当代劳资冲突的法律机制解析

本文作者：范晶波工作单位：南京师范大学法学院

我国现处于特殊的社会转型期，由于经济、社会和科学技术的发展，作为劳动行政重要内容的劳动监察，其运行的条件和环境均已发生了根本性的变化，致使现行制度无力应对频频出现的劳动争议和劳动者权益被侵害的事件。因此，加强劳动行政管理、构建和谐劳资关系，已成为社会各界当前关注的焦点问题。这就有必要重新审视劳动监察制度的组织、作用和运行模式，从而对政府执政能力提出新的要求，亦即，作为公共权力应当如何充分发挥其调控职能，以协调、整合劳资双方的利益关系。

一、劳资冲突：转型期我国劳动监察制度的新挑战

劳资关系在市场经济体制下凸显为一种经济关系，它反映了劳动者与劳动力使用者之间在经济运行过程中发生的涉及劳动者和用人单位双方利益的各种关系，尤其是劳动者与用人单位之间在劳动报酬、劳动条件、工作环境等制度形成和执行过程中相互之间的权利与义务关系。和谐劳资关系是企业持续发展的前提，也是构建和谐社会的基石。然而，我国劳资关系的现状不容乐观，呈现紧张状态。伴随着国有企业的市场化改革以及多种所有制并存格局的形成，劳动争议案件数量攀升。国有企业改制后，劳动关系由行政型为主逐步转向契约型为主，职工各种利益的实现主要依靠企业内部。经济利益成为调节劳动者和用人单位之间关系的核心杠杆。在国企改制过程中，关于职工安置的问题往往会涉及本企业大部分甚至全部劳动者，因此，矛盾一旦激化，极易引发连锁反应，升级为大规模的集体劳动争议，甚至发生暴力流血事件。而在民营企业中，劳资冲突则集中表现在资方欠薪、任意延长劳动时间、加强劳动强度和肆意惩罚工人；劳方怠工、破坏生产以及出现伤害企业主等报复行为也时有出现。这些都给社会带来了不安定因素。即便在工资水平高、福利待遇好的外资企业，尽管报酬较高，但劳动时间较长，劳动强度较大，而其强制性的社会保险并没有完全执行，因此，大量争端、冲突也经常产生。诚然，造成劳资冲突的原因是多方面的，解决劳资纠纷的途径也是多样的。在市场经济条件下，劳资关系作为一种重要的社会关系，深刻地受到法律和政策的影响。事实证明，在特定历史阶段劳动行政部门在经济增长优先政策影响下所采取的低强度的劳动监察工作方式已不能适应形势的变化，在认识主要社会矛盾的基础上，政府治理理念和模式也应发生相应转换。譬如2008年正式实施的《劳动合同法》就体现了政府治理劳资关系理念的转变：节制资本权力、增强劳方力量、平衡劳资关系、缓和劳资矛盾和冲突。在此背景下，我国劳动监察作为政府介入劳资关系的行政法律手段也应得到进一步加强，这既是现实国情的需要，也是其自身功能的体现。具体原因如下：第一，从中国法制现代化进程来看，政府是法制现代化的主导者。在我国，“大政府、小社会”一直是社会的传统政治架构。劳动力市场不规范，社会中间层不完善，社团组织不发达，工会和雇主组织的功能还远未形成，实现劳资自治的时机还不成熟，所以现阶段政府在劳资关系运作过程中的作用必须得到进一步的加强。但是，这种加强与计划经济年代政府通过行政手段直接决定政府、企业和职工之间的利益分配有很大不同。计划经济时代，政府在劳动关系中既是劳动关系主体，又是规则的制定者。而在市场经济体制下，市场机制成为最主要的资源配置手段和调控手段，政府不再直接参与劳动关系之中，其主要职责是提供相关制度，为劳动关系协调和经济社会持续发展提供良好条件。所以，作为劳动法制的有机组成部分，劳动监察制度应在政府的主导下顺应社会形势所需，发挥其应有作用。