对环境保护的财税政策改革研究

一、我国环境保护财税政策的现状分析

（一）促进环境保护的财政支出政策

1．财政投入方面

为促进环境保护，在财政投入方面，扎实推进节能减排和生态环境保护，2008－2012年五年间全国财政节能环保支出累计1．14万亿元，年均增长24．1％，同时建立健全草原生态保护补助奖励机制。不断加大转移支付力度，中央对地方转移支付由2007年的1．4万亿元增加到2012年的4．03万亿元，年均增长27．1％，资金重点用于中西部地区、民族地区、革命老区、贫困地区、粮食主产区和重点生态功能区。

2．政府采购方面

政府绿色采购是发达国家推动环境保护的重要手段，而且已经作为政绩考核的一项重要指标。近年来，为我国政府正在积极完善绿色采购体系，加大政府绿色采购力度，促进市场经济良性、可持续发展。同时，为保障绿色采购有法可依，早在2002年6月29日，第九届全国人大常委会就通过了《中华人民共和国政府采购法》，提出政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境。2013年年初，财政部和环保总局联合发文，公布了我国今年的政府采购绿色清单。

3．财政补贴方面

财政补贴一般有两种做法：一种是直接性的财政补贴，如政府根据企业治理环境污染的努力程度进行补贴；二是间接性的财政补贴，如利用税收优惠。政府可以通过补贴的方式，影响产品的相对价格，从而影响生产者的生产行为，进而影响消费者的消费行为，又作用到生产者行为，依次良性循环，改变资源的配置结构、供给结构和需求结构，达到保护环境，节约资源的目的。

（二）促进环境保护的税收政策

从某种角度看，我国目前环境税收体系中具有中义环境税务的特点，但又不是完全意义的中义，因为我国目前还没有专门为环境保护设置的税种，主要是通过相关税种进行间接调节，然而这些税种的开设初衷也不是环境保护，而只是在征收过程中有意识或无意识起到了环境保护的作用。相关税种主要包括：增值税、消费税、企业所得税、资源税、城市维护建设税、城镇土地使用税、车辆购置税、车船税。虽然说现行税制的初衷不是环境保护但在实施过程中为减少污染，保护环境，提高资源利用率等方面发挥了效应。

1．消费税

消费税通过对直接或间接造成环境污染的产品（鞭炮、焰火、汽油、柴油、小汽车、木制一次性筷子、实木地板等）进行征税，同时给予环保产品税收优惠。这在贯彻我国的产业政策，促进产品结构调节，积极引导社会理性消费和抑制超前消费，将财政收入保质保量收缴国库，资源节约和环境保护，实现人与自然和谐相处等方面起到一定程度的积极作用。

2．资源税

通过对与污染相关的矿产资源（石油、天然气、煤炭等）征税，能有效调节因客观条件（交通便利程度、资源丰富程度、开采难易程度、资源本身质量优劣、地理位置等）差异形成的级差收入，防止经营者过度开采资源，加强对自然资源的保护和管理，促进资源的有效合理利用，减少资源浪费具有积极意义。

3．城市维护建设税

城市维护建设税的税收收入专款专用，用以支持城市基础设施的维护与建设，这批款项能改进城市供热基础设施、转变城市能源消费结构，对减少温室气体排放，改善城市大气质量发挥着重要作用。

4．增值税

增值税的税收优惠措施对那些能够综合利用资源、利用清洁能源进行生产、对污水进行处理的企业具有很强的激励作用。例如：利用废旧沥青混凝土、城市生活垃圾、煤矸石、石煤等固体废物的，实行即征即退的政策；对再生水和污水的处理劳务免征增值税等等。这对鼓励资源综合利用、废旧物资回收、清洁能源和环保产品的推广，支持环境产业和循环产业，推动产业结构调整，具有积极的作用。

5．企业所得税

企业所得税方面，主要是通过免征、减征企业所得税；实行税额抵免；减计收入；加速折旧政策等方式来支持环境保护、节能减排事业的发展，促进资源的综合利用。例如：企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免；企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入，等等。

