中国国库集中支付监管体制研讨

国库集中支付监控体系是现代财政国库管理体系的重要组成部分，它是紧紧围绕财政国库管理制度改革，以建立健全国库集中支付监督制约机制为中心，通过法律法规、制度规范、运行系统和操作机制建设，加强国库集中支付外部监督和内控管理，实现对财政资金运行全过程及其账户的监控管理，为进一步提高预算执行监控和分析水平，促进财政资金安全、规范和有效使用而进行的一系列财政国库集中支付监控活动的有机整体。构建财政国库集中支付监控体系是在财政国库机构的推动下，多个预算和监督主体共同参与的一项系统工程。

一、国库集中支付监控体系构建的核心框架

1、外部监督管理

外部监督管理主要是指财政部门对实施国库集中支付制度改革的预算单位和银行，在财政资金支付中的合法性、合规性和真实性问题，综合运用多种核查方式，实行监控管理，主要有以下几方面的内容。

(1)规范的工作程序。即在财政资金运行过程中，按照系统预警→人工监控→实时查询→综合核查→问题处理→信息披露→部门整改→跟踪反馈的工作程序，完善财政资金支付事前审核、事中监控、事后跟踪反馈的监控运行机制，实时对预算单位和银行在财政资金支付过程中发生的违规或不规范操作问题，进行核查处理，防范和纠正预算执行偏差。

(2)明确的工作职责。即在财政资金运行过程中，以财政国库支付机构为主体，借助现有的财政监督力量，或发挥社会中介机构的监督作用，加强对单位预算执行和银行支付业务的监督控制。

(3)适度的信息披露。即在财政资金运行过程中，针对监控核查发现的违法违规或不规范行为，通过规范的程序及时向预算单位和银行进行通报，提出处理意见和建议，同时向主管部门和财政部门及银行进行通报，并择机采取不同的方式适度向社会披露，促进预算单位和银行加强内部管理。

(4)及时的跟踪问效。即高度重视国库集中支付违规问题的整改落实效果，以加强处理整改的规范性和有效性为切入点，依法处理违法违规行为，建立健全部门整改跟踪问效机制，实现国库监控和规范管理的双向促进。

2、内部控制管理

内部控制管理主要是指财政部门、人行国库、实施国库集中支付改革的预算单位、银行，通过内部控制制度、运行机制和操作方式的有效安排，规范财政资金支付过程的操作流程及运转程序，防范和控制财政资金支付风险，保证财政资金安全、规范和有效使用，主要包括以下几方面。

(1)制衡性的制度安排。国库集中支付内控管理不仅指参与主体的自控，而且包括不同参与主体(财政部门、人行国库、预算单位和银行)之间的互控。构建国库集中支付监控体系，一方面是要建立不同参与主体之间相互制衡的控制制度；另一方面则要建立不同参与主体内部岗位之间的内控管理制度。

(2)制衡性的业务控制。国库集中支付内控管理的主体按照“有效性、全面性、及时性”的原则，建立制衡性的业务控制机制，要将内部控制覆盖到国库集中支付的各个环节。内控的建立和完善要跟上业务和形势的需要，树立“业务创新，内控先行”的思想。

(3)制衡性的系统支持。以财政国库集中支付系统为基础，充分运用资金信息的钩稽关系，实现预算指标控制用款计划，用款计划控制拨款。这就要求加快财政国库信息管理系统建设，一方面要完善国库集中支付系统，考虑采购管理与支付管理相衔接的系统问题，同时为国库现金流量预测与控制打下基础；另一方面要逐步解决各个业务系统与国库总账系统的对接，实现工资、非税、监控、执行分析、决算报表和内部控制等系统的集成工作。

1、稽核检查

(1)稽核检查的内容。一是依据相关规定，监督部门预算执行情况，重点检查预算单位实际支出是否按预算项目和目级科目列支，是否与部门预算及追加预算所列的用途相符，是否有截留、挪用现象。二是对预算单位财政授权支付的资金流量、流向、会计处理及财政直接支付的会计处理等业务进行核查，并提出如何规范的处理意见。三是检查预算单位国库集中支付业务操作是否规范，具体包括用款计划的申报、授权支付凭证的开具等，集中支付业务是否符合集中支付办法和软件要求，对不规范的操作及时进行纠正。四是检查预算单位银行账户的日常管理使用情况，重点是实行国库集中支付后，预算单位从零余额账户向实户转款的审批手续是否完备及实际使用情况，预算单位通过零余额账户提取现金的数量及其管理使用情况。五是研究建立部门预算执行监督制约机制，对部门预算执行及国库集中支付运行中发现的问题以书面形式及时向领导汇报，并提出改进意见和建议。六是会同有关部门，对银行承办国库集中支付业务情况进行检查并量化考核评价，提出奖惩建议。