毋庸置疑，现代法律追求的不仅是抽象的形式公平正义，而且应在考量社会关系主体地位、综合实力的基础上，确保主体的权利义务达到实质上的公平正义。因而，在劳动监察立法与执法过程中，政府应明确其角色定位。首先，作为劳动者的保护者，其手段主要是通过制定法律政策将对劳动者权益的保护渗透到劳动保障监察工作之中。政府制定劳动政策和法律的依据是市场中劳资关系力量的对比，并通过对劳动者的倾斜保护，达到劳资关系的平衡与和谐。其次，作为国家公共权力的代表，政府在劳动法制现代化建设过程中还应承担起公共责任，通过运用命令权、强制权、形成权等行政权力，介入到劳资关系中。其实质是以公法限制私法，以社会利益的保障为出发点，对传统私法的财产绝对、契约自由等原则予以矫正。第二，从劳动监察的自身属性和功能来看，它有助于促进劳动权的实现。首先，劳动监察制度的生成和发展是劳动权发展的必然结果，体现了对处于弱势地位的劳动者给予的特殊保护和人文关怀；同时，劳动法的实施也需要政府有形之手的推动，以促进劳动权的实现。我国已建立了以《劳动法》和《劳动合同法》为基础的劳动法制体系，但现实情况是，用人单位常常基于强势地位侵害劳动者合法权益，该类事件经常发生，表明劳动法制的原则和具体规则并未得到有效遵守。换而言之，劳动法律的制定并非必然带来劳动者权益的实现。其中部分原因是由于实践中大量存在执法不力问题，这不仅违背了立法者的良好初衷，而且会动摇法律的权威性。目前劳动权的保护和实现与立法的预期尚有距离，只有完善劳动监察制度才会促进劳动权从立法层面走向实践层面，进而使得劳动者真正享有法律所赋予的权利。其次，劳动监察的职责主要是以劳动基准制度为核心进行执法活动，且以检查用工单位应当承担的法定义务为基本内容，其目的在于通过国家的强制性干预，调整失衡的劳资关系，特别是要强化劳动基准制度的刚性和对制度的执行力。因而，加强劳动监察工作对于贯彻核心劳工标准具有重要意义，就效力而言，这将有助于维护劳动者的合法权益。

二、劳资冲突控制的有效平台:政府监管的功能

“激进的经济学家们认为，劳动不同于任何其他商品，因为不能把劳动与劳动者分开。因此，劳动需要有其他商品不需要有的‘训练’方式，而且因此购买和出卖劳动是一个深刻的政治问题。”[1]此外，“雇佣劳动市场的存在对于企业是一种不可或缺的制度条件，并且该市场像其他市场一样实行的是明显附属于法权的自由和正式平等，但是这对被迫出卖自身劳动力的雇佣劳动者来说，仍然是一种强制的力量，是一种实质非理性的存在。至于雇佣劳动者进入企业后则更明显地受到雇主以及他借助的科层管理制度的命令和约束。”[2]由于劳动与劳动者的不可分割性，劳动者对自身的劳动享有所有权，通过市场交易，劳动者将劳动所有权让渡给劳动力的购买方，以此获得维持生活的资本，因此，对劳动的保护即是对劳动者生存权和发展权的保护。政府监管劳资关系之所以必要，是因为政府执掌国家政权，是公共利益的代表者。对政府而言，其职能是一个复合体，是包括阶级统治职能、社会管理职能、社会服务职能和社会平衡职能在内的一个综合职能结构。政府作为公权力介入劳资关系是其职能的体现。它可以通过控制、缓和劳资矛盾，保障劳动者的人身权和财产权，达到维护社会稳定、促进社会发展的目的。一般说来，政府有两种介入劳资关系的方式：其一是法律介入，其二是行政介入。劳动监察作为政府行政行为，可以消解“强资本弱劳工”为特征的劳动力市场结构的失衡，就其本质而言，是公权力对私权利的强制性介入。其介入的合法性依据在于“现代市场经济法治条件下的国家，其角色已发生了根本性的转变。它在承认市场主体之间契约自由合法性的基础上，根据法律授权，按照法律规定和法定程序可以对特定的契约关系及其履行进行规制”[3]。