城镇建设论文范文10篇

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城镇建设论文

城镇建设论文范文篇1

论文关键词:民族乡城镇化建设**县

民族乡是我国特有的、少数民族自己管理自己内部事务、依法行使当家作主权利的一种基层政权形式,是解决我国散杂居少数民族问题的一种较好的政治形式,是民族区域自治制度的一种必要补充形式。随着我国社会经济的发展,城镇化已成为我国少数民族散杂居农村地区发展的必然选择。发展小城镇是民族乡城镇化的途径,也是民族乡社会经济发展的必然要求。民族乡的小城镇建设面临一系列问题:对民族乡小城镇建设工作的认识不到位;民族乡自身不具备建制为镇的条件;相关法律法规没有规定民族镇的法律地位等。随着我国城镇化步伐的加快,民族乡的小城镇建设问题显得更加尖锐和现实。针对这些问题,必须采取诸如赋予民族镇以民族乡同等的法律地位等有效措施,加快民族乡小城镇建设的步伐。只有如此,民族乡才能顺利实现城镇化,保障众多民族乡的少数民族群众实现全面建设小康社会的战略目标,进而顺利实现现代化。

位于**省西南部**县,西邻甘孜藏族自治州,南邻凉山彝族自治州,有汉、彝、藏等14个民族,少数民族人口众多。著名民族学家李绍民老师曾说过:**县处于“藏彝走廊”的结合部,藏族文化与彝族文化等民族文化像**的自然资源一样丰富。”因此,1986年被**省人民政府批准为享受少数民族待遇县。**县辖1镇、1个街道办事处、15个乡(其中10个民族乡),分别是:安顺彝族乡、先锋藏族乡、蟹螺藏族乡、回隆彝族乡、擦罗彝族乡、栗子坪彝族乡、新民藏族彝族乡、挖角彝族藏族乡、田湾彝族乡、草科藏族乡。

近年来,随着**县经济的迅猛发展,部分民族乡的城镇化建设已出具规模,有的已经达到或超过建镇的标准。如安顺彝族乡,该民族乡作为革命纪念和历史、文化名镇的安顺场,山川秀美,土地肥沃,不仅是全乡的政治、经济、文化中心,同时它又是省级历史文化名镇,以发展旅游观光休闲度假和商贸流通为主的城镇;地处**县的咽喉要道,商贸活动十分活跃,是数乡的商贸中心和物质集散地;安顺场作为省级历史文化名镇和全国一百个青少年爱国主义教育基地之一,拥有众多名胜古迹,丰富多彩的旅游资源加之良好的旅游区位,使安顺场成为**西部旅游环线上的一个重要旅游基地,每年到这里来参观旅游、缅怀红军精神的中外游客络绎不绝。加之,近年来因为**县开发水电资源,众多移民搬迁于此,久而久之,安顺彝族乡的人口飞速增长,场镇也越建越大,俨然一个小县城。民族乡的建制已经与当前安顺彝族乡的人口、经济和社会发展水平不相称。在**县十个民族乡之中,还有诸如:回隆彝族乡、先锋藏族乡、新民藏族彝族乡、挖角彝族藏族乡等民族乡也遇见了同样的问题,这也我国现在一千多个民族乡在城镇化建设道路上面临的难题。作为全国城市化的组成部分,数以千计的民族乡没有基本建立小城镇(截至2002年底,我国共有1248个民族乡,包括59个民族镇),那么我国的城市化是不完整的。制约民族乡小城镇建设的因素很多,主要表现在以下几方面:

1.对民族乡小城镇建设工作的认识不到位,民族乡是民族区域自治制度的补充,作为国家保障散杂居少数民族平等权利的一项措施,体现了对散杂居少数民族的关怀和重视,民族乡小城镇建设工作不仅有利于民族乡少数民族社会经济的发展,而且是各民族共同繁荣的重要保障。然而长久以来,国家给予民族乡的优惠政策始终难以实施;地方政府财力有限,难以对民族乡给以大力扶持;认为民族乡的城镇化建设无关大局等。

2.民族乡薄弱的社会经济和文化基础是严重制约小城镇建设的内在原因。民族乡大都分布在边远、山高、贫困的地方,加上历史和现实的原因,民族乡的社会经济发展相对滞后、缓慢。

主要表现在:第一,民族乡相当部分群众仍生活在贫困线以下。如**县的田湾彝族乡、擦罗彝族乡的少数民族群众生活就比较贫困,相当部分的群众还生活在贫困线以下。

第二,生活基础设施落后,群众生活极为不便,为数不少的民族乡内的一部分群众甚至缺乏起码的生存条件。如**县的田湾彝族乡,由于该乡境内大山居多,大多数彝族群众生活在2000米左右的高山上,不通公路,交通闭塞,生活极为不便。第三,部分民族乡经济底子薄,财政基础差。就全面建设小康社会而言,如果没有解决民族乡近千万少数民族的脱贫致富问题,就不能说中国已经真正实现了小康社会,更无从谈起实现现代化。目前大部分民族乡还没有达到建制为镇的标准和条件,在如此薄弱的基础上发展小城镇,难度之大可想而知。

**县的十个民族乡,有部分已达到了建镇的标准,其余的大部分由于种种原因还相对落后,面对**县民族乡城镇化建设的不平衡。对此,笔者认为,针对存在的问题,民族乡和其所有上级国家机关要充分认识到民族乡小城镇建设的重要性,民族乡自身要加快发展步伐,完善相关法律法规赋予民族镇以相应的法律地位,大力发展民族镇。

1.重视民族乡小城镇建设工作,民族乡城镇化建设工作作为我国民族工作的一部分,具有十分重要的地位,民族乡和国家上级部门要从战略的高度认识到民族乡小城镇建设的重要性,把它当作一项重要的工作来落实。在大力发展城市化的今天,民族乡小城镇建设不仅事关民族乡千万少数民族群众的发展,而且关系到我国城市化进程乃至实现现代化。根据民族乡发展的实际,当前部分民族乡不可能自己解决城镇化问题,对此,国家必须给予强有力的支持,对民族乡小城镇建设工作给以强有力的扶持和帮助,采取跨越式发展战略,抓住国家统筹城乡发展和新农村建设的契机,努力推进民族乡小城镇的发展

2.民族乡要加快发展步伐,就民族乡当前的发展情况来看,很多民族乡至少目前尚未具备建镇的条件,无论是经济发展水平,还是硬件设施,与镇尚有不小差距。因此,民族乡自身要加快发展步伐,在外力的推动下,民族乡要充分挖掘自身的潜力,发扬自力更生、艰苦奋斗的拼搏精神,不断创造建镇的条件。只有内外结合,才能推进民族乡小城镇的发展。国家2005年提出要民族地区少数民族群众的贫困问题,因此,**的民族乡务必结合这一契机,大力发展小城镇。公务员之家:

3.应赋予民族镇与民族乡同等的法律地位民族镇法律地位不明确,是民族乡小城镇建设面临的最大问题。因此,民族乡要发展小城镇,宪法、法律和国务院行政法规等相关法律必须赋予民族镇以民族乡同等的法律地位。

城镇建设论文范文篇2

80年代以来,我国农村城镇化进入了高速发展时期,城镇化水平以平均每年0.625%的速度递增,而1952~1977年均只提高0.2个百分点。1998年,我国共有小城镇45462个,其中建制镇19060个。另据1997年全国第一次农业普查,截止到1996年底,全国共有建制镇16126个,镇区户数平均1221.1户,镇区人口平均4518.6人,其中,非农业人口2071.5人,镇区占地面积2.2平方公里。分地区看,东、中、西部地区的建制镇数与其经济发展水平呈较明显的正相关关系。三类地区分别拥有建制镇7479个、4682个和3965个,分别占全国建制镇总数的46.4%、29%和24.6%;从人口规模看,目前建制镇大多属于小规模之列。镇区人口在4000人(全国平均数为4518.6人)以下的镇达到10544个,占全国建制镇总数的65%;中等规模的镇(镇区人口4000~10000人)4235个,占全国建制镇总数的26%;镇区人口10000人以上镇1347个,占全国建制镇总数的8.4%,这部分人口规模较大的建制镇虽然数量较少,但却拥有建制镇人口总数的36%和非农业人口总数的40%,属于经济实力最强、发展势头最猛的镇。

