持续发展议程》，深化国家可持续发展实验区建设，进一步推动各级地方政府贯彻生态文明战略，2016年国务院了《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》（以下简称“《方案》”）。《方案》提出以“中国落实2030年可持续发展议程创新示范区（以下简称‘国家可持续发展议程创新示范区’）”为载体，破解减贫、健康、教育、环保等17个领域共169项可持续发展目标（SustainableDevelopmentGoals，简称SDGs）中的关键瓶颈问题，完善体制机制，提供系统解决方案。作为《方案》的4项基本原则之一，多元参与被写入文件，强调“健全完善政府、科研机构和大学、企业、社会等各方共同参与的体制机制”。不限于本《方案》，多元参与的理念在可持续发展领域的诸多文件中都有体现，如《生态文明体制改革总体方案》、《节能减排全民行动实施方案》、《关于促进绿色消费的指导意见》、《“十三五”城镇化与城市发展科技创新专项规划》、《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治行动计划》、《国家农业可持续发展试验示范区建设方案》等，党的报告更是提出“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制……发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。《方案》之所以强调多元参与，原因在于政府的资源和能力有限，在落实SDGs的过程中存在失灵现象，因此需要调动更多的力量，充分发挥政府、市场、第三部门和社区等的比较优势，形成各主体间协调配合、主次分明、取长补短、合作共赢的模式，完成《方案》提出的主要任务，达到预期的目标和效果。然而由于历史、文化、体制与制度等原因，目前我国的市场与社会组织等主体在参与社会事务、提供公共物品与服务中未能发挥应有的作用，并且学界也缺乏针对国家可持续发展议程创新示范区中多元治理的深入探讨。有鉴于此，本文以治理理论为切入点，分析国内外相关实践，归纳多元参与的中外差异及相关经验，并在此基础上提出符合我国国情的多元治理模式，以期完善相关政策、健全体制机制，为国家可持续发展议程创新示范区更好地开展多元参与工作提供借鉴与启迪。

二、理论基础

政府、市场、社会作为多元主体的主要组成，以不同的理论为依据参与公共产品与服务的提供。公共产品与服务的非竞争性和非排他性决定了政府是最主要的提供主体；新公共管理理论与公共选择理论为市场主体参与公共产品与服务供给提供了理论支撑；而社会主体参与公共产品与服务的供给则源于治理理论。作为《方案》的起草者之一，孙新章研究员指出国家可持续发展议程创新示范区中的多元参与理念更多地是强调调动社会各界的积极性，把促进社会力量参与做为示范区建设的重要方面[1]。1.治理理论作为多元参与最重要的理论基础之一，治理理论已成为中外学者讨论的热点话题。治理理论为“舶来品”，是西方学者在对Smith的无形之手和Keynes的有形之手无法解决市场失灵和政府失灵等现象进行反思的基础上提出的应对之策，打破了资源配置主体的政府与市场二元选择框架，将公民社会纳入到解决问题的主体中来，有利于克服政府和市场在提供公共物品与服务中的双重失灵[2]。尽管治理理论已兴起多年，但仍未形成一套完整的理论体系，“治理”一词的意涵也在不断变化，大体是指多主体、多中心共同管理，即主要强调建立政府、市场、公民社会共同治理、协调配合的公共事务治理模式[3]。数十年来，治理理论已经形成了丰富的研究成果，如Williamson深入地阐释了治理的作用机制[4]；Thompson比较了政府治理、市场治理和网络治理的不同特征[5]；Rhodes分析了治理理论的6种含义，并概括出5个特征[6]；与之相对应，Stoker总结了治理理论的5种主要观点[7]；Morse等则详细论述了协同治理的理论内涵[8]。此外，治理理论在环境、教育、反贫困等领域也有大量的研究和应用[9-11]。虽然学者们在研究路径、理论取向等方面存在些许差别，但最终目的却较为一致，即着眼于修正理论假设与扩展适用范围。总体来看，现有文献大体可归纳为两类：一是治理模式研究，二是治理绩效评价研究。在治理模式研究方面，目前有3种主流范式：一是多层级治理，主要指“一种在超国家、国家、区域以及地方等几个疆域层级上的既定政府之间进行持续协商的制度”[12]。随后，政治学、公共管理学以及其他研究领域也开始借用这一概念，并突破了研究对象仅为各类政府的局限，将不同层面的非政府主体也纳入到多层级治理框架[13]；二是多中心治理，该理论是奥斯特罗姆夫妇创立并发展起来的，作为一种治理模式，多中心治理理论表明在公共物品与服务的提供以及公共事务的处理中存在着多个供给主体和多种治理手段[14]。三是网络治理，其为政策网络研究与治理理论结合的产物。该理论认为，科层协调的方式已不适应复杂和动态的环境,同时放松管制也可能因市场失灵受到限制，而政策网络却可以突破上述局限，提供了一个行动者相互依赖与利益协调的分析框架，成为在复杂、多层且碎片化的社会中较为适用的治理机制[15]。在治理绩效评价研究方面，世界银行、经济合作与发展组织以及联合国等国际机构最先开展治理绩效评价研究，构建了一系列评估治理状况的指标，形成了部分国家治理状况的评估报告，并提出了相应的改进措施与建议[16]。Chris等构建了治理绩效的四个评价标准与若干具体指标[17]；吴晓峰分析了3种国际上较为权威的治理评价指标体系，并指出存在的不足[18]；周业安在分析各种典型的公共治理内涵及其度量指标的基础上，对度量体系进行了归类，认为目前的评价方法过多，可归为基于客观数据的评价和基于主观调查的评价两类[19]。2.批判与反思随着我国科研人员对治理理论研究的深入，部分学者开始冷静思考该理论在中国的适用性。例如2001年，俞可平等在《中国离“善治”有多远》——“治理与善治”学术笔谈中表达了对治理理论在中国适用性的慎重态度[20]；2003年，臧志军等在《反思与超越——解读中国语境下的治理理论》的组文中也表达了类似的质疑[21]；郁建兴、郑杭生等在文章中更是对治理理论进行了批判性思考[22,23]。总体而言，持反思态度的学者们认为治理理论的中国适用性困境源于西方政治体系与我国马克思主义国家治理理论体系的不兼容，传统文化、现代体制与改革思路三方面的差异致使在应用治理理论解决中国问题时难免出现“水土不服”等现象。基于十八届三中全会关于治理的定位，本文的治理并非西方语境下的“治理”概念，而是本土化后的以国家治理为主导的协同治理，体现为国家治理与社会治理的有机结合，即党委领导、政府主导、社会各方参与，是国家治理下的剩余治理或辅助治理[23]。