此外，“利益冲突是普遍的，社会即利益冲突的载体，法律承担着社会控制与平衡利益冲突的职能。”[4]因而，“法的整个运行过程实际上就是对各种利益进行衡称、选择、取合并通过权利和义务对这些不同利益进行权限性、规范性调整的过程”[5]。劳动法律规范是协调劳资利益关系最基本的方式之一，国家通过对其有效运作来确认、权衡各种劳动利益关系，并以此为依据控制和平衡劳资利益冲突，从而妥善协调劳资利益关系。而劳动监察则是政府运用有形之手推动劳动法律的实施，所以劳动立法的逻辑起点即是劳动监察的逻辑起点：协调失衡的劳资关系，保障处于弱势的劳工合法权益，通过利益的调整控制劳资冲突。具体说来，其对劳资利益关系的调控功能主要体现在以下几点：其一，利益的确认。劳动监察对劳资利益的确认，是通过规定劳动监察的职能范围来完成的，因此，确定劳动监察的职能范围即是明确劳方权益的保护范围。不过，对于用工方的劳动用工自主权以及生产经营管理权应给予尊重，不得随意干预和破坏。因为“如果没有某些具有规范性质的一般标准，那么有组织的社会就会由于在作下述决定时把握不住而出差错，如:什么样的利益应当被视为是值得保护的利益，对利益予以保证的范围和限制应当是什么，以及对于各种主张和要求又应当安排何种相应的等级和次序。如果没有这种尺度，那么这种利益的调整就会取决于或然性或偶然性（而这会给社会团结与和谐带来破坏性后果），或者取决于某个群体的武断命令，该群体有权强制执行它自己的裁决。”[6]可见，劳资利益的确认，是劳动监察活动的初始环节，劳动监察职权不明，就会造成监察失范。其二，利益的保护。劳动监察对劳资利益的保护，涉及到政府在培育市场经济过程中的基本价值取向。我国在社会主义市场经济中的基本价值取向是“效率优先、兼顾公平”，但为发展地方经济，地方政府仅较多地考虑对资本的吸引力，把追求经济效益的增长放在首位，从而在一定程度上造成了政府作为公共利益代表者的职能缺位，忽视了对劳动者合法权益的维护。政府既是经济建设的主体，又是社会公正和社会秩序的维护者，在追求经济效益的同时，还应重视经济和社会发展的平衡，维护社会的公平和正义。既然如此，政府在处理劳动者和资本的关系时，就应当在追求整体经济增长的同时，实现劳动者与资本的互利，而不能任由市场机制来调整劳动力和资本之间的相互关系，毕竟，市场也有失灵的时候。另一方面，劳动者和资方之间的地位是不对称的，资方处于强势，劳动者处于弱势，因此，如果政府一味片面地追求效率，那么它所制定的公共政策则难免间接地加剧劳动者的不利处境。其三、利益的救济。劳动监察是国家强制性干预劳资关系的行政行为。监察机构通过日常巡查、书面审查、接受举报投诉、专项执法检查、联合监察检查等方式，采取事前控制、事中管制、事后惩罚等手段维护劳动者的合法权益。因此，对劳动者而言，劳动监察是获得权利救济的有效途径。劳动监察机构既可以主动履行职责，直接强制资方履行法定义务，也可以应权益受到侵犯的劳动者请求履行职责；既可以是预防性执法，也可以是纠错性或制裁性执法。由于执法对象仅是用人单位，劳动者在整个行政执法过程中是作为有利害关系的第三人存在的，且其主体地位是隐性的，因此，对劳动者而言，尽管劳动监察是间接的救济手段，但自身所享有的权益却通过国家公权力得到了切实保护。可见，劳动监察具有利益救济的功能。

三、冲突走向协商：劳动监察的法制化路径

