村级治理的困难与战略

20世纪80年代之后,社会资本的功能逐步得到重视。它由社会学家率先提出,而后被经济学家、政治学家等广泛采纳并用来诠释和说明各自研究领域问题。早期的文献主要致力于社会资本的内涵、形式、特征和作用等。经过二十多年的积累,社会资本理论和应用研究不断拓展。社会资本理论在西方学术界一经出现就引起了广泛的争论。总体趋势是越来越多的研究者对社会资本理论研究持肯定的态度。20世纪90年代以来,国内一些学者也注意到了社会资本的解释能力以及在中国社会的适用性。目前,社会资本理论被认为是解决集体行动中个人利益与公共利益冲突的新尝试。在这一方面,它之所以引起人们的关注,是因为它证实或力图证实信任、宽容和集体行动在解决社会问题时的重要性。

一、村级治理的困境:社区社会资本缺失

集体行动困境日益成为村级治理的普遍困境。由于干群之间、村民之间缺乏基于相互认同而形成的基本的信任、团结与合作,在村级治理活动中,更多的是猜测、质疑甚至暴力。集体的规模越大,信念、价值理念更为多元化,就难以达成合作,促成共同利益。从社会资本的角度来看,村级治理的困境中所体现出来的是社区社会资本缺失。本文中所讨论的社区社会资本可以这样界定:嵌入于社区治理网络并能提升社区治理绩效的资源,是社区治理主体在社区治理过程中开展经常性活动的互动中所形成的共享知识、理解、规范、规则、信任和期望。我们调查小组在T村作深入访谈时,S书记讲起的有关T村村级治理遭遇困境的两个案例具有一定的代表性。

案例1:村级企业转制与干群矛盾。1996年,村里的联营企业由于受宏观经济影响面临的形势也非常严峻。有一些行业不景气联营企业面临一年亏损50万元的可能。在这样的背景下,村委会经过反复讨论后作出决定,将原有的一些低利亏损企业置换出去,盘活资产,以赢得日后的发展。企业转制使得当时有200多名(占全村劳动力的近三分之一)村民失去了工作。村民不理解企业为啥要卖给私人?企业为什么要转制?村民骂村干部是在“卖家当”,肥了干部,便宜了老板,而村民却丢掉了饭碗。因此对村干部意见很大,一度干群矛盾尖锐,群众上访不断。一些人天天到村里要求解决工作问题,情绪激动,和村干部发生了激烈的冲突。甚至出现了扯破衣服、掀翻桌子等过激行为。村干部的情绪也很激动,认为辛辛苦苦为村里企业找出路,村民不理解,干部的工作积极性也受到了很大的挫伤。

案例2:“箱子田”引发的筑路风波。“要致富,先修路”。这正是T村遭遇的难题。T村的土地是“箱子田”,随着经济的发展,“箱子田”制约T村经济发展。T村想引进外资,但好几个外商看了都摇头走了。村级经济发展的瓶颈如何突破?村两委考虑设法利用312国道交通便捷的优势,加大招商引资力度,促进村级经济发展。要利用312国道交通便捷的优势,就必须筑一条连接312国道和村工业园区的道路。而“箱子田”的T村从哪里获得这条路?通过村党总支的不懈努力,几经周折后终于同邻村达成协议,置换了20亩土地,规划了村里连接312国道的对外通道。由于当时村里财力有限,新路的建设只能分期实施,最初筑的是石子路。改道和筑石子路影响了村民的生活,村民意见很大。有的村民甚至认为村干部热衷筑路的目的是为自己捞好处。因此,曾连续三次把新建的围墙推翻。村干部感到委屈和苦闷,自己在辛辛苦苦为村里想办法谋利益,但为什么不能得到村民的理解和支持?

