可持续发展治理机制研究

一、引言

为落实2015年联合国可持续发展峰会通过的《转变我们的世界：2030年可持续发展议程》，深化国家可持续发展实验区建设，进一步推动各级地方政府贯彻生态文明战略，2016年国务院了《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》（以下简称“《方案》”）。《方案》提出以“中国落实2030年可持续发展议程创新示范区（以下简称‘国家可持续发展议程创新示范区’）”为载体，破解减贫、健康、教育、环保等17个领域共169项可持续发展目标（SustainableDevelopmentGoals，简称SDGs）中的关键瓶颈问题，完善体制机制，提供系统解决方案。作为《方案》的4项基本原则之一，多元参与被写入文件，强调“健全完善政府、科研机构和大学、企业、社会等各方共同参与的体制机制”。不限于本《方案》，多元参与的理念在可持续发展领域的诸多文件中都有体现，如《生态文明体制改革总体方案》、《节能减排全民行动实施方案》、《关于促进绿色消费的指导意见》、《“十三五”城镇化与城市发展科技创新专项规划》、《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治行动计划》、《国家农业可持续发展试验示范区建设方案》等，党的报告更是提出“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制……发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。《方案》之所以强调多元参与，原因在于政府的资源和能力有限，在落实SDGs的过程中存在失灵现象，因此需要调动更多的力量，充分发挥政府、市场、第三部门和社区等的比较优势，形成各主体间协调配合、主次分明、取长补短、合作共赢的模式，完成《方案》提出的主要任务，达到预期的目标和效果。然而由于历史、文化、体制与制度等原因，目前我国的市场与社会组织等主体在参与社会事务、提供公共物品与服务中未能发挥应有的作用，并且学界也缺乏针对国家可持续发展议程创新示范区中多元治理的深入探讨。有鉴于此，本文以治理理论为切入点，分析国内外相关实践，归纳多元参与的中外差异及相关经验，并在此基础上提出符合我国国情的多元治理模式，以期完善相关政策、健全体制机制，为国家可持续发展议程创新示范区更好地开展多元参与工作提供借鉴与启迪。

二、理论基础

政府、市场、社会作为多元主体的主要组成，以不同的理论为依据参与公共产品与服务的提供。公共产品与服务的非竞争性和非排他性决定了政府是最主要的提供主体；新公共管理理论与公共选择理论为市场主体参与公共产品与服务供给提供了理论支撑；而社会主体参与公共产品与服务的供给则源于治理理论。作为《方案》的起草者之一，孙新章研究员指出国家可持续发展议程创新示范区中的多元参与理念更多地是强调调动社会各界的积极性，把促进社会力量参与做为示范区建设的重要方面[1]。1.治理理论作为多元参与最重要的理论基础之一，治理理论已成为中外学者讨论的热点话题。治理理论为“舶来品”，是西方学者在对Smith的无形之手和Keynes的有形之手无法解决市场失灵和政府失灵等现象进行反思的基础上提出的应对之策，打破了资源配置主体的政府与市场二元选择框架，将公民社会纳入到解决问题的主体中来，有利于克服政府和市场在提供公共物品与服务中的双重失灵[2]。尽管治理理论已兴起多年，但仍未形成一套完整的理论体系，“治理”一词的意涵也在不断变化，大体是指多主体、多中心共同管理，即主要强调建立政府、市场、公民社会共同治理、协调配合的公共事务治理模式[3]。数十年来，治理理论已经形成了丰富的研究成果，如Williamson深入地阐释了治理的作用机制[4]；Thompson比较了政府治理、市场治理和网络治理的不同特征[5]；Rhodes分析了治理理论的6种含义，并概括出5个特征[6]；与之相对应，Stoker总结了治理理论的5种主要观点[7]；Morse等则详细论述了协同治理的理论内涵[8]。此外，治理理论在环境、教育、反贫困等领域也有大量的研究和应用[9-11]。虽然学者们在研究路径、理论取向等方面存在些许差别，但最终目的却较为一致，即着眼于修正理论假设与扩展适用范围。总体来看，现有文献大体可归纳为两类：一是治理模式研究，二是治理绩效评价研究。在治理模式研究方面，目前有3种主流范式：一是多层级治理，主要指“一种在超国家、国家、区域以及地方等几个疆域层级上的既定政府之间进行持续协商的制度”[12]。随后，政治学、公共管理学以及其他研究领域也开始借用这一概念，并突破了研究对象仅为各类政府的局限，将不同层面的非政府主体也纳入到多层级治理框架[13]；二是多中心治理，该理论是奥斯特罗姆夫妇创立并发展起来的，作为一种治理模式，多中心治理理论表明在公共物品与服务的提供以及公共事务的处理中存在着多个供给主体和多种治理手段[14]。三是网络治理，其为政策网络研究与治理理论结合的产物。该理论认为，科层协调的方式已不适应复杂和动态的环境,同时放松管制也可能因市场失灵受到限制，而政策网络却可以突破上述局限，提供了一个行动者相互依赖与利益协调的分析框架，成为在复杂、多层且碎片化的社会中较为适用的治理机制[15]。在治理绩效评价研究方面，世界银行、经济合作与发展组织以及联合国等国际机构最先开展治理绩效评价研究，构建了一系列评估治理状况的指标，形成了部分国家治理状况的评估报告，并提出了相应的改进措施与建议[16]。Chris等构建了治理绩效的四个评价标准与若干具体指标[17]；吴晓峰分析了3种国际上较为权威的治理评价指标体系，并指出存在的不足[18]；周业安在分析各种典型的公共治理内涵及其度量指标的基础上，对度量体系进行了归类，认为目前的评价方法过多，可归为基于客观数据的评价和基于主观调查的评价两类[19]。2.批判与反思随着我国科研人员对治理理论研究的深入，部分学者开始冷静思考该理论在中国的适用性。例如2001年，俞可平等在《中国离“善治”有多远》——“治理与善治”学术笔谈中表达了对治理理论在中国适用性的慎重态度[20]；2003年，臧志军等在《反思与超越——解读中国语境下的治理理论》的组文中也表达了类似的质疑[21]；郁建兴、郑杭生等在文章中更是对治理理论进行了批判性思考[22,23]。总体而言，持反思态度的学者们认为治理理论的中国适用性困境源于西方政治体系与我国马克思主义国家治理理论体系的不兼容，传统文化、现代体制与改革思路三方面的差异致使在应用治理理论解决中国问题时难免出现“水土不服”等现象。基于十八届三中全会关于治理的定位，本文的治理并非西方语境下的“治理”概念，而是本土化后的以国家治理为主导的协同治理，体现为国家治理与社会治理的有机结合，即党委领导、政府主导、社会各方参与，是国家治理下的剩余治理或辅助治理[23]。

