国际公共服务评价状态对中国影响

20世纪80、90年代，大多数发达国家的公共部门都出现了一个显著变化，即从传统公共行政向新公共管理转变，其基本取向是提高公共管理水平和公共服务质量，其核心内容是关心服务效率、效果和服务质量，鼓励参与和协作，主张灵活地选择具有更高成本和效益比的方法，强化国家核心战略能力等。

一、国际公共服务评价现状公共服务

起于英、德、美等经济发达国家，他们在这一领域研究也较为深入，因此这些国家公共服务评价体系的发展水平，代表了世界上大部分提倡公共服务国家的公共服务评价体系的水平。

1．美国的绩效评估。美国政府的绩效评估是美国公共服务评价机制中的主线。美国政府在具体的评估实践中，一般都会有四个层次的绩效目标。第一层是绩效底线，为机构过去的绩效水平；第二层为预期目标；第三层为牵引目标，需机构付出努力才能实现；最高层是基准，它代表着一定区域内公共或私营部门在一项指标上的最佳实践水平。具体可划分为如下几项：①服务提供指标。这类指标又称为投入指标，它考查用于一个项目或服务过程的财物资源与非财物资源(职员、设备等)。比如每公里公路的维护费数额属于财务指标，而每公里公路的维护人员数额或原材料、设备数额则是非财务指标。②服务成就指标。这类指标主要包括产出指标和结果指标。其中产出指标可以测量所提供服务的数量(比如得到维护的路面长度等)以及符合特定质量要求的服务的数量。结果指标则用于测量由于或部分地由于服务的提供而获得的成就或产生的结果。③服务提供与成就相关联的指标。这类指标包括效率指标和成本一结果指标。效率指标是将服务提供与服务产出相关联得到的，即成本，产出，比如每运送一名乘客所要花费的成本。成本一结果只表示将服务提供与服务结果相关联，即成本，结果，比如在特定时间内运送一名乘客到达目的地所要花费的成本。

2．英国的公民宪章运动与竞争求质量运动。1991年梅杰上台后发动了公民宪章运动，此时英国政府绩效评估管理主要是对政府服务的质量和效益等方面做出评估，通过明确的服务内容、工作目标、服务标准等向公民做出承诺，让公民广泛地介入和监督、评价政府的服务质量和效益，达到政府“3E”(效能、效率和效益)评估的目标体系。绩效评估不是采取临时突击的方式，而是定期进行，渗透在整个英国行政管理活动中。在公民宪章4个月后，梅杰政府又发表了《竞争求质》白皮书，进一步通过市场来检验政府管理活动，并做出考评。市场检验包括确定具体细节、检测和评价的步骤。它提出了市场竞争的基本原则和公共部门市场竞争的理念，有效地激励了公共部门积极提高服务质量和服务水平，并降低了行政成本。后来，布莱尔政府行政改革的纲领，即1999年出台的儆府现代化白皮书》，提出了“从竞争政府走向合作政府”，旨在打造一个“注重结果导向、顾客导向、合作与有效的信息时代政府”。具体说来就是追求三个目标：确保政策制定的高度协调和具有战略性；以公共服务的使用者而非提供者为中心，确保公共服务更符合公民的需要；确保公共服务提供的高效率和高质量。在这种背景下，评价标准转向了质量和“顾客满意”，评估的内容也从经济和效率向质量、公共服务和效益方面侧重。

3．印度的“公民报告卡”评价。印度政府在公共服务评价方面也进行了实践，形成了许多富有成效的制度。公民报告卡制度就是最具国际影响力和代表性的一个。简单地说，公民报告卡是一份基于量化工具而开发的调查问卷。一份公民报告卡通常要解决三个问题：对公共服务的满意度，对公共服务的满意处、不满意处，得到这些服务的直接或间接成本。在问卷中通常有一系列测评指标，根据定量和定性的标准，对服务和服务机构进行量化、分类和排名。在每个城市，公民报告卡主要由该市公共事务中心(PAc)来负责设计和实施，在公民报告卡设计完成后，对所要调查的公民范围进行抽样，并保证一定数量的贫困人口样本数，以反映该市贫困人口的偏好。然后根据抽样结果，制订调查计划，编写调查手册，培训调查人员，进行团队训练，最后进行调查。调查结束后，又由专门人员进行数据录入与分析，写出调查报告。并在有公民代表和非营利组织代表参加的会议、公共集会、媒体上发放报告卡的分析结果，引起广泛关注，对公共服务提供者制造压力。总体而言，公民报告卡在公民和政府之间架起一座沟通的桥梁，在普通市民评价公共服务和政府绩效方面是一种先驱性实践。

二、国际公共服务评价的特点

国外和部分地区的公共服务评价具有以下五个特点。

1．公共服务评价体系具有发展性和全面性。四方家的行政改革会随着政党的不断变更而发生变革，公共服务的内容也会随之不断变化。相应地，用来衡量、评估其社会效果的公共服务评价体系也日益更新。公共服务的评价体系需要全面涵盖所提供的各种公共服务，才能帮政府寻找到在公共服务生产和供应方面改革和发展的空间。2．公共服务评价对象具有普遍性和广泛性。国外公共服务的内容丰富、全面，这意味着公共服务评价对象也具有与之配套的全面性和广泛性。例如市政服务、城市公交、住房、电信、邮政、银行和医疗等领域都有相应的评价体系，这样能够保证公共服务提供的水平与人们的期望变化相适应。

