银行会计核算监督体系思考

摘要：会计核算监督是中央银行防范资金风险的重要环节。近年来随着人民银行会计核算基础设施建设的逐步推进，会计核算方式变革对现行监督体制提出了新的挑战。本文基于人民银行核算体系现状的调研，结合提升会计管理科学性、标准性和科学性的形势要求，提出新的会计核算监督理念，明确监督范畴，并就如何构建会计核算全生命周期监督体系，在整体架构、组织结构和系统建设等方面提出建议。

关键词：中央银行；会计核算；监督体系

一、研究背景

（一）中央银行会计核算监督的概念界定和范畴。中央银行会计核算监督是对营业、国库、货币金银和财务等各项业务的会计核算全过程进行审核、控制、监督和管理，目标是为“两张表”管理提供基础支撑，维护“两张表”持续健康。中央银行会计核算监督集事前审核、事中控制、事后监督为一体，在广度上是监督所有会计核算业务处理的合规性，检验会计核算结果是否准确无误，会计信息反映是否真实完整，重点监督核算风险环节，维护资金安全；在维度上包括核算业务发生前的业务受理监督，核算业务处理过程中采取复核、审批、控制等方式开展的监督，以及核算业务发生后对核算结果实施审验、评价和整改监督；在深度上会计监督不仅是监督核算的合法合规性，更侧重的是从中央银行履职实际出发，深度整合、挖掘加工会计信息，提升“两张表”决策支撑的效用价值。（二）ACS运行环境对人民银行会计监督的影响。2014年以来，在人民银行总行的安排下，ACS、TCBS系统都已上线运行，新的会计核算系统颠覆了以往的会计核算方式，对原业务处理流程进行再造，其具体特征：一是会计组织架构实现了扁平化管理，会计核算层级由“总行-分行（省会中支）-地市中支-县支行”减少为“总行、省会中支和地市中支作为核算主体—全国业务处理中心”，会计管理路径缩短。二是账务数据集中存储，ACS实现了与同级国库、货币发行等部门业务系统的一点连接，形成会计数据信息仓库，同时满足了央行与金融机构自动核对账务和流动性管理等需求。三是资金清算网络化，全国各级核算主体都作为间接参与者身份通过ACS或TCBS接入现代化支付系统，集中处理与外部的资金业务往来，实现了“一点接入、一点清算”。四是账务处理自动化，在ACS和TCBS系统环境下，基层央行只需把好数据输入关，数据加工和数据输出按照预定程序、参数设置和操作指令系统自行进行账务处理，实现了业务处理流程的高效统一和会计核算的标准化管理。在ACS运行环境的会计核算方式下，业务风险和系统风险分别分布于业务处理两头。扁平化的会计管理架构使基层行原有的会计核算和资金清算风险上移至总行业务处理中心，业务风险呈现上移集中化；ACS作为会计核算的核心系统，汇集货币信贷、发行、金融稳定贷款和人民银行内部财务管理等业务的会计数据信息，使系统风险相对集中于此，任何一项业务环节出现问题都会影响会计业务处理的准确性和及时性。同时，人民银行财务活动情况也需要通过ACS进行核算和反映。因此，系统架构和业务流程的变革需要会计监督提前介入会计核算的事前、事中环节，实时核验各核算系统之间的核算勾稽关系，确保会计信息的真实性和准确性，并在此基础上发挥监督的管理职能，监测会计信息异常变动和财务资源配置使用的合法合规及效率效益，使监督结果能运用并影响会计核算，实现对“两张表”的主动管理。