三、国内外相关实践

虽然国内外多元参与的相关研究不一定在SDGs或国家可持续发展议程创新示范区的框架下进行，但政府、市场、社会等多元主体参与实现减贫、健康、教育、环保等SDGs具体目标的文献与研究却并不缺乏，篇幅所限，文中仅列举7个领域的10个案例[24-32]，详见表1。分析上述案例不难发现：无论是国外还是国内，公众参与已成为社会事业建设的重要力量之一，既是主要的参与者，也是有力的监督者，甚至在发达国家已成为决定政策和规划合法性与合规性的必要条件。不同的是，国外的公民社会发育较为成熟，社会组织和公众的力量强大，在处理社会事务中的表现更为专业与规范、参与程度更深，在Arnstein依据公众参与程度不同而提出的“公众参与阶梯”***中处于较高阶段[33]，同时“善治”理论为社会参与甚至主导公共事务提供了理论基础，呈现出“小政府大社会”的治理格局；此外，发达国家为保障公众参与塑造了良好的外部环境，如较为完善的法律体系、日常的教育与培训、必要的制度保障和财政支持等。相比之下，由于文化、历史和制度等因素，我国在处理社会事务中追求的理想状态是“善政”而非“善治”。因此，在政府一家独大的背后，是社会组织和公众力量的长期发育尚不完善。虽然随着体制改革的深入，政府正逐步归还本应属于社会的职责与功能，并且从国内实践来看，也不乏公共事务中社会组织有效参与的个案，但能否就此认为社会组织可以全面地承担政府转移过来的职责则尚需进一步观察。目前来看，社会组织与公众参与社会事务的外部制度环境不健全，相关社会主体的内生参与意愿不高、能力不足，这些都影响社会组织在公共事务中作用的发挥，“大政府小社会”的局面短期难以扭转。另外，尽管现阶段各级政府在鼓励社会各主体参与可持续发展中做出了诸多努力，如深圳市的《国家可持续发展议程创新示范区建设方案（2017-2020年）》、桂林市的《国家可持续发展议程创新示范区建设方案（2017-2020）》以及太原市的《国家可持续发展议程创新示范区建设方案（2017-2020年）》中都大篇幅地阐述了优化公众参与环境、提高公众参与能力的相关措施，但内容却比较分散、缺乏针对社会参与的顶层设计。

