食品安全监管困境及路径选择

摘要:食品安全关系到一个国家和社会的发展和命运，也是转型中国迫切需要解决的重要议题之一。《食品安全法》作为保障“舌尖上安全”的重要法律规范经历了从食品卫生向食品安全的演变，在实践中承载着满足民众对食品安全的美好期待的功能。食品安全监管在实践中仍存在需要改进之处，针对违规企业监管、主管机关责任承担和广大民众参与方面做出进一步的规制。

关键词:食品安全监管;食品安全法;进路

食品安全关系人民群众身体健康和生命安全。以习为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，采取了一系列重大举措，确保人民群众“舌尖上的安全”。本文预结合食品安全监管现状，探讨食品安全法的历史发展以及现存问题及未来进路。

一、食品安全的由来

《中华人民共和国食品安全法》第十章附则第150条对食品安全作出界定。早在2013年12月23日在北京召开的中央农村工作会议上就发表重要讲话强调，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对执政能力的重大考验。食品安全，是“管”出来的。可见食品安全监管的重要性。回顾我国食品安全监管的发展历史，大致三个阶段：一是建国至改革开放前，食品卫生的原始阶段；1965年，由卫生部等部门制定的《食品卫生管理试行条例》，该条例作为我国第一部对食品卫生领域综合管理的规章，较为明显的体现了主管部门和企业之间的上下级关系，体现在监管方式上也多使用政府任免、说服教育、质量竞赛等传统手段，而非通过法律、专业化标准等现代化手段进行监管。二是改革开放后到1992年，我国食品卫生的起步阶段；1979年8月，国务院《食品卫生管理条例》，与1965年的《食品卫生管理试行条例》相比较，扩大了食品监管的范围，即增加了“防止食品污染”的规定，包含了食品、食品添加剂、食品包装材料。1982年11月全国人大常委会通过的《食品卫生法（试行）》，使食品监管制度上升到法律的层面。三是1993年至今，食品安全的发展阶段。1995年10月，由全国人大常委会通过了《食品卫生法》，在试行法的基础上，进一步作了相应的完善，进一步明确了卫生行政部门作为食品卫生监督管理工作的主管机关，亦增加了对保健食品的监管。后国务院于2004年9月颁布了《国务院进一步加强食品安全工作的决定》，进一步理顺食品安全监管职能，明确了食品安全监管责任制和责任追究制。但令人遗憾的是，食品安全问题并未因为这些法律规则的出台而解决，此后发生的福寿螺、苏丹红、红心鸭蛋、瘦肉精等食品安全事件，再次为食品安全监管敲响了警钟。为进一步完善我国的食品安全监管法律制度，保障人民的身体健康和饮食安全，经过近6年的争议、讨论和修改，2009年2月由第十一届全国人大常委会通过了《食品安全法》，代替原有的《食品卫生法》。此法出台使得监管主体由卫生部门主导转变为多部门共同参与的分段监管；监管对象范围更广泛，只要是危害公众健康的食品都成为食品安全监管的对象；监管范围上突出维护未成年人、农民和低收入者的利益；监管手段有所变化，将食品安全纳入社会诚信体系建设，信用激励和惩戒不断强化，监管力度也更大了。

二、食品安全监管的现状

党的十八大以来，国家高度重视食品安全法治建设及食品安全监管工作。2015年4月、2018年12月，全国人大常委会先后两次对食品安全法进行修正。2019年年底，修订后的食品安全法实施条例也开始实施。确保人民群众“舌尖上的安全”。《食品安全法》从一稿草案到正式公布再到修订，一定程度地满足了公众期待。比如废除食品免检制度、确立了“损一罚十”制度、确立了“民事优先”的处罚原则等。但这些举措是否完全得到公众的认同和支持呢？答案或许是否定的。首先，赔偿规则仍需改进。回顾过往食品安全领域因为违法成本过低导致食品安全事件多发，虽然《食品安全法》规定的“损一罚十”以及此后两次对此法的修正在一定程度上提高了惩罚性赔偿标准，但这仍无法满足公众的诉求，与经营者赚取的利润相比仍不成正比，不足以有效警戒违法者。犹如有学者指出，“食品和普通商品还不一样，如果一袋奶粉只有10块，损一罚十也只有100块，但消费者实际的损失远不止这些。”其次，问责机制不够健全。完善问责制度，对于惩戒渎职、失职行为，提升官员对社会负责、对民众负责的意识有着积极的作用。实务中虽然在相关食品安全事件过后会有官员受到处罚，但还不够制度化、具体化、透明化，需要进一步贯穿到对食品安全的日常行政监管中去。再次，普通民众参与食品安全监管的保障不足。食品安全是与公众自身关系最密切的领域，公众期待能在与自身关系最密切的领域，能代表自己表达自己的意见、能参与制定相关的政策和法律。而公众对食品安全监管的参与需要法律的明确规定作为前提，用法律术语表达就是公众享有法定的参与权。但《食品安全法》对此方面的规定比较少且粗线条，使得普通民众的参与处于一种“悬空”状态，无法有效发挥广大群众在现代化治理中的作用。最后，食品行业协会参与食品安全监管的态度比较消极，行业协会受到公权力机构的影响比较大，自身独立性不足，且食品行业协会内部治理结构不完善，协会内部未能制定出针对自己行业特点的适当的成文的自律规范。内部自律制度比较匮乏，实际上也阻碍了行业协会自律机制的实现。

