当代公共政策系统改进研究

【摘要】《货殖列传序》作为司马迁《货殖列传》的序文，记载了我国从虞夏到汉武帝时期的经济政治发展史，充分体现了司马迁的经济政治思想，是一篇杰出的著作，对于完善当代国家治理、改进公共管理具有重要的借鉴意义。本文将结合《货殖列传序》的核心观点与重要思想，从政策主体、政策目标群体、政策环境等维度，对比分析当代公共政策系统的改进以及公共政策功能的优化，提出发挥市场在资源配置中的决定性作用、分配与再分配要兼顾效率与公平以及积极推进政府、市场、社会协同治理等几点完善当代公共政策系统的意见。

【关键词】公共政策系统；政策主体；政策目标群体；政策环境；政策功能

“货殖”一词最早出自《论语·先进》的“赐不受命而货殖焉”，意指经商营利、商人或商品。但是，《货殖列传》并不纯粹给商人立传，同时也是论述经济政治问题的历史专著。纵观《货殖列传序》全文，短短八百多字，充分地体现司马迁的核心的经济政治思想，也描绘了我国从虞夏到汉武帝时期公共政策系统的全貌，有利于我们理解公共政策系统及其功能限度，对比分析当代公共政策系统，并从中获得完善当代公共政策系统的启示。

一、从《货殖列传序》理解公共政策系统

（一）政策主体的价值观和偏好对公共政策制定的影响

公共政策是具有公共决策权力或权利的政治主体在特定时期为实现或服务于特定目标而制定或适用特定行为规范的过程及其结果，它是一系列制度或行为过程，及作为该过程的产出或结果，具有约束力的各种谋略、法令、条例、办法、措施的总称[1]。精英理论认为，一切社会都存在统治与被统治两个阶级，为社会更高效的运作和持续的发展，少数的精英必然占据社会的统治地位并成为政策主体，制定和一系列的公共政策[2]。精英根据自身的社会认知管理国家，因而公共政策反映了精英阶层的价值观和偏好[3]。《货殖列传序》记录了中国古代的数个杰出精英对自己所处的时代制定的公共政策。道家创始人老子因而描绘出“至治之极，邻国相望，鸡狗之声相闻，民各甘其食，美其服，安其俗，乐其业，至老死不相往来”的社会愿景，其公共政策是避免干涉民众生活，这反映了他“小国寡民”和“无为而治”的政治思想。太公和管仲认为“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”。因此，在“地泻卤，人民寡”这样恶劣的自然条件下，“太公劝其女功，极技巧，通鱼盐”；在“齐中衰”时，“管子修之，设轻重九府”。老子和管仲同处于春秋时期，活动于齐鲁之地，但却提出截然不同的公共政策，这是因为老子和管子基于他们的价值观和偏好所作出的公共政策选择。此外，尽管精英阶层所制定的公共政策主要反映的是精英人物的利益和价值观，但这并不意味着精英人物的利益与公众利益是冲突的、对立的，在大部分情况下，精英人物是以维护公众利益、增进民生福祉作为自己的责任的，如太公和管子所提出的公共政策，实际上是有利于民众增加个人财富、改善家庭生活、促进社会发展的，与公众利益是一致的。

（二）政策目标群体的特征对公共政策执行的影响

公共政策能否落实、政策目标能否实现，与政策目标群体的数量、特殊性、素质、态度等密切相关[4]。政策目标群体理解、接受、遵从政策的程度是衡量政策有效性的关键性因素[5]。老子为春秋以前描绘了一个各家各户互不干涉、自给自足、自得其乐的太平盛世，百姓处于安稳、舒适的生活状态。因为人口稀少，且相邻之地也很少有交流，因而百姓淳朴，安于现状，对统治者也相当顺从，施政者只需用道理即可教化百姓，执行公共政策。但是，因为随着社会发展，“声色之好”“刍豢之味”“身安逸乐”“势能之荣”已经“渐民久矣”，百姓的需求已经发生改变，他们不再困于一地，希望通过交换换取更多适用之物，以满足自己不断增加的欲望。此时，即便再用老子的微言大义挨家挨户去劝说，也“终不能化”。这反映了随着时间的推移和客观条件的变化，政策目标群体的主观认识也会产生变化，百姓对政策的接受程度也在变化，一项昔日受拥护、获支持的公共政策可能不合时宜，遭人们逐渐认清并抵制，特别是当这项公共政策与政策目标群众的利益存在矛盾和冲突的时候[4]。公共政策的制定必须了解政策受众的需求才能更好地实施执行。太公和管子深得其中三昧。在太公“劝其女功，极技巧，通鱼盐”的努力下，齐国“人物归之，繈纑至而辐奏”，齐国生产的“冠带衣履”行销天下，东海和泰山之间的小国国君也“敛袂而往朝”。而管子“设轻重九府”后，齐桓公得以称霸，“九合诸侯，一匡天下”，并使齐国的富强“至于威宣”。这正是司马迁提出的“因之”“利导之”“整齐之”，这些政策都是因为顺应市场规律，符合当时的公共利益，才获得了百姓的广泛认同、接受与顺从，也使得公共政策的引导性功能、调节性功能、分配与再分配功能得以有效发挥。反之，如果“与之争”，与民争利，不仅违背自然规律和经济规律，也与当时的公共利益相对立、相冲突，会让政策目标群体产生政策认同障碍，对政策产生抵触心理，不利于政策的执行。