二、沟通与信任:走出村级治理的困境

哈丁的“公用地的悲剧”讲述了公共草地上牧民过度放牧摧毁大家都赖以生存的整个草场的困境。最终大家都受罪。这种悲剧形成的核心是缺乏信任和沟通。在村级治理过程中,信任和沟通也是培育社区社会资本的重要路径。

1.公民参与:促成沟通与信任。安斯坦(ArnstEin)认为参与式治理是决策机会的再分配,使那些无资产者可以加入现行的政治及经济运作过程,从而争取有机会决定资源的分配、资讯的分配、政策的制订、服务的运行和利益的分布。联合国的普及参与研究计划(PopularResearchProject)认为参与式治理使那些没有控制力的人走在一起去增强对社会结构的影响力。就村民参与的内涵而言,有广义与狭义的理解。狭义的村民参与主要指村民参与投票选举的活动,这是现代民主政治的一项重要指标。广义上村民参与还包括对于村民公共利益、村庄公共事务管理等方面的参与。本文所讨论的村民参与是基于广义的理解与运用,指村庄社区村民参与村庄社区事务,从而推动村庄社区发展和治理绩效的提高。主要包括村庄社区层面上的政治参与、村庄社区公共管理中的参与、村庄社区村规民约性制度的制定与执行。村民参与是村庄社区建设的内源性动力,其参与的规模、程序和制度化水平与村庄社区的整体发展具有直接的关联性。

村民参与对于矫正政府、村委会与村民之间的矛盾,促进相互沟通与信任具有重要意义。通过村民参与进行有效沟通信息,上情下达,下情上达,不但有利于村级治理充分体现民意,沿着正确的方向进行,还起到“安全阀”的功能,保证村庄共同体的稳定。反之,当村委会违背民意,村民对村委会怀有明显的不信任感与离异感时,村委会与村民之间的关系将日趋紧张。如果村委会没有足够的能力消解,很容易选择强烈压制村民参与的策略,这种做法在短时期内可能有效,但这只不过是假象。村民参与一旦压抑超过一定的限度,村委会与村民之间关系的紧张程度将达到新的水平。

村民参与对于促进共同信念和价值理念的认同也具有重要作用。它促使村民理解、配合和支持村级治理,降低村级治理,减少村级治理失误。日益多元化、碎片化的社会,分歧和冲突的特征日渐明显,各种意见和观点不断碰撞也是正常的。如果矛盾涉及的是群体性的,当这种不满和怨恨缺乏适当而有效的途径而以非常态方式释放时,就会以强烈的社会冲突、暴力等形式表现出来。研究表明:村民参与能加强村民对政府、村委会、政策的信心和信任,村民会予以执行上的方便和合作。村民参与有助于激发村民对村级治理行为的认同感和接受性。还有助于政府、村委会等改变过去自上而下的单一视角,采用自上而下和自下而上相结合的双重视角,从而真正保护村民的公共权利。

2.公民参与的治理网络。社会资本的研究始于社会网络分析,社会网络分析的中心概念与社会资本研究所关心的问题在很大程度上是交叉的。社会网络分析强调社会实体之间的关系以及这些关系之间的模式和含义。帕特南在他的社会资本概念中也强调网络,但他称之为公民参与网络,公民参与网络在帕特南的社会资本概念中扮演了非常重要的作用。帕特南区分了两种不同的网络形式:水平网络(将平等地位和权力的主体联系在一起)和垂直网络(将在等级和依赖不对称关系中的不平等主体联系起来)。帕特南认为,公民参与网络代表的是稠密的和水平社会联系而且对整个社会有极其有益的附带效益。而垂直网络也能在一定程度上有利于解决集体行动问题。帕特南认为:公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本;公民参与网络培育了强大的互惠规范;公民参与网络促进了交往,促进了有关个人品行的信息之流通;公民参与网络体现的是以往合作的成功,可以把它作为一种具有文化内涵的模板,未来的合作在此之上进行。我们调研组对于T村的调研发现,T村在村级治理过程中构建了一张村级治理网络,即村民参与的网络。T村的村民委员会以及村民管理小组、老龄协会、群众自治性管理部门、联合工会、妇女代表会等覆盖全村的治理网络中遍布了“帕特南式的社会资本”。

