城镇职工基本养老保险困境分析

一、引言

随着我国人口老龄化不断加剧，我国城镇职工基本养老保险面临前所未有的困境，从社科院世界社保研究中心主编的《中国养老金发展报告2018》的统计数据可以看出，我国养老保险主要面临以下困境：第一，支付困境，老龄人口比重（赡养率）上升，部分省分养老保险基金缺口重现。第二，增收困境，老年人口比重上升，劳动人口比重下降，现收现付难以平衡，且老龄化高峰即将来临，养老保险基金收入扩增迫在眉睫。第三，失衡困境，劳动人口由经济欠发达地区不断流向经济发达地区，而在经济发达地区缴纳养老保险的外来劳动者往往回到欠发达地区享受养老保险待遇，这使各地区养老保险金的经营状况存在较大的失衡。

二、双循环养老区域的构想

为解决城镇职工基本养老保险面临的困境，本文尝试构建双循环养老区域，以期实现循环可持续的养老模式。1.概述：政府主导建立养老区域，设置准入规则由政府设立养老产业区域——“养老休闲产业园”（以下简称“产业园”），该区域中包含由一般至高档的各级养老服务设施，打造一个集养老、休闲、娱乐、旅游等全业态为一体的新型养老产业区，形成以政府为主导的运营管理模式。该区域向收容老人所提供最低标准的服务、生活保障应当高于普通福利收容机构。设置合理准入标准，收容符合资格的退休老人。具体标准可参照如下：（1）在当地完成城镇职工养老保险缴费义务（2）生活能基本自理（3）若劳动者就职期间自愿按规定自愿缴纳额外的养老保险费，则可在不满足第2条的情况下获得准入资格，其准入后享有的基础待遇水平按其额外缴费的多少确定考虑到区域的可持续性，理应对老人进行筛选。而简单地以是否能自理，是否具有劳动能力为依据对老年人进行区分，并以此为依据确定老年人的养老产业区域准入资格又是不合理的。究其原因，劳动者在退休时是否失能往往是不为本人的意志所转移的，剥夺意外失能者的入园资格，而在这一过程中劳动者却难以法采取有效的应对、预防措施，因而失去资格者会产生强烈的不满情绪。故在准入标准中特别设置第3条，并在城镇职工养老保险征收的过程中设置额外款项。从劳动者的角度出发，他们可以在有劳动能力之时选择额外为养老保险进行缴费，进而应对未来可能失能的风险；从养老保险金运营的角度出发，并非所有额外缴费的劳动者都会在退休时失能，因此照顾失能者入园者的负担的一部分由失能者自身的额外缴费承担，一部分由进行了额外缴费却没有失能的劳动者承担，这种特殊风险共担的存在，让养老产业区域在保证自身良好运营的前提下接收部分失能老人成为可能。2.内循环：点数支付制，为老年人提供生活休闲设施和就业岗位产业园内采用点数支付制，可根据产业园老人退休前养老保险缴费的多少、个人账户的积累额确定入园老人“养老休闲产业园点数”的初始值以及每月补贴。产业园内老人可以通过支付常规货币购买额外的点数，或在产业园内参与劳动获取点数报酬。产业园内设置丰富的养老服务设施，以及各类娱乐、餐饮、购物、休闲、养生等设施，满足老年人衣、食、住、行上从低档到高档的各级需求。水平的设置上，劳动时期处平均缴费水平的老人凭借初始点数以及每月补贴应当能完整享受到各项基本的养老服务，而欲更进一步享受更高级的养老服务，更好的养老设施，进行更高水平的消费，就需要额外购买点数或是就任于产业园内的劳动岗位。3.外循环：对外开放，吸引游客，支撑内循环需要指出，若产业园采取封闭运营，仅仅面向内部收容的老年人，那么这些老人的消费潜力、劳动潜力将会迅速消耗殆尽，进而出现收不抵支，无法维持运营的状况。因此，应当采取开放式的运营，除了收容的老年人外，积极地吸引外界游客前来消费，以保证源源不断的资金流入，维持场所的运营。即，产业园高水平的娱乐、餐饮、购物、旅游等设施除了面向收容的老人，也有相当部分是向游客开放的，游客的消费都将直接作为区域的运营经费，保证区域的可持续运营，支持内循环的运行，提升产业园内各项服务、设施的水平。区别于一般的产业区，产业园由政府运营，并不以盈利为目的，因此其经营在利润上的压力较小，更进一步，扣除了必要的生产、再生产成本后将收益直接投入当地的养老保险基金中也是可能的。而游客在产业园的消费也应该以点数进行结算，方便区域运营管理。游客获取点数的途径是以常规货币进行购买，此外，也应允许游客为其入住园内的亲属购买点数，或是考虑设立相应的制度，让游客选择将游玩后剩余的、未消费的点数储存于其个人或是产业园亲属的养老保险个人账户中。4.保证产业园正常运营的支持系统除了养老住宅以及各类以需求为导向的产业，产业园还必须设有完善的支持系统，以保证内外循环的正常运作，支持系统主要由以下部门组成：（1）管理、协调部门由于产业园的中存在面向需求的各类产业且大都对外开放，可以预见其管理工作将相当复杂、困难，且由于产业园兼备对外积极经营时主要体现利益、对内提供服务时主要体现福利的相反特性，将其管理交给单纯的市场经营者或是一般的社会志愿者都是有失妥当的，笔者认为擅长发掘潜在环境资源资源，具备协调环境中各个单位能力，同时以案主为工作核心，重视人的价值的专业社会工作者将是最为合适的区域管理者，即开放式养老区域的运营应由政府主导、监督，并聘用专业社会工作者进行协助管理。