文化发展项目评估制度分析

一、重大文化发展项目评估制度的理论基础

1．全面发展理论

马克思和恩格斯对资本主义私有制条件下人的片面发展、人的异化等现象进行了深刻的反思。为了避免资本主义社会片面发展的缺陷，马克思恩格斯曾多次在《英国工人阶级状况》、《德意志意识形态》、《共产主义原理》、《资本论》、《反杜林论》等著作中提出全面发展理论。我们应该从广义上理解马克思恩格斯的全面发展理论。马克思恩格斯提出的全面发展理论既包括个体的全面发展，也包括文化的全面发展与社会的全面发展。全面发展理论作为重大文化发展项目可行性评估制度的理论基础，其原因在于：第一，重大文化发展项目的实施目的是为了人的全面发展。“任何人的职责、使命和任务就是全面地发展自己的一切能力。”［3］人不只是作为物理意义上的存在，文化意义上的人才是人的本质存在。可见，全面发展理论昭示了文化发展的必要性和必然性，它是重大文化发展项目可行性制度研究的理论支撑。第二，文化的发展不仅仅是文化独立的发展，它的发展与社会经济政治各方面的发展汇集成全面发展的社会。十八大郑重提出要全面建成惠及十几亿人口的小康社会，这个愿景即是我们追求的全面发展的社会。所以，在进行重大文化发展项目可行性制度研究时，必不可少地要考察经济、政治等其他因素，以追求和实现社会的全面发展。

2．可持续发展理论

“科学发展观的基本要求是全面协调可持续。”［4］十六大以来，可持续发展理论成为中国社会经济政治文化各方面发展的指导思想。可持续发展理论作为重大文化发展项目可行性制度的理论基础，其原因在于：第一，可持续发展是现时代文化发展的必然要求。我国文化发展取得了极大的进步，文化事业发展基本惠及全民，文化产业已经具有相当规模，文化商品生产步步走向繁荣，可以说，我国的文化已经脱离粗放型发展模式。现阶段，我们应该更加注重提高文化的发展质量，应努力将文化规模转化文化实力和文化影响力。所以，可持续发展理念是现时期进行重大文化发展项目可行性制度设计时必须遵循的指导思想。第二，可持续发展理论是理顺文化内部各方面关系、文化与经济社会发展关系的指导思想。“文化建设坚持全面协调可持续，就要理顺文化与经济社会发展的关系，加强文化建设各个方面、各个环节之间的相互协调和配合，使文化发展的结构和布局更加全面均衡，发展的速度与效益更加协调统一，文化可持续发展的能力进一步增强。”［5］文化发展与现代化其他各项事业的发展都是中国特色社会主义事业的重要组成部分。在进行重大文化发展项目可行性制度设计时，必须协调好文化发展与经济发展、政治发展、社会发展的关系。同时，也必须正确处理文化内部各方面的关系，否则既不能达到文化发展的目标，也不能实现经济社会的可持续发展。

3．和谐发展理论

社会主义和谐社会是一种美好社会，马克思主义政党将此作为社会理想不懈追求。实现社会和个体的和谐发展是人类孜孜以求的状态。进入21世纪后，中共十六大和十六届三中全会、四中全会，从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发，明确提出构建社会主义和谐社会的战略任务，并将其作为加强党的执政能力建设的重要内容。重大文化发展项目可行性评估制度应以和谐发展作为指导思想。这主要体现在以下几个方面：第一，文化发展离不开社会的和谐发展。文化的发展必定建立在政治昌明、经济昌盛的基础之上。中国特色社会主义文化的发展须臾离不开中国特色社会主义政治和中国特色社会主义经济的发展。所以，在进行重大文化发展项目可行性评估制度设计时，不仅要注意到文化的发展，还要看到地区社会经济其他方面的指标。在中国特色社会主义社会，实现政治、经济、文化的和谐发展是题中应有之义。第二，文化的发展离不开文化内部各方面的和谐发展。文化也是庞大的系统，它的发展需要协调好内部各方面的关系。例如，协调好文化内容与文化形式的关系、协调好文化意义和文化规模的关系、协调好文化本体与文化载体的关系。第三，文化的发展最终要内化为人的和谐发展。文以化人。文化的作用表现在个体方面，就在于文化能够将人熏陶为德、智、体、美各方面和谐发展的个体。诚然，不同个体在不同方面有所差异，在发展水平上参差不齐，这是人的成长规律，也是社会多样性的体现。

