继续教育的转型及路径

一、促进继续教育发展战略转型，完善终身教育体系框架

《教育规划纲要》确定了继续教育的新内涵，指出“继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，特别是成人教育活动，是终身学习体系的重要组成部分”。由此，在国家教育体系层面，我国将继续教育与学前教育、义务教育、职业教育和高等教育等并列，将继续教育定位为整个终身学习体系的组成部分，作为一种独立的教育类型与学校正规教育相衔接纳入教育政策的调控范畴。通过发展继续教育完善终身教育体系，实现全民学习、终身学习的建设学习型社会，需要在终身学习的视角下重新认识和评估继续教育发展的意义、作用和功能定位，形成开放的社会化的继续教育体系和连贯、综合的政策框架。

（一）功能定位：从学历补偿教育转变为真正满足脱离正规教育后的所有社会成员更新知识、拓展技能、提高素质的广泛需求在转向终身学习的过程中，国际上对成人学习的目的和益处有着新的理念，全球的复杂性要求继续教育既要有一个工具性的理由，还要有一个赋权的理由。在人力资本的框架下，受经济利益驱动，继续教育的重点集中于与就业相关的、出于职业资格的更新和提升的目的，但随着一种更为全面的发展的观点的出现，继续教育的首要目标则是人的能力的提高，继续教育的真正价值在于个人和社会的作用，使人们能够对他们生活中所遇到的社会、政治、文化和技术挑战进行反思并做出恰当的反应，不仅仅是为竞争性经济服务，而且在确保追求社会公正和公平，维护民主和人的尊严方面起到重要作用。改革开放以来，我国发展依靠市场化改革和具备识字能力的廉价劳动力，快速从农业社会向工业社会过渡，解决了13亿人的温饱问题，教育初步满足了快速工业化对技术工人及能够创造知识和利用新知识的劳动力的需求，通过普通学校和成人学校提供的“补学历、补文化”的“双补教育”，特别是成人教育弥补了正规教育资源不足，满足了社会成员错过学校教育机会的学习需求，从而更多地被视为学历补偿教育。但是，企业教育作为“企业办社会的包袱”予以脱离或关闭；“继续教育”也仅限于大学后的再教育。21世纪初期，在工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程加快的背景下，迈向发展型社会和消费结构升级产生的职业发展需求和精神文化需求日益增长，都将使继续教育从一个相对于正规学校教育（初始教育）而言的边缘位置转为终身学习体系中的支柱角色，这必然要求大力发展以加强人力资源能力建设为核心的职业导向的非学历教育，从而满足结束正规学校教育后的所有社会成员更新知识、拓展技能、提高素质的广泛需求，促进人的全面发展。

（二）体系构建：从初始教育和继续教育（成人教育）的封闭隔离的双轨教育体系，向衔接沟通和并轨融合的终身教育体系转变，搭建终身学习的“立交桥”在终身教育概念发展的初期，人们比较多地把它看作与人生早期教育或学校教育相对应的一个概念，其概念同“成人教育”、“社会教育”等相近。近年来，国际上已将终身教育视为广义教育与学习有机整合的综合性概念，是指初始教育和成人教育的统一体，包括各个年龄阶段正规、非正规和非正式的各种方式的教育。在过去的十多年中，许多国家越来越普遍地承认通过非正规教育或非正式教育的学习获得的技艺、知识和能力，与成功完成正规教育课程所得的技艺、知识和能力相类似，通过国家学历资格框架对个人的学习与培训成果（实际知识、技术水平和能力水平）进行等级评定，而不是拘泥于学习与培训的时限和形式，使正规教育与非正规教育、普通教育与职业教育、初始教育与继续教育等之间纵向衔接、横向沟通，架起终身学习的立交桥。改革开放之初，为满足经济社会发展对人力资源开发的需求，我国采用“两条腿走路”的方式，扩大普通学校教育规模，发展成人教育，两个并行的教育体系在发展中呈现出快速和不平衡的特征，成人教育的目的是尽可能地提供与正规教育相当的教育机会，成人教育的正规化成为20世纪80年代以来成人教育改革的组成部分，涉及招生、毕业和证书制度等多个环节，且普通教育与成人教育的割裂是中国教育体系的典型特征。终身学习包含了一种系统的观点，它将学习者置于中心地位，并要求在人生不同阶段的学习和非常广泛的各种不同机构及组织中的学习之间建立强有力的联接。建立终身学习框架下的继续教育体系，要求破除普通教育与成人教育之间的壁垒，增强学校教育的开放性并充分发挥其主体作用，同时通过对非正规和非正式学习的认证、评估、积累和转换，在继续教育和正规教育之间建立相互承认、部门流动和资源共享的机制，构建纵向衔接、横向沟通的终身学习体系，为社会成员提供多次学习机会、多样学习途径和多种成才途径。

