农民工社会保护研究论文

[摘要]由于正式组织资源的缺位，农民工只能倚重于自身建立的社会关系网络寻求社会保护。而这种网络由于自身的局限，无法与高度科层化的利益集团进行博弈。在全球化的过程中，政府为了保持区位竞争优势，进行福利竞赛，使农民工的处境进一步恶化。要改变这种状况，一是培育农民工利益集团，达到博弈双方力量的均衡；二是考虑农民工的外出动机和户籍制度等约束条件，制定农民工社会保护政策。[关键词]农民工；社会保护；公共选择理论；社会资本农民工进城务工经商，加快了城镇经济的发展，方便了城市居民生活，为当地创造了财富和税收，促进了社会繁荣。但由于特殊身份及边缘性地位，农民工的合法权益未能得到充分保护。农民工问题特别是农民工社会保护问题，已成为理论界的研究热点，许多学者从理论和实证两个方面对农民工“低福利、低工资、无保护”的现状进行了全面研究，为制定农民工社会保护政策打下了基础。但是，这些研究更多的是从实践而非理论的视角探讨农民工社会保护制度，强调政策的可行性和具体的对策，缺少对农民工社会保护缺失的深层原因及农民工社会保护模式选择的理论研究。本文利用社会资本理论和公共选择理论，探讨农民工在正式组织资源缺失的情况下所采取的行为和农民工社会保护缺失的政治因素，进而提出在外出动机和户籍制度等约束条件下的农民工社会保护模式。一、组织资源匮乏与社会关系网络利用——农民工社会保护的替代形式一般认为，社会资本是真实或虚拟资源的总和，通过社会网络获得。社会网络又被区分为强关系和弱关系。格兰诺维特(MarkGranovetter)和林南(Lin，Nan)的研究表明，在地位获得过程中强关系不太有效，因为它们一般不能把(不同的)社会界限或等级层次连接起来。边燕杰对中国的研究也表明，间接关系一般比直接关系在帮助求职者接近较高级别的帮助者时更有效。但也有学者指出，社会网络是异质性的，地位低的人可以从很大的地位范围内选择与其有强关系的交往者以获得社会资源。虽然对强关系和弱关系的作用存在争议，但一个不争的事实是，社会资本对流动人口起着关键作用，特别是在重视人情关系的华人圈，这种作用更为明显。周敏等人的研究表明，社会资本带动和促进了纽约唐人街的早期移民与当地主流社会的融合。王春光对巴黎“温州城”的研究表明，作为非精英移民和流动人口，温州人的融入方式主要依靠乡土性社会关系资源。近年来，国内学者将社会资本理论应用于农民工的研究中。刘林平对深圳的“平江村”(人员主要来自湖南省平江县)的调查表明，农民工在深圳的发展，靠的不是人力资本，也不是金融资本，而是社会资本。他们外出打工的信息主要来源于亲属、同乡、朋友等，特别是初次外出的农民工对这种乡土网络的依赖性更强，而对政府和市场的资源明显存在不利用行为。进入城市后，农民工往往聚集在一起，在城市形成具有特色的“城中村”，复制了外出前建立的初级乡土关系，形成次级乡土关系。即使职业发生变化，生存环境发生变化，生活方式发生变化，也没有从根本上改变他们对以血缘地缘关系为纽带的社会网络的依赖。一般认为，中国农民的传统乡土意识是造成农民工社会关系网络局限于原有乡土网络的最终根源，对海外华人的研究部分地证明了这一结论。但是研究者们往往忽略了组织资源对私人社会关系网络形成所起的作用。离开熟悉的生活和工作环境，来到陌生的城市，农民工交往对象极其有限，一般在农民工、工作单位的同事及同乡之间互动。由于语言、生活习惯、人际交往方式、文化程度等方面的差异，农民工基本上被排斥在城市主流社会关系网络之外。即使农民工已改变某些原有的生活方式和价值观念，向城市文明体系靠拢，但从总体上看，他们在职业、经济收入等方面还大多处于较为明显的低下水平，这妨碍了他们在社会层面与城市人的交往和接触，进而妨碍了他们在文化层面上与城市文明的融合。从传统社会来到现代社会，从熟人社会来到陌生人社会，环境发生变化，但是角色没有发生相应的改变，导致农民工的紧张与焦虑。在这种环境中，他们本能地寻求一种保护，不管这种保护是正式的还是非正式的。从国家、政府和非政府组织的起源和作用看，这些科层制的正式组织应该是农民工寻求庇护的最好资源。