商业银行国库收付业务研究

摘要:本文紧紧围绕新《预算法》关于进一步加强国库集中收付管理的总体要求，深入探究了商业银行国库集中收付运行的现状，回顾总结了自推行集中收付以来取得的成效，全面剖析了当前商业银行在国库集中收付运行管理过程中存在的问题，结合现行制度安排和业务工作实际，提出了相关对策建议。

关键词:商业银行;集中收付;对策建议

2001年，《国务院办公厅关于财政国库管理制度改革方案有关问题的通知》(国办函〔2001〕18号)明确规定了“建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度”。因受限于当时的支付条件等因素，我国引用了“国库单一账户体系”的概念，并采取了由商业银行国库集中收付业务为主的过渡模式。但随着财政国库管理制度改革的不断深化与业务创新工作的不断发展，商业银行国库集中收付业务所存在的问题也日益凸显，这与新《预算法》加强国库集中收付管理有关要求明显不相适应。

一、国库集中收付业务运行现状

(一)账户体系构造。国库单一账户体系由财政国库基本存款户、财政部门零余额账户、预算单位零余额账户、预算外资金财政专户和特设专户五类账户构成。其中，财政国库基本存款户作为国库单一账户由财政部门在人民银行国库部门开设，零余额账户和各类财政专户及特设专户等均由财政部门在商业银行开设，并以此作为政府全部财政性资金纳入国库单一账户体系进行核算、反映和管理。(二)业务流程设计。国库集中收付主要包括财政性资金(税收收入、非税收入)的收缴和集中支付(直接支付、授权支付)。其中，税收收缴主要通过电子缴库横向联网系统(TIPS)由纳税人发起纳税申请，税务机关、国库部门审核校验无误后发送电子税票至纳税人开户行，随后将税款从纳税人账户划缴至国库单一账户。非税收入是由缴款人凭缴款书将款项缴入开设在银行的汇缴专户，再由财政部门定期缴入国库。直接支付是指由财政部门在支出控制额度内向银行发出支付指令，银行通过零余额账户垫付资金给商品和服务供应商，随后与国库单一账户进行资金清算。而授权支付是指由预算单位在支出控制额度内向银行发出支付指令，银行先垫付资金给商品和服务供应商，随后与国库单一账户进行清算。(三)改革初步成效。长期以来，该模式对推动国库体系的建设、提高财政资金的运行效能发挥了积极的作用，国库集中收付改革也已取得了阶段性成果。至目前，全国各县级以上预算单位及有条件的乡镇预算单位基本实现了国库集中收付制度。改革实践近二十年来，国库集中收付业务管理也不断趋于规范化，极大地解决了以往财政资金分散存放与层层沉淀的问题，大大降低了资金的运行成本、强化了预算执行的严肃性，提高了资金的运作效率。此外，集中收付的全面实施，也在一定程度上遏制了腐败现象的发生，推进了阳光财政建设，提升了政府的公共调控能力和服务水平。