三、国内外相关实践

虽然国内外多元参与的相关研究不一定在SDGs或国家可持续发展议程创新示范区的框架下进行，但政府、市场、社会等多元主体参与实现减贫、健康、教育、环保等SDGs具体目标的文献与研究却并不缺乏，篇幅所限，文中仅列举7个领域的10个案例[24-32]，详见表1。分析上述案例不难发现：无论是国外还是国内，公众参与已成为社会事业建设的重要力量之一，既是主要的参与者，也是有力的监督者，甚至在发达国家已成为决定政策和规划合法性与合规性的必要条件。不同的是，国外的公民社会发育较为成熟，社会组织和公众的力量强大，在处理社会事务中的表现更为专业与规范、参与程度更深，在Arnstein依据公众参与程度不同而提出的“公众参与阶梯”***中处于较高阶段[33]，同时“善治”理论为社会参与甚至主导公共事务提供了理论基础，呈现出“小政府大社会”的治理格局；此外，发达国家为保障公众参与塑造了良好的外部环境，如较为完善的法律体系、日常的教育与培训、必要的制度保障和财政支持等。相比之下，由于文化、历史和制度等因素，我国在处理社会事务中追求的理想状态是“善政”而非“善治”。因此，在政府一家独大的背后，是社会组织和公众力量的长期发育尚不完善。虽然随着体制改革的深入，政府正逐步归还本应属于社会的职责与功能，并且从国内实践来看，也不乏公共事务中社会组织有效参与的个案，但能否就此认为社会组织可以全面地承担政府转移过来的职责则尚需进一步观察。目前来看，社会组织与公众参与社会事务的外部制度环境不健全，相关社会主体的内生参与意愿不高、能力不足，这些都影响社会组织在公共事务中作用的发挥，“大政府小社会”的局面短期难以扭转。另外，尽管现阶段各级政府在鼓励社会各主体参与可持续发展中做出了诸多努力，如深圳市的《国家可持续发展议程创新示范区建设方案（2017-2020年）》、桂林市的《国家可持续发展议程创新示范区建设方案（2017-2020）》以及太原市的《国家可持续发展议程创新示范区建设方案（2017-2020年）》中都大篇幅地阐述了优化公众参与环境、提高公众参与能力的相关措施，但内容却比较分散、缺乏针对社会参与的顶层设计。