冲突总是伴随着利益而存在的。劳资冲突的本质是劳资双方利益的冲突，是双方为其利益最大化而进行的博弈。但这种博弈需要制度的保障，通过制度的安排将这种冲突控制在一个合理的限度内。平衡劳资利益，实现多样性基础上的统一性，才是承认利益差别基础上的共赢。实现劳资和谐是一项系统性的工程，其亟待解决的关键问题是劳资关系主体地位的不平衡、企业的单决制和社会发展中效率与公平的失衡。毋庸置疑，劳动监察在政府控制劳资冲突的法律机制中扮演着极其重要的角色，而能否实现有效监察，关键在于制度设计中对以上三方面问题的解决。新宪政主义的有效政府理念为设计劳动监察制度提供了一个方向：“宪政政体必须不止是限制权力的政体，它还必须能有效利用这些权力，制定政策，提高公民的福利。”[7]“有效政府不仅是一种价值取向，是法理意义上的‘有效’（validity）；也是一种运行过程，是运行意义上的‘有效’（efficiency）；更是一种运行结果，是结果意义上的‘有效’（effectiveness），体现了静态价值与动态结果的有机结合”[8]。作为公权力的政府，如果能够有效监管劳资关系，就必须在价值理念上确立劳资利益衡平，在监管运作过程中通过协商等柔性手段抗衡企业单决制，最终实现劳资关系的和谐。（一）劳资衡平：劳动监察价值上的有效性新古典经济学认为，劳资关系的本质是劳方和资方之间关于劳动这种生产要素的买卖关系，劳动者付出劳动是为了获得收入，资方购买劳动是为了获得劳动在生产过程中所作的贡献。在劳动力作为商品进行交换时，交易双方只要遵守信息对称、公平和自愿的原则，这种商品交换就是合理的，其签订的劳动契约就是建立在平等协商基础之上的，作为第三方的政府不应介入。然而，现实情况是，在劳动力交易市场，有些资方为了追逐利益的最大化，在订立劳动契约时会隐瞒某些与劳动相关的真实信息。由于信息不对称，劳动者往往在签订劳动契约后，进入生产领域才会发现资方提供的真实劳动条件，发现各种劳动风险的存在，如劳动的付出与回报不成正比等等。而此时要单方改变不公正现状是非常困难的，劳动者就有可能成为劳动契约的“破坏者”，引发劳资矛盾。劳动契约签订后，劳方和资方的关系就转换成“命令—服从”的不平等关系。因为劳方所掌控的劳动所有权让渡给资方，资方通过工资的形式购买了劳动者的劳动，并籍此获得了对劳动力的控制权。劳动力交易市场上的双方的形式平等性进入生产领域，“劳动者所享有的这种自由平等权就彻底还原其原有面目：劳资双方在实际社会地位上所处的完全不平等性”[9]。其结果是，资方可以通过劳动纪律和内部规章制度对劳动者进行规制和处罚，而劳动者却缺乏强有力的措施与之抗衡。此外，由于利益的存在，劳资双方存在潜在的抗衡性，这些都有可能破坏已有的劳资关系。资本逐利的本性使得资方为获得利益的最大化，在不受任何外在约束的情况下会非理性地、最大限度地课减劳动者的利益；劳动者也有可能在获得利益的情况下逃避相应责任。但相对而言，资方的行为会更具侵犯性，因为企业组织是一个非对称的权力结构，它不仅有自由交易的特征，还有监督、管理和控制的权力。而企业内部的职工作为单个劳动者，一旦权利受到侵犯，能够调动和运用的资源是有限的，因而难以应对这种有组织的权力。“协调劳资关系的关键是要均衡劳资力量，一方面是要合理限制资本的本能张力，另一方面是要增强劳动者与资本博弈的力量。但是，在市场经济中单靠资本或劳动力都无法实现劳资力量的均衡”[10]。如前所述，无论是在劳动力交易市场抑或生产领域，劳动者相对于资方都处于弱势地位，因此，劳动监察机关作为行政力量介入失衡的劳资关系，可以增添弱势劳方与强势资方相抗衡的砝码，从而平衡双方利益分配，通过监察的方式运用国家强制力保障劳动法律法规的实施，维护劳动者的合法权益。