然而，对北京、深圳、苏州和成都四个城市农民工社会网络的分析表明，农民工可以利用的组织资源十分有限。在农民工的合法利益受到侵害时，可以依靠的组织不多，大部分企业未建立劳动争议委员会，许多农民工不知道劳动争议委员会为何物，许多企业也未建立工会组织，即使建立了工会组织，也可能没有向农民工敞开大门，得到过工会组织帮助的人很少，因而工会组织在维持农民工权益方面的作用没有显示出来。甚至科层制的组织还往往侵害了农民工的利益，使他们时刻处于一种不安全的状态，如收容遣送制度极大地侵害了农民工在城市居住和工作的权利，使他们时刻处于一种焦虑和紧张的状态之中。在这种情况下，少数农民工转而寻求非法组织的庇护，更多的农民工依靠自身的初级网络资源即移民网络寻求保护。这一网络由农民工、先前到来的农民工(往往是亲戚和老乡)和朋友组成，这一网络基于亲属关系、友情关系或老乡关系，内部信任度较高。当然，即使在这样一种网络体系中，关系的强弱也是非常明显的:“亲属”关系最强“，老乡”次之“，朋友”和“熟人”较弱，业缘及其他关系最弱。如果以个人为圆心，由里向外扩展，则得到一组同心圆，每一个同心圆对应于一种关系，即“家人型”、“亲戚型”、“朋友老乡型”、“同事、老板型”和“其他型”。越接近圆心，就越趋近于强关系，反之，则越趋近于弱关系。在内地城市，农民工更多的是生活在一个熟悉的社区环境里，社会网络更接近于核心圈；而在沿海发达城市，农民工远离家乡，生活在完全陌生的社区里，社会网络趋向于核心圈边缘。这种区别从农民工遇到困难时首选的求助对象可以反映出来。传统社区的农民工一般首先向家人求助，其次求助于朋友老乡；而在现代社区，首先求助的是朋友老乡，其次才是家人。这表明，内地城市中的农民工明显表现出强关系在解决困难中的作用，向外扩张的关系逐渐变弱。但是沿海发达城市却不同，弱关系(朋友老乡)在解决困难中的作用要高于强关系(家人)。这两种情形均表明，农民工在组织资源缺乏的情况下，依靠自身能力所建立的社会关系网络代替了社会保护的部分职能。社会资本在农民工寻找工作的过程中也发挥了至关重要的作用。由于城镇政府往往把解决本地居民的工作问题作为重点，所以，农民工进入城镇后，很难享受到当地政府提供的服务。而市场化的服务网络体系不完善，服务也不规范，甚至打着为农民工找工作的幌子骗取农民工钱财，使农民工丧失了对市场的信心，因而只能依靠自身的社会网络体系寻找工作。蔡的研究发现，绝大多数省内迁移者和跨省迁移者的就业信息是通过住在城里或在城里找到工作的亲戚、老乡、朋友获得的，通过“一带十、十带百”的方式，形成具有一定血缘关系或者乡土关系的“聚落”，“复制”了原有的社会关系网络。深圳市出租行业的现状证明了流动网络具有动态的自我延续的特征(深圳市的出租车司机80%以上来自湖南省郴州市，绝大多数是由亲朋好友带出来的)，北京的“浙江村”、“新疆村”和“河南村”均表明了流动的乘数效应，高校里的打印行业垄断表明了这种社会关系网络可能带来的巨大经济效益和社会效率(全国高校里的打印、复印从业人员绝大多数来自湖南省新化县)。高度异质化的社会导致了农民工在其身份转换过程中与外界的冲突增加，其社会资本和行动网络均停留在传统社会(原来生活的农村)里，而在城市由于缺少可利用的组织资源，导致农民工只能求助于个人的社会关系网络资源，而这种网络资源由于其非开放性和松散性等特征，在与高度组织化的利益集团进行博弈时往往显得无能为力。在发生损害农民工利益的情况下，要么忍气吞声，逆来顺受；要么寻求非法组织的庇护，以暴力手段维护自身的利益。二、利益表达渠道阻塞、全球化与福利竞赛——农民工社会保护缺乏的原因分析对于农民工的合法权益，从中央到地方都制定了详细的法律法规，但是在现实中普遍存在损害农民工合法权益的现象。中国人民大学中国社会保障研究中心的调查表明，将近40%的农民工没有与用工单位签订劳动合同；少数企业的试用期限达到半年，甚至半年以上；在招收农民工的企业中，超过1/4的用人单位收取押金。劳动时间超过8小时的农民工占52.9%，有些甚至超过12小时；有近一半的农民工每个月不能保证4天的休息，甚至有相当多的农民工每月没有休息日。