（2）医务部门产业园内应设有专门的医疗部门、机构，能为收容老人提供精度较高的疾病检测，并且能在紧急状况下能第一时间对老人加以急救，并对一般的疾病给予较好的治疗、护理。至于产业园内的医疗水平是否应当达到能处理重大疾病的程度，笔者认为应当根据产业园的经营状况而定，若产业园经营状况十分良好，可以考虑引进更多的医疗专家与更先进的医疗设备，进而有条件、有能力免费或低价收容、医治产业园内的重病老人；若产业园经营状况一般，考虑到重病维生治疗的高额成本，应当让老人本人或是其亲属选择将重病老人转移到专门的医疗机构，或是留在产业园的医疗机构内接收治疗，并支付额外的医疗费用。此外，将极高水平的医疗机构对外开放，作为外循环中的一部分或许也是可行的。（3）治安管理部门可由当地公安系统承担。由于产业园中住有大量身体能力较为低下的老年人，且产业园的产业区、部分高档住所是对游客开放的，大量外来人员与大量身体能力较差老人处于同一区域，因而需要额外加强治安管理以保证区域的秩序以及区域内老年人的安全。至此，本文对开式养老区域的改革理念的构建已经基本完成。5.对困境的改善下文将就开放式养老区域对城镇职工基本养老保险所面临困境的改善作用进行简单分析：（1）拉动消费，促进养老服务产业发展，改善增收困境设施完善、各类产业高度发展的开放式养老区域能满足区域内老年人从基本到奢侈的各项需求，同时将吸引大量游客。游客为购买点数所花费的货币，将以产业园的运营资金的形式进入养老保险系统，扩大了城镇职工养老保险的收入来源。在产业园运营中，甚至可以采用将游客未消费完的点数直接存入个人养老金账户这样的制度，进一步增加养老保险基金的收入。（2）点数支付替代养老保险金的现金支付，改善支付困境以点数支付养老保险金，老年人用点数在产业园换取额外的服务、待遇，实质上相当于以服务代替现金完成养老保险金的支付，而服务的成本中将有相当部分是由游客承担，进而在待遇支付中养老金所承担的责任大小也将被分摊，养老保险的支付困境的得以改善。（3）激发老年人的潜在劳动力产业园向老年人提供各类合适的劳动岗位，由于产业园具备满足老年人高级需求的客观条件，受游客和产业园内高消费人群的影响，产业区内其他老年人的消费需求被带动，这种强烈的消费需求将鼓励老年人在区域内参与劳动赚取点数，进而达到激发老年人潜在劳动力的目的，与此同时，是否参与劳动是由被收容老人自主决定的，参与劳动也并非赚取额外点数的唯一手段，因此区域内老年人产生的不满情绪的可能性也较小。在延迟退休必须推行，却又面临较大推行阻力的当下，或许可以将在产业园的运营模式可作为延迟退休的一种新的形式进行推广。（4）形成特殊的现收现付，降低基金保值增值压力开放式养老区域通过积极吸收外界消费维持自身运营并为园内老人提供高水平的养老待遇，实质上形成了一种由游客负担当期园内老人养老的现收现付模式，这种特殊的现收现付既具有传统现收现付降低基金保值增值压力的特点，同时又规避了由于劳动者短时倾向产生的不满情绪——对于游客而言，他们的消费是以满足自身需求为目的，故不存在产生不满的可能。（5）在一定程度上引导劳动力的流向，帮助缓解失衡困境开放式养老区域肩负当地养老的重任，同时要求具备较强的吸引游客的能力，这两点决定了产业园改革的尝试应当优先在老年人口较多，且具备丰富自然、旅游资源的地区进行尝试。如东北地区，老年人口较多，有长白山景区等旅游资源以及较为完备的工业基础、矿产资源，且地广人稀，存在短时间内建立大型区域设施的物质基础。完善的产业园区域建成后，将吸引大量游客，虽然游客消费带来的直接收益绝大部分都将用于维持产业园自身的发展，但大量外来游客的流入客观上将给该地区服务、餐饮、娱乐、商业等行业带来发展机会。而游客往往是经济发展水平较高区域的劳动者及其亲属，吸引这些人前来劳动力外流较为严重的区域进行消费，能在一定程度上起到平衡地区经济发展的作用。此外，在产业园的入园资格审核上，应当限制其养老保险金的缴费区域，理想的产业园区域将具有明显优于一般养老的待遇水平，因此产业园所在地的部分劳动者可能出于对日后退休生活的考虑而更倾向于留在当地工作，即运营良好的产业园能在一定程度上起到抑制当地劳动力外流的作用。

三、结论

通过构建双循环养老休闲产业园的养老新模式，理论上将吸引游客形成一种特殊的现收现付模式，刺激有劳动能力的老年人继续参与劳动，扩充了城镇职工基本养老保险基金的来源，减少了其保值增值、当期支付的压力，帮助解决养老保险基金所面临的困境。但产业园终究还只是概念上的产物，可能出现的问题也较多，本文仅为抛砖引玉，希望能为我国养老事业贡献一份绵薄之力。

作者:邓尚正 单位:吉林大学哲学社会学院劳动与社会保障系