四、多元主体的协同

公共产品与服务供给方式的市场化与社会化说明不论是政府、市场亦或社会，单一的供给主体都无法解决公共产品与服务供给过程中出现的问题。在研究方面，讨论公共服务供给主体多元化必要性的阶段已经结束，目前的重点在于多元主体间应如何分工以及在此基础上的有效协同。1.多元边界划分明确政府、市场、社会3类主体在政务、商务、社务中的权限边界是多元主体有效协同的前提，这既涉及行政职能的重构，也涉及行政与非行政职能的再造。虽然SDGs具体指标的属性差异以及各地的社会经济发展程度不一导致3类主体的权限边界略有不同，因此难以给出解决分工问题的“万能药”，但基本的边界划分原则却较为清晰：政府的政务是保障公平、加强和优化公共服务、推动可持续发展、促进共同富裕与弥补市场失灵；企业的商务是以高效率和低成本提供受政府委托的公共产品与服务，并获取一定的利润；社会组织的社务则是遵循社会需求与兴趣、社会心绪发生、类聚、释力的法则和特点，凝聚社会力量从事非营利性社会活动[34]。然而，目前我国政府、市场、社会3类主体在政务、商务、社务中的边界并不合理。政府方面，由于多年来形成的不正确的认知观、权力观和利益观，部分政府部门扩大了政务的界限，涉足商务和社务领域，扮演市场投资主体与社会建设主体的角色，代庖了本应由企业和社会组织自主决定的事项，不仅制造了市场壁垒和社会藩篱，而且还失职于诸多理应履责的政务[35]。市场方面，随着基础设施和公用事业特许经营制度、政府和社会资本合作制度（Public-PrivatePartnership，简称PPP）等的兴起与发展，市场主体开始逐步参与公共产品与服务的提供。但由于企业的营利性本质，难免在提供公共产品与服务中因逐利而越位，引发不公平、私人垄断和寻租腐败等问题。社会方面，由于近年来公众参与社会事务的热情日益高涨，互联网等技术为其提供了参与手段，社会组织数量逐年增加。据中国发展简报网站2017年最新的NGO数量统计显示，环境保护领域710家，三农与扶贫领域662家，社区发展领域534家，教育领域1340家，公共卫生领域41家，防艾领域21家，性别与性少数领域208家，老人领域1114家，妇女儿童领域151家，残障领域684家。但由于政府对社会组织的发展设定了诸多限制条件，剥夺了部分自主权，如对其内部管理权限进行制度性限制以及通过审核与挂靠等方式对其人事和财政权进行把控等，导致社会组织发展不充分、参与社会事务的能力不足。针对上述问题，政府、市场与社会3类主体的界限关系在未来的调整中应遵循以下思路：政府须退回公共服务与监管等本职领域，继续减少行政审批事项，做到“放管结合”；同时应根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”的要求，积极地把“正确处理政府和社会关系”作为创新社会治理体制的重要内容，加快实施政社分开，并从调整边界、赋予权责、规范管理、激发活力四个方面剥离出需要转移给社会组织的职能和权力清单，例如原本就不应该介入的范围、只有与社会合作才能做好的公共事务以及由社会组织承担可以带来更高效益和效能的工作等。市场主体应保证不越界，在提供公共产品与服务过程中，既要获得适度的收益，也要严格遵守特许经营和PPP等相关法律与规定，实现经济效益与社会效益的有机统一。社会组织应增强独立性并加快发展，按照十八届三中全会的指示精神，重点在文化、教育、卫生等12个方面发挥作用。社会组织在发展过程中要尽力避免政社不分，减少政府的不当与过度干预，同时加大人才培养力度，按照现代治理结构运行，自觉地肩负公益使命，主动地承担社会责任[36]。