（三）政策管理：从以收入支持和就业补偿为重点的消极措施转向以终身学习为重点的积极措施，从主要依靠应急项目和临时手段推动向战略性制度保障转变劳动力市场政策可以分为消极和积极两种措施。消极措施是资助失业者和提供各种层级的补偿，包括直接创造就业岗位、运用失业救济金、裁员赔偿、裁员后的工资保障、提前退休安排以及其他类似的补偿计划；积极政策则是确立“投资于人”的国家福利战略，把就业培训路径和求职资助作为减少失业人数的主要方式，其着眼点是在终身学习的条件下，更多地通过技能升级、再培训和知识发展提供机会加速劳动力结构的调整，通过扩大机遇和机会减少社会排斥。终身教育实践走在前列的国家，培训和再培训计划在有关的劳动力市场措施的支出中一般占有显著的份额，通常在40%和60%，更多地注意将教育政策与劳动力市场政策及社会政策整合在一起。改革开放以来，我国劳动力市场政策已从比较消极的收入支持政策转向以鼓励就业为主要内容的积极就业政策，通过实施就业服务、就业培训和补贴项目，在促进就业和农村劳动力转移中起到了十分重要的作用。中国积极就业政策中教育和培训的力度还不够大，而且有关的职能分散在许多不同的部门，存在多头管理和相互掣肘现象。就业是民生之本，加大对提高就业能力的教育培训和提供改善资格机会的继续教育投入应被视为一种战略投资，并整合教育、劳动力市场和福利政策，将劳动力“发展”（人力资源开发）和“管理”（人力资源管理）过程统一起来，使参与继续教育的学习经历和成果与岗位聘任（聘用）、职务（职称）评聘、资格注册等人事管理制度相衔接。建立高层次、跨部门的终身学习领导机构，统筹规划和指导全国终身教育工作，改变部门各自为政的管理模式，同时在教育培训供给、标准、职业资格、证书和监督等方面更加协调和一体化，特别是要通过制定《终身学习法》，依靠法律的强制和规范推进学习型社会建设。

（四）经费筹措：在突破传统福利体制的同时防止过度市场化陷阱，完善使人们能够持续学习的制度安排和多方筹资战略相对于初始教育，继续教育在教育成本及其利益分配方面有很大的不同。教育，至少是义务教育被认为是公共产品，相关的投资大量来自于公共领域，但投资于义务教育之后各阶段的教育和针对成人的终身学习打破了这种模式，因为其能够提高个人的就业能力和企业的竞争力，因而企业和个人被要求在学习和培训计划的投资方面承担更大的责任，继续教育的财政分担有着广泛的途径和机制。同时，继续教育是公平与效率之间矛盾最为激烈的阶段，尽管在总体上属于准公共产品，但对于不同的教育对象的不同阶段而言却带有不确定性的特殊性，需要充分而适当地发挥政府和市场在提供继续教育服务的不同功能，确保市场导向的激励机制与公平导向的公共支持相匹配，政府在满足劳动力市场需求方面起到积极作用，尤其是不利环境下或者易受结构性调整影响的群体上弥补市场对技能培养的投资不足。改革开放以来，我国政府和企业改革传统的福利体制，继续教育投入不再被看作一种消费，而是一种人力资本投资，实行多元付费机制。但从执行情况看，继续教育投入不足，政府和企业付费比例偏低，个人付费比例逐年增加。2010年，全国各级各类成人学校财政性教育经费占其教育经费总支出的57.9%，占全国财政性教育经费的0.82%，财政预算内拨款占公共财政预算经费的0.99%。联合国教科文组织认为“成人教育是教育权利的基本组成部分”，建议成人教育应得到教育预算的“公平份额”即3%，“让政府把至少3%的国家教育预算用于成人扫盲项目”。为了有效解决经费问题，政府应创造条件使个人、企业和社会更容易参与成本分担机制和共同筹资战略，进一步完善财政、税收、金融、土地等优惠政策支持终身学习，并确立政府对公共的继续教育所担负的基本职责，公共教育资源的配置应最优化地促进个人终身学习，加大对公益性和普惠性继续教育项目的经费支持，保证所有人获得基本技能的机会，特别是向社会弱势人群（包括受教育程度偏低人群、失业者、妇女、老人、农民工、贫困地区劳动者、残疾人等）提供成人基础教育和培训，以实现更大程度的社会公平。