(2)稽核检查的方式。财政国库支付业务稽核检查采取日常稽核检查与专项稽核检查相结合，网上实时监控与实地稽核检查相结合，事前审核与事中监控、事后检查相结合的方式。一是在国库集中支付网上跟踪单位支出与预算执行进度，发现异常支出，以书面形式及时向领导汇报，必要时对预算单位实施实地检查。二是听取有关国库集中支付业务的情况汇报，查看为开展国库集中支付业务的设备配置情况以及系统运行及具体业务操作情况。三是抽查相关的财务报表、会计凭证、会计账簿等财务工作文件以及相关资料。四是向有关部门及银行调查了解被稽核检查单位的财政资金管理使用情况。五是在集中支付网上跟踪国库集中支付执行机构内部各个支付环节的运行和操作情况，逐日检查核实执行机构内部有关业务处理的凭证、资料，发现问题及时纠正。六是检查国库集中支付执行机构相关支付凭证、票据的使用、发放、保管和缴销情况，消除管理中存在的安全隐患。七是检查银行在办理支付业务过程中该按文件要求办的是否按文件办，该财政审批的是否经过审批，该控制的是否控制到位，该相互核查的是否坚持得好。

2、监测预警

(1)监测机制和监测手段。建立监测机制实际上是为实施集中支付监控提供一个方法、规则以及实施监控的角色(人)，通过这个方法和规则去发现各种非常规和不正常的信息，并通过相应的监控手段予以预警和防范。

在监测机制提供方法和规则的基础上，要建立与之相应的监控手段，使系统能够及时准确地发现非正常信息和操作，并及时反馈给系统的预警体系。这个手段实际上是利用监控系统软件本身提供的手段去挖掘需要监控对象的数据和信息，监测手段实际上是多种获取数据和信息的技术途径。

(2)智能预警。通过智能预警可以对下几个方面予以监控:一是建立预算单位保留账户的明细，并予以控制，在保留账户划款时发生的情况；二是对一次性支出大于该单位的基本支出的月平均水平的情况；三是控制项目支出的进度和用途；四是对资金额度的预警机制。

3、风险控制

(1)财政部门内部风险控制。应根据国库集中支付业务的相关流程和岗位设置，建立严密制约、互相牵制、互为监督的财政支付内部控制制度，健全财政资金授权支付和直接支付的事前防范、事中监控、事后处理机制。同时，财政部门要加强对国库集中支付业务银行的监督，建立银行考评机制，督促其在做好服务的同时规范执行国库集中支付业务，严格执行内控制度，把好资金关，保障国库资金支付的安全。

(2)预算单位和银行风险控制。预算单位应将原集中核算时取消的会计机构进行恢复，积极实施单位会计主体的职责。银行应加强国库集中支付相关业务培训，尽快解决资金支付把关不严、与财政和人行相关信息不畅的弊端，规范和完善财政资金支付的操作流程。

(3)人行和审计部门的风险控制。人行要加强对银行国库支付业务的考核监督。审计部门要根据国库集中支付改革的新情况、新发展进一步加强对财政部门和预算单位的预算执行情况的审计检查，促进政府部门和预算单位依法履行职责，高效合理使用财政资金。

三、国库集中支付监控体系构建的保障措施

1、构建国库集中支付监控体系的法律保障

一是完善现行预算法规，尽快完成《预算法》的修订工作，并着手研究和起草《财政预算法案》；二是完善国库集中支付的相关制度，将有关制度管理办法上升为行政法规。

2、构建国库集中支付监控体系的制度保障

一是深化部门预算改革，保证预算严格执行和财政资金有效使用；二是加快改革政府收支分类体系，全面、完整地反映政府所有收支活动；三是深化国库管理制度改革，探索预算执行与预算编制相互制衡的有效方式和途径；四是完善政府采购监管制度，加强采购资金管理；五是改革现行总预算会计制度，探索建立政府会计制度；六是建立预算支出绩效评价制度，对公共支出实行绩效考评。

3、构建国库集中支付监控体系的技术保障

建立完善以实时性、智能性、复合性为主要特点的国库集中支付监控系统，实现对财政资金活动全过程跟踪监控。一是建立国库集中支付监控技术平台，实时查询和存储财政资金支付信息；二是建立国库支付数据采集通用平台，完善系统预警规则；三是建立科学的监控指标和图表体系，强化综合分析功能，揭示潜在问题，提高系统监控的复合性；四是建立系统故障应急处理机制，加强系统运行常态管理，提高系统监控的安全性。

4、构建国库集中支付监控体系的操作保障

一是要完善用款计划编报管理；二是要加强监控管理，及时发现和纠正违规问题；三是要完善综合核查方式，加大违规处罚力度；四是要通报监控核查情况，建立信息披露机制；五是要完善部门整改程序和方式，建立部门整改跟踪问效机制；六是要建立规范便利渠道，高效处理投诉事宜。