地方政府行为偏差的分析论文

[摘要]本文在委托─理论的框架内分析了地方政府的行为，指出地方政府官员对控制权回报的追求以及地方官员工作绩效的选择性显示，会导致地方政府过分关注辖区经济规模的快速扩张，偏离建设和谐社会所要求的综合发展目标。为了减轻地方政府行为的偏差，本文提出了加强地方人大建设、推进政务公开和建立科学的地方政府官员绩效评价体系等建议。[关键词]和谐社会；地方政府行为；个人控制权回报；工作绩效选择性显示一、引言党的十六届四中全会提出“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力。形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。”和谐社会的建设要靠社会各界共同努力，其中各级政府的作用尤为重要。本文假定构建和谐社会首先是中央政府的目标，但这一目标要通过有效的中央政府与各级地方政府的委托─活动才能实现。然而，由于信息不对称，在中央政府与各级地方政府的委托关系中，地方政府一方面可能会偏好地方性目标，追求自身利益最大化；另一方面利用自己的信息优势，对自身绩效进行选择性显示，作出不利于中央政府目标实现的行为。这种委托─链条中地方政府的行为偏差如果得不到妥善处理，必将妨碍我国建设全面和谐社会目标的达成。为此，本文在委托─理论的框架内分析了在建设和谐社会进程中地方政府可能的行为偏差，以及如何减轻这种地方政府行为偏差对建设和谐社会的不利影响。二、政府行为的委托─分析经典委托—理论框架包括以下主要内容:①清晰的私有产权边界和行为主体的自由选择，这是市场中形成的委托─关系的产权基础；②行为主体间的信息不对称。作为委托事项的具体处理者，人因拥有关于自己工作的隐蔽信息而处于信息优势地位，相比之下，委托人处于信息劣势，并因此而不能有效地监督人的行为；③行为主体间的效用目标冲突，人会利用合约的不完整性追求自身效用的最大化，妨碍了委托人目标的实现；④人激励约束机制的建立，委托─分析框架的落脚点在于委托人如何通过建立适当的激励约束机制来获得人的适当行动，即促使人在追求自身效用最大化的同时尽可能地增进委托人的利益，从而达到双方的利益均衡。虽然经典的委托─理论最初运用于对企业所有者和经理行为的分析，具有较浓的“公司化”气息，但自从公共选择理论将经济人假设运用到政府行为研究中以来，委托─理论在对公共决策的分析中发挥了越来越重要的作用。我们可以把地方政府与企业等社会生产组织进行类比，把地方政府官员看做与企业经理人一样的管理阶层。它们是在工业社会专业化分工基础上形成的一个特殊的利益集团，是公众、企业、国家、社区等各利益集团通过非市场合约建立的公共管理阶层。它们具有特殊的信息优势和追求自身利益最大化的动机，并作为中央治国者的人提供公共服务。因此，从这个角度看，在向社会提供公共产品的过程中，我国的中央政府和各级地方政府之间显然处于一种委托─关系中，具体表现在以下三方面:首先，从信息结构看，在我国行政金字塔中地方政府处于较低层级，比中央政府更贴近社会生活的现场，对本地区的经济社会发展状况比较了解，能更好地掌握信息(钱颖一等，1995)。特别是最低层级的乡镇政府，处于国家和社会的交界面上，和其它更高层次的政治单位相比，与当地微观社会组织的联系更加紧密和直接(杨雪东，2001)。可见，就涉及到地方经济社会发展的具体委托事项而言，中央政府在信息获取上显然不如地方政府，地方政府处于信息优势地位。其次，从行为目标的冲突来看，国家统治者在理性的驱动下，追求社会总产出和垄断租金的双重最大化，通过发展经济，保持持久的政权稳定，来降低交易费用和竞争约束(诺思，1991；张宇燕等，1998)。