资源开发法律的缺点及改善

本文作者：卫德佳工作单位：西南石油大学

引言

资源型城市（包括资源型地区）是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型[1]。长期以来，作为基础能源和重要原材料的供应地，资源型城市为我国经济社会发展做出了突出贡献。但是，由于缺乏统筹规划和资源衰减等原因，这些城市在发展过程中积累了许多矛盾和问题，主要是经济结构失衡、失业和贫困人口较多、接续替代产业发展乏力、生态环境破坏严重、维护社会稳定压力较大等。由于资源所在地居民的生存和发展对资源赋存具有高度依赖性并承担了资源开发的外部性后果。因此，建立资源开发补偿机制及其法律制度是世界各国进行资源开发的通行做法。资源开发补偿是“从法律社会本位出发，平衡资源收益者和资源保护者、受损者之间的利益，资源开发利用者、资源保护的受益者基于其所受益及对资源的破坏、对环境的污染和资源所在地发展机会的限制，向资源的保护者和受损者支付代价以治理污染，及对资源所在地主体进行补偿的经济责任和法律义务”[2]。资源开发补偿的内容主要是对环境、生态的不利影响的补偿。资源开发补偿机制是指通过法律、经济、政策和市场等手段，对因开采利用资源而导致资源所在地生态环境污染、经济社会可持续发展机会受限制或丧失而进行的治理、恢复、校正所给予的资金扶持、财政补贴、税收减免、政策优惠等一系列活动的总称。依据矿产资源的价值论、资源耗竭性补偿理论以及资源的外部性理论，矿产资源补偿机制包括对现行矿产资源定价下的经济价值补偿，对矿产资源开发中污染破坏的补偿，对矿产资源开发后替代资源研究开发的补偿，对因资源保护和开发丧失发展机会的区域内居民的补偿，以及对发展机会受限制和丧失区域发展模式创新的补偿[2]。资源开发补偿机制应包括对因资源开发而产生的一切溢出性补偿。这些溢出性成本包括资源开发所带来的环境负外部性和资源地居民所支付的社会成本，以及能真正反映资源价值的经济成本[3]。2007年12月国务院的《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》明确提出了“建立健全资源型城市可持续发展长效机制、培育壮大接续替代产业、加强环境整治和生态保护”的意见，并提出了“2015年前，在全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制”的工作目标。但是，作为资源开发补偿机制建立依据及其保障的资源开发补偿法律机制在我国并未真正建立起来。因此，大力加强资源开发补偿法律问题研究，尽快建立健全资源开发补偿法律保障机制，确立有利于资源型城市可持续发展的体制、机制，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的要求，也是当前保障能源资源供给、保持国民经济持续健康协调发展的重要举措。