超过1/3的农民工延长工时或在节假日工作不能得到更高报酬。20%的农民工在最近的半年里有过被欠薪的经历。只有不到40%的企业或单位提供必要的劳动保护，女性在怀孕期能得到特殊保护的也只有40%。这种现象得以长期存在，主要有以下两个方面的原因。首先，自身力量的弱小决定了农民工在公共政策制定过程中的弱势地位。政治是一个在解决利益冲突时进行交换达成协议的过程，所有的政治行动体，包括选民、纳税人、候选人、立法者、利益集团、政党、官僚体系和政府，都和在市场中一样，在政治活动中追求个人利益的最大化。要达到利益的最大化，前提条件是利益方要有足够的力量，有机会在政治活动过程中与其他利益集团进行利益的分配，并提出有利于利益集团的政策和方案。在传统政治格局里，国家、资本、工会分别代表了三方利益，国家处于中立地位，调和资本、劳工的利益，三方处于旗鼓相当的地位，达成利益均衡。但是，在全球化的今天，传统的“资本—国家—工会”三方制衡的产业关系模式逐步解构，资本一方的力量在增强，而传统的、以制造业为基础的、具有强大力量的产业工人联盟在新技术面前逐步解体。在这种情况下，政府如果同资本一方结盟，则劳工只能处于被主宰的地位。在计划经济时代，中国工会组织、中国政府和资本(国有企业、集体企业)的利益目标是一致的，不可能形成“资本—国家—工会”三方制衡的结构。进入社会主义市场经济后，资本一方的力量迅速增长，而工会的谈判能力却没有相应的提高。目前，我国工会组织还没有完全向农民工开放，农民工缺少代言人。2005年中国人民大学中国社会保障研究中心在深圳市的调查表明，超过一半的农民工回答企业没有建立劳动争议委员会，还有1/4以上的农民工不知道单位是否建有劳动争议委员会；近一半的农民工回答单位没有建立工会组织，还有超过30%的农民工回答不知道，甚至还有农民工问工会是何物。即使建立了工会组织，也没有向农民工敞开大门，超过85%的农民工没有参加工会，绝大多数农民工没有得到工会组织的帮助。在成都市的调查表明，在农民工的合法利益受到侵害时，可以依靠的组织不多。只有30.6%的农民工回答企业建有劳动争议委员会；24.3%的农民工回答建立了工会组织，得到过工会帮助的人只占23.1%。在其利益受到侵害时，农民工很少求助于工会(在成都市的调查中，只有6.3%的人才会选择工会，深圳市的这一比例为8.8%)。当资本与劳工处于非均衡状态时，就特别需要政府一方的公平裁决。但是，自20世纪80年代以来，我国一直强调“效率优先，兼顾公平”的原则，在地方上逐渐演变为“唯效率”论，甚至“唯GDP主义”，经济发展成为考核官员的唯一指标，部分地方政府的职责演变为“政府公司主义”。为了招商引资，发展地方经济，往往以牺牲地方的税收、环境、雇员的利益为代价，竞相出台优惠政策来吸引资本投入。当政府与资本有着共同的利益取向，甚至不得不依附于资本的时候，工会与资本的矛盾往往被压制，导致工会地位尴尬，工人维权困难。由于政治、社会等原因，特别是户籍制度的排斥，进城务工人员在城市处于社会的边缘，很难形成利益集团。同时，由于人大代表选举制度的限制，他们无法选举利益代言人，即使有政府指定的代言人，也往往因势单力薄而无法影响政策走向。这样，在政府和非政府组织(主要是工会)缺位的情况下，由于缺少合法的表达其利益的途径，农民工在政策制定过程中处于被动地位，不能充分表达其主张，导致本来为农民工谋利的社会保护政策演变为对农民工利益的损害。其次，全球化导致的福利竞赛使农民工的处境进一步恶化。全球化给许多发展中国家带来机遇，中国凭借自己的比较优势参与国际竞争，使得中国生产的劳动密集型产品具有极大的竞争力，并在资本与技术密集型产业上取得长足进步，不仅形成了企业的规模经济，而且形成地区范围的经济体，如长江三角洲、珠江三角洲。但是，全球化是一把双刃剑，要素资源的快速流动成为全球化的受益者长期保持优势的最大障碍。不仅如此，在中国，区域经济发展也往往受到其他地区特别是后发地区的挑战，既有的优势可能在短时间内便成为劣势。