尽管经历了改革后的高速发展,我国农村城镇化水平仍然大大低于工业化和非农化水平。1952~1978年,我国的人口城镇化率只提高了5.4个百分点,但同期工业化率和非农化率却上升了26.7和22.4个百分点[1]。改革以来自下而上的城镇化把中国城镇化带入了快速推进的轨道,从一定程度上加速了中国整体的城镇化进程,并逐渐弥合了城镇化进程与工业化和非农化进程的差距。1978~1998年,我国的城镇化率上升了12.5个百分点,年均上升0.625个百分点;城镇化滞后于工业化的幅度从26.4%下降到11.7%,下降了14.7个百分点;城镇化滞后于非农化的幅度从54%仅下降到51.2%(见表1)。这说明滞后程度仍然十分严重。而如果把中国城镇化放在世界整体城镇化进程来考察,其落后程度更是极为明显的。1997年,我国的城镇化率仅比低收入国高1.9个百分点,比世界平均数低16.1个百分点,更不用说与中等收入国和发达国家相比了(见表2)。

城镇化的滞后带来了一系列负面社会经济效应。首先,形成和固化了城乡产业—就业—收入与消费结构的长期失衡态势。1978年,农业部门以70.5%的从业人员创造了28.1%的生产总值,而非农部门却以29.5%的从业人员创造了71.8%的生产总值,农业部门与非农业部门的产业—就业结构总偏差为84.8%。1997年,中国的产业—就业结构偏差虽然有所缩小,但仍保持在62.8%的较高水平。产业—就业结构的过大偏差,使得农业部门的回报率(农业产值比率除以劳动力就业比率)相对过低,1978年为非农部门的1/6.25,1997年虽有所上升,但也仅为非农部门的1/4.41。回报率的低下直接限制着农民收入和消费水平的提高,长期以来,农村居民的收入水平一直维持在不到城镇居民一半的较低水平,消费水平只大体保

表1我国城镇化滞后于工业化与非农化的程度单位:%

年份19521957196519781985199019971998

工业化率17.625.431.844.338.537.043.542.1

非农化率49.559.762.171.971.672.981.381.6

城镇化率12.515.418.017.923.726.429.930.4

城镇化滞后

于工业化5.110.013.826.414.810.612.611.7

城镇化滞后

于非农化37.044.344.154.047.946.551.451.2

注:工业化率和非农化率按国内生产总值基数(当年现价)计算。

资料来源:《中国统计年鉴(1999)》,56、111页。

表2我国城镇化水平与世界城镇化水平对比单位:%

年份中国世界

平均低收入

国家中等收

入国家高收入

国家美国日本

197017.4351846747471

198019.4402238747476

199729.9462849787778

资料来源:1.世界银行:《1994年世界银行发展报告》,222-223页,北京,中国财政经济出版社,1994。

2.TheWorldBank,WorldDevelopmentReport1998/1999,KnowledgeforDevelopment,

P192~193.OxfordUniversityPress,1998.

3.中国数据来自《中国统计年鉴(1999),111页,与上述世界银行出版物有差距。

持在城镇居民的1/3左右。并且,从近几年情况看,城乡居民消费水平有扩大的趋势。其次,使我国在人均消费水平很低的情况下过早地遭遇了工农产品的买方市场和经济过剩。90年代中期以来出现的买方市场和产品过剩与城镇化水平过低有着极强的正相关关系,并且是农民收入增速趋缓的最重要原因之一。再次,对农业部门的发展造成了诸多方面的限制和约束。城镇化水平过低使农业市场难以有效启动,限制了农业市场扩大的可能空间;农业人口过多使农业竞争地位低下的状况难以真正扭转。最后,限制了农村人口的转移,使农业内部积累了越来越多的剩余劳动力,我们估计,我国现有的农业劳动力约有1/3处于隐性失业状态,总量达到1.5亿左右,今后每年还可能产生800万左右的剩余劳动力。如此庞大的农业剩余劳动力,仅靠农村内部是不可能全部消化的,必须从农村走向城镇,实行异地转移。

国内外实践证明,城镇化水平提高可以通过减少农业人口、增加城镇人口的方式有效解决工农两大产业间的利益失衡问题,扩大农产品市场的空间范围,提高农民的相对和绝对收入水平。根据未来一定时期的经济发展水平,我们运用经济计量模型估算出2010、2020、2030年我国的城镇化水平可能分别达到40%、50%和60%,实际上是前10年和后10年稍慢一些,中间10年稍快一些。如果按照我们估计的城镇化水平每增加1个百分点每年可以多吸收100万剩余劳动力,则2003年前后由于城镇化水平的提高可以充分吸收每年新增加的劳动力,以后农业剩余劳动力总量不断减少,估计2030年以后才有可能实现劳动力增加和就业吸收的动态平衡。如果考虑到加入WTO后我国土地密集型农产品(主要是粮食)的生产将大量减少,而劳动密集型农产品(如无公害蔬菜、优质水果、畜产品、水产品等)将大量增加,从而从长期看农业领域可能吸收更多的劳动力,则各产业吸收劳动力和新增劳动力达到平衡时的“转向点”可能会提前一些。

那么,我国农村城镇化的道路应该怎样走?我们认为,根据我国的实际情况,应该走出一条大、中、小城市和小城镇共同发展的道路,但各类型城市的发展重点应有所不同,其中,大、中城市主要依靠不能挖潜和城市质量的提高来集聚人口,即内涵发展方式;中、小城市和小城镇则主要依靠数量的扩张来集聚人口,即外延发展方式。当然,前者并不完全排斥数量的扩张,只不过数量扩张不是其主要任务;后者更不能不要内部挖潜,只不过其主要任务就是尽可能吸收农村剩余人口。由于小城镇位于城市之尾、农村之首,与农村经济具有千丝万缕的联系,是实现农业现代化的重要支撑体系,因此,在我国的城市体系中,小城镇的发展速度应该是最快的。此外,县、乡(镇)两级政府的工作重点就是发展农村经济、实现农业现代化,而小城镇是农村经济的重要增长极,他们必然在实现农业现代化的进程中加快小城镇建设,从而使小城镇的增长速度大于其他城市类型。

下面,我们首先分析现阶段我国小城镇建设存在的主要问题,并针对这些问题提出加快小城镇建设和农村城镇化进程的对策建议。

、当前小城镇建设存在的主要问题

改革开放以来,尽管农村小城镇发展的速度很快,但由于其成长具有特殊背景,即城乡分割的二元结构,加上一些乡镇干部急功近利扩大财源的心态,我国小城镇发展不可避免地要走一点弯路,出现一些问题。下面,我们选择几个主要问题进行讨论。

(一)小城镇的规模普遍偏小。当前,小城镇的规模普遍偏小,严重制约了小城镇的健康发展。根据我国第一次农业普查资料,全国建制镇镇区平均只有1221.1户,4518.6人,镇区面积2.2平方公里。中西部地区建制镇的镇区规模更小。建制镇尚且如此,一般集镇的规模可想而知。在镇域人口上,有的镇只有几千人[2]。山东省烟台市属于比较典型的沿海发达地区,在该市175个乡镇中,总人口在5万人以上的只有2个,3~5万的75个,3万人以下的占56%,其中7个乡镇总人口不足1万人[3]。中西部地区乡镇的人口更少。

现行行政区域规划是在经济发展水平较低的情况下做出的,乡镇规模小比较利于管理。但随着改革的深化,这种小规模乡镇越来越不适应经济发展的需要。

首先,小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小,使得城镇经济难以繁荣起来,城镇功能的发挥也受到极大影响,导致小城镇发展的后劲严重不足,并且不利于集中有限的财力加快农村城镇化建设的步伐。小城镇规模小,对资源的集聚能力小,不仅难以把周边的资源吸引过来,对镇域经济也无法起到辐射作用。我们在调研中发现,一个小城镇只有当镇区人口达到1万人时,才能够发挥经济中心对镇域经济的集聚和扩散作用;2万人时作用比较明显;超过5万人则可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用。