6．城镇土地使用税、车辆购置税、车船税城镇土地使用税在保护国有土地资源方面发挥了重要的作用，车船税和车辆购置税对于缓解交通拥挤、减轻大气污染发挥重要作用。

（三）促进环境保护的排放污染物收费制度

我国从1982年开始开征排污费，已有30多年，她是我国最早制定并实施的环境保护政策之一，2003年1月，国务院颁布了《排污费征收使用管理条例》（国务院令第369号），其构筑了以总量控制为原则、以环境标准为法律界限的新的排污收费框架体系。排污收费政策是污染防治领域对污染者负担原则的具体化，是中国环境管理制度和经济刺激手段的重要组成部分。排污收费政策对我国环境保护起到了显著推动作用。

二、我国环境保护财税政策的问题分析

虽然现有的财税政策对促进环境保护起到了积极作用，但存在的问题也不容小觑。

（一）环境保护的财政支出总量偏低

如表1所示，虽然我国财政用于环境保护的资金投入总量在逐年增加，但是环境保护投入总额占GDP的比重较低。根据1997年国际统计数据，当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1％～1．5％时，可以控制环境恶化的趋势；当该比例达到2％～3％时，环境质量可有所改善。20世纪70年代，发达国家环境保护投资总额占GDP1％～2％，其中，美国为2％，德国为2．1％，日本为2％～3％。据有关数据测算表明，2003－2012年我国环境保护投入总额占GDP的比重。最高为0．61％，不足1％。环保作为一项公共事业，理应在政府占主导和社会公众辅助相互配合的情况下才能达到最佳效果，但是过低的财政投入不仅削弱了财政支持环境保护的力度，同时也对引导社会资金投入环保事业产生负面影响。从我国目前财政补贴来看，其实施效果不甚明显，对于开展资源综合利用与治污企业的财政补贴仅限于利润不上缴、减免税收、先征后返等少数几项间接补贴，这使得鼓励与支持效果甚微。因此，要构建环境保护财政系统，要想得到立竿见影的效果，必须采用经常性的直接财政补贴。

（二）我国环境保护的税收约束和激励机制尚存缺陷

对环境的有效保护和自然资源的节约利用应采用税收约束和税收激励相协调推进的政策，既要通过征税的方式对造成环境破坏，资源浪费，不合理利用的行为进行限制或惩罚，又要对事前开发和利用替代资源，事中综合利用自然资源生产产品以及事后妥善处理污染物，将资源利用率最大化污染最小化的企业，给予减税或免税的激励。

1．税收约束不足

（1）环境保护的专门税种缺失。现行税制中与环境保护相关的税种税收收入占GDP的比重仅为10－14％。环保税收收入偏低，削弱了税制在环境保护、自然资源、控制环境污染中的地位和作用。（2）与环境保护有关的税种设计存在缺陷。资源税征收范围狭窄，局限于部分不可再生资源，对可再生资源缺乏税收调节，而这些资源具有重大生态环境价值。同时，级差资源税没有充分体现政府保护资源、引导资源合理开发与利用的意图。更重要的，资源税税额高低与资源开采对环境的影响无关，因此对遏制资源的无节制开采没有实质性效果。现行增值税也抑制了企业节约和循环利用资源，因为循环利用资源的成本低，其增值比例高，反而要多交税。

2．税收激励不足

我们通过科斯的外部性理论可以知道，环境保护具有正外部性，因此政府利用税收优惠能刺激社会公众自觉保护环境。而我国目前有关环境保护的税收优惠规定较少，且缺乏系统性、针对性、灵活性，优惠形式集中于减免税，对环境保护的激励作用有限。我国现阶段对产业结构进行调整，相关税收优惠的激励不足甚至缺失，使企业改革的成本费用与获得利益不成配比，进而降低这些企业改革的积极性，使改革进程缓慢，与环境保护刻不容缓相悖。由此可见，我国直接或间接涉及环境保护的税收体制设计，没有充分体现环境保护的决心，有关环境保护的税收约束和激励机制不健全，缺乏对环境保护的税收支撑体系。

（三）我国环境保护的排污费设定存在缺陷

1．违法成本低于守法成本，排污费标准偏低

从经济学的角度说，排污者征收的排污费等于他给社会其他成员造成的损失，但是我国按现行标准征收的排污费往往无法完全弥补治理污染的成本。这种偏低的环境资源价格，既没有反映资源的稀缺程度，也没有反映环境治理成本和资源枯竭后的退出成本。