(1)村民小组:最小的村务管理单位。村民小组具有熟人社会的特点。30户~50户的范围也使村民具备共同交往和熟识的能力。村民管理小组作为最小的村务管理单位,成为T村村民参与村级治理的最基层的一条途径。村民管理小组在组织村民活动、关心群众生活、解决内部矛盾等方面扮演了重要角色。村民小组类似熟人社会,它的成员在规范和文化方面具有同质性。成员之间联系越密切,对外联络越广泛,彼此的信任度会越高,社会资本的存量会越大。

(2)村民代表:村两委到村民的桥梁。T村建立的由村两委到村民代表再到村民的联系渠道,使村民代表成为党总支、村委会联系村民的桥梁。村民代表由村民选举产生,每个村民代表联系3名~7名村民。村民代表会议原则上每季度召开一次,会前7天~10天发议题预告,由村民代表向被代表的村民征询意见和建议,并整理汇总,带到代表会上陈述和表决。会议的决定再由代表反馈给村民。这样一种模式一改过去往往由几个村干部决定村里事情的局面。这一治理沟通网的建立,促进了决策透明公开。并且,村民代表是村民自己选出来的,具有较高的认同度和信任度。

(3)群众自治性管理部门和岗位:长效管理机制的基础。为了使基层自治组织运行更加规范,T村设立了许多群众自治性管理部门,同时相应地设置了自治管理的岗位。对于这些岗位,T村都明确了岗位职责,并在年末对相关人员进行考核,考核结果向广大村民公开。“创建卫生村长效管理制度”是T村的一项特色制度。这项制度涉及的管理人员众多,如村级保洁员、村民管理小组组长、环卫清洁员、河道保洁员、绿化管理员等,多方面管理者共同协作,且每一个环节都责罚明确。

此外,老龄协会、联合工会、妇女代表会以及活跃在T村的各支志愿者服务队,也是实现村民自我教育、自我服务、自我管理的重要渠道。

3.参与网络:培育社会资本的重要路径。首先,村民参与网络强化了村民共同体意识。共同体意识是村民参与公共事务的直接动力来源。由于地理条件的特殊性,村民仍具有强烈的本地感以及村庄共同体中地域性的村组认同。村民(包括新村民)追求村庄的身份认同。乡村社会网络仍然维持着家乡观念下的反哺意识,地域性的村组认同,退休人员的人格魅力,村庄中互惠与惩罚机制,这些都是村级治理所依赖的社会资本。

其次,村民参与网络培养了生机勃勃的普遍化互惠惯例,即我现在这样诚恳地对你,希望你或者其他人能够相应地回报我。一个依赖普遍性互惠的社会比一个没有信任的社会更有效率。村民参与网络增加了交易中背信弃义的成本,有利于克服机会主义,从而使互利互惠的规范更加牢固。

第三,让村民在网络参与中直接受益。网络参与也需要投资,如时间、财力、知识、信息等的投入,但它也能形成如就业、收入、保障、信息、知识、能力提升、心理满足等利益。村民在网络参与中直接受益,成为村民进一步参与的直接动力。

第四,通过村民参与活动实现村民意识的社会化。社区角色社会化使每个社区成员都获得适合自己身份、地位的社会角色,每一角色都有其权利义务及行为规范。关于社会化这一概念有不同的说法,本文这里所谈及的社会化主要是指个体形成某一特定村庄社区所要求的参与村级治理的态度和行为的过程。

第五,村民参与网络在体现过去合作成功的同时,也为将来的合作树立了摹本。社会资本存量有自我强化和积累的倾向,基于一次成功合作所建立起的联系和信任会促进未来其他不相关的任务时的合作。广泛的村民参与网络为成功的合作以及社会资本的积累构建了基础。