其次,镇域规模小,但行政人员并少不了多少,必然加剧农民的负担。实际上,乡镇“吃饭财政”状况的形成以及一些地区农民负担屡减不轻等现象,与镇域规模过小、行政人员相对过多有直接的关系。一般说来,一个2~3万人规模的镇吃“财政饭”的人员要达到150~180人,而某规模不到5000人的小镇吃“财政饭”的人员竟也超过100人。镇域规模与农民负担的关系可见一斑。

再次,这种规划比较僵化,缺乏弹性。有些地方小城镇发展很快,早已突破了原来的规划,有的地方两个或多个相邻的镇已经联在了一起,形成了具有一定城镇化水平的经济区域,但由于受到行政区划的制约,这些经济区域的基础设施不能共享,造成资源浪费,各镇各自为政,在同一经济区域争市场、争资源,基础设施、公用设施在低水平上重复建设,其结果是都形成不了规模,造成很大的浪费,并阻碍了人口和其他资源的进一步集聚。如温州市的柳市镇和北白象镇,综合经济实力一个是温州第一,一个是温州市第八,镇域人口都是10万人,镇区人口都是5万人,历史上(1992年)同属于一个区,曾经有过联体发展规划,建成区中心距离4公里,目前事实上已经联在了一起。

再如温州市的龙港镇和鳌江镇,前者是温州市的第二经济大镇,后者也是该市的经济强镇。二镇的建成区人口分别为7万人和6万人,分属于苍南县和平阳县。两镇隔岸相望,不能互通,一条龙港大桥却建在离镇4公里之外的上游。在两镇建成区建大桥的方案提了十几年,终因分属于不同县而未能付诸实施。二镇距离虽近,但经济和社会发展不能形成互动和互补,规划也雷同。

又如在温州的东部,从瓯海区的永中镇到瑞安市的塘下镇,相距20公里,沿公路两侧居然有11个镇,已经成带状连在一起,单边的房屋最大间隔不超过100米,建筑以公路为街道式的布局,且都是“顶天立地”式的民房建筑,下面店铺,上面住家。水电等基础设施各自为政,小城镇管理十分困难。

问题在于,上述问题出现的背景是浙东南极缺具有一定集聚能力的中等城市,使得这一带的小城镇的经济实力很强但发展质量不高。“走过一村又一村,村村像城镇;走过一镇又一镇,镇镇像农村”是这一带小城镇发展格局的真实写照。在这种情况下,为什么不能突破原来的行政区划,把事实上成为一体的两个镇规划成一个镇或者一个小城市甚至中等城市?而这种现象在发达地区并不少见,如山东省淄博、烟台等地。近年来,北京市、江苏省等省市已经开始合并乡镇工作,通过行政区划变动的方式提高乡镇规模,增加小城镇的集聚能力,同时,也能够有效解决联片镇的发展问题。从资源配置角度看,这项工作不是做得早了,而是晚了。

(二)资金短缺导致乡镇政府的急功近利行为。资金问题是小城镇建设的大问题,也是小城镇领导人考虑最多的问题之一。虽然从全国来看,小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点,但总的说来政府部门的投资在仍然是最重要的,在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。在这里,我们首先分析现行财政体制对小城镇投资的影响,然后讨论当前小城镇筹集建设资金的几种主要做法所存在的问题。

根据我们在温州市的调查结果,按照现行财政体制,镇政府不是一级完整的预决算财政单位。地方税归县财政所有,镇政府只能按人头获得经费,超收部分按一定比例分成。而各种费用则由县级政府各部门直接收取,一般情况下,各种费用总数约占预算内财政收入的1/5到1/4,有的地方还可能要多一些。该市虹桥镇1997年预算内财政收入为7800万元,镇政府分得财政总费用(含教师工资和离退休人员工资)600万元;灵溪镇(城关镇)1997年预算内财政总收入9200万元,镇政府分得1520万元(含教师工资和学校办公费800万元),镇财政预算外收入补贴预算内支出(不含城建投资)300多万元;水头镇1997年预算内财政收入5620万元,镇政府仅分得财政总费用670万元。县财政提取比例过大,往往使一些地区的小城镇建设捉襟见肘。

总的来看,小城镇镇级财政和金库并没有真正建立起来,小城镇财政的统管统支没有得到落实。县级各职能部门都在执行着各自带有很强的部门利益色彩的部门政策,乡镇政府很难打破它们的垄断权益,在一些地方县级职能部门在小城镇争相乱收罚款的现象比较严重,乡镇政府与县级有关职能部门的利益冲突越发明显。尤其是有些职能部门及其工作人员为了完成上级下达的任务以及受与个人收入直接挂钩的部门利益的驱使,在小城镇市场上吃拿卡要、以权某私的现象比较严重。根据我们的调查,1997、1998两年度南方某镇县级职能部门拿走的正当规费上解和不正当的罚没收入总额竟超过该镇两年财政收入的总和。这种状况不仅大大降低了小城镇政府的城镇建设和经济发展的调控能力及投入力度,而且由于乱收费和乱罚款,又极大地挫伤了小城镇建设的投资主体——广大农民和个体工商业者的投资积极性,而这正是小城镇建设和发展的活水源头。

在当前的财政体制和经济发展水平下,镇政府在小城镇建设上的投入力度还受“吃饭财政”状况的制约。由于大量小城镇财政都是“吃饭财政”,个别乡镇甚至连工资都难以按月发放,在这种情况下又想由政府包办,就只能依靠手中的资源(包括行政资源)扩大资金来源。主要手段有“以地生财”和“集资建镇”等。

“以地生财”是当前各地小城镇筹集建设资金的主要手段。这种做法实际上与保护耕地的国策相矛盾。在实践中,各个小城镇都尽可能多出让一些土地,或者变相把农用土地非农化;有的乡镇领导错误地认为乡镇政府是管理农村的一级政府因而理所当然地拥有对农村土地的征用权,全然不顾正常的征地程序,盲目圈地搞小城镇开发区或进行房地产开发。这种混乱状况给耕地保护增加了压力,助长了“摊大饼”式发展小城镇之风。我们每到一个小城镇调查,听到的总是“土地不够用”之类的抱怨,很少有小城镇注重内涵式发展,或者注重旧城区改造。

“集资建镇”也是小城镇筹集建设资金的主要做法之一。主要有两种方式,一是“卖户口”,即符合一定条件把农业户口转为小城镇户口的,要按照规定交纳一定的费用。二是企业或个体工商户集资,又有按照市场经济的做法和行政措施的做法。前者指把小城镇的某些基础设施交给企业经营,企业在经营过程中有利可图;后者指硬性摊派,要求小城镇的企业和个体工商户分摊一定的城镇基础设施建设费用,这实际上对企业利益的一次剥夺,从长期看,对小城镇的发展有害无益。

有些地方还把小城镇建设也列入义务工范围,有些乡镇企还号召农民自愿奉献并扩大义务工的范围和时间,变相加重了农民的负担,引起了广大农民的不满。

总之,把小城镇建设状况与乡镇主要领导人的政绩乃至职务升迁联系在一起,从而使小城镇建设具有急功近利的色彩,而不是经济发展达到一定水平后水到渠成的结果,在资金的筹集上就必然出现种种问题,其结果必然导致小城镇的高速度、低质量发展,有些问题甚至会带入下个世纪。

(三)现行户籍管理制度是导致小城镇经济发展缓慢的重要原因。形成于50年代后期的户籍制度是传统计划经济的重要支柱之一,经过几十年的努力,我国门类比较齐全的工业体系已经建立,可以说,传统户籍制度的任务已经完成。尤其是在我国经济运行的市场化程度已经很高的情况下,仍然依靠僵化的户籍制度限制城乡劳动力的自由流动,已经远远不能满足经济发展的需求,也不能满足小城镇发展的需求。主要表现在以下几个方面:

