高校行政成本趋高成因及控制对策

近年来，随着高等教育投入的不断增加，高等学校的行政成本也随之“水涨船高”。高校行政成本趋高，不但直接减少了高校教学与科研的经费投入，而且可能滋生腐败，严重影响与制约高校自身发展，影响人才培养质量。

一、高校行政成本趋高：现象透视

（一）人员经费与日俱增

随着招生人数的不断增加，高等学校的规模越来越大，教职工人数越来越多，高校的人员经费与日俱增。高校人员经费的增加，既有客观需求，也有主观为之。主要表现在五个方面：其一，因教学需要不断吸纳各类师资，教职工数量不断增加，导致人员经费不断增长；其二，因学校发展需要不断引进高层次人才，高层次人才的“高薪”导致人员经费趋高；其三，高校行政人员、教辅人员过快增长，编制外招聘员工大量增加，导致人员经费不断上升；其四，随着物价上涨、社会收入普涨等因素影响，教职员工的工资、津贴等也“应声”而涨；其五，多校区办学，要求高校行政机构“一块牌子多套人马”，客观增加行政人员数量，导致人员经费不断增加。

（二）运行经费不断增加

高校行政运行经费持续增加主要表现为：其一，行政机构数量有增无减，行政运行经费必然增加；其二，行政机构成本意识与节约意识淡薄，其办公费、印刷费、水电费、交通费等日常公用支出费用大幅增长；其三，教育行政主管部门、各级各类教育协会、兄弟院校举办的会议有增无减，高校会议费用节节攀升；其四，行政机关办事效率低下或错误决策，间接催涨运行经费；其五，多校区办学，直接导致交通费、通信费等不断上涨；其六，随着开放办学的不断扩大，高校与各级政府部门、各类企事业单位、各种社会团体等交往越来越密切，客观导致运行费增加。

（三）职务消费持续走高

在高等学校，职务消费持续走高虽然没有社会一些部门“明显”，但也不可小视。其主要表现为：其一，高校行政领导数量不断增加，必然引起职务消费总量增加；其二，高校行政领导公款消费不断增长，主要为公款送礼、公款旅游、公款宴请、公车私用、公款送子女读书、公款出国、公款支付费或专著出版费等；其三，高校行政领导享受的“特权”越来越多，职务消费的范围不断扩大，职务消费额也不断提升。

（四）公务接待费节节攀升

目前，高校与各级政府部门、社会企事业单位的联系日益密切，高校与高校之间的交流也越来越频繁。这既有利于开放办学，提高教学质量，同时也不可避免地导致高校的公务接待费节节攀升。各级各类检查多如牛毛，如安全检查、卫生检查、军训检查、食品质量检查、档案检查、消防检查、保密工作检查、教学水平评估、专业评估、学生就业工作检查、学校党建工作检查等。对各级各类检查组，高校只能以“礼”相待，用大把大把的接待费来恭迎“检查”。各类考察、学习交流活动频繁。兄弟院校、企事业单位、中小学校等友好单位，派出各类考察组，到高校考察交流与学习。本着礼尚往来的对等原则，高校对各类考察组格外热情，以高规格接待，消耗大量接待费用。

二、高校行政成本趋高：原因分析

（一）行政机构臃肿，行政人员冗余

尽管进行过多次改革，高校的行政机构依然臃肿：行政机关数量有增无减，行政层级不断增加，行政领导越来越多，就连“教研室”也越来越多地履行起“行政”职责来，变成了半官方的“行政”机构。行政机构臃肿，不仅直接耗费大量行政公用经费，而且容易导致行政部门职责不清，相互扯皮，导致行政效率低下，导致行政经费大量损失。高校行政人员与教辅人员居高不下。精减—膨胀—再精减—再膨胀是高校行政机构改革的真实写照。由于编制控制不严，由于高校的人事政策与分配政策存在不足，就连不少优秀教师也走下讲台进入机关成为行政人员。高校行政人员持续增长，人浮于事，不仅不利于提高工作效率，浪费行政经费，而且更不利于调动教师的教学积极性，影响教学质量。

（二）行政成本意识淡薄

高校行政人员的行政成本意识普遍淡薄，行政成本核算规章制度不健全，行政成本控制机制不完善，导致高校行政成本持续增长：在校园建设、教学场馆建设、办公楼建设等方面好大喜功，过分关注“政绩”，不计成本，铺张现象突出；在考察学习、举办会议、公务接待等方面大手大脚，死撑“面子”，浪费严重；在公务用车、行政装备等方面追求“阔气”，奢侈明显。同时，由于缺乏约束机制，高校行政领导在划拨、使用行政经费时随意性很大，不可避免造成浪费。

（三）财务预算管理缺位

预算编制粗放。高校行政经费的预算，一般由行政领导说了算，更多体现“长官意志”而非行政工作的实际需要。而且，行政领导对涉及自身的行政经费，往往追求“预算最大化”，尽一切可能增加行政经费的预算规模。同时，高校的行政经费预算，一般比较粗放，远未达到精准、规范、合理与科学。预算执行不力。对已经形成的行政经费的正式预算，高校仍然存在执行“难”的现状，任意追加预算经费，随意更改预算科目等。预算执行不力，往往导致高校行政经费使用与管理的混乱，进而导致教育行政经费的损失与浪费，增加教育行政成本。预算审计缺失。高校监察审计部门对教育行政经费的审计往往是“事后”审计或“回头式”审计，对教育行政经费的预算、划拨、使用等缺乏“过程”审计。“事后”审计不能及时发现高校行政经费使用与管理过程中出现的问题，对教育行政经费的浪费与损失也不能及时进行制止与挽回。