四、多元主体的协同

公共产品与服务供给方式的市场化与社会化说明不论是政府、市场亦或社会，单一的供给主体都无法解决公共产品与服务供给过程中出现的问题。在研究方面，讨论公共服务供给主体多元化必要性的阶段已经结束，目前的重点在于多元主体间应如何分工以及在此基础上的有效协同。1.多元边界划分明确政府、市场、社会3类主体在政务、商务、社务中的权限边界是多元主体有效协同的前提，这既涉及行政职能的重构，也涉及行政与非行政职能的再造。虽然SDGs具体指标的属性差异以及各地的社会经济发展程度不一导致3类主体的权限边界略有不同，因此难以给出解决分工问题的“万能药”，但基本的边界划分原则却较为清晰：政府的政务是保障公平、加强和优化公共服务、推动可持续发展、促进共同富裕与弥补市场失灵；企业的商务是以高效率和低成本提供受政府委托的公共产品与服务，并获取一定的利润；社会组织的社务则是遵循社会需求与兴趣、社会心绪发生、类聚、释力的法则和特点，凝聚社会力量从事非营利性社会活动[34]。然而，目前我国政府、市场、社会3类主体在政务、商务、社务中的边界并不合理。政府方面，由于多年来形成的不正确的认知观、权力观和利益观，部分政府部门扩大了政务的界限，涉足商务和社务领域，扮演市场投资主体与社会建设主体的角色，代庖了本应由企业和社会组织自主决定的事项，不仅制造了市场壁垒和社会藩篱，而且还失职于诸多理应履责的政务[35]。市场方面，随着基础设施和公用事业特许经营制度、政府和社会资本合作制度（Public-PrivatePartnership，简称PPP）等的兴起与发展，市场主体开始逐步参与公共产品与服务的提供。但由于企业的营利性本质，难免在提供公共产品与服务中因逐利而越位，引发不公平、私人垄断和寻租腐败等问题。社会方面，由于近年来公众参与社会事务的热情日益高涨，互联网等技术为其提供了参与手段，社会组织数量逐年增加。据中国发展简报网站2017年最新的NGO数量统计显示，环境保护领域710家，三农与扶贫领域662家，社区发展领域534家，教育领域1340家，公共卫生领域41家，防艾领域21家，性别与性少数领域208家，老人领域1114家，妇女儿童领域151家，残障领域684家。但由于政府对社会组织的发展设定了诸多限制条件，剥夺了部分自主权，如对其内部管理权限进行制度性限制以及通过审核与挂靠等方式对其人事和财政权进行把控等，导致社会组织发展不充分、参与社会事务的能力不足。针对上述问题，政府、市场与社会3类主体的界限关系在未来的调整中应遵循以下思路：政府须退回公共服务与监管等本职领域，继续减少行政审批事项，做到“放管结合”；同时应根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”的要求，积极地把“正确处理政府和社会关系”作为创新社会治理体制的重要内容，加快实施政社分开，并从调整边界、赋予权责、规范管理、激发活力四个方面剥离出需要转移给社会组织的职能和权力清单，例如原本就不应该介入的范围、只有与社会合作才能做好的公共事务以及由社会组织承担可以带来更高效益和效能的工作等。市场主体应保证不越界，在提供公共产品与服务过程中，既要获得适度的收益，也要严格遵守特许经营和PPP等相关法律与规定，实现经济效益与社会效益的有机统一。社会组织应增强独立性并加快发展，按照十八届三中全会的指示精神，重点在文化、教育、卫生等12个方面发挥作用。社会组织在发展过程中要尽力避免政社不分，减少政府的不当与过度干预，同时加大人才培养力度，按照现代治理结构运行，自觉地肩负公益使命，主动地承担社会责任[36]。此外，还应提高公众参与的组织化水平，进一步强化社会公众参与的科技手段支撑，积极开展大数据分析与成果应用，提升公众参与的科学性和有效性。2.多元协同机制截至目前，国家可持续发展议程创新示范区多元治理仍是一个较新的提法。由于治理主体的多元化及各自的组织结构与运行规则存在着一定的差异，如果只是简单地将多元主体聚集起来，其失效的结局则完全可以预见。因此需在理论层面进行深入研究，为相关实践提供支撑与指导，本文试图从以下四方面加以探讨。