1.在现行户籍制度下,能够进城经商的农民仍然是“农业户口”,形成了城乡两栖的既非市民又非农民的游离阶层。这些农民户口仍在原籍,并且承包着土地,而就业和日常生活又在城镇,在农村和城镇都拥有生产和生活设施,实际上既无心或无力从事农业生产,导致农业粗放经营甚至出现土地撂荒,浪费了宝贵的土地资源,又无法获得与城镇居民同等的身份和待遇,工作和生活都难以稳定。这就必然在很大程度上限制了小城镇经济的发展。

2.现行户籍制度严格限制了农村劳动力就业的空间范围,即使在大中城市有比较稳定的职业和在事业上有一定成就的农村劳动力,由于无法取得城市户籍,仍然没有稳定感,更何况绝大多数农村劳动力不可能在大中城市找到稳定的职业和较高收入。这就造成了大量剩余劳动力滞留在农村的局面。

3.滞留在农村的劳动力必然就近发展非农产业,造成农村非农产业的分散化。近年来虽然提倡乡镇企业向小城镇集中,但新建企业由于追求低成本和避税效应,集中的效果不能使人满意,而老企业集中的难度更大。缺乏非农产业的支撑,小城镇发展就失去了产业基础。

(四)小城镇建设与农业发展的关系不够密切。小城镇位于城市之尾、农村之首,其产业结构更接近于城市,但在与农村经济的联系上比城市要密切得多。小城镇是农村经济体制改革的产物,是农村经济发展到一定程度的必然结果。从地域上看,小城镇发展最快、质量最高的地区实际上就是农村经济发展最好的沿海发达地区,如浙东南、苏南、长江三角洲、胶东半岛等。正是由于小城镇与农业和农村经济的这种天然联系,小城镇的发展必然不可能脱离农业和农村经济而成为另外一个经济体系。各地发展的经验表明,许多小城镇正是把立足点放在为农业生产的产前、产中、产后服务上,才逐步走出困境,不断跃上新的台阶。早期发展起来的小城镇,大都与农业有着千丝万屡的联系,起码与较扎实的农业基础有关。但从全国总体看,小城镇经济与农业和农村经济的联系十分薄弱,我们认为,这正是我国小城镇发展迟缓的重要原因之一。主要表现在以下几个方面:

1.小城镇的工业结构与农业的联系太小。尽管乡镇企业的集中度很低(只有大约8%左右的企业集中在建制镇),但仍然是小城镇经济发展的主体。而乡镇企业与城市大工业的同构性过大,高达80%以上。也就是说,尽管乡镇工业产值占全国工业总产值的50%左右,但其中的绝大多数是在农民不熟悉的非农领域与地方工业争原料、资金、人才和市场。从乡镇工业自身的产业结构看,80年代以来,乡镇工业中以农副产品为原料的轻工业所占比重一直在30%左右,而80年代中期在泰国和印度农村工业的产业结构中,以农副产品为原料的轻工业分别占55%和90%以上。另据联合国亚太经济与生活理事会(ESCAP)的调查,在大部分亚太发展中国家,农产品加工和纺织品生产两项从业人员占农村人口的50%以上,在孟加拉国占75%以上。我国农村工业的这种畸形结构与其在城市工业的夹缝中成长起来的经历有着密切的关系。

2.很多新建小城镇,尤其是相当一部分试点镇,往往把建设重点放在招商引资上,而不是以发展镇域经济为手段促进小城镇发展。这种不正确的认识的结果是开发区泛滥,有的县几乎一个乡镇一个开发区,甚至一些根本没有开发价值的乡镇也不得不紧跟“形势”,办起了开发区。开发区泛滥的结果是对土地和资金的浪费。有的乡镇把开发区“三通一平”、“五通一平”后,等待外商前来投资;有的还在开发区里建起了一定数量的厂房或职工宿舍;有的把土地圈起来后便让其荒芜着。

3.当前,农业产业化方兴未艾,农业产业化对于有效解决小生产和大市场之间的矛盾,引导千家万户农民走向市场,并逐步实现农业现代化具有十分重要的意义和作用。农业产业化存在的主要问题就是龙头企业发育不足,而据有关学者推算,在全国2000多个乡镇企业中,只有5000个可以算作龙头企业[4]。小城镇经济对农业发展的带动不够,不仅镇域农业经济发展难以跃上新的台阶,小城镇自身的发展也难有大的突破。

(五)小城镇管理体制不健全。现行小城镇行政管理体制是在改革完成、乡镇政府成立之后逐步建立起来的,基本沿袭了的运行模式,计划经济体制的色彩较浓。在市场化改革逐步深化、社会主义市场经济体制逐步建立过程中,小城镇管理体制存在的问题越来越突出。主要有:

1.管理体制不健全。乡镇虽然是一级党委、政府,但许多职能部门,如工商所、派出所、供销社、电管所、粮管所、土地管理所等都是人财物统归县职能部门垂直领导管理,乡镇政府的职权十分有限,难以对乡镇经济社会的运行实施统一协调管理和服务。这种状况对于一般集镇尚可,对于发展较快的建制镇甚至试点镇就有捉襟见肘之感。有些较大的小城镇发展到一定程度后,随之而来的一系列行政和社会管理问题,如镇容镇貌、环境卫生、社会治安、城镇绿化、市场管理、文化娱乐业的审核和管理、街道交通管理等,都被列入镇政府的目标责任制,但由于这些部门不属于镇政府直接管理,镇政府的工作难度很大。

按照国家试点镇的政策规定,部级试点镇可以设立有关职能部门的分局,一些省、市对该省级和市级试点镇(示范镇)也作了类似的规定。根据我们在调查中掌握的情况,这一规定在有些地区执行得较好,有些地区则执行得不够好。如早在1995年,安徽省阜阳市就开始在20个示范镇试行设立建委、土地、地税、工商、公安等职能分局,并且规定人财物三权下放给镇管理。但从执行情况看,远不如像水利、广播、农技、农经等“七站八所”这些既无利可图,又需要支付大量管理费用的部门那样来得容易,往往是牌子挂起来了,但实际上人财物三权仍然牢牢地控制在上一级业务主管部门的手里。小城镇政府的人权和事权不统一,凡是制定的涉及到这些部门利益的政策,都无法有效执行。有一个县曾经就三权下放问题下发了专门文件,但却遭到这个县各职能部门以及上至省级主管部门的反对。[5]可见,小城镇的发展客观上已经提出对管理体制的改革问题。

2.机构臃肿,人员严重超编。在国家统计局等部委的抽样调查中发现,奇怪22个省、(自治区、直辖市)小城镇机构设置和人员配备的情况是:镇党政机构及事业单位的机构设置数平均16个,其中,党政机构平均7个,事业单位平均9个;干部总人数平均155名,其中党政机构平均64名,事业单位平均91名。县直派出机构及企事业单位的设置数平均19个,其中,党政机构平均5个,事业单位平均6个,企业单位平均8个;干部总人数平均290名,其中,党政机构平均64名,事业单位平均110名,企业单位平均115名。[6]机构、人员过多,人浮于事,工作效率低下,并导致农民负担屡减不轻,党群关系和干群关系紧张。

3.党政不分,政企不分。主要表现党政机构重叠,职责不清,则权分离,以及以政代企,对企业事务干预过多等。

(六)小城镇规划问题。规划是小城镇建设和发展的蓝图。没有科学的规划,小城镇建设就会无章可循,就会变成一团乱麻,也将给小城镇的长期发展和未来建设造成隐患。从全国情况看,大部分建制镇都有一个明确的规划,有的地方连集镇甚至中心村的规划都做得相当漂亮。但在相当一部分小城镇的规划和初步建设中也暴露出一些问题,主要有:

1.过分贪大求洋,好看而不实用。有些小城镇主街道规划成六车道甚至八车道,有的在目前镇区只有不到2万人的情况下按照15~20万人作规划,有的小城镇在镇中心规划出接近1公顷土地的绿地,……这些现象的出现,不仅浪费了宝贵的耕地,由于规划过分超前,实际上也无法实现。