可见，作为国家的最高决策层，中央政府面对整个社会群体，其行为目标更倾向于社会公共福利最大化，这不仅是一种理论假设，也为我国经济社会发展实践所证明。而改革开放以来的政治和经济上的放权使得地方政府的独立利益越来越明显(Qian&Weingast，1996)，对自身独立利益的追求构成了地方政府参与制度创新的动力(杨瑞龙，1998)，地方政府有较强的动机通过对本地资源的开发来扩大并增强自身的运作能力，从而有可能在很大程度上偏离中央政府的委托目标。第三，就契约安排而言，作为委托人的中央政府为了使保证全社会福利水平最大化的政策措施得以推行，会提出一系列激励约束措施，加强对人的监督，并激励人尽职尽力。作为人的地方政府据此选择自己的行为方向和努力水平，尽管委托人与人的目标函数不一致，但通过建立一种高效的激励约束机制有可能实现各方利益的最大化。三、地方政府官员对控制权回报的追求我国社会主义现代化建设的基本目的就是要在生产力不断发展的基础上，不断满足人民群众日益增长的物质文化生活需要。因此，保持经济持续健康发展，不断提高人民生活水平是构建社会主义和谐社会的首要内容。但是，物质丰富并不必然带来社会和谐，我们还必须从以下几方面来理解和谐社会的内涵:第一、构建社会主义和谐社会，要正确处理和兼顾社会各方利益关系，坚持公平和正义的价值取向以及机会平等原则。具体来说，要保证社会成员享有平等的发展机会，保证他们都能够接受教育，平等地参与市场竞争和社会生活。第二、社会主义和谐社会应是一个法制健全、秩序良好的社会。衡量社会主义和谐社会的一个基本标准就是社会稳定、秩序良好。全体人民平等友爱、融洽相处，人民群众安居乐业。第三、社会主义和谐社会必须强调人与自然的和谐共处，以科学发展观为指导，统筹人与自然的协调发展，处理好经济建设、人口增长、资源利用和生态环境保护之间的关系，建立资源节约型社会。因此，构建和谐社会要求中央政府必须追求多元化的目标，包括经济增长、社会稳定、社会公平、生态良好和资源节约等。但由于现实中中央政府与地方政府委托─关系的存在，地方政府的行为可能偏离上述目标，从而不利于和谐社会的建设。委托─关系的形成是社会化大生产的必然结果，对推动全社会的专业化分工具有重要的意义。在市场经济发展的初期，专业化分工程度较低，要素所有者直接占有、支配和使用各类生产要素来实现完全的剩余索取权和剩余控制权。但是，随着市场规模的扩大和社会分工的扩展，两权分离的公司制组织越来越成为主要的生产组织形式，所有者直接占有、支配和使用生产要要素的情况越来越少，职业经理实际上掌握了公司的运作，发生了所谓的“经理革命”。威尔森(1969)、罗斯(1973)、莫里斯(1974，1975，1976)、詹森和麦克林(1976)、霍姆斯特姆(1979，1982)等把这种“两权分离”情况下的股东与经理的关系描绘成委托─关系。他们发现企业经营者与所有者具有不同的目标函数，企业所有者追求利润最大化，而管理者追求个人控制收益最大化。现代股份公司的发展使得公司的股权极端分散，大量小股东没有激励去监督经营者，管理者取得了较大的企业实际控制权，所有者的产权遭到削弱。因此，企业的成败既关乎所有者的利益，更关乎到管理者人力资本的回报水平。格罗斯曼和哈特(1986)在不完全合约概念的基础上用“剩余控制权”来定义所有权和产权。由于签订一项就交易的每个细节都有明确条款的合约所涉及的交易成本十分巨大，导致市场上有很多合约是不完全的，企业就是一种不完备的契约。进入企业的合约是不完备的，未来也是不确定的，因此当实际事态发生时，必须有人来填补不完备合约中的漏洞，这就是“剩余控制权”(residualrightsofcontrol)的由来。企业经营者的个人控制权是指他们实际上已取得部分的企业剩余控制权，拥有剩余控制权实际上已被看成是所有权的定义。