（三）政策环境与公共政策辩证统一的关系

政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和。广义的政策环境是指影响政策产生、存在与发展的一切因素的总和，而狭义的政策环境是指处于公共政策系统边界之外，能够对公共政策功能产生直接或间接影响的因素的总和[6]。首先，公共政策是政策环境的产物，是随着社会的发展，社会规模扩大，社会活动增多，为减少冲突、资源浪费和增加社会效率，根据客观需要而产生的[7]。春秋时期百姓的交流增加，有了大规模的商业活动，才有应运而生的公共政策，以减少社会冲突和确保公正的商业环境。其次，公共政策必须适应政策环境[7]，“货殖”活动已经改变了人们的生产生活方式，如果还一昧推行老子的“至治之极”，只会与此时的政策环境产生严重的冲突和对立，必然是走向政策失败。再次，政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化[7]，从夏商到春秋，商业活动不断增加，出现了各地资源分配和交易公平等问题，“无为而治”也必然演变为“原大则饶，原小则鲜。上则富国，下则富家。贫富之道，莫之夺予，而巧者有余，拙者不足”。因此，只有适应政策环境的变化，从客观实际出发，因地制宜地制定经济政策，才能达到富国裕民的目标，才能推动社会系统的良性运转。最后，公共政策对政策环境具有一定的能动作用[7]，太公“劝其女功，极技巧，通鱼盐”的政策改变了“人民寡”的现状，“人物归之，繈纑至而辐奏”，甚至周边小国也“敛袂而往朝焉”，为齐国的经济社会发展奠定基础，而管子“管设轻重九府”的政策也改变了“齐中衰”的局面，帮助齐桓公称霸，进而一匡天下，这说明适宜的公共政策是能够改善政策环境。因此，政策环境与公共政策的关系是辩证统一的，二者是相互联系、相互依存、相互影响、相互作用的。

二、当代公共政策系统的改进

（一）政策主体力量日益丰富多元

当代，在世界各国中，直接或间接参与公共政策制定的个人、团体或组织，也就是政策主体的力量越来越丰富多元。除了传统的具有合法或正式的权力参与政策制定及政策其他过程的官方政策主体，如立法机关、行政机关、司法机关，当代政治舞台上还涌现出一批不拥有合法的正式权力，但拥有合法权利，实际上直接或间接地参与政策过程的非官方政策主体，如政党、利益团体和公民个人，他们聚集利益相同的个人组成团体或联盟，通过院外活动、舆论宣传、政治捐款、政治联盟等方式表达自身的政策诉求，来影响公共政策的制定，并成为政策制定中不可忽视的主体力量[8]。此外，随着现代科技的发展，特别是网络时代的到来，大众传媒和专家智库在引导社会舆论、连接政府与大众沟通的桥梁、促进决策质量的提高等方面起到了越来越重要的作用，成为了现代政策主体的一个重要因素[9]。政策主体范围的扩大，政策主体力量的多元化趋势，有利于充分反映社会各阶层的利益诉求，也有利于帮助政府在制定政策时更好地平衡多方利益，制定出符合社会多数人利益的科学的合理的政策。政策不再仅仅是握有政治权的精英人物的价值观和利益的反映，更是社会公众的价值观和利益的反映。而政策主体的参与过程，实质上是政治民主化的过程，对于提高社会对政策合法性的认同度、推动政治社会化，都起到了很大的促进作用。

（二）政策目标群体的参与度更高

在现代民主国家，政策目标群体不再是被动、被强制地遵守政策主体制定和实施的政策，我们可以发现，在政策制定过程中，信息收集、提出倡议等环节，政策目标群体已经参与其中，比较常见的方式有人民代表、公开征询公众意见、听证会、信访等[10]。由于政府是自利的，而政策目标群体也是自利的，因而政府制定的政策并不始终与政策目标群体的价值观和利益一致。当政府行为与政策目标群体的意愿和选择存在严重冲突时，政府可以发挥公共政策的调节性功能，通过强制性手段限制或者约束政策目标群体执行，可能还需要耗费大量的人力、物力来推行政策，在这种情况下，政策目标群体的顺从往往是只是受政治权威形式上的合法性的影响。长此以往，当政策本身带来的矛盾冲突愈加激烈时，政策就会走向失败，甚至不利于社会稳定。而民主的政治参与可以在国家和社会之间稳妥地矫正政府的行为与公民的意愿和选择之间的矛盾[11]。只有增加政策目标群体在公共政策制定过程中的参与度，通过充分而有效的民主的政治参与，才能使公共政策获得实质意义上的合法化，促使政策目标群体顺从、支持政策的执行。这是现代民主政治确立的重要基础，也是现代民主社会发展的产物。因此，当代政策主体更加注意加强与政策目标群体之间的沟通，积极听取政策目标群体的意见建议，鼓励支持政策目标群体更多地参与到公共政策的制定和执行，旨在为提高公共政策的社会认同度，降低公共政策的执行成本，提高公共政策的实际执行效果奠定重要基础。