2.很多小城镇的规划实际上成了大城市的翻版。走过许多规划、建设得比较好的小城镇,都可以看到相同或接近相同的高楼大厦,层出不穷的“某某精品一条街”,大面积的玻璃幕墙,清一色的“水泥丛林”,这些大城市居民都开始厌恶的东西都在许多小城镇重现。在相当一部分乡镇领导人看来,“把马路让出来,把电灯亮起来,把垃圾收起来,把高楼建起来”等等,这就是城镇化了,就由农村变成城市了,这实际上是对城市的误解,是只看到了城市的躯壳,没有看到城市的精髓。

3.很多小城镇沿主干道的一侧或两侧向两个方向延伸发展,这种“规划”实际上是没有规划,不仅浪费了土地,城镇的功能也得不到发挥。浙江温州、山东淄博等地的一些小城镇正是沿路延伸发展,才导致镇与镇之间首尾相连,成为“龙形”,已经成为进一步发展的“心腹大患”,应该尽快制止这种做法,起码在中西部小城镇的发展中不要重现。

4.随意更改规划的现象比较严重。乡镇一级主要领导的变动比较频繁,新领导上任后,对小城镇建设往往有自己的想法,从而对原有规划进行变动。频繁的变动使小城镇规划流于随意,缺乏长期性和严肃性。

三、以制度创新推进小城镇建设

制度创新的目标就是要促进城乡之间要素的合理流动,实现城镇化与工业化的同步及与经济发展的协调。最终实现城乡经济社会的“四个融合”,即城乡人口融合,通过改革现行户籍制度,使城市和乡村劳动力能够根据需要和自己的意志自由流动;城乡政治融合,城乡政治一体,工农联盟更加紧密;城乡经济融合,城乡经济优势都能够得到有效发挥,城乡经济协调发展;城乡文明融合,社会进步的成果为全社会所共享,农村居民能够充分享受城市文明,城市居民也能够充分享受农村的自然风光,真正实现城乡一体化。

(一)合理确定小城镇建设的重点。目前,全国共有1万9千多个建制镇,2万6千多个集镇,这么大数量的小城镇,如果平均用力,共同发展,既不科学,也不可能,超出了目前的财力允许范围。按照规模和财力,可以把小城镇划分为三个层次,第一个层次是2000多个县(市)政府所在地的城关镇;第二个层次是1万7千个一般建制镇;第三个层次是2万6千多个集镇。目前,已经明确显示出来规模较大、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动比较明显、城镇功能比较强的小城镇主要有2000多个城关镇和2000个一般建制镇,总计大约4000个,应该成为21世纪前期我国小城镇建设的重点。

分地区看,全国小城镇的发展极不平衡,必须坚持因地制宜、分类指导的方针。具体说来,东部地区小城镇建设应以县城城关镇[7]和若干条件较好的建制镇为重点,中部地区应以城关镇和少量建制镇为重点,西部地区应主要以城关镇为重点。各地在确定发展重点时,部级和省级试点(示范)镇应该包括在里面。

通过重点建设城关镇和强镇,到2010年把它们发展成为以下三种规模的城市:人口在100万以上的大县,以城关镇和强镇为依托,发展为1个30万人左右的中等城市和1~2个5~10万人的小城镇;人口在50~100万的中等县,发展为1个20~30万人的中等城市和1个5~10万人的小城镇;50万人以下的小县发展为1个20万人的小城市。到2030年,150万人以上的大县发展为1个50万人左右的城市和5~10个10万人的小城镇,100~150万人的县发展为30~40万人的城市和5个10万人的小城镇,100万人以下的县发展为1个20~30万人的城市和3~5个10万人的小城镇。通过这种重点发展战略,一方面避免城镇化进程中“遍地开花”的“小城镇化”倾向,另一方面促进城镇在地区之间分布的平衡,使城市文明能够迅速向广大农村地区扩散。

(二)乡镇合并与小城镇建设。目前,我国的小城镇普遍偏小,对资源的集聚能力普遍较弱。这种状况还导致在经济发达地区高速发展的小城镇已经连在一起,难以划清边界,重复投资现象严重。小城镇普遍偏小还是农民负担屡减不轻的主要原因。为了有效解决这一问题,一些省市已经开始了乡镇合并工作。我们认为,适当合并乡镇,扩大小城镇规模,是促进小城镇建设的重要措施。从各地合并乡镇的经验看,应该注意以下几个问题:

1.乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行,不能平均化。合并时就要尽可能把处于同一经济区域的乡镇归到同一行政区域,而不要人为割裂,否则,将不利于区域经济的发展和结构优化。要通过乡镇合并使经济资源配置效率达到最大化,而不是简单地把几个乡镇合并在一起。

2.合并后小城镇的运作更要符合经济规律,以推动区域经济发展为唯一目标,尽量排除行政因素的干扰。乡镇合并后面临着一系列问题,如主要领导干部的任命、富余人员的安排、镇政府驻地的选择等,这些问题的解决,都要以能否真正推动经济发展为标准。

3.要使合并后的小城镇能够根据本地资源真正形成明确的主导产业。主导产业的形成要以经济发展为中心,可以是一个镇一个主导产业,也可以是多个镇一个主导产业。主导产业是在一定经济区域内形成的,它的确定,应该以市场为导向,以经济效益为原则,以资源条件为基础,而不必考虑行政区域的界限。并且尽可能使相临或相近经济区域的主导产业之间相互配合,互为发展条件,在较大的范围内形成规模经济,促进农村非农产业的进一步发展,促进小城镇建设再上新台阶。

4.与乡镇合并相结合,较小的自然村也要向中心村集中合并,不断增加村庄规模。村庄的合并不仅能够增加耕地,更重要的是以合并为契机,使中心村的规划更加合理,各功能区的划分更加符合实际。随着农村城镇化水平的不断提高,各个村庄也要建设成为生活舒适、环境优美、房舍道路建设整齐的现代化新农村,逐步实现城乡一体化。

(三)以结构调整提升乡镇企业和小城镇素质。乡镇企业是小城镇发展的重要主体,是小城镇经济的主要组成部分。改革开放20年来的经验证明,没有高速发展的乡镇企业,小城镇的崛起和发展是不可能的。但应该看到的是,随着改革的深化和市场化程度的提高,乡镇企业传统发展模式中固有的各种矛盾和问题越来越多地暴露出来,这就使得乡镇企业面临的形势更加严峻,进一步发展的困难会更大,从而影响到小城镇的结构升级和素质的提高。影响乡镇企业发展的因素很多,但就其自身而言,结构调整是关系乡企经济效益能否尽快提高的深层次问题。在未来一定时期内,乡镇企业的结构调整要注意以下几个问题:

1.要树立一切从实际出发,以市场需求、产业政策和资源优势为导向,坚持“高起点、高速度、上规模、上水平、提高经济效益”的指导思想。乡镇企业产业结构的调整是一个庞大的系统工程,在国家产业政策的着眼点上,要根据不同产业、不同行业的特点,制定出可操作性强和相互配套的政策体系。要按照市场需求、国家产业政策和本地资源优势,合理调整产业结构。在市场需求、产业政策和资源优势“三导向”中,最重要、最关键的是市场需求导向,而且应该面对国内、国外两个市场。目前,应继续运用积极的产业政策鼓励和支持乡镇企业外向型经济的发展。由于亚洲金融危机的影响,乡镇企业的出口受到很大冲击,劳动密集型、加工贸易型、与东南亚国家结构雷同的产品受到的冲击更大,至今还没有恢复到危机前水平。尤其是我国加入世贸组织在即,这对于乡镇企业的出口(包括乡镇企业的生存)的影响更大。面对这种严峻的形势,应尽快调整乡镇企业的经济结构,挖掘出口潜力,千方百计开拓多元化国际市场,调整出口产品结构,提高产品质量、档次和附加值。值得高兴的是,外贸部门已经放松了对非公有制企业进出口经营权的限制,这对于外向型乡镇企业走出低谷、加速发展是一个良好的机遇。就国内市场而言,有最终消费市场尤其是农村市场平淡和走低问题,但也有产品结构和质量不适应问题,致使城乡居民的一些潜在需求没有得到满足。因此,乡镇企业要加快技术创新的速度,加快产品的更新换代,在不断的技术创新中促进产业技术升级,争取做到生产一代、研制一代、储备一代,出新品、精品、名品。乡镇企业必须充分发挥与农村市场距离近的先天优势,立足于农村市场的开发,根据农民生活和生产的特点,设计与开发适销对路的产品,搞好对农民的服务,在农产品加工、建材、家电、农具、服装等农民消费的领域增加有效供给。