自伯利和米恩斯(1932)的研究以来，管理者主导企业的模型受到了很多学者的重视(鲍莫尔，1959；马瑞斯，1964；威廉姆森，1964)，在现代工业社会的多数大型企业中，管理者实际控制了企业，他们通常追求个人控制权的最大化(肖伯纳，1941)。企业理论的研究表明，控制权回报在一定程度上弥补了货币激励不足的缺陷，对激发经营者的“企业家精神”起到积极的作用(周其仁，1997)。但是，在以控制权为主导的激励结构下，控制权与剩余索取权过度偏离，管理者为获得更大的控制权，热衷于盲目投资，扩大企业规模，并抵制来自外部的兼并收购行动(张维迎，1998)。地方政府官员追求的个人控制权，与以上企业经营者追求剩余控制权的逻辑基本一致。帕金森(1961)在研究工作量、时间和工作人数三者之间的关系时指出，工作人员数量与完成工作量之间毫无关系，不管工作量增加或减少，工作人员数量几乎都不受影响，官员一直有增加下属的动力。这就是著名的帕金森定律。增加下属和制造出工作岗位，相当于提高了官员地位，增加了官员的个人控制权，这就是现实中很多因人设事、机构膨胀的逻辑。根据公共选择理论，政府官员同企业经营者一样，都是经济人，都追求个人效用最大化。政府官员的个人效用函数主要包括货币化收益和非货币化收益两部分。货币化收益有岗位工资收入和在职消费，非货币化收益主要包括个人声誉、个人成就感、对权力的自由支配程度和政治支持等。对于官员来说，非货币化收益与货币化收益同样重要，其中个人对权力的自由支配程度就是官员的“控制权回报”。地方官员都希望领导更多的人、控制更大规模的资源，从而增加自己的影响力和权力的含金量，这样的控制权回报对地方政府官员来说是最大的激励。按照经济学的解释，这种控制权回报就是中央政府与地方政府不完备合约中的剩余权利，是不同层级政府间专业化分工的结果，是激励监督者的交易成本最低的契约安排。政府官员因其岗位职能而拥有的个人控制权既是一种效用来源，也是一种体制资本(撒列尼，1994)。个人的岗位控制权能为拥有者带来实在的利益，并能在一定条件下转化为经济资本，它与物质资本一样具有保值增值的内在动力。因此，地方政府官员扩大自己的控制权回报的激励是内在的，这种扩张的实现机制也与企业管理者致力于扩大企业投资规模的机制相类似。很多研究表明，人在用其委托人的钱进行投资时，具有更大的风险承担倾向和扩大投资规模的冲动。这是因为如果投资失败，则大部分投资损失由委托人承担，而一旦投资成功，人可以享受到更多的实际利益。缪勒(1971)指出企业人对规模的追求要远远超过对利润的追求。与企业经营者通过扩大企业投资规模来扩展个人控制权边界的逻辑一致，地方资源开发和经济规模的扩大也成为地方官员个人控制权回报的主要实现途径。地方投资规模的扩张至少在以下三个方面有利于增强地方官员的个人控制权:第一、地方经济规模越大，官员的各种在职物质利益也越大，官员的支配能力、成就感等非物质性效用也越高；第二、地方投资规模越大，经济社会结构越复杂，中央政府对地方官员进行监督的成本会越来越高，中央政府的控制和约束不可避免地遭到削弱，这反过来进一步增强了地方政府官员的个人控制权；第三、地方经济规模扩大还会增加地方政府官员的谈判力量(bargainingpower)，地方政府在与上级政府讨价还价的过程中处于更加有力的地位，有利于争取到更大的行政独立性和更多的政策支持。目前，我国各地方官员通过扩大辖区投资规模扩张个人控制权的动机十分强烈，有时甚至达到了不计成本的程度，预算软约束(softbudgetconstraint)状态使得有些地方政府盲目地铺摊子、上项目，大搞所谓的政绩工程，积累了巨额债务。