二、商业银行国库集中收付过程中需引以重视或值得关注的几个问题

(一)法规制度不够健全。目前，国库集中收付业务监管的主要依据是《国家金库条例》、《财政国库管理制度改革试点方案》(财库［2001］24号)和《商业银行、信用社国库业务管理办法》(人民银行［2001］1号)，后续出台的规章制度与当前国库集中收付的深化改革要求也仍不相适应。一是《国家金库条例》等法规并没有对财政部门、人民银行、银行各自的权限与职责进行明确，致使参与主体权责不清。二是相关法规之间相互抵触，致使业务办理与监管依据较为混乱，现行集中支付“先支付，后清算”模式与《支付结算办法》规定的“银行不垫款”明显自相冲突。(二)账户设管不够严格。银行在为财政部门及预算单位开设账户时并未严格按照《人民币银行结算账户管理办法》、《零余额账户管理办法》等法律法规进行开设。一是基于利益驱动为财政部门违规开设财政专户，为财政资金转移提供便利。而财政专户资金具体很强的隐匿性与不可控性，专户的开立致使大量财政资金游离于国库单一账户之外，给国库资金安全带来诸多风险。二是零余额账户开立、变更、撤销时未按规定及时向人民银行进行报备，致使集中支付业务处理过程中出现支付错误等异常问题。三是零余额账户户名管理不规范，以本单位名称或“机关账务”等进行命名的现象时有发生，无法根据户名对账户性质进行辨识，在账户资金划拨上也存有通过零余额账户向本单位其它账户转移资金的问题。(三)业务办理不够规范。一是非税收入缴库不及时。现行非税收缴采取集中汇缴的模式，该模式下的缴库主动权由财政部门把控，非税专户资金已不断成为财政部门自行调控收入进度的“调节器”。同时，商业银行也出于利益最大化因素，将延压资金按金融机构一般性存款进行处理，以提高自身资金的流动性。二是商业银行基于的性质，加之其自身不具备监管职能，因而对预算单位从零余额账户违规划款、提现的行为也往往视而不见，造成大量资金游离于国库监管之外。三是商业银行在业务操作上存在一定的随意性，通过先清算后支付等方式占压财政资金，而国库部门又无法对其具体明细进行逐笔、实时的事中审核监督。(四)内控制度不够完善。商业银行在国库集中收付业务时制定了相应的管理办法，但大多分布在集中支付业务上，而对集中收缴业务、票据要素审核、岗位责任制度及风险防范控制等并没有建立起科学配套的制度。因而，业务经办人员在实际操作过程中无法做到有据可依、有章可循，对凭证要素的审核敷衍了事，对财政部门、预算单位发出支付指令的合法性、合规性及真实性不加甄别，按照日常惯例予以宽松办理，致使业务办理过程中出现的差错，没法处罚落实到个人。此外，商业银行在自身业务系统升级或更换时，并没有及时地对相应内控制度进行更新。这些，都给国库资金的安全带来较大的隐患。(五)人员机构不够合理。《商业银行、信用社国库业务管理办法》第十七条规定，行应设立专门的国库工作机构，业务量较小、预算收入较少的行，经上一级人民银行批准，可设立国库专柜办理国库业务，但至少应配备3名以上人员专职办理国库业务。然而，目前各行基于机构编制和运营成本的考虑，并没有按照管理办法设置专门的国库工作机构设置，大多采取柜台兼办的方式办理国库业务。区县一级主要由各支行营业部门兼负国库业务受理职责，营业部除承担国库工作外，还承担着的信贷业务管理和营销职责，这在客观上导致了国库业务附属性与窘迫局面的形成。同时，国库业务人员多为兼职性质，且流动性较大，其中也不乏临时替岗人员，该类人员在上岗前并未经过系统培训，因而对国库业务相关规章制度掌握甚少，这在一定程度上影响了国库业务的有序开展。

三、相关对策与建议

(一)修订现行法律法规，健全监管制度体系。一是以新《预算法》出台为契机，全面修订完善《预算法实施条例》、《国家金库条例》、《支付结算办法》等法规条例，进一步明确财政部门、人民银行、银行各自的管理职责与权限范围，构建各参与主体分工合作与相互约束的制衡机制。二是以“先清算、再支付”为基础，全面优化注程再造，并进一步梳理整合历年来修订的国库集中收付业务规章制度，形成囊括财政参与的、全国统一的《国库集中收付业务管理办法》，为国库集中收付业务的监管提供强有力的制度支撑。(二)严格账户设置管理，夯实集中收付基石。一是建立健全财政专户管理长效机制，严格按照《财政部关于印发财政专户管理办法的通知》规定的开立条件和程序开设财政专户，联合财政部门开展财政专户清理工作，对不合规的专户坚决予以取缔，切实做到管住增量，规范存量。二是完善预算单位零余额账户开立的规章制度，加强与财政部门的信息互通，加强与人民银行会计部门、支付结算部门的沟通协作，做实账户开立审核工作，严格落实账户变更、撤销报备制度。三是加强零余额账户管理，规范账户资金使用范围，建立零余额账户管理预警机制，对银行进行不定期抽检，动态掌握账户管理使用状况，严禁在账户命名上打擦边球，严防资金变相划转与违规提现。(三)规范业务操作流程，提高资金运行效。一是优化非税收入缴库模式，简化资金入库流程。在现有基础上逐步取消非税收入专户与汇缴结算户，所有非税收入通过财税库银横向联网系统直接缴库，防止财政部门人为调控税收进度，遏制银行延解占压非税资金。二是加强对集中收付业务的非现场监管与指导。全面借鉴互联网+技术将财政业务管理信息、银行清算信息、预算单位支出信息进行有效整合，做到对每笔明细支出的合法性、合规性进行事前、事中审核监督。三是逐步推行人民银行直接办理国库业务模式。利用人民银行现有国库会计数据集中系统、大小额支付系统等建立人行直接办理集中支付网络平台，实现支出即时到账，切实做到对资金的事前、事中、事后全程监督。(四)完善内部控制制度，防范资金安全风险。一是督促银行对现有的集中收付业务管理办法进行梳理，结合《商业银行、信用社国库业务管理办法》、《国库监督管理基本规定》等规章要点制定并完善集中收付业务操作规程、集中收付业务管理规程，对集中收付业务操作流程进一步规范与细化，明确管理考核要点，特别是加强柜面监督，严把凭证要素审核关口。二是监督银行根据内控目标管理责任制明确岗位风险，落实岗位职责，将业务差错、安全事故纳入部门与个人业绩考核，强化责任担当，提升履职能力。三是对银行内控制度更新情况、执行情况进行不定期抽检，依据抽检结果确定量化考评等级，以此作为下一年度资格年审认定和综合评价的重要依据。

作者:梁立珊 单位:中国人民银行娄底市中心支行