2.乡镇企业的结构调整要和制度创新结合在一起,通过制度创新,及时实施结构性调整,为乡镇企业的进一步发展创造新的和更大的空间。制度创新是结构调整的基础。目前,乡镇企业的制度创新应着眼于理顺企业与政府(主要是社区行政组织)的关系,逐步培育独立于社区的企业主体;同时,通过市场对政府的有效替代,为乡镇企业的结构调整寻找新的支点,从而平稳地实现乡镇企业发展模式的转变。主要是:

(1)加快乡镇企业产权改革的步伐。只有明晰了产权,才能将政企之间的权责划清,才有可能消除社区为企业的发展设置的种种羁绊,企业作为独立的市场主体的地位才能真正树立起来,才能进一步增强企业的活力,最大限度地调动投资者、经营者和生产者的积极性。近年来,各地在乡镇企业产权改造方面进行了积极的探索,形成了出售、租赁、兼并、破产、股份制或股份合作制等多种企业改制的具体形式,并且仍在积极的探索之中。

(2)促进乡镇企业的资产重组。在企业改制的基础上,开辟直接融资渠道,推进产权交易,不仅有助于企业充实资本金,改善自身的资产结构,也是乡镇企业盘活资产存量、实现规模经济的必要条件。因此,应积极探索乡镇企业与资本市场对接的各种有效形式。目前,乡镇企业已经探索出来的具体形式有:通过规范化的股份制改造定向募集资金,通过兼并、募股、收购组建企业集团,通过投资基金方式推动乡镇企业进入股权市场,以及与城市企业改制相结合进行资产重组等。

(3)改善乡镇企业的金融环境。主要是通过提高乡镇企业自身的竞争能力、经营业绩和完善内部管理,树立起良好的企业形象,重建企业与金融机构之间的相互信任关系。地方政府对此也应该进行适当的扶持,可以考虑将目前的乡镇企业发展基金的功能转变为信用担保功能,逐步改善乡镇企业的信用和金融环境。

(4)建立一批介于政府和企业之间的中介组织,为企业的发展提供全方位的服务,并通过中介组织的建设逐步弱化政府对企业的直接调节功能。

3.乡镇企业的结构调整要和农村小城镇建设结合在一起,通过乡镇企业的集中发展推动小城镇的建设,通过小城镇的上规模、上档次带动乡镇企业的进一步发展。

(四)通过工业小区建设促进乡镇企业集中连片发展。促进乡镇企业向工业小区集中必须进行一系列制度创新,主要应包括:

1.建立起有利于吸引投资和保证入区企业正常生产经营的政策环境,并保持政策的连续性和稳定性。要保护投资者的合法权益,依法对入区乡镇企业实行管理和服务,尤其是对于国家及本地政府规定的扶持乡镇企业或适用于乡镇企业的各种税收优惠或减免政策以及其他优惠政策,都要切实兑现。

2.工业小区内部也要加强管理。小区管委会(或其他名称)人员和机构的设置要精干,运转要灵活,办事要高效。小区内的基础设施建设、招商引资、物业管理等能够实行企业化的,一定要实行企业化经营。其目的就是降低小区运作成本,减轻入区企业的负担。要不断完善基础设施和配套设施建设,制定合理的土地价格及税费,不断完善小区管理体制。

3.地方政府应积极引导乡镇企业向工业小区集中。对于新建企业,一方面从严审批在村里企业的用地,或者新建企业原则上不予审批,迫使其在工业小区内落户;另一方面,对于在小区内落户的企业要给予各种优惠政策,使在小区内集中的企业既能够享受到集中服务的好处,又有成本优势,并且不影响原来的产权关系。对于老企业,应该本着自愿集中的原则,以相应的优惠政策和一定的利益来调动入区的积极性,而不能采取硬性搬迁的办法。但当老企业需要扩大生产规模时,则要求其在小区内设立新址。

工业小区的选择和布局也是非常重要的。要结合小城镇发展的规划,在一定的经济区域内建设工业小区,不能一个乡镇一个,更不能像某些省市那样,每个乡镇搞工业小区,每个村搞“工业大院”,其结果只能是加速乡镇企业布局的分散化。

(五)小城镇行政管理体制改革。按照本研究的界定,小城镇既包括建制镇又包括集镇,后者属于一般乡镇机构的改革,涉及面大,表现等到建制镇管理体制改革摸索出经验后再向集镇推广。并且,对现行管理体制感触最深的是规模较大的建制镇,实际上主要是其中发展最快的包括城关镇在内的4000个左右建制镇。我们认为,建制镇管理体制改革应围绕“小政府,大服务”的目标来进行,主要内容为:简政放权,精简机构,强化服务。

1.简政放权。包括以下几方面内容:一是小城镇政府要坚决把企业事务交给企业自己管理,尤其是企业运行方面的事情,政府不要过问,要相信企业会管好这些事务,从而真正理顺政府和企业直接的关系。二是大力发展一批中介组织,目前政府管理的很多事务实际上都可以交给中介组织。中介组织在略有盈利的条件下为企业和社会服务。国际经验表明,中介组织的发育程度是衡量社会发展水平的重要指标。三是理顺小城镇政府和县直部门之间的关系,要根据中央有关精神,把对小城镇发展影响较大、专业性较强的城建、环保、土地管理等部门又小城镇和主管部门双重领导,以小城镇为主;把具有监督、检查职能的公安、税务、工商等部门实行双重领导,以主管部门为主,真正解决小城镇政府“看得见,管不着”的问题。四是积极培育市场体系,把一些应该由市场承担的组织调节商品生产的职能交给市场。

2.精简机构。“简机构”是“简政”的必然结果,精简机构又是和精简人员联系在一起的。主要内容有:一是合并党政重合的部门,如办公室。二是撤消那些职能已经交给市场或企业(包括中介组织)的部门。三是对保留部门的人员也要精简。

一些部级和省级综合改革试点镇在机构和人员的精简上已经闯出了新的路子。如湖南省羊楼司镇将原来的19个二级机构合并为5个办公室,行政人员由73人减少到20人,精简下来的人员分流到镇经济联合总公司,同时对干部实行聘任制,按照“选贤、任能、治庸、治懒”的原则,节省了财政支出,提高了工作效率。

再如,浙江省永嘉县桥头镇改革后的机构和人员设置如表3所示。

3.强化服务。按照“小机构,大服务”的方向,县直部门下放的机构和人员要与小城镇经济管理和技术服务部门逐步融为一体,转变为多种形式的经济实体和服务实体,为小城镇居民服务,为乡镇企业服务,以及采取产业化等形式为广大农民走向市场服务。

与行政管理体制改革相适应,建议小城镇财政由县(市)政府统一管理,在县(市)财政局设立各乡镇帐户,按照规定的收入完全上缴县(市)财政,支出按照规定拨付,剩余部分用于小城镇建设。这样,可以提高县(市)政府的转移支付能力,集中财力建设重点小城镇。