这种情况的出现与我国经济转轨时期特殊的经济、社会条件有关，具体有四:第一、在现有的政治体制框架内，目前我国的地方官员的产生并非地方公众直接选择的结果，地方官员还不是地方公众的人，其效用目标的选择受地方公众的影响较小，有可能与地方公共利益偏差较大。第二、基于我国政府层级结构的现状，很大部分的地方政府官员，特别是基层政府官员很难获得政治上较大的提升，他们个人效用的满足主要取决于个人控制权回报。第三、地方政府官员的个人控制权回报与地方财政支出规模密切相关。改革开放以来的行政放权和财政分税制等措施的推行，导致地方独立的财政利益日见突出，而地方财政的支出规模有赖于地方经济规模的扩大。第四、我国的市场经济转轨是一个渐进的增量改革过程，其一个最显著的特征就是地方政府积极干预经济发展过程，发挥了较大的市场增进功能。较强的政府干预使得地方官员面对着大量体制性垄断租金，他们的个人控制权回报更加清晰，利益扩张的动机也就更加强烈。基于以上分析可以看到，在经济转轨时期，正是我国地方政府官员对个人任期控制权回报的强烈追求使得地方政府热衷于经济发展目标，盲目追求投资和GDP增长，从而忽视了建设和谐社会所必需的其他社会发展目标，如环境保护、节约资源、维护社会平等和制度文化建设等。这种情况如果得不到根本转变，势必在长期内影响我国全面建设社会主义和谐社会的进程。四、地方政府绩效指标的选择性显示委托—关系的形成有多种情况，有时委托人仅就单项事务委托他人，有时委托人也会就多项工作委托他人。由于监督是有成本的，而这种成本会因为不同的工作性质而有所不同，因此，在涉及多项工作的委托─关系中，委托人对同一人所从事的不同工作进行监督时所需要的成本是不一样的，委托人对不同工作的监督效果是不同的，有些工作可能比另一些工作更难评价。在对不同工作进行监督的难易程度不同的情况下，由于“隐藏信息”的存在，人很容易将其从事的工作进行监督难易程度上的分类，在此基础上，为了获得对自己有利的绩效评价，人会对易于监督的工作投入过度的努力，而忽视其他事项，导致资源配置的扭曲。例如，我国中小学应试教育的很多弊端都是由过分注重升学率的考核制度带来的，对升学率的过度关注导致教师忽视了对学生的创造力、想象力和道德品质等综合素质的培养，因为对学生升学率的考核远比对学生的创造力、想象力和道德品质等的考核容易。基于以上逻辑，我国地方政府会利用自己所具有的信息优势，对自身的绩效进行选择性显示，在完成上级政府考核指标的过程中采取机会主义行为，过度关注那些易于监督的工作指标的达成，片面强调经济增长目标，在实践中偏离建设和谐社会和落实科学发展观的要求。在建设社会主义和谐社会的过程中，中央政府必须与各级地方政府达成一项多任务的委托─合同，内容包括地区经济增长、生态环境保护、维护社会稳定、缩小居民收入差距和提高自主创新能力等。其中GDP增长率、税收增长率和就业率等经济增长事项比较容易评价，只要通过对相关指标的统计结果进行评价就可以完成了，涉及的监督成本最低。相比之下，对生态环境保护等其他社会发展目标的监督则要困难得多，因为这些发展目标大多是隐性的，无法通过直接的统计数据进行评价，对它们的考核势必要涉及到大规模的实地调研和复杂的评估程序，从而导致较高的监督成本。因此，从中央政府作为理性的委托人的角度来看，把地方GDP增长率、税收增长率和就业率等指标作为考核和奖惩地方官员的主要指标，无疑是监督成本最小的方式，有的学者把这种情况称为地方政府的经济“政绩合法性”(陈剩勇、马斌，2004)。周黎安(2004)在委托─框架内，对我国28个省1980-1993年间的数据进行了分析，揭示了各省的经济绩效与地方官员的晋升之间呈现出高度的正相关性。在我国目前的行政体制下，对地方政府的监督主要来自上级政府，辖区公众的监督机制还不完善，在人力、物力有限的情况下，上级政府自然十分偏爱以上成本最小化的绩效考核方式。