公民参与公共政策的困境与对策诠释

摘要：本文简要分析了在中国社会的转型时期，公民参与公共政策的困境，为了落实“从群众中来，到群众中去”这一政策路线，应该从构建参与型公民文化，提高公民参与的认知水平和能力；把握好公共政策的利益取向；协作解决政策冲突；完善信息公开制度，实行政务公开；构建公民参与的保障机制，切实保障公民参与权等方面来制定相应的对策。

关键词：转型期；公民参与；公民文化；总体利益；公共政策

所谓转型期，指的是20世纪80年代以来，由于从计划经济向市场经济转变导致中国社会形态的改变，包括经济、政治、文化等各个层面的改变。当前，随着改革开放的进一步深入，我国政府的管理论文"target="_blank">行政管理理念正在从传统的高度集权的计划经济理念向现代的民主行政理念转变。而民主行政理念必须建立在坚实的民主政治基础上，不仅需要制度上的配合，更需要从文化与治理观念上着手。事实上，公民参与是实现直接民主而且有效的一种方式，而目前，我国公民在参与公共政策的实践过程中，出现了各种各样的问题，不利于社会的和谐发展。本文对其中主要的障碍作粗略的分析，以期对推进我国公共政策民主化进程有所裨益。

一、公民参与的概念及公民参与公共政策的意义。

1.公民参与的概念。

所谓“公民参与”，就是为了落实民主政治、追求公共利益及实现公民资格，由公民个人或公民团体从事包括所有公共事务与决定的行动，这些公共事务是以公民本人切身的地方性事务为基础，再逐步扩大到全国性的公共政策，因此，可以由每一个公民时时刻刻的关心与适时的投入来实现；而公民参与的行动必须是建立在合法性的基础上，并且依参与者根据本身所拥有的知识与能力、花费的成本、预期的影响力等，理性地选择最有效的途径与策略[1]。

2.公民参与公共政策的意义。

（1）公民参与公共政策有助于提升公共政策的科学性。信息的完备是公共政策制定的必要条件，也是公共政策制定必须遵循的基本原则之一。由于政府在公共事务治理过程中自身的局限性，以及信息的有限性，在公共政策制定的过程中，公民的积极参与，可以为政策制定提供丰富的信息，很好的弥补政府的这一缺陷。因此构建公共政策制定过程中的公民参与机制，为公民参与公共政策提供多种方式，通过多元利益主体之间的充分利益博弈整合公民的利益诉求，是公共政策建立在利益得到充分表达和相对平衡的基础上，降低政策成本，提高公共政策科学性的不可缺少的条件。

（2）公民参与公共政策有助于公共政策的贯彻执行。公民在公共政策制定中的地位不容忽视，这是因为政党和政府制定的政策所要解决的社会公共问题都与公众的利益密切相关。在大多数现代国家里，特别是人口众多和地域辽阔的国家中，公众不容易直接对中央政府的决策发表意见，但可在地方政府的政策制定中发挥更重要和更直接的影响作用。

有许多政策只有依靠公众的合作与参与才能得以贯彻执行，如环境保护、社区发展、社会治安等方面的政策，若没有公众的支持，即使政策制定出来了，贯彻执行仍相当困难。要保证政策有较高的支持度，就不能忽视政策制定中公民的有效介入[2]。

二、公民参与公共政策的困境。

由于我国国情的特殊性，在公民参与公共政策的实践过程中，不可避免的产生这样那样的困境。就现阶段而言，公民参与公共政策的主要障碍总体上可以概括为以下几个方面：

1.公民文化因素的制约。尽管民主社会最大的希望是，公民个人最大限度的参与政治事务和公共事务的管理，这种参与将培养人类能力并因此获得人性的全面发展。但是，我们知道，公民从年轻时代首先学习的就是“如何更好地服从”这门课，只是后来才了解到权威不过是约定俗成的东西。直到成年期，才真正发现可以参与作出具有约束力的决定。这时，传统的文化意识已经把公民变成为一个顺从者，政治文化因素影响了青少年不断形成的对民主社会中公民身份有意义的理解[3]。

2.公民自身的局限性。现代公共政策往往带有较强的专业性，在知识方面，普通公民常常不能理解政策质量标准中包含的知识，所以他们可能会对专业领域或科学界认定的政策质量标准无法提出质疑。在能力方面，他们是否具有参与政策应该具备沟通技巧，是否充分地理解政策过程和决策方式，是否充分地理解参与者的期望受政策限制，是否充分的理解公共问题解决的利益取向等，都是公民参与的巨大障碍。此外，由于部分参与者经常代表的是现存组织的群体需要，表达着他们的特殊利益，而不是公民的普遍利益。因此，这些现象的存在，也会在一定程度上或多或少的影响公民参与公共政策。