在资本稀缺和资本流动无障碍的情况下，资本有了更强大的结构力量——商业和金融影响政策的能力并不是通过其人直接给政府施压(“提出抗议”)，而是选择“退出”。越是开放的经济体系，资本投资的自由退出渠道越顺畅，就越容易采取“退出”手段，使得政府、工会和其他参与者对资本的要求会更加敏感，福利降低的可能性越大。对福利国家的研究表明，在全球化过程中，公共部门为进一步扩展就业能力，产生了缩减过高社会福利支出的压力。在就业和发展地方经济的压力下(在中国，还有个人升迁的压力)，各级政府必须减轻资本所得的税费负担，以便在经济区位竞争中吸引投资资本。自然，劳动者承担了这种损失:降低工人工资和劳动保护标准成为企业和地方政府的共同选择。三、生存理性和户籍制度———农民工社会保护约束条件与政策取向那么，建立何种社会保护政策才有利于维护农民工的合法权利呢?要回答这个问题，必须先了解当前农民工外出的动机和现行的制度约束。在研究农民工的流动问题时，大部分国内学者借助人口迁移的“推拉理论”和“二元经济理论”来解释农民流动的宏观因素，特别是地区经济发展不平衡的结构因素，导致了欠发达地区的农民流向发达地区和城市。就微观层面而言，有关研究认为，迁移是个人寻求利益最大化[17](也就是说，农民外出的首要目的是增加收入)及最小成本的个体决策过程。然而，单纯用一种西方的理论来解释中国的情况并不能准确概括出中国劳动力流动的特点。从宏观上看，中国城乡之间呈现典型的二元经济结构:一个是人口众多、劳动力普遍过剩、生产效率过低的农业部门，另一个则是现代化的城市工业部门，因而大量存在从农业部门向工业部门转移的劳动力流动。从微观上看，由于城乡发展的巨大差距，闭塞落后的农村形成“推力”，现代化的城市形成“拉力”，共同促进了农村劳动力向城市的流动。中国人民大学中国社会保障研究中心的调查结果表明，“农村没有发展前途，外出有利于发展”和“挣钱养家”仍然是农民工外出的主要动机，可见农村的推力是主要的，农民外出仍然停留在生存理性阶段。无论是推拉理论，还是二元经济理论，在研究劳动力流动问题时均没有将制度因素作为内生变量加以考虑。而在现实中，特别是在转型国家，城乡“二元”现象并非纯粹由技术因素引起，更大程度上是由计划经济和制度分隔造成的，制度的扭曲具有许多人为因素，如造成中国城乡“二元格局”的原因在于以控制农村劳动力流入城市为核心的户籍管理、福利制度、工资歧视等一系列的制度安排，从而人为地造成城乡之间经济联系和要素流动的分隔。尽管近年这些制度安排有些松动，但没有迹象表明中央政府和地方政府在近期内会完全消除这种分隔，因而在较长的一段时间内，绝大多数农民工只能在输出地和输入地之间做钟摆式流动，或者说“流而不迁”。“流而不迁”并不表示农民工没有迁居城市的意愿，相反，由于家乡与打工城市的巨大反差，使得他们中大部分人渴望成为城市居民中的一员。阻碍农民工留城的原因是多方面的。从农民工自身的原因看，不仅有经济的原因，也有社会、文化、心理和农民工个人特征的原因。一方面，从农民到市民的转化，不仅只是名义上身份的转化和生活空间的转化，更是从传统社区生活环境向现代社区生活环境适应的过程，涉及农民工的生活方式、价值观念和社会心理等方面的转变。虽然许多农民工长期在城市打工，基本适应了城市的生活，思想观念也大有改变，但是长期受传统社区氛围的熏陶，对乡土的眷恋之情仍深深根植于心。另一方面，由于城市的排斥，即使他们人在城市打工生活，也无法建立起以业缘关系为纽带的生活圈子，他们的文化习俗、价值观念和社会关系网络仍然局限在以前的传统社区里。这些因素影响了农民工迁居城市的意愿。深层次原因在于城乡隔离所造成的世袭的等级身份制和先赋性利益级差，外在表现则是户籍制度及附着其上的种种利益使农民和市民之间存在着一种与生俱来的天然屏障。在二元体制下，一方面使农民工进入城市成为“二等市民”具有了制度上的“合法性”，另一方面又使农民工在城市的生存和平等权利的获得丧失了事实上的合法性，而从整体上沦为边缘群体。