表3桥头镇改革后的机构和人员设置

机构行政编领导行政编制借用人员

名称制数职数现有人数缺编数事业编制临时工

镇二套班子正副职数1515132

党政办公室1911638

农业发展办公室32313

计划与经济发展办公室(科技办)52411

村镇建设办公室3121

社会事业发展办公室(计生办)107354

政法办公室(综治办)3211

财政办公室(规费办)55

合计634815294

备注镇领导干部15名,中层干部12名。

资料来源:《永嘉县桥头镇综合改革实施方案》(打印稿),桥头镇人民政府提供。

(六)小城镇户籍制度改革。实践证明,现行户籍制度对经济发展不能适应社会主义市场经济的要求,已经产生不可低估的负面作用。随着80难道中后期以来农村第一步改革的完成和民工潮的不断出现,对这一制度改革的呼声就在实践中出现了。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出:“逐步改革小城镇的户籍管理制度,允许农民进入小城镇务工经商,发展农村第三产业,促进农村剩余劳动力的转移”。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于那样和农村工作若干重大问题的决定》也指出:“要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施,进一步改革小城镇户籍管理制度”。

1997年6月,国务院批转了公安部关于小城镇户籍管理制度改革试点方案,明确提出在试点镇具备条件的农村人口有权办理城镇常住户口。“下列农村户口的人员,在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源,而且有了合法固定的住所后居住已满两年的,可以办理城镇常住户口:①从农村到小城镇务工或兴办第二产业、第三产业的人员;②小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员;③在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房的居民。上述人员的共同居住的直系亲属,可以随迁办理城镇常住户口。外商、华侨和港澳同胞、台湾同胞在小城镇投资兴办实业、经批准在小城镇购买了商品房或有合法自建房后,也可以办理小城镇户口。”[8]并规定农村居民必须交回在原农村集体经济组织的承包地和自留地。

上述规定在传统户籍管理制度的铜墙铁壁上凿穿了一个大口子。在具体执行时,各地的做法不完全一样,但大都是只允许一定规模以上的投资者和用一定数额的资金在小城镇购买住房或自建住房的人,而与绝大多数农民无缘。可以肯定,即使上述规定经过试点后在小城镇中推广,也无助于解决目前的工农、城乡分离问题,起码进展将非常缓慢,与农村经济发展的迫切要求相差很远。

实际上,自80年代中期以来,我国户籍制度的创新就一直处于自下而上的自行性改革攻坚阶段。由于制度供给不足,流入城市的农民长期在体制管理之外生存,既不利于城市的稳定,也不利于维护进城自身的合法权益。一些地方的农民建设“农民城”,一些地方实行“蓝印户口“管理制度,实际上也是自发地进行户籍制度创新,但这种自发性改革的作用是有限的,不可能弥补制度供给的短缺。因此,政府应当积地把目前的自下而上的改革转变为自上而下的改革,及时推进户籍制度的创新。我们认为,目前在较大范围内进行户籍管理制度改革的时机已经成熟。

应该看到,户籍制度毕竟在我国实行了接近50年,不仅自身根深蒂固,对其他社会管理制度的影响也非常深远。因此,对户籍制度的改革不可能采取“一揽子”改革方式,而应该循序渐进的改革方式。具体说来,我国的户籍管理制度改革可以设想为三个阶段:

第一阶段:2000~2005年,放开县城以下建制镇和集镇的户籍制度,允许农民自由进入。凡是在小城镇有合法的固定住所和生活来源的,均可在小城镇落户,享受城镇居民待遇。小城镇居民的管理实行身份证管理,按照居住地和职业划分农业人口和非农业人口。为了避免刚进城的农民有后顾之忧,可以在自愿的前提下,允许他们在三到五年内保留在农村的承包地。这一阶段,中小城市可以适当放开,但要设置较高的门槛。大城市暂不对农民放开,但对与城市居民有直系亲属关系的可以“网开一面”。

第二阶段:2005~2010年,彻底放开中小城市的户籍,允许有合法住所、固定职业和生活来源的中国公民(农民或者其他城市的居民)落户。并可选择几个大城市进行试点。

第三阶段:2010年以后,放开大城市户籍,在全国范围内按照居住地和职业划分农业和非农业人口,实行身份证管理。

(七)加强小城镇的规划工作。从规划学的观点来看,一个合理的小城镇规划至少要体现以下几个特点:一是超前性。即用改革和发展的观点,科学预测小城镇在未来一定时期内的发展状况,并以此为基础做好小城镇规划工作。按照这一思路,小城镇规划的标准和起点要高,但不能太离谱,不能脱离对小城镇未来发展的科学预测。二是科学性。即优化布局,节约土地,每个小城镇都要规划好六区(基本农田保护区、工业区、商贸区、住宅区、行政区、绿化区),并妥善安排各个功能区的协调发展。各个规划区的安排要合理,发展要留有余地,不同时期的建设任务要有衔接性,做到量力而行,又尽力而为。三是本土性,即小城镇规划要体现地方特色。小城镇是区域经济发展到一定阶段的产物,是区域经济、社会、文化特点的集中体现。因此,如果小城镇规划一味照搬大城市的样子,即完全把大城市高楼大厦、“水泥丛林”的躯壳搬到小城镇来,必然使小城镇失去自我,失去特色,也失去了发展和建设小城镇的意义。

鉴于小城镇规划的重要性,国家建设部门要对其进行统一管理和规范,各个小城镇在制定或修订规划时也要放在“百年大计”的高度。具体说来,注意以下几点是十分必要的:

1.建设部门应针对小城镇的特点,培育或建立一批专门或擅长从事小城镇规划设计工作的人才和单位,并不定期推出一些设计得比较好的示范性规划,以供其他小城镇参考。

2.小城镇规划工作要体现出“以人为本”的思想。一是要使“人”成为小城镇发展的中心,为“人”服务成为小城镇建设和发展的目的。这是做好小城镇规划的基本点。二是让农民有归属感,不要有距离感。小城镇是农民的小城镇,要让农民真正感觉到小城镇的舒适和方便,真正感觉到是自己的小城镇。只有这样,才能调动起广大农民建设小城镇的积极性。三是要有地方特色或本土特色,要使小城镇规划充分体现地方文化特点。只有这样,才不会导致小城镇形象“千城一面”。四是要坚决制止或控制那种沿交通要道两侧发展的“龙形”规划。

3.把老城区改造放在小城镇规划中比较重要的位置上。小城镇规划要以节约土地为重要指导思想,在处理新老城区之间的关系时,首先要体现老城区的更新和改造,仍然满足不了小城镇发展的需要时再开发新城区。

4.规划的制定要严肃认真,要发动社会各届广泛讨论,一旦制定出来以后,首先要由乡镇人民代表大会通过,使其具有法律效力,就要严格按照规划来执行,不能随着乡镇主要领导人的变动而随意更改。

[1]按国民收入基数计算;《中国统计年鉴(1990)》,第34页。

[2]在西部地区,有的少数民族乡镇只有几百人甚至更少,这种特殊情况不在我们讨论范围之内。

[3]烟台市计划委员会:《我市小城镇建设与发展情况调查报告》(打印稿),烟台市计委提供。

[4]《中国资产新闻报》,1998-10-12。

[5]阜阳市农村改革试验区办公室:《阜阳市加快农村城镇化建设的实践与探索》(打印稿),1998年10月26日,第13页。

[6]参见中编办小城镇行政管理体制与机构改革课题组:《小城镇行政管理体制和机构改革》,载中国小城镇改革发展中心:《全国小城镇综合改革试点政策培训班教材》(打印稿),1998年10月。

城镇建设论文范文篇3

尽管早在1984年的著名的中央1号文件中,就已经明确提出“允许农民自理口粮进城务工经商”的政策,但在八十年代的中国经济热点问题中,农民如何进城、农村小城镇如何建设的问题并不引人注目。只是随着九十年代中国地方工业化和城市化的高速发展之中各地“开发区热(1992年邓小平南巡谈话之后各地大办开发区导致经济高速增长)”滥占耕地引发出的矛盾愈演愈烈,小城镇建设及其相关的政策问题,才逐渐引起国内外的广泛讨论。