此外，从地方政府作为人的角度来看，地方政府理性地认识到上级政府的选择，会利用上级政府的信息劣势采取机会主义对策，地方政府会把大部分力量投入到经济发展中去，特别是努力扩大地方经济规模，以经济增长的高指标来争取上级对自己的有利评价，这必然导致对建设和谐社会的其他发展目标重视不够。在对自身绩效进行选择性显示的过程中，地方政府的机会主义行为还可能因为以下三方面因素而得到强化:第一、在具体实施监督的过程中，上级政府为了减少监督成本，一般主要依赖地方政府自报经济发展方面的指标数据。地方政府有动力利用我国政府层级过多、链条过长的不足，传递虚假信息，虚报经济增长数据，以获得较好的绩效评价。地方政府层层上报的统计数据大量失真的情况在我国并不少见，特别是在那些经济发展较为落后的地区，这种情况更为严重。第二、由于上级监督不力和辖区公众监督还不能完全到位，地方政府有可能为了达到上级政府易于观察的“政绩显示”目标，忽视群众利益，盲目进行形象工程和政绩工程建设，制造了潜在的社会不稳定因素。例如，很多地方盲目进行大规模的城市建设活动，很多被拆迁户的利益得不到及时补偿，近年来城市拆迁户上访事件频发揭示了这种机会主义的“政绩显示”的巨大危害性。第三、由于隐藏信息的存在，地方政府官员很可能透支辖区未来的长期增长潜力，导致严重的届别机会主义行为。目前，我国各级地方政府官员的任期普遍在3-5年左右，很容易引发政策上的短期行为。2002年以来，有些地方政府新领导班子上任后，急于创造政绩，纷纷选择产值高、税收多的大项目，企业的利润扩张与地方政府政绩冲动互相推动导致了一些行业的投资过热。但短期的利税增长并不能准确反映一个地方经济增长的质量、结构和可持续性，在很多情况下削弱了长期增长的潜力。五、主要结论和政策含义公共选择理论指出，政府官员具有一种偏离选民利益，在其所面临的约束条件内努力实现自身效用最大化的自然倾向。根据以上分析，我国地方政府官员个人效用的满足主要体现在个人控制权回报上。为了尽量扩大自己的个人控制权回报，地方政府往往会专注于地方经济规模的横向扩张，忽视其他社会发展目标，从而在一定程度上偏离了中央政府建设和谐社会的目标。此外，在多任务委托─框架内，由于不同任务监督成本的差异，把地方经济增长指标作为主要的考核指标是作为委托人的中央政府和作为人的地方政府共同的理性选择。因此，我们需要从以上两方面入手来分析如何减轻地方政府在建设和谐社会过程中的行为偏差。第一，地方政府的行为偏差主要是由信息不对称造成的，因此，有效的解决办法在于缩短信息传递链条，提高监督者信息的有效性。从逻辑上看，我国地方政府实际上处于两个委托─链条中:一是中央政府与地方政府的纵向委托─关系；二是辖区公众与地方政府的横向委托关系。前一个委托─关系是通过垂直的政府层级实现的，中央政府远离监督的现场，信息传递需要经过一个很长的行政链条，监督者的信息劣势十分明显。相比之下，辖区公众位于监督现场，能直接感受到地方政府施政的成效，理应能更有效地监督地方政府行为。但由于一般民众在进行监督的过程中的搭便车行为和较高的监督成本，要使公众监督能够有效地实行就必须做好以下两方面工作:首先，社会需要一个能代表地方公众利益的组织来实施监督，地方人大就是这样一种组织。由地方人大来代表社会公众实施监督不仅具有信息优势，也具有成本优势。因此，在上述两个委托关系中，我们要着重理顺横向委托关系，加强地方人大对地方政府的同级监督，在制度上构筑地方人大与同级政府之间的委托关系。为此，我们必须强化地方人大在地方公共政策制定过程中的主导功能，引导地方各类利益集团的形成，以搭建有效的地方公共选择权力的制衡机制。