3.公民参与的代表性和广泛性欠缺。公民参与的代表性和广泛性欠缺，主要是指部分政府及其职能部门为了达到体现自己意志的公共政策能够顺利出台这一目的，通过操纵公民参与，导致公共政策过程中公民代表缺乏代表性和全面性。综观近几年的公民参与实践，部分政府及其职能部门在公共政策过程中也非常重视公民参与，在公共政策出台之前，广泛征集公民的意见，有的还召开大型的听证会。但是，由于参与公共政策的公民产生方式不尽合理，参与的公民是由上级组织指定，而非通过制度化的严格程序产生。在上级组织指定参与公民的过程中，把一些与政府部门观点相左的公民排斥在外，更有甚者，参与者本人就是公共政策的既得利益者，或是与政府有利益关系等状况，都导致公民参与公共政策制定的代表性和广泛性欠缺。

4.相关利益者话语权的缺失。相关利益者话语权的缺失，主要是指公共政策过程中，由于政府以及公民自身等原因所导致的相关利益主体缺位，致使相关利益者的利益诉求在公共政策中得不到体现。一方面，现实中的公共政策制定方式主要是封闭内向型的，政策制定在相当程度上是与公民分离的，常常成为及少数专家和领导封闭式自我意志的表现。

另一方面，由于公民参与意识淡薄等原因，导致相关利益主体缺位，相关利益者的意志和利益在公共政策中得不到体现。本来作为公共政策相关人的公民，他们能够亲身感受到公共政策给自己经济、社会生活带来的影响，对公共政策的制定最有发言权。然而由于公共政策制定过程中相关利益者话语权的缺失，就会导致公共政策所整合的利益不够全面[4]。

三、完善公民参与公共政策的几点对策。

1.构建参与型公民文化，提高公民参与的认知水平和能力。阿尔蒙德认为“民主国家为普通人提供一个有影响力的公民参与决策过程的机会”[5]。而我国传统政治文化中的“官本位”思想、清官情结、臣民意识在很大程度上抑制了公民参与，长此以往，就会导致公民认为政策制定是政府的分内之事，与自己关联不大，形成了公民参与的文化困境。构建参与型的政治文化可以从地方性的事务做起，尤其是与公民最切身的事务相关联，才会引发公民参与的动力；当公民在这些地方性事务的学习中学会参与并适应后，将会逐渐培养起参与更广泛的公共事务的能力与兴趣，并能进一步明确参与公共政策是公民的基本政治权利和义务，在参与过程中逐步提高认知水平和能力。

2.把握好公共政策的利益取向。所谓公共利益就是“在特定社会条件下，能够满足共同体成员的生存、享受、发展等公共需要的各种资源和条件的总和。”[6]所谓总体利益就是“目标群体的全部利益，是整体利益与所有部分的相对独立的利益之总和。”[7]在现阶段，公共政策的利益取向应该是以总体系统观为指导的总体利益，因为这样既能发挥对部分进行整合的整体优势，又能调动系统所有组成部分的积极性，从而使系统具有较大的总体利益。

3.完善信息公开制度，实行政务公开。公共政策实际上是一种信息活动，若参与公共政策的公民不能够掌握有关公共政策的相关信息，那么公民参与公共政策很难体现其价值。把公共政策各方面的情况作出全面、科学的描述并公布于众，使公民能够科学地了解公共政策的目的，并对相应的应对策略作出科学与准确的判断，以便更好的行使公民的政策参与。

4.构建公民参与的保障机制，切实保障公民参与权。从理论来看，公共政策供给取决于社会各阶层达成的保护自己利益话语权的均衡。

从制度上保障公民可以依照法定的程序和制度参与公共政策，确保参与公共政策的公民能够充分完备的表达自身的利益诉求。在实践中，公民参与的保障机制主要从两个方面进行构建：一是组织结构方面，实现地方基层自治；二是法制环境方面，建立“公民参与法”，充分保障公民参与的实施。

参考文献：

[1]李图强。《现代公共行政中的公民参与》[M].经济管理出版社，2004年。

[2]陈振民主编。《政策科学—公共政策分析导论（第二版）》[M].中国人民大学出版社。2004年。

[3]李图强。《现代公共行政中的公民参与》[M].经济管理出版社。2004年。

[4]高富锋。《公民参与公共政策的路径分析》[J].经济研究参考。2008年第46期。

[5]阿尔蒙德等著。《公民文化》[M].张明澍译。台湾五南图书出版公司。1996年。

[6]王洛忠。《试论公共政策的公共利益取向》[J].理论探讨。2003年第2期。

[7]张国庆主编。《公共政策分析》[M].复旦大学出版社。2004年。