一、我国现行资源开发补偿法律保障机制的缺陷

（一）我国能源生产与消费的特点导致中国区际发展的不均衡、不公平。长期以来，资源地为国民经济和社会发展提供了主要生产资料、做出了重要贡献。但由于我国过于片面强调资源配置与生产力布局的地域分工，使中国能源系统出现“能源与经济的布局不匹配。近80％的能源资源分布于西部和北部，但60％的能源消费在经济发达的东南部地区”[4]的特点，导致我国区域经济社会发展出现严重失衡，影响国家整体经济社会的可持续发展。（二）老资源地相继出现严重的经济社会问题，并波及影响到经济社会的可持续发展。资源的自然禀赋决定了资源型城市随资源减少、枯竭走向衰退是一种客观必然，其消亡则是市场和政府双重失灵的极端表现。长期以来，我国忽视资源开发补偿机制的建立，但计划经济体制使资源型城市的各种问题被隐性化，在资源开采进入后期、资源出现枯竭时，资源地在资源开采过程中累积的矛盾和问题集中爆发，出现严重社会经济问题：各种资源逐渐枯竭，产业整体萎缩，发展无以为继；资源地经济陷入危困，城市发展及社会稳定面临极大压力；资源地生态出现严重危机，大气污染、水体污染、废弃物污染、生物污染、噪音污染严重，植被破坏，水土流失，地表层损坏严重，林地、草地退化、沙化、碱化、沙化加剧。（三）我国现行资源税费费率太低，没有反映资源的真实价格。我国目前的资源税费主要有以下三种：1.矿业权使用费。按照《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》第5条的规定，我国探矿权、采矿权使用费的收取标准：探矿权使用费以勘查年度计算，按区块面积逐年缴纳，第一个勘查年度至第三个勘查年度，每平方公里每年缴纳100元，从第四个勘查年度起每平方公里每年增加100元，最高不超过每平方公里每年500元；采矿权使用费按矿区范围面积逐年缴纳，每平方公里每年1000元。矿业权使用费制度设立的目的是解决矿业权作为一种物权的有偿使用问题[3]。从其计征的方式看，矿业权使用费类似于西方国家征收的矿业权地租金[5]。但在我们的能源垄断企业高呼销售要与国际接轨的今天，这种收费是何等的低廉。2.资源税。矿产资源禀赋数量有限，征收资源税的目的在于对其进行合理配置，促进资源的合理开采、有效利用。如果征收标准过低，则发挥不了税收的调控功能。从我国资源税征收的税目和征收的税额幅度看，原油每吨为8-30元、天然气每千立方米为2-15元、煤炭每吨0.3-5元、其他非金属矿原矿每吨或每立方米为0.5-20元、黑色金属矿原矿每吨为2-30元、有色金属矿原矿每吨为0.4-30元。反观西方国家，以油气资源为例，美国的石油资源税每吨超过130美元，是我国石油资源税的34倍[6]；荷兰对北海油田大陆架石油资源税采用从价计征的方式征收50％-70％的石油资源税[3]；德国的石油资源税为每升1.22欧元，并于1993年、2003年两次对燃用液化气加收生态税，累计升加收3.45欧分[7]。从以上对比可以看出，我国对上述不可循环的耗竭性资源仍采用从量计征的方式征收资源税，制度的设计未与市场联动，因此无法通过市场的供求关系反映出资源的稀缺性；征收税率太低，未与资源耗用成本挂钩，更没有将资源开发的社会成本内部化[3]。3.资源补偿费。按照《矿产资源补偿费征收管理规定》第3条的规定，矿产资源补偿费按照矿产品销售收入的一定比例计征。采矿权人对矿产品自行加工的，按照国家规定价格计算销售收入。资源补偿费费率为0.5％-4％，其中，石油、天然气、煤炭与煤层气为1％、其他非金属矿为2％、黑色金属矿为2％、有色金属矿为2％-4％。按照该《管理规定》第10条的规定，中央与省、直辖市矿产资源补偿费的分成比例为5∶5；中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为4∶6。其征收准仍然过低，不符合市场经济下国家资源税费征收的发展趋势，未能有效发挥其调控功能；地方分成比例低，不利于资源地的发展。