第六,村民参与的网络具有促进协调和沟通的作用,并且通过村民参与网络放大了其他个人值得信任的信息。密集的互动联系容易产生公共舆论和其他有助于形成培养声誉的方式。

三、参与式治理与社会资本的培育

传统的乡土社会中“信任”是建立在小农经济基础之上的以宗法家族为核心的社会关系网络中。这个人文生态圈是传统社会人们得以正常生活之必要前提,地域性和血缘宗族性是它的两个显著特点。这种信任是一种特殊信任,以交往关系为基础的的信任,属于典型的关系性社会资本。凭借的是交往主体间的特殊关系而认定交往对方身上价值的至上性,具有着较强的同质性。20世纪50年代,费孝通在其《乡土中国》一书中讨论乡土社会的基层结构时提出“差序格局”理论。“我们的社会结构本身和西洋的格局是不相同的,我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴,而是好象把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系”。改革开放之后二十多年的市场化逻辑以及城郊村民的大量流动,对于城郊村民价值观念形成潜移默化的影响。当代的中国城郊村庄正在日益原子化,“流动的村庄”取代了传统意义上封闭的城郊村庄共同体。城郊村庄由原来的熟人社会向半熟人社会转变的过程之中,原有理想类型意义上的传统中国村庄正在经历一个历史未有之大变局。在现代乡土社会中,信任关系、社会资本是如何获得与维持的呢?

1.重建信任:基于相互认同而积累的信任。英国谢菲尔德大学政治学教授保罗?怀特利提出的“社会资本创造的可供选择的模型”对我们分析这个问题颇有启示。他考察了三种解释模型:一是社会资本由个体的人格特征所创造。这些人格特征主要是由家庭内部的社会化过程形成的,尽管它受到志愿性组织内部个体之间互动的影响;二是社会资本由个体关于规范的信仰和道德密码创造。这些信仰和道德密码尽管也许会受到志愿性组织的影响,但从根本上说,它们是从早年生活中习得的一组内化了的价值观;三是社会资本是由“想象的”社群的成员身份创造的。

所谓“想象的”社群,指那种个体认同的、但从未在面对面的基础上实际互动过的社群。

由于遭受市场化和城市化的现代性的“破坏”,传统村庄社区以血缘、地缘等关系为主的信任运行机制在社会转型期受到了冲击,面对信任、合作等困境,村民们是以什么方式重建信任?我们可以从实践中获得一些启示。基于相互认同、社会道德以及村庄社区归属感可以积累社会信任和社会资本。这种相互认同以及村庄社区归属感主要是通过持续的沟通、村民参与来实现的。沟通、村民参与是现代城郊村级治理过程中社会资本培育和积累的重要基础,是村民、干群相互认同的重要方式。此外,礼仪和人情也是一个传统而又重要的相互认同方式。其最重要的特点就在于它是一种互惠互利的社会性交换行为,在这种交换行为中,有未加明确规定的义务,即回报。社会互助也是一个重要的相互认同方式。各种互助圈在具体事务上,一般是相对固定的。从互助对象来看,农村民间的互助圈主要有以下几种:血缘互助圈、姻缘互助圈、地缘互助圈、业缘和友缘互助圈等。村民小组具有熟人社会的特征,因此,在村民小组的活动中,礼仪和人情要素更显得重要。

2.治理网络结构中资源的变化:社会资本在行动和结构层面的过渡。保罗?怀特利的研究把我们关于社会资本产生来源的思考引向个人人格的培养和社会成员价值观念形成的微观层面上,那也就告诉我们,家庭环境、社区氛围、社区教育等社会化过程是非常重要的。由社区内部的社会化过程形成了社区特有的“人格特征”。从参与治理实践的实证案例中可以发现,尽管是一些村级治理中日常管理的一些小变革,但是却有一条相当明晰的主线,即围绕村级治理布局了一张治理变革的网络,也是村民参与的网络。这张治理网络的变化体现了治理结构以及嵌入在治理网络结构中资源--社会资本的变化,以及对于村庄社区治理过程中社区成员个人人格的培养和社区成员价值观念形成的社会化过程的关注和努力,从而实现了社会资本在行动和结构两个层面的过渡。