二、人民银行会计核算监督现状和存在的主要问题

与人民银行核算系统相对应，目前由事后监督部门对ACS处理的核算业务运用ACS事后监督子系统进行事后监督，国库部门运用国库监管事后监督系统（TSIS）监督TCBS处理的业务。这种事后监督不能适时深入核算系统和核算业务账务处理全过程，监督发生在业务审批及资金划转之后，影响了监督的效率和质量。此外，对货币发行会计核算业务仍以手工方式审核通过货币发行业务系统形成的纸质凭证、账表，这种以原始的手工监督手段不仅遗漏对电子信息化环节重要业务的核查和关联账务勾对，也使核算过程风险高发环节成为监督盲区。（一）制度更新落后于会计核算业务发展，监督职能定位受限。一是2010年印发的《中国人民银行会计核算监督办法》是指导事后监督工作的基本纲领性文件，2014年ACS及其相关系统上线运行后，系统架构和业务流程发生较大变化，监督办法中的部分内容过时，业务操作中经常遇到原制度规范与ACS运行环境相冲突的条款，造成日常操作中只能以满足ACS业务处理需要为原则，仅关注操作是否存在差错，对业务成功的重视大于对内控制度的坚持，造成内部控制虚化，业务管理和系统运行风险隐患长期存在。二是现行会计监督体系尚未有效划分风险等级，缺少与之相匹配的控制措施与预警机制。三是随着2014年人民银行内设机构设置调整使地市中支不再保留事后监督部门后，现行会计核算监督模式是各条线会计核算监督人员属于业务部门内部人员，实际上是“自己监督自己”，影响监督的权威性，监督效果难以保障。（二）ACS内控机制较简单，监督管理效率亟待提高。ACS突出的是系统自身的控制力，在既定的参数设置和业务处理中心参与的模式下完成业务处理，而事后监督的实际对象是处理中心已成功办结的业务，很难实现岗位间的风险预防及内控原则的相互制约。以柜台发起业务中的支付业务为例，操作员将受理的凭证及其附件扫描并选择业务类型，经操作主管确认后，通过终端将影像信息上传业务处理系统，由总行业务处理中心记账。如果操作员和主管协商一致，则资金汇划凭证在缺少经办人员受理章、主管复核章及转讫章的情况下完成了资金划转，而事后监督无法监控资金汇划过程，资金风险监测力度明显不足。在核算管理方面，ACS核算业务条块分割，职能管理横向分散，ACS系统建设和运行管理归口支付结算部门，核算制度制定权和核算管理规制权归口会计财务部门，而具体业务操作则在各省级营业部和总行ACS业务处理中心，造成相关规制在不同部门间相互割裂，缺少统一标准规范，管理有效性大幅降低。（三）国库业务系统会计信息传递相对滞后，未能及时监控国库资金风险。ACS是人民银行会计核算系统体系的主体，与国库会计数据集中系统（TCBS）、支付系统等业务系统相连接。TCBS集中反映了年度内辖区财政与税务的税收与非税收入、财政支出、与集中支付银行清算等情况，但这些在TCBS中发生的国库收支情况无法在ACS中查询。人民银行作为国家的货币政策制定及实施的职能部门，需要及时掌握各类财政金融数据，国库资金的会计信息反映不能及时为宏观决策提供准确的依据。在国库资金运动监控方面，TCBS对国库会计业务采用全程自动、逐笔实时的处理模式，业务处理的事前审核、事中控制由国库部门工作人员经办，事后监督也由国库部门人员在“国库事后监督系统”中逐一监督收入、支出以及退库等业务，国库资金划拨过程的风险未能被有效监督。（四）财务监督方式较为粗放，未有效发挥财务监督的风险控制和绩效评价职能。从财务监督现状看，当前人民银行财务核算工作集中在会计财务部门（基层行为营业室），财务核算业务未纳入事后监督部门进行审核，分支机构财务监督除了会计财务部门自我监督外，只有内审部门和上级纪检巡视及财务部门的现场检查辅导，检查对象为已生成财务报表的财务活动，而事后检查仅能纠正已发生的错误，事前审批和事中风险控制均未能有效监控。在监督方式上，目前使用的财务综合管理系统难以支撑先进的监督手段，现场检查以翻阅凭证、账表为主，手段落后、方式单一。从财务监督发展趋势看，随着近年来预算体制改革的深入、财经法规的日益完善和会计财务工作转型的深化，迫切要求财务监督的目标层极不再局限于财务核算的合法合规性，更应重视预算编制、预算执行的绩效评价和“两张表”健康性等监督内容，而当前人民银行财务监督层级偏低，财务监督的实效性较为薄弱。