二、重大文化发展项目可行性评估程序

重大文化发展项目可行性评估的程序可以分为以下几步：第一步：确定评估对象，制定评估方案。凡对地区经济社会影响较大的文化发展项目、资金需求量巨大的文化发展项目和对人民群众生活影响甚巨的文化发展项目，均应列为评估对象。对确定评估的对象，建立专项档案，制定评估方案。方案要准确把握评估重点，明确责任主体，由相应部门适时组织实施。第二步：收集社情民意，进行重点论证。群众路线是党的基本路线。地区重大文化发展项目事关地方福祉，重大文化发展项目的确立不是为了搞政绩，而是真正为了将文化发展成果惠及到广大群众中去。所以一个地区的重大文化发展项目不能由某些领导拍脑袋决定，一定要广泛征求民意。可以采取座谈会、问卷调查、重点走访等形式，广泛征求社会各界意见，准确把握群众对评估事项的反应及心理动态。对争议较大、专业性较强的评估事项，按照有关法律法规，组织相关群众和专家进行听证和论证。对重大文化发展项目实施可能造成的群众安置问题与生态保护问题，一定要将其作为重要评估对象，进行预先谋划、反复论证，要征得相关群众的同意与支持。第三步：汇总分析论证，编制重大文化发展项目评估报告。综合收集的信息，对评估事项实施的前提、时机、后续经济社会影响、配套措施、可持续发展等进行科学的预测分析和论证，特别要对因实施重大文化发展项目可能引发的矛盾冲突和发展前景作出评估预测，并制定相应的防范、应急预案，形成专项报告，作出可行性评估意见和结论。第四步：运用评估结论，进行科学决策。在充分调查研究、科学分析的基础上，按照相关程序和民主集中制原则，对重大文化发展项目作出实施、暂缓实施、暂不实施的决定。对虽存在一些困难和问题、但经评估决定可以实施的事项，落实具体实施措施。对暂不与地区经济社会发展相适应、产生不了经济效益甚至有巨大亏损风险、对人民群众生活影响巨大又得不到妥善解决或对地区现有生态环境和文化安全会产生较大破坏性影响的，应实行一票否决，决定暂不实施。对有一些困难或问题，在现有条件下尚没有形成解决方案和安置措施，实施起来有一定不可控风险的，应决定暂缓实施，并根据实际情况及时研究对策，待时机成熟后再行实施。

三、重大文化发展项目评估内容

一般来说，每个项目在实施之前都会进行可行性研究。要评估事项是否符合本地经济社会发展总体水平；是否具有相关政策的连续性和严密性；实施方案是否周密、完善、具体、可操作。［6］对重大文化发展项目进行可行性评估主要考察内容可行性、程序可行性、安全可行性、地区承受可行性、群众接受可行性、风险控制可行性六个方面。

1．内容可行性

内容可行性主要考察重大文化发展项目内容是否符合国家法律要求、是否符合党和国家文化方针与政策、是否符合地方经济社会发展要求、是否统筹兼顾该地区各方利益、是否符合科学发展、可持续发展的要求、文化对象是否具有合理性、文化意义与实体规模是否匹配。在内容可行性评估中，尤其要重视重大文化发展项目与地区经济社会发展适应性评估、文化对象合理性评估、文化意义与实体规模匹配度评估。