所以，劳动监察功能的发挥，在于通过保障劳动者权益实现劳资衡平价值理念的确立。这就要求地方政府转变执政理念，不再坚信发展经济只能“依靠资本而不依靠劳动”，采取种种措施不再仅仅为了吸引和鼓励资本投资。过去那种增长优先的目标和动力使得地方政府无暇顾及劳动者权益的保障，甚至为了地方经济利益而采取逆向行动，从而阻止劳动监察机构的监管。事实上，劳权保障与经济增长的协调，才真正体现了公平与效率的共存、共生。政府执政理念的转换也是劳动监察制度价值有效性的内在保障。（二）协商共治：劳动监察运作上的有效性现代行政已从传统的命令行政、权力行政逐步地转化为参与行政、服务行政，公共治理模式应运兴起。全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对“治理”进行了定义：“治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程”[11]。亦即是说，公共治理强调治理主体的多元化，在治理方式上先协商后强制，治理过程实现全面开放，运作过程依赖参与主体共同组成的合作关系，通过博弈实现利益的均衡。在公共治理模式下，行政权不再是人权的对立物，政府和公众之间是服务与合作、信任与沟通的关系。这种沟通是主体之间的交流、对话和讨论。正如存在主义哲学家雅斯培所认为的那样，“理智只有在讨论中才能得到明了”，而“人与人之间的沟通是达到各种形式的真理之途径”[12]。劳动监察作为行政行为，对其运作过程有效性的考量也在于能否通过柔性的协商减少执法机构单方的强制，在对话的基础上达成合意，实现各方利益的多样性共生、制衡性共进、循环性再生。1.协商的参与主体“劳动监察制度的本质，是以宪法、劳动法律法规的规定及其基本精神为依据，以维护劳动者正当合法的人身与财产权益为目的和主要任务的行政执法过程。”[13]劳动监察具有执法和监督检查双重职责。因此，对劳资关系的监管过程是“预防与控制”的过程，对劳动监察机构而言，寻求合作伙伴，通过多元主体的参与，及时获取各方面的信息，可以从预测和预防事故的角度组织、开展工作。合作包括体系内的合作和体系外的合作。体系内的合作是通过劳动行政管理体系范围内跨地区和跨部门的合作，不同监察机构的协调可以保障所有层面上的有效行动。体系外的合作主体包括其他政府机构、工会组织、行业协会、民间商会、企业联合会等，通过广泛的合作，自由、宽容的协商，公开、理性的对话，可以对可能发生的风险和事故取得良好的劝阻效应。这种合作的基础在于，通过各方的对话，积极表达自己的利益诉求，“一方面为参与者充分展示其他参与者的观点和利益所在；一方面为所有参与者提供了学习他人的机会；另一方面也是参与者在理解了其他参与者的观点之后，适时修正自己原来的观点，以更好地达成理解的一致”。这种合作的成效在于，“人们认可这样的决策结果并自觉遵守，因为这是他们参与进来并充分协商后达成的基本共识，他们都对结果产生了不同程度的影响，决策在一定意义上已经体现了他们的利益。”[14]劳动监察运作过程中，各方主体的参与可以减少和降低可能发生的劳资冲突风险，有利于政府劳动法律政策推行的可持续性，从而大大改善劳动监察的总体效果。2.协商的限度劳动监察运作过程中的协商，是建立在劳动基准制度基础之上的。它不仅是监察机构与相对人的协商，还包括在监察机构的主持下，相对人与案件利害关系人之间的协商。协商的底线是不触及劳动基准法规定的强制性义务。