（1）理念协同，达成共识多元参与意味着在国家可持续发展议程创新示范区建设中，围绕减贫、健康、教育、环保等目标，相关主体都有权参与。当前我国的社会主义建设已进入新时期，解决SDGs相关问题的主体不应再局限于政府，要大胆地破除传统的路径依赖理念，树立新思路，引入市场和社会主体等利益相关者共同参与。但毕竟政府、市场主体和社会组织在运行过程中有着自身的规律，理念并不一致，在共同应对具体问题的过程中难免发生意见分歧，无法形成合力。因此需要加强宣传，实施可持续发展培训计划，统一思想，树立全社会的可持续发展理念，形成大众广泛参与、可持续发展人人有责的社会共识，为SDGs目标的完成奠定思想基础。（2）利益协同，形成共赢实现共赢是多元参与的目标所在，也是企业、社会组织和公众等其他主体愿意积极地参与国家可持续发展议程创新示范区建设的动力源泉。这一目标的实现是以多元主体间的平等交往、理念共识与利益协同为基本前提[37]，需要说明的是，“利益协同”中的利益不是仅指金钱或物质利益，而是广义上的利益，即政府完成了优质公共产品与服务的提供、企业获得了一定额度的利润、社会组织和公众实现了公益和维护自身权益的目的。为此，应建立健全激励机制，如委托、合办等政府购买方式。完善公众参与的奖励措施，鼓励全民参与可持续发展。畅通监督机制，发挥第三方机构，新闻媒体的作用，做到“公众有所呼，政府有所应”。改变单一的事后监督局面，使公众从末端参与到预案参与、过程参与。只有兼顾各方的利益，才能调动多元参与的积极性，最终形成共赢的局面。（3）信息协同，实现共享信息是多元参与国家可持续发展议程创新示范区建设的基础性资源，信息协同与共享的实现程度决定着多元参与模式的运行效率和效果。目前，政府、市场和社会各主体所拥有的信息并不全面、完整与对称。一般来说，政府相比于市场和社会主体，掌握着更为详细、有效的信息，但政府往往出于对外界压力和形象等负面影响的担忧，在一定程度上缺乏主动公开信息的积极性。而在应对SDGs的具体问题时，却需要系统、全面、真实的信息作参考，因此需要政府严格落实“公开为原则，不公开为例外”的要求，将其所掌握的信息及时且全面地公之于众。同时，按照《深圳市国家可持续发展议程创新示范区建设方案（2017-2020年）》中提出的搭建信息沟通、意见表达、决策参与、监督评价为一体的可持续发展公众参与平台，积极探索与总结平台对提高公众参与积极性的有益经验。（4）政府主导，多元协同一些学者认为社会事务中的“多元参与”模式会导致“无中心”，应当指出，这是西方社会中可能存在的弊病。在我国，作为补充政府提供公共服务能力的不足而确立的多元参与模式，绝不允许将政府排除出去，政府依然是多元主体的核心，只不过需要重新定位，变“运动员”为“裁判员”，使其从不擅长的事务中解放出来，为社会提供其他主体所不能的公共服务，认真地履行好政府职责，而市场和社会主体则在SDGs具体目标的实现中发挥好辅助与补充作用。此外，人民民主专政的国家性质、代表最广大人民根本利益的党的性质以及人民群众对政府的普遍认同决定了我国的国家体制是高度强调国家责任的；因此，国家可持续发展议程创新示范区建设中的多元参与要形成的是“政府主导、市场参与、社会补充”的治理格局。

五、结论

国家可持续发展议程创新示范区建设中存在着利益诉求不同的多元主体，对于社会事务，他们有分享权力、维护权益、参与治理的需求。因此，打破政府统揽一切公共事务的格局、推进多元治理成为解决减贫、健康、教育、环保等可持续发展问题的必然选择。本文在阐述治理理论的基础上，分析了多元参与在科技、濒危物种保护、食品安全监管、节能减排、城市规划和环境保护等领域国内外的相关实践，提出了划分政府、市场与社会主体职责边界的基本原则，并从理念协同、利益协同、信息协同和政府主导四方面构建了多元主体的协同机制。总之，多元治理已成为国家可持续发展议程创新示范区建设的重要手段，但相关理论与实践研究还很薄弱。本文虽然在以往的理论和实践研究的基础上，提出了多元主体间边界的划分原则和协同机制框架，但是，未能在多元主体间关系、权力分配和转移等问题方面提供指导和支持，今后还有待于进一步研究。

作者:郝亮 陈劭锋 刘扬 单位:环境保护部环境与经济政策研究中心