（1）重大文化发展项目与地区经济社会发展适应性评估

这一评估制度主要指文化发展项目是否与本地区的社会经济发展总体水平相称，是否与本地区的社会发展总体规划相符。文化的发展建立在经济发展的基础之上。国家或地区的文化发展水平必须与一个国家或地区的经济社会发展水平相适应。这是马克思主义的基本观点。但是，在现实生活中，这一点却经常被忽略。这种忽略主要有两种表现：一种倾向是只重视GDP的发展，忽视文化建设和文化发展，地区的文化发展水平滞后于经济社会发展，人民群众的文化需求得不到较好地满足；一种倾向是盲目地加大和拔高文化发展的地位，人为地打造出一些文化发展点，强力推出文化牌，将文化发展拔高到首要的位置，地方发展格局单一，社会经济发展水平与文化发展不匹配。进行文化发展与经济发展适应性评估，要注意以下几点：第一，要明确地区经济社会发展水平。要对本地区的经济社会发展做出实事求是的规划。第二，文化发展可以适度超前经济发展，但不能逾越一定的限度。文化发展应与经济社会发展相适宜、相匹配，这不代表文化发展机械地对地区经济社会发展做出反应。文化发展可以适度超前。适度的文化发展可以很好地带动地区经济社会文化发展。

（2）文化对象合理性评估

重大文化发展项目中的文化对象必须合理、健康，这样才能对社会风俗起到引领作用，才能被人民群众所接收。一些地区的文化发展项目公然宣传封建糟粕，如山东安徽两省三地争夺西门庆故里。其中，山东临清的“西门庆项目”（即“金瓶梅文化旅游区”）占地8公顷。当地在福德街建设《金瓶梅》文化街区，按照《金瓶梅》的描写，建设西门庆以及他的妻妾潘金莲、李瓶儿、庞春梅等的宅院，打造一个“金瓶梅”式的大观园。大观园里上演美其名曰的“民间艺术”，如“西门庆初会潘金莲”、“武大捉奸”等，游客还可以自费参与表演，演出后得到光盘。交钱就可以参与表演并拍摄成光碟，亲自体会一次西门大官人的奢靡放荡生活。［7］这种文化对象蕴含的价值观低下，宣传一种富即奢靡、富即放荡的生活观，严重污染群众的精神生活，尤其对青少年产生极其不利的影响。这种文化发展项目仅仅是对社会不良思想的迎合，文化发展项目的对象完全不具有合理性。我国亟需建立重大文化发展项目文化对象合理性审查评估制度，对文化对象的合理性进行评估和审查。

（3）文化意义与实体规模匹配度评估

重大文化发展项目蕴含的文化意义是否与项目实体规模匹配也是内容可行性重点审查对象之一。现在一些地区对文化项目具有求大求全的心态，将一些文化对象的文化意义加以无限制的拔高，动辄冠以“中国之冠”、“世界之最”之名，然后当地政府倾其全力，投入重金打造项目，以之心态将地区发展的希望全部寄托在一个文化发展项目中。陕西省宝鸡市法门寺景区即是一例。地方政府欲以法门寺的佛指舍利打造“世界佛都”。佛指舍利具有巨大的文化意义，也有重大的旅游价值，但是当地政府和相关企业将该文化项目的意义进行了拔高。佛指舍利在世界多地存有，陕西省宝鸡市法门寺景区以己为佛都，有自己强立中心之意。而且在宗教界看来，“佛都”这个远大梦想面临着一个理论陷阱：在佛教世界里，是不存在“佛都”这个概念的。佛教宣传的是众生平等，且佛教并没有基督教伊斯兰教圣地朝拜的传统，并且自近代以来，以太虚大师、星云法师所倡导的人间佛教，本身就是以“去魅”、“淡化神圣化”为特征的。［8］可见，“佛都”既不合佛理，也不切实际。法门寺景区项目蕴含的文化意义与项目实体规模不相匹配。