2．排污费征收缺乏强有力的法律保障，强制性较低

虽然在排污费方面，我国也出台了许多相关的条例，但是收费缺乏税收的三性：强制性、无偿性、固定性，缺乏强有力的征管法律作保障，因此在实施过程中缺乏权威性，乱收费和协商收费的情况屡见不鲜，拖欠费用的现象也很严重。排污费资金使用缺乏管理性，随意性较大。同时，环境监理队伍人员不足和执法工具的落后，不能及时检查排污单位的违法排污行为，影响了排污收费制度的贯彻实施。

三、我国环境保护财税政策的建议

为了充分发挥财税政策对环境保护的推动作用，需要针对我国现阶段财税政策在促进环境保护方面所存在的问题，不断调整和完善财税政策体系。

（一）建立环境财政体系

1．增加环境保护的财政支出总量

建立稳定的环保资金投入来源，同时不断优化财政支出结构，向环境保护支出倾斜，不断增加环境保护支出的金额，并通过立法规定每年的环境保护支出不得低于一定的比例。

2．调整转移支付制度

在中央和省级政府设立环境保护转移支付专项资金，加大对重点生态保护地区、资源枯竭地区、关闭重点污染行业和企业所在地区的财政转移支付力度，使财政均等化，而且必须保证资金专款专用，建立横向财政转移支付制度，确保保护区能得到相应的经济补偿。

3．强化绿色采购制度

首先，加大对节能、资源综合利用等与环境保护相关产品的认证力度。其次，完善绿色采购的立法，规定政府每年最低的绿色采购法定比例，采用强制的方式来加大政府对绿色产品的采购数量，保护环境。再次，将绿色采购纳入政府绩效的考核，不单单以GDP来考量政府的政绩。

4．完善财政补贴

企业在开展环境保护初期增加技术投入、改革生产工艺等造成的产品成本高于社会平均成本的部分，要给予补贴，并逐步取消扭曲能源、资源价格及其他有破坏环境的行为的补贴。

（二）改革税收制度

1．改革与环境保护相关的税种

首先，扩大与环境保护相关税种的征税范围。消费税：采取差别税率的方法，依据对环境的污染程度分别纳税。资源税：现行资源税的税率过低，根据我国的现状，合理适度地调整资源税税率，并且将从量计征改为从价计征，避免资源过度开发。其次，使增值税应形成完整的抵扣链条。第三，适度扩大企业所得税税收优惠的尺度。在原有对三废综合利用和向环保产业投资给予税收优惠的基础上，适度加大优惠力度，并将优惠范围进一步扩大到环保机器设备制造、环保工程设计、施工、安装、生态工程等领域。

2．开征独立的环境保护税

环境作为单独的一个领域，在通过财税政策进行保护的过程中，需要有专门独一无二的税种，体现环境保护的重要性及其紧迫性，而且这一税种应是环境税制体系的主体税种，也应是我国现阶段架构环境税制体系的重中之重。税与费有很大区别，征税具有强制性、无偿性、固定性的特点，而缴费没有这些特点，随意性太大，因此用征税代替收费在实施过程中更具有权威性。环境保护税的征税对象为排放污染物，纳税人为有这些行为的单位和个人，税基为污染物的排放量，最适税率应按治污费用不小于排污费用的标准，实施累进的边际税率，使税负能正确反映环境保护成本和资源的稀缺程度。随着我国环保力度的加大，环境保护税作为特定目的税，其收入也会逐渐减少。

四、结语

构建资源节约型、环境友好型社会是我们每个公民的责任和义务。通过财税政策来保护环境、节约资源是行之有效的方式和方法。虽然我们在环境保护方面已经做出了许多努力也取得了一些成果，但是在保护环境中存在的问题也是显而易见。因此，十二五期间进一步在增加政府支出、转移支付等方面作出努力，尤其是加快开设适合我国的独立的环境税的进程显得尤为重要。这都需要我们循序渐进、综合考虑和系统设计我国有关环境保护的财税政策，使其在环境保护和经济发展中寻找到平衡点。

本文作者:娄爱花李娟工作单位:西安财经学院