二、发展继续教育和完善终身教育体系的策略

通过发展继续教育完善终身教育体系和建设学习型社会，除了在终身学习的视角下重新正确认识和评估继续教育发展的意义、作用、功能、价值和定位，使继续教育成为国家和政府教育政策中的重要优先事项，在实施和推进策略上需要特别关注以下方面。

（一）完善规划：细化实化目标任务，开展监测评估《教育规划纲要》提出到2020年要基本形成学习型社会，学前教育三年毛入园率达到75%，九年义务教育巩固率达到95%，高中阶段毛入学率提高到90%，高等教育毛入学率达到40%。大力发展成人继续教育、社区教育、创建各类学习型组织、推动继续教育参与率大幅提升，全国从业人员年参与率达到50%。但全民学习、终身学习的学习型社会建设是一个不断发展和逐步提高的过程，从实施的角度看，重点是加强以成人教育为主阵地的终身学习，以及开发与就业相关的学习机会，更加细致地关注如何将规定的目标转化为行动方案和对实施结果进行系统的评估，建立符合国情的评估指标体系，落实对地方推进终身学习政策的基本要求，以保障统一的最低水平与目标实现，同时又能够为地方监测因地制宜的实施留有一定的空间。评估的标准包括：有参与终身学习的平等机会和权利（不同年龄阶段成人一定时间内的教育和培训参与率）；基本的学习时间长度或成果（如学分）；一定的人均终身学习经费等，目的是衡量各地终身学习发展情况与成效，检查既定目标的达成程度及其影响因素，进而总结和发现取得的成就和出现的问题，从而为终身学习的持续发展指引方向。

（二）建立合作伙伴关系：采取政府主导下的社会化合作模式终身学习是一项社会系统工程和事业，需要利益相关者和参与者的共同努力。《贝伦行动框架》强调成人学习和教育所有利益相关方的代表权和参与是必不可少的，需要创建并维持使各级公共行政当局、民间社会组织、社会合作伙伴、私营部门、社会、成人学习者以及教育者组织参与制定、实施和评价成人学习相关的教育政策及计划的机制。拥有比较强大的国家和政府力量是我国实施终身学习政策的优势，但即使全能的政府也不能单独地完成这一复杂的任务。从实践来看，国家在资源、财政、制度等重要方面缺乏实质性支持，地方政府主导的创建学习型城市、社区、组织常以“运动”方式推进，并以政府工作进展和政绩为主要评估内容，忽视了“学习型社区和学习型组织”的本质要义。政府在发展继续教育、建设终身学习体系的过程中，要从继续教育的主要提供者向终身学习制度的设计者、推动者、监督者过渡，其具体职能包括完善政策法规、制定发展规划、加大经费投入、强化统筹管理、协调推动资源整合共享、搭建公共服务平台、加强督导评估和提供信息服务等工作。积极培育并引入各种社会力量，社会各部门和各行业负责制定本部门本行业的发展规划、政策制度建设、行业标准和机构管理办法；同时，推动企业、教育培训机构、社会组织、地方社区、大众媒体及作为用户的学习者等更大范围地有效参与，形成个人、社会和政府共同建设学习型社会的合力。

（三）分区推进：运用边研究、边实验、边总结、边推广策略鉴于我国幅员辽阔、区域多样以及经济发展与教育培训需求之间存在的现实差距，不能用一种模式满足所有需要，应允许各地根据发展实际，在具体推进做法、时间进度、具体内容侧重点上有所差异。为使终身学习体系有效运行和发挥作用，需要开展一些地区试点，完善终身学习体系的顶层设计和推广计划。在进行试点时，需要考虑以下几点：考虑到区域和各地的多样性和差距，允许一段时间的试验，尤其是在教育培训产生效果比较缓慢的地区；提供资源和制度保障，建立对有关参与者的激励机制；通过大众媒体监测发展并宣传所取得的进步，提高其对全国的影响和推动力。《教育规划纲要》提出开展终身教育体制机制建设试点，包括建立区域内普通教育、职业教育、继续教育之间的沟通机制；建立终身学习网络和服务平台；统筹开发社会教育资源，积极发展社区教育；建立学习成果认证体系，建立“学分银行”制度等。作为国家行动计划的重要一步，将探索和开发切实可行的战略和路径，推动我国终身学习事业不断前进，建成世界上最大的学习型社会。

作者：王建单位：国家教育发展研究中心