三、人民银行会计核算监督体系的构建思路

（一）核算监督体系架构。人民银行会计核算监督应覆盖资产、负债、所有者权益和损益相关内容的“两张表”准确性、合规性与健康性监督。监督对象包括对人民银行营业部、国库和财务部门的各项会计核算业务实施监督，重点监督大额资金汇划、特殊业务处理等风险环节。结合会计核算业务全生命周期管理需要，本文尝试构建全生命周期下的人民银行会计核算监督管理体系。该体系构建关键在于搭建会计核算监督管理信息系统，依托该系统有效地将会计核算关联部门职责与会计核算全生命周期各阶段的管理信息有机联合起来，达到提升会计监督管理整体效能的目的。如图1所示。（二）核算监督组织结构。由于人民银行会计财务部门是本行会计工作的主管部门，负有对全行会计业务实施监督的职责，建议将会计核算监督业务纳入会计财务部门统一管理，实行会计财务部门领导下的统一监督业务模式。为解决监督的职能定位受限问题，将事后监督部门改为会计核算监督部门，使其监督范围涵盖业务核算全流程，监督对象包括营业、国库和财务部门的核算业务。按照“统一管理，垂直领导，同级指导”的原则，“统一管理”指由会计部门组织建立会计核算业务事前、事中与事后的协调监督机制。会计核算监督部门运用会计核算监督系统实时全流程监控人民银行各项核算业务。“垂直领导”指下级分支机构接受上级机构的监督。“同级指导”指利用会计核算监督管理信息系统平台，探索跨省区域间同级交叉监督模式，通过对大数据深度分析，挖掘区域间常见差错和异常信息，实现同级远程监督和风险预警，提高监督效益。（三）明确核算监督的主要内容。核算监督内容为人民银行“两张表”的合法合规性和效益性监督，具体内容如图2所示，即将监督覆盖整合进营业、国库和财务的核算业务流程中，实现“T+0”的监督模式。一是事前通过对各核算业务实施审核、批准，同时通过柜面监督，审核会计凭证的真实性、合规性和合法性，使风险管控关口前移；二是事中通过动态监测审核是否落实各项业务操作规程，关联账务是否勾对一致，及时发现风险点和异常交易信息，发出预警信号并采取有效措施予以纠正、处理；三是事后监测已生成为报表的重要项目和科目的异常变动，对前期发现的问题和风险进行综合评估，对已执行完毕的各项活动的合法合规性、效益性以及“两张表”的健康性进行评价，在此基础上完善相应风控措施，并将会计监督结果作为业绩考核依据，提高监督结果的转化和利用。

四、实施会计核算监督体系的政策建议

（一）规范制度建设，修订会计核算监督统一制度标准。修订《中国人民银行会计核算监督办法》，建立统一的监督工作制度；修订《人民银行分支机构内部控制指引》，从监督内容、方法、程序、风险防控等方面健全相匹配的操作流程；配套制定《中国人民银行会计监督评价指标体系》，分别明确营业部门、国库部门和财务部门核算业务的监督评价指标体系，如财务核算业务监督指标按监督内容可设为财务收支监督指标、预算管理监督指标和绩效管理监督三个一级指标，其中：财务收支监督指标下设收支管理、账户管理和财经纪律贯彻落实情况等二级指标；预算管理监督指标下设预算编制、预算分配、预算执行等二级指标；绩效管理监督下设预算绩效、集中采购管理和基建维修项目管理等二级指标。每个二级指标可以再设三级指标，并对指标权重赋值，以此建立科学合理的监督评价指标体系，获得综合风险评分结果，为下一步有效掌控监督重点提供依据。（二）优化财务核算模式，为会计监督集中化奠定基础。在市县支行（地市中支和县支行）实行报账制，将原“总行-省会中支-地市中支-县支行”四级核算模式优化为“总行-省会中支”两级中心模式，市县支行运用OCR等影像技术，采用扫描或直接导入等方式，实现票据、凭证、文本、账簿等会计资料影像采集、处理、传输的全程自动化和电子化，然后由省会中支统一进行财务核算。一方面，将传统的“人工送审-现场审核-集中报账”模式，转变为“影像传输-远程审核-实时监控”模式，最大限度节省了报账时间和人力成本，大幅提升了财务管理效率。另一方面，通过在省会中支增设财务核算中心实施省会统一集中核算的模式，可以对辖属分支机构报账材料的完整性、财务支出的合法合规性等进行审查，有效提升财务核算的准确性，为下一步会计监督集中化奠定基础。（三）加强系统建设，开发业务流程式监督管理信息系统。建议采取“两步走”系统建设策略。现阶段，开发建设业务流程式监督管理信息系统，通过对接ACS和TCBS，将二者的核算信息采集到监督管理信息系统。在系统功能方面，要能实时全流程监控会计核算业务，并对重点项目和重点账户设立系统报警机制，将监督重点由单笔核算业务的二次复核转向业务办理的真实性、合法性、合规性风险监控，实现会计核算全生命周期各阶段的监督审核。长期而言，统筹规划现有核算系统，整合有效资源，将财务综合管理信息系统、TCBS和ACS等所有与人民银行会计核算业务有关的系统运用现代信息技术进行整合，建成一套基于总账目标的会计核算系统，并将前述监督管理信息系统的功能嵌入该系统，作为总账系统的子系统。届时的总账系统应具备大数据处理功能，实现对会计核算数据的智能化查询、统计、分析并最终形成监督结果评价，能够根据设定的审核要素和审查标准将监督结果影响会计核算，有效防范资金风险；也可以根据设定的指标分析，综合评价监督对象的合法合规性和效益性，在及时反映会计核算管理中存在的风险和问题同时，满足人民银行“两张表”健康性管理的需要。

参考文献

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作者:颜蕾等 单位:中国人民银行海口中心支行