3．公共服务评价体系具有完整性。这一点主要表现在公共服务评价或评估的后续性工作上。例如印度推行“公民报告卡”，它的一个显著特点就是，问卷数据分析后，不是简单地公布了之，而是有一系列后续行动将评估的结果告知政府并公之于众，最后将进行公共服务质量调控。

4．公共服务评价主体具有多元化的性质。公共服务评价的主体不再仅限于政府职能机构，而是出现多元化发展。例如：英国地方政府将有关地方政府绩效评估的标准、期限等问题的决定权授予地方国务大臣，以加强这些人对地方政府服务的监督与自我监督；许多市场机制下的专业研究机构也开始涉入这一领域，许多政府也乐于将这一专业性很强的事务交由私人管理顾问来全权处理，这样有利于提高公共服务评价指标的专业性。在美国，政府实行“公共服务合同出租制”，即将很多的公共服务出租给私营企业或非盈利机构。这些机构有了市场竞争的推动，评价机制就会更具创新性与进步性。

5．公共服务评价体系的确立从形式走向制度化、法律化。随着公共服务评价指标的普遍、评价主体的多元，政府不再采取临时突击的方式进行公共服务调查与评价，而是定期进行，并将这一活动列入法律，使之更加规范化。美国在1993年，克林顿总统签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政令，以行政命令的形式责令联邦政府部门制定顾客服务标准。并于同年出台了(1993年政府绩效与结果法》，将公共服务的评价体系要求列入了法律。又如中国香港，也建立了服务机构的绩效承诺制度。

三、我国公共服务评价的政策建议

在开展有关公共服务评价方面，我国滞后于西方发达国家，公共服务评价还没有得到全面、普遍性开展。我们认为，为加强和改进公共服务评价，需要从宏观环境、信息公开、改进公共服务的评价技术与方法、加强公共服务评价监督系统等方面进行努力。

1．推进公共服务标准化，制定和完善评价立法与制度规范。公共服务评价原则中，标准化是重要原则之一，只有标准化才能提高公共服务的可测量性，并使评价结果具有可比性。从评价角度而言，公共服务评价标准化，主要包含两个层而的核心内容：一是公共服务(产)要尽Hf能标准化，二是标准化被广泛认可并得以在实践加以应用。没有一定的标准化，就无法普及评价标准，不能深入开展公共服务评价。

2．建立和完善公共服务评价监督系统。公共服务评价监督系统是整个公共服务评价系统重要的组成部分和环节。公共服务评价监督系统应该包括公共服务生产者对提供者的监督(当公共服务提供和生产之问是分离的时候)，公众和社会对公共服务生产者、提供者的监督，以及公共服务提供或生产者内部的监督，比如管理者和具体服务人员之间的监督。其中最重要的内容是生产者对提供者的监督。特别是在公共服务民营化过程中，采取诸如契约外包等形式，生产者需要加强对具体提供者的监督，做好市场准入工作，以保证公共服务提供主体提供资格和提供能力，担负起公共责任职责。另一方面，需要加强社会和公众对生产者和提供者的监督，这是确保公共服务质量、公共服务回应性等的重要保障。监督的手段包括直接参与评估、通过媒体对公共服务提供者或生产者进行舆论监督等等。

3．促进公共服务信息公开。建立和完善评价信息库。从评价的角度而言，信息是进行科学、客观评价的基础和前提。没有相关信息，就无法看清事实，也就无从进行客观评价。由于政府和其他部门的垄断性和天然信息优势，公众和公共部门在信息资源方面是不对称的。公共部门、公共服务提供者或生产者完全有可能利用自身地位，掩盖或封锁有关信息，或者披露不完整、不充分的信息，将重要和关键信息隐蔽起来，使公众和社会看不清真相。例如有关公共服务投入、产出数据，公共服务资源分布概况，公共服务供给体制与决策机制，公共服务进入准入条件等等信息。因而社会和公众没有办法对公共服务有关数量、治理水平进行评价，无从比较不同地区部门、国内外公共服务供给优劣，等等。在公共服务信息公开的同时，需要建立公共服务信息数据库，促进公共服务信息传递、利用和共享。从目前来看，我国公共服务信息数据库建设还比较落后，查找和搜寻公共服务信息存在许多障碍，有技术方面的，更多还是制度和体制性的，今后需要借助信息公开法，加强公共服务信息数据库建设，提高公共服务信息利用率。

4．改进公共服务评价技术与方法，科学设置评价指标体系。在公共服务评价法律、监督和信息层面问题解决之后，评价模型、技术、方法、评价指标体系设置等科学与否，直接决定公共服务评价结果的效力和可信度。因此，需要结合我国公共服务供给体制、供需现状、未来发展趋势，在充分借鉴国外评价技术方法的同时，积极探索符合我国公共服务实际情况的评价技术、方法和模型。同时要科学地设置一般性公共服务评价指标体系，在此基础之上，基于特定公共服务的属性及评价需要，设计合理的特定公共服务评价指标体系。如此才能促进公共服务评价指标的规范化和标准化，推动公共服务评价实践的发展。