根据《劳动保障监察条例》的规定，可以进入劳动监察的劳动基准事项包括：用人单位遵守禁止使用童工规定的情况、用人单位遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定的情况、用人单位遵守工作时间和休息休假规定的情况、用人单位遵守支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况等。需要指出的是，“在劳动基准中，公法性权利义务和私法性权利义务之间存在着相互转化的可能”[15]，劳动基准是劳动契约的“保底”内容，因此，对劳动基准的违反同时也是对劳动契约的违反，劳动者不能因为是双方签订的民事契约而放弃保底权利。因为这是国家为了保护劳动者的生存权、健康权而强制性为用工方设置的法定义务。（三）劳资和谐：劳动监察结果上的有效性劳动监察的指向是工作场所中的公正，因此，实现工作场所中的公平正义是推进劳资关系和谐的关键。所谓公平正义，“就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现”[16]。劳动监察存在的意义则取决于监察结果的有效性，亦即，维护劳动者的权益，使其能够在工作场所更有尊严、体面地劳动。至于劳资和谐，则是指在承认利益差别基础之上的由静态转向动态的和谐、由形式正义转向实质正义的和谐。需要说明的是，实现劳资和谐，须在两个环节取得认识与实践的真正突破：利益差别与实质正义。首先，劳资和谐是实现利益差别的和谐。在国家本位主义观念下，利益一致曾经意味着个人利益被抽象于国家利益之中。当然，可以说，“劳动与资本的平衡是在政府层面上完成的，政府运用行政力量维持着一种‘铁’的秩序”，其效果是，“在这种体制下，劳动与资本没有冲突。也可以算是一种和谐的劳动关系，是一种低效且抹杀个性的静态和谐”[17]。然而，需要强调的是，“利益一致是计划经济下劳动关系的基本特点。这种利益一致又是以国家代表各方的利益为基本出发点来处理有关劳动关系的矛盾和劳动问题的。向市场经济过渡，劳动关系最突出的变化是劳动关系的双方作为利益主体独立和区别开来。这一变化是市场经济要求生产要素明晰和定位的客观反映，使得劳动关系在构成、运行和关系处理等各方面都发生了一系列的变化。这种变化的总的方向是在承认劳动关系双方利益差别的基础上，通过规范双方的权利义务来协调双方的利益差别和矛盾。”[18]目前的情形是，市场经济是主体多元化的经济，只有利益归属不同的主体，交易才能正常进行。因此，就劳资关系而言，作为社会生产要素的生产资料和劳动力归属于两个不同主体，两者利益存在背离：前者要求利润最大化，后者要求工资最大化。只有承认利益存在差别，才能通过法律的运作规范双方权利义务，达到调和两者之间的利益差别的目的，而不是以利益一致为出发点来强行规制双方行为。其次，劳资和谐是实现实质正义的和谐。实质正义，是在社会基本制度所赋予人们基本人权(生存、平等、自由)的基础上，强调社会经济领域实行有差别的公平，即对于那些受惠最少者予以更多的机会和利益，以使他们不至于因为偶然的出身和禀赋而丧失原初状态下的基本权利。因此，可以说，“从谋求最大多数人的最大利益到关爱社会境况最差者，这是正义立场的重大转变，是正义日益合乎自身的规定性。”[19]劳动监察作为行政执法行为，就是以国家公权力防止用工方以契约自由名义限制劳动者的自由，从而对劳动者给予特殊保护。对劳方和资方不平衡的经济利益关系给予矫正，对处于弱者地位的劳动者的生存利益给予直接保护。只有这样，才能在市场经济条件下，以利益最大化为目标，平衡强者与弱者之间形式平等而实质不平等的经济利益关系。因此，劳动监察的根本目的是维护劳资关系，维系和谐稳定，实现实质正义。