二、完善我国资源开发补偿法律机制的建议

基于上述分析，完善我国的资源开发补偿法律机制已迫在眉睫、势在必行！为此，笔者建议，从建立、完善保障资源地可持续发展的配套制度，修改现行法律制度，重点加强资源开发补偿立法，完善行政执法监督及考核机制等多个方面，完善我国的资源开发补偿法律机制，以促进我国国民经济和社会的可持续、和谐发展。（一）建立、完善相关配套制度，保障资源地可持续发展。首先，全面建立资源地可持续发展基金制度。要完善资源性产品价格形成机制，加快资源价格改革步伐，逐步形成能够反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境治理与生态修复成本的资源性产品价格形成机制。科学制定资源性产品成本的财务核算办法，把矿业权取得、资源开采、环境治理、生态修复、安全设施投入、基础设施建设、企业退出和转产等费用列入资源性产品的成本构成，完善森林生态效益补偿制度，防止企业内部成本外部化、私人成本社会化。开采矿资源、提供矿产品的过程中对生态、环境、社会造成的不利影响应计入成本，在资源产品价格中体现出来，从而筹措资源开发补偿资金。其次，加大中央和省级财政对资源型地的转移支付力度。建议按照国务院《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》要求，中央和省级财政进一步加大对资源枯竭型城市的一般性和专项转移支付力度，增强其基本公共服务保障能力，重点用于完善社会保障、基础教育、环境保护、公共基础设施建设等方面。再次，充分发挥生产型增值税向消费型增值税转型的作用。对于资源型城市来说，首先应当及时抓住增值税转型改革的契机，用好用活这一政策，制订合理的开采计划，运用新技术、新工艺，加快技能改造、设备改造，加大环保设施投入，提高资源采收率，发展上下游产业，拉长产业链条，提高资源利用效率，把资源优势转化为经济优势。（二）修改现行法律、法规，以适应资源开发补偿法律机制的要求。这包括以下几方面的内容：1.《增值税暂行条例》的修改完善。首先，在资源型城市试行全面规范的、真正意义上的消费型增值税。其次，在资源型城市试点提高增值税留地方的比例。建议将增值税分享比例在中央和省级地方政府之间进行调整，可以考虑按照6:4分成。再次，调整增值税的纳税地点。应当改变现有的增值税纳税地点和汇总缴纳方式，在资源开发地全额缴纳税款。第四，在资源型城市试点，对技术转让费、研发费用、新产品试制费，比照交通运输费用按7%的扣除率进行进项税额抵扣，以降低企业的税收负担，加快资源开发地的高新技术企业的发展。2.《企业所得税法》的修改完善。首先，应适当给予资源型城市税收优惠政策，以税收政策带动、引导资源型城市发展的趋向，对资源开发地企业实行企业所得税减免，吸引民间资本的投入，为化解目前资源枯竭型城市面临的巨大社会问题奠定基础。其次，调整企业所得税的分享办法。需要调整资源型城市企业所得税在中央与地方分享办法，凡是在资源型城市从事生产经营的企业，无论是中央企业还是地方企业，所得税全部留归地方，尽力扶持地方财力，支援地方建设。第三，修改企业所得税纳税地点的规定，对资源开采企业实行所得来源地缴纳。3.改革资源税。首先，要完善资源税的计算依据。现行资源税税率是采取从量计征的方式，并且税率明显偏低。应当改变征税的计税依据和征税方式，改为从价计征（目前已在全国推行）。其次，调整资源税的使用用途。应加强对资源型城市或地区的补偿，加强对资源开发地的污染治理和环境保护。第三，调整资源税的分配方式，资源税确定为地方税种，完全留给地方。4.改革资源补偿费。重新定位资源补偿费的主要功能，应主要体现对资源地环境、生态及社会问题的补偿功能，不再体现国家对矿产资源的财产权益。建议提高资源补偿费的征收标准，增加生态补偿功能。应加大地方的留成比例，将收入大部分留给地方。地方留成部分，应主要补偿资源型城市或地区，用于环境保护、基础设施更新、产业转型等领域。5.完善环境影响评价制度，强化资源地政府在资源开发环境影响评价中的主导地位。细化环境影响评价制度，将环评程序分为三个阶段：环境影响报告书程序阶段，环境影响评估阶段以及持续评价阶段，实行资源开发环境影响评价一票否决制。对单个项目进行评价时，应考虑、论证整个资源区区域内未来建设项目的布局、结构和时序，提出技术上可行、经济布局合理，对整个区域环境影响较少的整体优化方案，促进区域内社会、环境与开发建设之间的协调发展。加大公众参与的力度，对影响环境的因素进行信息披露，加强监督管理机制。（三）制定配套的资源开发补偿法律制度。在我国的现行自然资源法律制度中，相对于矿产资源类立法而言，非矿产资源类的立法比较重视相关自然资源开发的环境、生态保护和恢复制度规定，在《森林法》、《土地管理法》、《草原法》、《水法》、《渔业法》和《野生动物保护法》中，均规定了相关的资源保护及资源开发的环境、生态恢复制度，并取得了较好的社会、经济效益。而相对非矿产资源类立法而言，我国的《矿产资源法》在第5条第2款只是规定“开采矿产资源，必须按照国家有关规定交纳资源税和资源补偿费”，而对矿产资源的开发补偿并没有明确、具体的规定，成为现行法律体系的一个“盲区”。