2．程序可行性

程序可行性不仅要考察重大文化发展项目的决策主体、决策方式、决策步骤、决策时限、审批主体、审批方式、审批步骤、审批时限是否合法，是否公开透明。程序可行性还要考察重大文化发展项目的实施各环节是否符合程序的要求。重大文化发展项目的决策程序与重大文化发展项目的审批程序对文化发展项目的顺利实施起到非常关键的作用。现今，尤其要完善重大文化发展项目决策主体制度。一些文化发展项目之所以前景暗淡的原因在于不按程序办事。一些地区的重大文化发展项目关乎该地区福祉，却是由少数党政领导决定，视民意为无物。实际上，若没有一个范围较广的群体参与到重大文化发展项目的决策中，将会使决策者自身陷人忙乱的状态，在疲于应付的情况下只能靠感觉和非常有限的经验“拍脑袋”，失误的概率必然大增。当今社会，各阶层蓬勃发展，各类群体有发出、发表自己意愿的意图和权利。在当今的文化发展项目决策程序中，尤其要注意吸收更大范围的主体加入到决策程序中。所以，在决策对象日趋复杂化的今天，不实现重大文化发展项目决策的主体多样化是跟不上形势发展的。而一个范围较广、配置合理的决策主体圈有助于将重大文化发展项目决策纳人法治轨道，使其在有序的状态下进行，决策失误的可能性将大为减少。因此，在重大文化发展项目决策中，应当坚决贯彻党的群众路线。除了决策主体多样化之外，在重大文化发展项目决策方式、决策步骤、决策时限、审批主体、审批步骤、审批时限等方面仍需进一步完善。（本文来自于《甘肃理论学刊》杂志。《甘肃理论学刊》杂志简介详见.）

3．安全可行性

安全可行性主要论证重大文化发展项目是否有可能引起群体性事件、是否影响自然生态环境、是否影响地区文化生态环境和文化安全以及重大文化发展项目本身是否具有安全问题。稳定问题是社会经济文化发展的前提，没有一个稳定的社会环境根本谈不上任何发展。这里特别要注意对地区文化生态环境和文化安全进行考察。现今，一些重大文化发展项目以追求经济利益为导向，将最能带来经济收入的文化类型作为重点发展对象，在宣扬、强化一种文化的同时，却不注意保护该地区的其他文化传统和文化基因，无形中使得该地区非常可贵的其他文化资源流失，减弱、消除了地区的文化多样性，对地区文化生态造成了破坏，对地区的文化安全构成了威胁。在重大文化发展项目的文化安全可行性方面，特别要重视少数民族地区文化多样性和文化安全。一些地区在发展少数民族文化的同时弱化了少数民族的特性，使少数民族的语言在弱化、少数民族内在文化品质在减少。现在，一些少数民族地区的文化项目看似轰轰烈烈，也在少数民族的特色上大做文章，可仔细分析可以看出，这些文化发展项目只是采用了少数民族地区一些表面的因素，用一些特别的服饰、新奇的风俗、奇特的地貌来吸引人，对于少数民族的文化品质重视不够。少数民族的价值判断、道德标准、文化个性、精神气质以及行为规范、生产生活方式、风俗习惯等却没有得到足够的重视。而且，一些地区的文化发展项目以经济效益为导向，这使得传统的价值判断、道德标准、文化个性、精神气质以及行为规范、生产生活方式、风俗习惯等发生深刻变化，一些民族特色的东西在悄悄流失。市场经济本身也代表了一种观念形态，其蕴含的等价交换、契约意识、效率观念、非物质形态的货币化等，都会以一种强势文化的姿态对当地传统文化观念带来巨大冲击，特别是对少数民族地区的传统文化造成极大的影响。如果处理不好市场开发与文化安全的问题，一些文化发展项目的实施可能会对一些地区的文化安全构成威胁。