（三）公共政策兼具原则性与灵活性

公共政策的科学有效执行，需要坚持公共政策原则性。只有严格按照政策所规定的特定调控对象与作用范围，尤其是按照政策的精神实质去贯彻落实，才能确保政策的统一性、严肃性和权威性，最终促成政策目标的顺利实现。而由于政策环境是复杂多样的，当代的政策执行在讲究原则性的同时，更加注重灵活性[12]。当然，灵活性并不意味着不顾政策执行的“合法性”，也不意味着偏离政策目标。政策的灵活性是在原则允许的限度内采取灵活的做法，是实事求是、因时因地因事制宜，最终确保政策目标的达成。比如，我国的生育政策并非一直严格执行“一孩”政策，而是随着人口与经济的发展，充分考虑农村地区、经济发达地区的差异性以及人口老龄化的发展趋势，对生育政策进行调整，从“单独二胎”到全面放开“二孩政策”，到现在讨论鼓励推行“三孩政策”，都是通过灵活多样的方式方法去达成解决人口问题和发展问题的政策目标。再如，社会保障基金预算是国家为保证社会成员的基本生活权利而提供救助和补给，以便实现国家社会保障职能、建立社会保障制度而编制的预算，在过去各省的社会保障基金预算独立运行，省之间不能进行调剂，然而受人口老龄化程度加剧以及人口流动不均衡等因素影响，部分省份的社会保障基金预算收支平衡压力较大，因此现阶段考虑社会保障基金预算进行全国统筹，以更好地保障全体社会成员的基本权益。

三、完善当代公共政策系统的意见

（一）充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

改革开放四十年来，我国社会主义市场经济体制逐步建立健全，市场在资源配置中的决定性作用越来越突出，但在经济运行中仍然存在一些问题，特别是政府与市场的界限模糊不清，比如政府的招商引资、商业推广等举措实际上是以行政行为干预市场要素的流动，以政府名义奖励产值、纳税大户实际上破坏了市场公平竞争的环境。实践证明，市场配置资源是最有效率的形式，因此我们要划分市场与政府的界限[13]，通过制定政府的“权责清单”和企业的“负面清单”来规范政府和市场的行为，在市场能发挥作用的领域、市场竞争比较充分的领域以及有营利的领域，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，这样才能更好地完善社会主义市场经济体制。

（二）分配与再分配要兼顾效率与公平

党的报告指出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。现阶段，我国的贫富差距依然较大，教育、医疗、社会保障、住房等关系群众切身利益的重点领域在不同地区仍然存在较大差距，需要更好地发挥政府作用，特别是发挥公共政策分配与再分配的功能[14]。在义务教育、医疗保障、社会救济、基本养老、公共住房等领域，政府要将公共价值分配到特定的人口中，创新收入分配方式，通过提高个人所得税免征额、增加个人所得税专项附加扣除等方式改革个人所得税制度，积极推动基本公共服务均等化，真正实现“幼有善育，学有优教，劳有厚得，病有良医，老有颐养，住有宜居，弱有众扶”，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

（三）积极推进政府、市场、社会各方协同治理

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并将其作为全面深化改革的总目标。从“管理”向“治理”的转变，体现了我国政治主体与政治格局由单一主体、政府全能向政府、市场、社会多元主体共治转变，是现代治理体系的应有之义[15]。随着社会主义市场经济与民主政治的发展，市场和社会成为独立于政府之外的两种重要力量，在促进经济发展、维护社会秩序、保障公共安全、实现社会公平等领域发挥着重要的积极作用。因此，要推进国家治理体系和治理能力现代化，需要健全完善政府、市场、社会各方协同治理机制，充分发挥政府在社会治理中的主导作用，同时，坚持民主协商，健全完善市场和社会表达利益诉求的渠道，鼓励、引导企业和社会发挥自身优势，积极参与社会治理。

四、结语

《货殖列传序》的核心观点和重要思想对于当代公共政策系统的改进及功能限度的优化具有重要的现实意义。通过对比分析，我们也发现，随着民主政治和经济社会的发展，当代公共政策系统不断在优化改进，公共政策功能也得以有效发挥，特别是政策主体多元化、政策目标群体参与度提高以及公共政策更加兼具原则性与灵活性，对于推动公共政策科学有效执行，实现公共政策目标具有重要的积极作用。同时，我们也意识到，当代公共政策系统仍然有需要持续优化完善的地方，需要更加充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，分配与再分配也要兼顾效率与公平，积极推动政府、市场、社会协同治理。

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作者：朱佩彤 单位：武汉大学