（四）多校区办学

多校区办学是我国高校普遍的办学模式之一。多校区的“多”，必然导致教育行政成本的大幅增加。其一，教职工与学生往返多个校区，交通费用激剧增加；其二，行政部门每个校区均要有行政人员“驻扎”，人员经费不断增加；其三，各校区之间的电话联系不断，通信费用不断增加；其四，行政办公用房、行政办公设备等必须按校区数量“一式多份”配备，客观重复配置，浪费严重。

三、高校行政成本趋高的控制策略

（一）精减行政机构，裁减行政人员

精减行政机构、裁减行政人员是高等学校控制、降低行政成本的主要渠道。高等学校行政机构的设置，一定要遵循精减、高效的原则，根据学生人数、教师人数，科学合理确定行政机构数量。首先，精减数量。对可设可不设的行政机构坚决撤销，对历史上设立而当今已经没有存在必要的机构坚决撤销，对职能交叉重叠过多的机构坚决撤销。其次，合并机构。对职能少又可以归并的机关职能部门进行合并，有条件的可以实行“大部”制，实行“多块牌子一套人马”。对多校区同时存在的“机构”进行实质性合并，真正实现机构数量的绝对减少。高等学校行政人员的聘用，应该坚持少而精的原则，一定要控制并降低行政人员与教师、学生之间的比例。主要途径有：制定并严格执行行政人员编制制度，从源头上控制行政人员的不合理增长；对现有行政人员进行重新“聘用”，定编定岗定员，将多余的行政人员充实至教学第一线，切实减少行政人员数量；根据实际工作需要，合理聘用教辅人员，防止教辅人员的恶性膨胀。

（二）树立成本意识，开展行政绩效评价

成本意识是高校行政领导自觉控制行政成本的“关键”，只有成本意识真正进入了行政领导的“头脑”，行政成本控制才可能得到实实在在的降低。高校的财务部门、监察审计部门等可以定期或不定期、集中或非集中对高校行政领导进行“行政成本控制”专门培训，促进行政领导树立、强化成本意识，养成节约成本的良好习惯。高校的宣传部门等可以通过宣传画、广播、电视、标语、报纸等大众文化传播媒介进行广泛宣传，推进高校行政人员成本意识的固化，将“节约成本、反对浪费”转化为行政人员的自觉行为。开展行政绩效评价是高校控制行政成本、提高行政效率的有效手段。高校的行政绩效评价可分两个层次开展：学校领导个体的行政绩效评价与学校行政机构的行政绩效评价。学校领导个体的行政绩效评价，主要考察学校领导个体的职务消费、学校领导主管行政部门的行政经费与学校领导个体及其主管行政部门的工作业绩之间的关系。学校行政机构的行政绩效评价，主要考察行政机构的工作业绩与其消费的行政经费之间的关系。行政绩效评价既要客观公正，实事求是反映出高校各行政机关的“绩效”；又要充分发挥“导向”作用，引导行政机关建立“高效率、低成本”机构。

（三）控制职务消费

职务消费的控制，必须要有明确、完整的规章制度，要以制度“约束”领导干部。高等学校应该制定系列政策，对领导干部的职务消费作出明确规定。依据行政领导的级别、所在部门性质、业务范围大小等，对公务接待费、小车使用费、通信费、会议或培训费等作出详细而明确的规定。职务消费也可实行“包干制”，实行节约归部门、超支不增补的政策，鼓励领导控制职务消费，杜绝铺张浪费。职务消费的控制，必须有良好的运行机制才能取得实效。高等学校应该建立职务消费的预算制度、公示制度、审计制度、经费包干制度等，由监察审计部门、财务部门等对职务消费进行监督，让广大教职工对职务消费进行监督，保证职务消费处于“可控”范围，促进职务消费成为“阳光”消费。

（四）加强预算管理

高校行政经费的预算编制，应该做到：其一，具体详细而非宏观粗放，要细化到每项、每笔经费，而不能只是一个“大概”；其二，要摒弃“预算最大化”的预算意识，实行“紧缩预算”与“节约”预算；其三，努力实现预算科学化，努力减少预算的“长官旨意”，克服预算编制的盲目性，让预算编制更能满足行政工作之需。高校要加强预算执行力度。高校财务预算执行力度普遍较弱，高校行政经费预算的执行力度更是“弱中之弱”。对高校行政经费的使用，财务部门均应按“预算”严格执行；对“预算”的追加或变更，应该实行更加严格的规范与管理制度。就高等学校而言，对“预算”的变更，可以实行由财务部门、监察审计部门、学校财务委员会共同审核制度，实行财务主管领导、监察审计主管领导、行政部门主管领导会签制度。高校应实行对行政经费使用的全程审计制度。对高校行政经费的预算编制、执行与决算，高校监察审计部门可以实行全程跟踪审计制度，完成对高校行政经费的使用“前、中、后”的全面监督审计。全程审计可以及时发现并纠正预算编制、经费使用过程中出现的各种问题，减少或防止教育行政经费的浪费或缺失，以达到降低教育成本之目的。