因此，我国并没有真正建立起完整的资源开发补偿法律保障机制，资源开发补偿立法在大力提倡科学发展、可持续发展，构建和谐社会的今天，已成为当务之急。1.建立统一的资源开发补偿法律制度。在立法体例上，有两种模式可供选择：一是进行统一的资源开发补偿立法，对各类自然资源的开发补偿制度进行全面、系统的规定。第二种体例是鉴于我国目前的各种非矿产资源的立法中已对相关资源开发补偿已有比较系统的规定，资源开发补偿的立法主要是制定统一的矿产资源的开发补偿法律制度。二种体例能针对我国现行立法对矿产资源的开发补偿缺乏明确、具体规定的现实，具体极强的针对性；在补偿主体、范围、方式、标准、程序等方面也易统一起来，具有较强的操作性，不失为一种好的选择。矿产资源开发补偿的立法在操作层面上，可先由国务院以行政法规的形式制定《矿产资源开发补偿条例》或者《矿产资源开发补偿规定》，确定国家统一的矿产资源开发补偿制度。待行政法规试行一定时期、在总结经验的基础上，再由全国人大或者其常委会制定统一的《矿产资源开发补偿法》。具体到实践层面，在国家统一的矿产资源开发补偿立法出台之前，各省、自治区、直辖市的人大及其常委会可紧密结合矿区生态环境的实际，制定符合本地区实情的矿产资源开发补偿法律制度，在为本地区矿产资源开发补偿提供法律依据的同时，也为全国统一的矿产资源开发补偿立法积累经验。在国家进行统一的矿产资源开发补偿立法之前，建议国务院或者由其授权国家发展和改革委员会制定类似于2007年8月的《天然气利用政策》、2007年12月国务院颁布的《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》的《矿产资源开发补偿政策》，对矿产资源开发补偿的责任主体、范围、方式、标准和程序提供统一的政策指导，防止各地区、各部门在矿产资源开发补偿问题上各行其事、政出多门，促进矿产资源开发补偿机制的形成和进一步完善。2.建立健全资源地生态补偿法律制度。2006年3月十届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定了“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”，是国家首次在国民经济和社会发展中长期规划中提到生态补偿的概念及其基本原则。建议由国务院颁布《资源区生态补偿实施条例》，使这一制度以国家行政法规的形式确立下来。在《条例》中，可以对资源区生态补偿的原则、主体、对象、方式、标准、重要措施、法律责任作详细规定。3.建立以资源地政府为主的生态管理系统。生态系统管理应当在区域或地方政府的管理下，发挥灵活、适度的管理。也只有将资源地的生态系统恢复与重建工程交给资源地政府管理，才能真正克服生态要素管理的分割化，部门利益化；以及生态恢复与重建后的管护与维持的长期机制不健全两大困境。4.建立环境合同制度。通过资源地政府和矿产开采企业订立环境合同的形式，为资源地政府带来治理当地生态环境的充分资金，用法律的手段保障资源地人民的环境权和发展权。5.建立强制性环境保险制度。建议扩大环境污染民事责任保险范围。我国的环境污染责任保险不应仅限于突发性污染事故，而应把经常性排污造成的第三人受害的民事赔偿责任纳入责任保险的范围。其次，应科学合理地确定保险费率，不同行业确定不同费率。同时，可考虑对不同污染区域的排污企业、排污程度，实行可浮动的弹性费率。投保单位如当年无事故发生，在续保时可予优惠。6.建立资源地资源和环境资产化管理制度。从可持续发展的角度出发，建立资源性资产的价值体系，实行资源许可证制度，规定允许的最大开发量，按照资源经济规律进行投入产出管理，征收资源税费，并形成以资源性资产产权管理和经营为中心的新的资源开发机制。资源开发产权可以进行市场招标、拍卖，可以实行目前城市土地经营的一些做法，这样可以使资源的价值得到充分体现。7.开征环境税和资源枯竭税。用于资源地环境治理、生态恢复、产业援助、社会负担及资源城市的转型等需要。（四）完善资源开发补偿的行政执法目标考核和监督机制，加强资源开发补偿执法。要建立、健全资源开发补偿的法律保障机制，必须依靠相关行政法律制度的完善，通过健全资源补偿政府工作目标考核机制，完善行政责任制度，加强行政执法监督工作力度，切实做到有法必依、执法必严、违法必究，以确保资源开发补偿制度的有效实施。结语综上所述，针对我国现行资源开发补偿法律保障机制存在的缺陷，制定、建立有助于资源地持续发展的措施和制度，及时修改现行法律规范中有悖于资源开发补偿机制的内容，加快立法步伐，尽快建立以环境保护、生态恢复为主要内容的全国统一的资源开发补偿法律制度，健全资源开发补偿行政执法机制，确保资源开发及其补偿领域有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，必将有力促进我国生态、环境的保护、恢复，促进我国国民经济和社会的可持续发展，促进人与自然和谐相处的和谐社会的构建！