三、中国食品安全监管的未来路径

我国食品安全法制体系日趋健全，要进一步发挥法治在食品安全治理中的作用，秉承精细化、科学化的监管理念，在具体监管制度的完善方面予以提升。（一）坚持重典治乱，加大对违规企业的监管。《食品安全法》规定了违规企业的处罚措施，主要采用的是没收违法所得、缴纳一定数额的罚款、吊销营业执照等措施。这些措施处罚力度过轻无法对违规企业产生有效的震慑。需要加强协调联动，注重与公安、卫健、农业农村等相关部门对食品安全监管的联防联控，形成监管合力。特别是要严厉打击以增强抵抗力和防范、治疗新型肺炎病毒为噱头，虚假宣传、非法宣传、夸大宣传特殊食品和保健品的情况。从严查办案件。同时，为了更好地保障消费者权益，对经营者起到更大的震慑作用，可以考虑改进“损一赔十”制度，即可以考虑对受到伤害的消费者的赔偿突破以商品的价格为基数的局限，而以消费者受害的全部为基数。（二）坚持齐抓共管，严格实施主管机关责任追究。《食品安全法》有关问责制度的规范实质上是一种同体问责制度，其属于行政机关的内部监督，问责方式相对自由，导致其公信力较低、认同度不高。且此种问责方式是在出现食品安全事件后才会启动，不能起到防微杜渐的效果。鉴于此，建议建立常态化的异体问责程序，即引入人民代表大会、派、社会公众、新闻媒体等问责主体。食品问题不仅仅是监管部门自身的问题，还涉及宣传政法甚至其他部门。且食品问题与主管部门人事编制和经费保障紧密相关，所以需要地方政府及地方党政干部负起相应的责任。2019年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，其中规定“对隐瞒、谎报、缓报食品安全事故负有领导责任的”“违规插手、干预食品安全事故依法处理和食品安全违法犯罪案件处理的”等情形，应当按照有关规定进行问责。且强调齐抓共管，严格实施责任追究，要强调用程序来保障行政问责制度的运行。具体程序的规制包括发现食品安全事件后如何启动行政问责？行政问责的调查程序如何开展？行政问责处理程序如何规范，以及行政问责当事人的权利救济程序如何健全等。同时，还要健全有关利益关系存在时的问责回避程序、对公众关切度高和质疑声大的特殊问题的梳理和反馈等程序等。实现常态化的行政问责制度，为食品监管提供长效机制。（三）践行治理现代化，完善细化公众参与条款。对食品安全问题要在加强监督、严厉打击的同时，动员全社会广泛参与。不能把整个食品安全的责任都推给监管部门，需要加强宣传，逐步营造人人关心食品安全、人人维护食品安全的良好社会氛围，在发挥公众主人翁意识的同时增强公众对食品安全的信心。一是丰富公众参与的方式，公众参与的方式有多种，比如通过投诉、举报、建议、参加听证会等方式，也可以依托互联网技术，大力推广短信、微信、微博、网络在线问卷调查和访谈等新型参与方式。二是拓展公众参与的范围，不仅针对自己合法权益受到侵害时的维权，还可以延伸至对官员和相关企业的监督，亦可以有效的参与到相关立法的制定和修改当中去。从事后的参与逐步转变为事中的、事前的参与。三是完善公益诉讼，畅通公益诉讼渠道，结合食品安全的实际，总结公益诉讼的实施难点，简化相关诉讼条件，构建有食品安全特色的公益诉讼制度。四是建立公众参与意见反馈制度。尊重和保障公众的参与，且反馈内容具有实质性，不能变成形式，具体做法须根据公众参与的不同阶段有针对性的进行反馈，并做好意见登记工作，对公众的意见和建议进行汇总和回应。（四）更大可能地发挥食品行业协会作用。保持食品行业协会作为行业自律组织应有的独立的态度，构建起有效的、切合实际的协会自律规范和章程，充分有效地发挥其主体效用，努力架起一座政府联系企业、联系社会的桥梁，协助政府搞好行业管理，对于完善多层次的治理体系，提升其治理水平，促进其对食品安全的监督水平。

四、结语

推进食品安全科学监管，需要结合社会共治原则，多管齐下、内外并举，综合施策、标本兼治，构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局，真正探索出一条适合中国老百姓饮食文化的食品安全监管之路。

作者:杨霄翔 单位:河北政法职业学院