此外，还应提高公众参与的组织化水平，进一步强化社会公众参与的科技手段支撑，积极开展大数据分析与成果应用，提升公众参与的科学性和有效性。2.多元协同机制截至目前，国家可持续发展议程创新示范区多元治理仍是一个较新的提法。由于治理主体的多元化及各自的组织结构与运行规则存在着一定的差异，如果只是简单地将多元主体聚集起来，其失效的结局则完全可以预见。因此需在理论层面进行深入研究，为相关实践提供支撑与指导，本文试图从以下四方面加以探讨。（1）理念协同，达成共识多元参与意味着在国家可持续发展议程创新示范区建设中，围绕减贫、健康、教育、环保等目标，相关主体都有权参与。当前我国的社会主义建设已进入新时期，解决SDGs相关问题的主体不应再局限于政府，要大胆地破除传统的路径依赖理念，树立新思路，引入市场和社会主体等利益相关者共同参与。但毕竟政府、市场主体和社会组织在运行过程中有着自身的规律，理念并不一致，在共同应对具体问题的过程中难免发生意见分歧，无法形成合力。因此需要加强宣传，实施可持续发展培训计划，统一思想，树立全社会的可持续发展理念，形成大众广泛参与、可持续发展人人有责的社会共识，为SDGs目标的完成奠定思想基础。（2）利益协同，形成共赢实现共赢是多元参与的目标所在，也是企业、社会组织和公众等其他主体愿意积极地参与国家可持续发展议程创新示范区建设的动力源泉。这一目标的实现是以多元主体间的平等交往、理念共识与利益协同为基本前提[37]，需要说明的是，“利益协同”中的利益不是仅指金钱或物质利益，而是广义上的利益，即政府完成了优质公共产品与服务的提供、企业获得了一定额度的利润、社会组织和公众实现了公益和维护自身权益的目的。为此，应建立健全激励机制，如委托、合办等政府购买方式。完善公众参与的奖励措施，鼓励全民参与可持续发展。畅通监督机制，发挥第三方机构，新闻媒体的作用，做到“公众有所呼，政府有所应”。改变单一的事后监督局面，使公众从末端参与到预案参与、过程参与。只有兼顾各方的利益，才能调动多元参与的积极性，最终形成共赢的局面。（3）信息协同，实现共享信息是多元参与国家可持续发展议程创新示范区建设的基础性资源，信息协同与共享的实现程度决定着多元参与模式的运行效率和效果。目前，政府、市场和社会各主体所拥有的信息并不全面、完整与对称。一般来说，政府相比于市场和社会主体，掌握着更为详细、有效的信息，但政府往往出于对外界压力和形象等负面影响的担忧，在一定程度上缺乏主动公开信息的积极性。而在应对SDGs的具体问题时，却需要系统、全面、真实的信息作参考，因此需要政府严格落实“公开为原则，不公开为例外”的要求，将其所掌握的信息及时且全面地公之于众。同时，按照《深圳市国家可持续发展议程创新示范区建设方案（2017-2020年）》中提出的搭建信息沟通、意见表达、决策参与、监督评价为一体的可持续发展公众参与平台，积极探索与总结平台对提高公众参与积极性的有益经验。（4）政府主导，多元协同一些学者认为社会事务中的“多元参与”模式会导致“无中心”，应当指出，这是西方社会中可能存在的弊病。在我国，作为补充政府提供公共服务能力的不足而确立的多元参与模式，绝不允许将政府排除出去，政府依然是多元主体的核心，只不过需要重新定位，变“运动员”为“裁判员”，使其从不擅长的事务中解放出来，为社会提供其他主体所不能的公共服务，认真地履行好政府职责，而市场和社会主体则在SDGs具体目标的实现中发挥好辅助与补充作用。此外，人民民主专政的国家性质、代表最广大人民根本利益的党的性质以及人民群众对政府的普遍认同决定了我国的国家体制是高度强调国家责任的；因此，国家可持续发展议程创新示范区建设中的多元参与要形成的是“政府主导、市场参与、社会补充”的治理格局。