4．地区承受可行性

重大文化发展项目的地区承受可行性主要考察该项目是否具有实施该项目的人力、物力、财力以及地区政府负债是否在可承受范围内。当今，一些地区在确立、实施重大文化发展项目时不考虑当地的承受可能性，摆脱不了唯GDP的思维，盲目求大求全。一些地方政府在一些文化发展项目上投入资金动辄上亿，甚至数十亿，完全不考虑当地经济发展水平与政府负债程度，动用一切行政资源盲目贷款，完全不考虑以后各届政府如何填补巨大的财政窟窿。陕西省当地政府在对法门寺景区进行规划时，就没有很好地进行地区承受可行性论证。在2005年一份名为《陕西宝鸡法门寺发展战略策划纲要》中，合十舍利塔及佛光大道总预算约6亿元，而5平方公里景区的总投入，经计算将达到12亿。经过计算，在不计利息的情况下，12亿投资需要13年才能收回。甚至该规划的制定者也认识到，这一项目已经“远大于合理的商业投资规模”。战略策划纲要对此下结论道，“舍利塔投资成本过大，以招商引资的融资模式吸引商业投资，将使得项目的开发无利可图。”［9］但是地方政府仍然决意倾力发展该项目，且对法门寺景区的投入规模继续扩大，规格一再拔高。法门寺景区的规划面积上升到12．5平方公里。2007年，法门寺景区的投资总额已提高到15．2亿。2009年景区建成时，数字定格在32亿。2011年一期短期融资券募集说明书显示，其投资控股的法门寺集团截至2010年9月末公司资产总额为34．2亿元，负债总额23．2亿元。债务并未到此为止。以2011年为例，当年景区接待游客135万人次，实现营收1．4亿元，利润400万元，但来年集团所需偿还的借款利息高达1．07亿元，是利润的26．75倍之多。同时，2012年集团还需偿还本金3．2亿，这更是一个天文数字，与之对应的，景区不得不从工商银行陕西省分行等金融机构贷款5．2亿。计算下来，等于运营一年下来，景区所背负的债务非但没有减少，反而增加2个亿。［10］笔者曾经到西安及其附近地区考察过，法门寺景区作为距离西安较远的一个旅游点，实际游客并不是很多。陕西是个旅游大省，旅游资源十分丰富，法门寺景区并不突出，其游客接待量远远不及兵马俑、华清池、华山等传统景区。法门寺景区的投资规模如此庞大，却远远没有带来预期的经济效益，反而极大增加了当地政府的财政负担，给当地社会经济发展带来了沉重的包袱。

5．群众接受可行性

群众接受可行性主要考察决策是否适合大多数群众的利益和预期、群众是否对项目有较充分的了解并普遍拥护、决策的出台与项目的实施是否在群众可以接受的范围之内。“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益，如果有了错误，定要改正，这就叫向人民负责。”［11］重大文化发展项目对当地群众影响甚巨，一定要保障群众的知情权、参与权、决定权。在重大文化发展项目的论证阶段，一定要广泛地了解民意，仔细做好调查研究工作，不仅要利用人大、政协、群众组织广泛征求人民群众的意见，还要深入到基层了解和听取人民群众最直接的声音。这就需要在重大文化发展项目的论证阶段进行广泛的民意调查和民意收集工作，通过制作调查问卷、进行网络舆情收集、实地深入基层访问，真正把决策建立在对人民群众真正关心问题的了解和掌握上。

6．风险控制可行性

风险控制可行性主要考察重大文化发展项目是否存在相应的风险化解措施、是否存在相应的应急处置预案、是否建立起地区文化安全预防预警体系。任何事情都会有一定的风险。“凡事预则立，不预则废。”一次重大的事故可能会使一个重大文化发展项目陷入瘫痪。重大文化发展项目作为对地区经济社会发展影响重大的事项必定也存在一定的风险。这就需要我们对可能出现的风险有一个清晰的认识，并据此做好各种风险防范措施，形成各种应急处理预案，形成一个风险控制体系。现今，一些重大文化发展项目频频出现安全事故或存在安全隐患，其中一个重要原因是当地相关部门出于获取最大经济效益的考虑而对可能发生的风险视而不见。如一些景点在设计上有一定的游客接待上限，但是景区出于经济利益的考量而不愿放弃对超出其接待能力的过剩游客的接待，从而导致一些群体性事件的发生，并增强了可能发生的安全隐患。

作者：胡剑工作单位：1．西南交通大学政治学院2．重庆理工大学思想政治教育学院