今后特别要注意地方人民代表大会制度的建设，增加地方人大的代表性，普通居民代表可以按照法定程序进入地方人民代表大会，使得地方辖区内纳税人和公共产品受益人的意志能得到更多的体现，在地方政策供给过程中保持地方人民代表大会的主导性。第二，为了进一步减轻委托人信息劣势的影响，必须加强政府公开力度，进一步扩大监督主体的知情权，发挥社会舆论监督的力量。从我国政务公开的现状来看，目前最迫切的是要尽快进行我国有关政务公开的立法工作，使得政府行政信息披露法治化，消除政府和外界在信息交流上的困难，进一步提高政府工作的透明度。首先，要完善群众监督网络，保持渠道畅通，充分利用信息网络技术，开辟政府公开的新途径；不断创新和完善群众监督的实施方式，如信访举报制度、特邀监察员制度和行风评议制度等。其次，在政府决策环节实行监督听证制度，加强政府重大决策的事中监督。所谓听证制度就是由公民推选的代表或公民监督组织，就特定的决策事项向政府部门提出质疑询问的一项制度。在实践中坚持和完善政府重大决策听证制度有利于增加政府决策的透明度和科学性，防止政府决策对公共利益的损害。第三、进一步强化舆论监督的力量，加强社会舆论监督法治化和制度化建设。在西方发达国家，舆论监督被视为第四种权力，与立法权、行政权、司法权并列，这足以说明舆论监督的强大力量。公共媒体报道能以其传播的迅捷和广泛性，对被监督者形成巨大的心理压力和社会压力。针对目前舆论监督中存在的问题，今后特别需要加快社会舆论监督的法制建设，不断提高舆论工作人员的政治素质、业务素质及社会责任感，使舆论监督能真正站在人民的立场上，反映社会公众的心声，成为制衡政府可能的行政不当的有效力量。第三，适应建设和谐社会的需要，建立科学的地方政府官员绩效评价体系。我们一定要用科学精神对待现有的GDP核算制度，牢固树立全面的发展观，通过确立科学的绩效评价体系来正确地规范地方官员们的行为取向，引导地方官员注重地方经济、社会的可持续发展，避免地方官员绩效的选择性显示。为此，应设计一套科学、规范、可量化的干部绩效考核指标体系，其中不仅要有经济增长速度指标，更要关注经济增长的质量指标、社会效益指标和环保指标，在现有GDP考核体系中增加绿色GDP和人文GDP指标。1993年联合国提出绿色GDP概念，从现行GDP中扣除环境资源成本和对环境资源的保护费用。人文GDP则是为保障人的全面发展而投入的财富增长指标，包括教育、文化和医疗卫生等。笔者认为，今后新增的绿色和人文GDP至少应包括以下8方面指标:①资源利用指标；②生态指标；③环境污染指标；④历史文化保护指标；⑤公众素质指标；⑥社会风气指标；⑦公共设施建设指标；⑧政府投入之指标。[参考文献][1]胡书东.经济发展中的中央与地方关系[M].上海三联书店，2001.[2]金太军.当代中国中央政府与地方政府关系的现状及对策[J].中国行政管理，1999(7)[3]李军杰，钟君.中国地方政府经济行为分析—基于公共选择视角[J].中国工业经济，2004(4).[4]路易斯·普特曼，兰德尔·克罗茨纳(编).企业的经济性质[C].上海财经大学出版社，2002.[5]潘小娟.中央与地方关系的若干思考[J]1政治学研究，1997(3)[6]R.科斯，A.阿尔钦，D.诺斯等.财产权利与制度变迁—产权学派与新制度学派译文集[C].上海:上海三联书店，上海人民出版社，2002.[7][美]缪勒.公共选择理论[M].北京:中国社会科学出版社，1999.[8][美]麦克尔·麦金尼斯.多中心制道与发展[M].上海:上海三联书店，2000.[9]杨善华，苏红.从“型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权[J].社会学研究，2002(1).