五、结论

社会治理理论范文篇8

关键词：股东治理观；利益相关者治理；公司治理

公司治理理论中核心问题是信息不对称条件下的委托——关系问题。到目前为止，围绕公司治理的目标、公司治理安排如何影响公司的业绩及公司治理的规则应如何变革等系列问题，学者们在公司治理领域形成了两种主要派别：一种是偏重以股东利益为中心的治理理论；另一种是偏重利益相关者利益的共同治理理论。

一、股东治理理论

股东治理理论认为股东是企业的真正所有者，其他潜在的公司利益相关者的利益被严格限定了，“剩余”的权利——控制权和收益权两方面都是股东的。据此，这个理论有一个显然的推论：假定其他利益相关者的权利被很好的界定，则股东会使自身利益最大化，这样一来，他们就使社会效率最大化了。这个“以股东为中心”的理论，当它明确指“剩余控制权和所有权的持有者”时，常常被称作“股东至上”或“股东主权”理论。它把股东利益放在首位，追求股东财富最大化，把经营者放在为股东打工服务的位置。

(一)股东治理理论的优点。英、美国家主要采用股东治理理论。股东依靠庞大且发达的资本市场，根据公司股票的涨落，通过股票买卖方式或是“用脚投票”的机制，在实现其对公司影响的同时，掌握对公司的控制权，并以此对人形成间接约束。这种通过外部的控制权市场方式比较好的解决了股东与经理人的委托问题。而且它通过建立健全的法律体系来保护投资者的利益和保障信息的披露。使投资者与经营者由于信息不对称而使经营者产生的逆向选择和道德风险得到遏制，从而进一步解决了股东与经营者之间的委托关系。这样，经营者的激励与约束通过外部控制权和外部法律体系得到了强化，保障了投资者的利益，刺激了投资。从另外一个角度来说，公司由股东所有，所以公司应该按照股东的利益来管理。在有效市场理论下，公司的价值可在金融市场得到体现。根据这一理论，金融市场能够比较有效地解决问题。

(二)股东治理理论的缺陷。以股东利益为中心的治理观，有非常明显的优点，但股东中心理论忽略了包括政府在内的许多利益相关者的利益，把问题想象得过于简单。虽然它目前仍是英、美国家的主流理论，但近几年的理论研究和企业实践已充分暴露出它的缺陷：

1．在“股东治理模式”下，公司把追求股东财富最大化作为公司目标，忽视了企业对员工、对债务人、对社会的责任，甚至促使公司管理层缺乏诚信，为追求公司利益而不择手段。安然、施乐、世通等公司发生的假账丑闻充分暴露出“股东至上”理论的重大缺陷。同时，由于此理论强调股东至上的“单边治理”，使得以资本市场、并购市场、产品市场、经理市场为主要内容的外部治理机制功能缺失，外部治理者治理职责懈怠。然而，外部治理是良好的公司治理不可或缺的组成部分，缺少外部市场的监管，公司治理结构的天平就会失衡，公司治理结构的效果就会减弱。

2．虽然股东是公司所有者，享有公司的剩余索取权，并承担公司的经营风险，但由于公司是有限责任公司，股东只承担投入资本的风险，并不承担公司全部风险，债权人、经理人、业务合作者、员工等利益相关者都承担了公司的风险，但股东至上理论并没有赋予这些利益相关者应有的权力。

3．股东拥有公司股权，但公司发展到一定规模时，股权相当分散，由于信息不对称和监督收益、监督成本不对称，股东“搭便车”行为普遍存在，不能对公司实施有效的监督和管理，因此股东难以对公司实施有效的控制。因为监督收益与监督成本不对称，众多分散的中小股东没有参与公司治理的意愿和能力，大多数中小投资者都采取了“搭便车”的行为。他们只能采取买卖股票这种“用脚投票”的方式实现对企业的间接控制。在这种情况下，大股东利用手中的权利侵犯中小股东利益就成了司空见惯的现象。而无论是在企业内部，还是在企业外部，依据此种公司治理理论构建的公司治理结构都很难对大股东这种“侵略”行为有所监督和抵制。所以，“股东至上”的公司治理结构就变异为“大股东控制”的公司治理结构。

4．股东至上理论强调股东至上，忽视人力资本的重要作用。股东至上理论是建立在委托——理论基础上的公司治理理论，强调“资本雇佣劳动”，认为股东利益至高无上，劳动者处于被动地位，只能从属于资本。企业的惟一所有者是股东，公司治理的目标就是要约束经营者侵犯股东利益的机会主义行为。在现代企业中，所有权与经营权分离后，股东变成了企业的“外部人”，企业的经营管理职能由经理人来担任，企业价值创造的重任落在了经营者的身上。企业的价值创造主要靠人力资本来推动，所以人力资本才是主动性的资本，是企业价值增值的最重要源泉。而企业创造财富只能依靠技术和管理上的创新，因此公司的技术创新者和经理人应处于公司的中心地位，而不应仅是被动激励或被雇用的对象。

二、利益相关者共同治理理论

利益相关者共同治理理论认为，公司存在的目的不是单一地为股东提供回报。这种观点又有两种不同的意见(吴晓求：《中国上市公司：资本结构与公司治理》[M]．北京：中国人民大学出版社2002年4月版，第19页－21页)：一种观点认为，公司应是一个社会责任的组织，它必须服务于一个较大的社会目的，这种观点在20世纪60年代、20世纪70年代和20世纪80年代初普遍被消费者主权的倡导者、环境保护主义者和社会活动家等接受，并于20世纪80年代为部分公司经理人员用来支持其反接管政策；另一种观点认为，公司的存在是为社会创造财富。股东们实际上十分了解他们拥有资本的自我利益。但股东利益的最大化往往同整个社会的财富最大化不一致，也就是说，公司政策可为股东创造更多的财富，却未必形成最佳的社会总财富。