韦伯认为，在权力、财富和声望高度相关的情况下，被排除在权力、财富、声望之外的人会变得愤愤不平并接受冲突手段，因此，长期将农民工边缘化，必然导致城市社会的不稳定和居民的不安全感增加。农民工外出动机的低层次性和现行户籍制度的非开放性，决定了在设计农民工社会保护制度时应遵循低水平、可转移等原则。但农民工不是一个单一的群体，其分化比较明显，外出动机从低层次的生存理性向经济理性和社会理性发展，部分农民工在城市有了立足之地，留城意愿十分强烈。因此，解决农民工社会保护问题必须采取分层分类保障的原则[20]，对于追求自身发展、长期居留城市、有稳定工作及留城意愿比较强烈的农民工，可以将其纳入城镇社会保障体系；对于留城意愿并不强烈、在农村及城市之间做钟摆式流动的农民工，应将其纳入农民工的社会保障范围；而对于在城市只做短暂停留的农民工，应根据其意愿纳入农村社会保障体系。从各地的实践看，农民工的社会保护模式大部分采取单独建立农民工社会保障制度的做法，内容以社会保险为主。农民工社会保险模式又可以分为两种，即单项保障模式和综合保障模式。单项保障模式以深圳为典型代表，保障内容包括养老、医疗、工伤三大险种。农民工养老保险实行个人账户制，基金来源包括两部分，其中个人按工资总额的8%缴纳，企业按职工工资总额的5%缴纳，全部计入个人账户。医疗保险以本市上年度城镇职工月平均工资为缴费基数，由用人单位缴纳，其标准分别为住院医疗保险按缴费基数的0.8%缴纳，地方补充医疗保险按缴费基数的0.2%缴纳。住院医疗保险费全部计入基本医疗保险统筹基金，不建立个人账户；地方补充医疗保险费全部计入地方补充医疗保险基金，不建立个人账户，专款用于地方补充医疗保险待遇支付。综合保险以成都为典型代表。成都综合保险保障范围包括工伤保险或意外伤害保险、住院医疗费报销、老年补贴。综合保险的缴费基数确定为八档，即上一年成都市职工平均工资的60%、70%、80%、90%、100%、120%、150%和200%，综合保险缴费按缴费基数的20%缴纳，其中有用人单位的，由单位承担14.5%，个人承担5.5%；无用人单位的，全部由本人缴纳。从保障内容看，两种模式均包括了工伤保险、养老保险和医疗保险。在建立农民工的养老保险时，考虑到流动性较强、工作不稳定，而且经常在城乡之间“摇摆”，身份也随之改变等特点，建立了完全积累的养老保险个人账户。个人账户可以转移，也可以退保。在建立工伤保险制度时，基本上与城镇职工一致。两种模式均把农民工工伤保险放在重要位置，与农民工的职业特征密切相关。两种保险模式在缴费、待遇享受、管理模式等方面存在明显差异。从企业缴费看，深圳市企业每月总缴费额为6.5%(养老保险5%+工伤保险1.5%)另加8元/人医疗保险费，远低于成都市的标准(14.5%)。从养老保险待遇看，成都市农民工养老金标准低于深圳市。就管理模式而言，单项保障模式增加了企业讨价还价的机会，因而各单项参加人数有所不同；而捆绑式的综合保险减少了企业讨价还价的机会，一旦参加，则三项保障项目全部缴费，但这也增加了企业逃费的几率。无论是单项保障模式，还是综合保障模式，面临的一个共同问题是退保问题。农民工受自身素质、年龄、就业形势等因素影响，流动性特别大，转保和退保的情况特别多。退保不但大大提高了农民工的管理成本，而且失去了农民工社会保障制度的本来意义。这说明，农民工社会保护政策有待进一步完善。四、结语随着经济的发展，城镇化速度的加快，将有越来越多的农民进入城镇寻找工作，劳动力向城镇的迁移将是一个较长期的过程。但是，由于正式组织资源的缺位，导致进入城镇的农民工只能倚重于自身建立的社会关系网络寻求社会保护。而这种网络由于自身的局限，无法与高度组织化的利益集团进行博弈，因而无法有效地维护农民工的合法权益。在全球化的过程中，政府为了保持区位竞争优势，吸引资本投资，往往牺牲劳工利益，导致福利竞赛，使农民工的处境进一步恶化。要改变这种状况，必须树立科学发展观，同时给农民工提供可利用的正式组织资源，形成农民工利益集团，达到博弈双方力量的均衡。在制定农民工社会保护政策的过程中，必须考虑农民工的外出动机和现行的制度约束条件，选择合适的模式，真正维护农民工的合法利益。