1．利益相关者治理结构的优点。首先，利益相关者治理结构模式强调了合法性、权威和责任的平衡。罗伯茨和米勒认为，民主社会中公司享有巨大权利，实践中，公司对政府产生的影响已至少同政府对企业的影响一样大。具有政治言论权的公司“市民”，对影响它的法律已产生强有力的影响，如，它可以说服政府，通过立法设置竞争壁垒或减轻负债，帮助他们应付自由竞争。但在享受权利的同时，必须符合社会整体利益，承担社会责任，否则就失去合法性和可信任性。因此，公司在“合法性、权威和责任”之间必须达成平衡。其次，利益相关者治理结构模式

注重制度系统的内在平衡。新制度经济学认为，制度安排的特征和方式要受到制度环境的作用和影响。公司治理属于一种制度安排，它同样要受到历史文化、法律规章等制度环境的影响。制度因素(包括法律环境、产业规则等)对利益相关者在董事会中的地位具有重要影响。因为，正如鲍威尔指出，制度模式影响了什么是合法的行为，道德合法性与一套宽泛的、社会的、标准化的判断和价值观紧密联系，这些判断和价值观能增进道德合法性，并推动社会福利。这样，随着社会环境对道德合法性的关注，组织需要考虑利益相关者的地位，以提高其对社会道德标准的认同。最后，利益相关者治理结构模式符合组织(企业)系统的互动和开放式网络。阿可夫把利益相关者的概念放到组织系统内部来加以论述，他认为将利益相关者置入组织系统内部，来对组织结构进行重新设计安排，可形成一个利益相关者的互动和开放网络，从而有助于解决社会问题。2．利益相关者共同治理理论的不足。首先，传统的企业理论假设企业生产经营目标是一元的，即实现经济利润最大化，而利益相关者模式将企业的生产经营目标定义为多元的，其中既有社会性的、政治性的，也有经济性的。这样的企业实际上是一个政治经济目标合一的组织，带有很强的公益色彩，其结果必然引起企业经营效率的损失。这样便会导致一个两难困境：任由企业追求利润最大化，从而提高社会成本、造成社会福利损失；采用各类管制手段，包括通过外部调控方式和利益相关者的内嵌方式，虽能部分地解决市场失效或降低企业活动的负外部性，但会造成经济效率的损失。其次，该模式涵盖的权益主体过于宽泛，不便于实际操作。在现实操作中具体说来有以下几个方面的不足：(1)利益相关者共同治理是建立在所有权集中分散对称配置给所有利益者的基础上的。而实际上，把企业所有权集中分散对称分布给所有利益相关者是不可能的，因为这样做企业将会面临着相当高昂的成本，从而与经济主体的本性相违背。(2)容易导致“公地的悲剧”。企业所有权作为契约不完全的产物，其本质是一种剩余要求权，应该是每一个产权主体都应有份，但这样将会酿成“公地的悲剧”，将企业的所有权看成所有利益相关者都有份的公共蛋糕，而当一项产权被作为公共地，未加以明确界定时，必然会导致过度使用而无效率(杨瑞龙，周业安：《一个关于企业所有权安排的规范性分析框架及其理论含义》，载《经济研究》，1997年第1期，第12页－22页)。(3)企业多重目标的存在可能会使政府所关心的问题与企业所关心的问题之间产生混乱。它也可能使得那些达不到任何类似目标的公司经理仅仅追求部分目标，如企业扩张或技术改善，而忽略了这些目标与效率或价值之间的平衡。让高级经理们对所有的利益相关者都负责任相当于让他们对谁都不负责任。(4)利益相关者治理模式忽视了治理主体的主导力量。并未从定量的角度去回答谁是企业真正意义上的利益相关者，因为从一个广泛的角度来看，任何组织和个人都可以看成是企业的利益相关者，从而不能给企业未来的发展提供一个比较清晰的方向。

三、利益相关者共同治理理论的发展意义

利益相关者共同治理理论与股东治理理论都有着自身的优点和缺点，股东治理理论是目前的主流公司治理理论，但利益相关者共同治理理论却代表公司治理理论发展的一种趋势，具有重大的理论和现实上意义。