1995年4月,中国国家体改委、中央机构编制委员会、财政部、建设部、农业部、民政部、公安部、统计局、国土局等11个部委联合了农村小城镇建设的指导性文件,并于当年11月与世界银行、亚洲开发银行等国际组织在北京召开了“中国小城镇建设高级国际研讨会”;1996年,该11部委又得到联合国开发计划署约180万美元的研究资助,还与各省协商确定了首批57个部级试点城镇。到1997年末,部级试点城镇已经扩大到100个。

本文作者作为农业部的代表,参与了11部委对该项目的协调指导,以及上述国际组织资助的合作研究和试点。由于长期关注农村和农民问题,我们的研究从一开始就强调指出:考虑到其他发展中国家城市化的教训,中国农村小城镇建设在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下,主要目的并不在于建设一批现代化的城镇,而是通过城镇发展过程中资本的集聚和人口的集中,逐步解决农业、农村、农民这“三农问题”。即:如何在市场经济条件下,进一步改革农村社区和乡镇企业产权制度;通过培育城镇积累功能和自我发展机制,使已经非农就业的、过剩的农村人口进入小城镇,从而减轻有限的农地已经超载的农业人口负担,以保证中国农业有可持续发展的必要条件。

然而近年来大量的调查研究已经使我们意识到:在本世纪末中国城市化加速发展的进程中,地方政府资本原始积累导致城镇建设大规模占地已经不可逆转。而且人们不得不承认,目前这种制度软约束条件下的行政控制,实际上不能有效抑制各级地方政府在财政严重亏损压力下,对耕地“农转非(从农业用地转为非农业)”巨额增殖收益的渴求。为此,写作本文之目的在于立此存照,并再次提醒各方面政策制定者应承担的历史责任:长期受制于资源短缺之苦的中国人,必须能够找到一种相对较低成本的制度类型,以便在不可遏制的现代“圈地运动”中,得以说服地方政府采用某种既对国家、集体、农民三者都有利,又能有效地促进地方城镇化和二三产业发展的新办法。

一、中国农业发展面临的资源紧约束

1、基本国情矛盾──人地关系的高度紧张

上下5千年的中国历史上,农业长期占有重要地位。由于几千年来农业生产技术发达,在土地资源被高度开发的同时,也客观上支撑了中国人口的高速增长。自明朝(1303年)中国人口突破6000万。到1840年的鸦片战争,中国人口已达4.2亿。其后数百年人口数量居世界第一,因此形成了中国最基本的国情矛盾──人地关系的高度紧张。

从中国历代人口与耕地变化表中可以清楚看出,人均耕地面积由盛唐时期的17.8亩不断下降到1949年的2.7亩,下降了7倍。

资料来源:1840年前数据转引自郭庆:《现代化中的农村剩余劳动力转移》.中国社会科学出版社,1993,P43;1840年后数据引自吴慧:《中国历代粮食亩产研究》.农业出版社,1985,P195。

历朝历代的开国之君大多以垦荒、屯田来振兴国力。1949年新中国成立后虽然也大面积垦荒造田,而且一度使耕地面积大幅度增加;但在人口政策一度失误而且人口基数过大的作用下,已经不可能扭转人均耕地面积不断下降的趋势。

2、耕地资源的横向比较

我国虽然国土面积略大于美国,但属于人均耕地资源最少的国家之一。横向比较只相当于世界平均水平的33%,美国的11.2%,巴西的24.5%;即使与同样属于人口大国的印度相比,也仅相当于印度的42.2%。

据国家土地局新近的调查汇总,1990-94年平均每年减少耕地面积940万亩,约相当于每年新增的耕地。而据宋健和于景元的研究,中国人口到2050年人口达到15~16亿时才可能停止增长(宋健、于景元《人口控制论》.科学出版社.1985.P238-240)。在当前经济和技术条件下我国可开发利用的后备耕地资源只有约10.6亿亩;更为严峻的是其中可开发成耕地的极其有限,仅为1.94亿亩。因此,人地高度紧张将一直是中国在其实现现代化过程中的最基本国情矛盾。

3、小农经济条件下人口过剩危机的必然性

在基本国情矛盾制约下,形成了中国传统农业社会中的小农经济结构和传统的子嗣间平分财产的制度,使农村人口增长的同时农地规模越来越小,土地不断析分细化。

小农经济有一个重要特征,就是资本的平均利润和地租都不会表现为经营的界限,只有在他扣除实际成本之后,付给自己的工资才是绝对的界限。这使得在小农经济条件下农民习惯以大量不计报酬的家庭劳动投入替代资本投入,在维持了中国农业土地生产率不断提高的同时并不计算人口增加的成本。因此,我们这个传统的农业国家所固有的人口与耕地的矛盾,必然带来人口过剩危机。4、土地生产率高、劳动生产率低

人多地少的国情矛盾和土地占有无限析分的财产制度,使劳动生产率不断下降。

如果耕地的扩大和生产技术的改进引起的粮食产量的增长速度,低于人口的增长速度,那就必然导致劳动生产率的显著下降。战国中晚期的粮食亩产量已达216斤,唐时达到334斤;到清代中叶粮食亩产为367斤。本世纪30年代的粮食单产,实际上比当时已经现代化的美国农业高得多。然而另一方面,早在战国中晚期我国每个劳力产粮已经达到3318斤,唐时为历史最高水平,每个劳力年产粮食4524斤。自唐以来农业劳动生产率不断下降:明代保持在4027斤水平上;清代每一劳力生产粮食降为2262斤,而到1949年就只有1150斤,比唐时减少3374斤;减少的比例是74%。

1949年建国后,政府在全国范围内开展了,农业生产发展很快。但是强化了农户占有小块土地并主要从事于自然经济活动的生产方式,农村产业结构并没有产生多大的变化,而且中国几千年沿袭下来的家庭分工结构也没有改变。虽然1953年后农村逐步实行集体化,土地家庭私有制变成了以社区集体组织为主体的社会主义公有制。但是,土地的集体所有制仍然未改变中国小农经济的基本特征:①小块土地上的大量劳动投入;②劳动的目的不是在利润的导向下提高农产品的商品率,而是为满足自己的消费需求。由此造成了解放以来虽然农业生产力有所进步,但历史上沿续下来的土地生产率高,劳动生产率低的总格局并未改变。

2.《中国统计年鉴1994》P329、342、345、358;

3.《中国农村统计年鉴1992》P122;

4.《中国统计年鉴1992》P55;

5.吴慧:《中国历代粮食亩产研究》,农业出版社,P220

上表反映的是1952年以来以亩均粮食产量和亩均农业产值指数衡量的土地生产率、以农业劳动者劳均产粮和劳均净产值指数衡量的劳动生产率的变动情况。1978年与1952年相比,粮食亩产提高了1.38倍,以亩均耕地农业产值指数衡量的土地生产率提高了1.17倍,而以劳均产粮衡量的劳动生产率仅提高了0.12倍,以劳均净值指数衡量的劳动生产率仅增长了3%。而且我国农业劳动生产率解放后曾长期处于下降徘徊的局面。劳均产粮1970年还低于1952年的水平,劳均净产值直到1978年才开始超过1952年的水平。只是1978年改革开放后,随着大量劳动力转向非农产业,农业劳动生产率才有了稳步的提高。

综上所述,中国传统农业中大量剩余劳动力的存在,不是因为农业劳动生产率提高的结果,而是人口对土地的巨大压力和小农占有土地的制度共同作用的结果。人地资源的紧张产生了巨量的剩余劳动力,而小农经济制度又使这些剩余劳动力被滞留在越来越狭小的土地上。因此,缓解中国基本的国情矛盾和提高农业劳动生产率的首要前提,就是剩余劳动力向非农产业转移。但是,建国以来的城市化进展并没有解决这个首要前提问题。

二、小城镇建设的背景分析──建国以来的工业化、城市化进展与城乡分割的体制问题

1、关于“资源资本化”。

“资源资本化”,是发展经济学理论的一个主要观点,意指资源富集但资本稀缺的欠发达国家,其经济开发过程的实质是资源转化为资本,亦即必须通过经济的货币化来促进资源从实物形态转化为价值形态,进入可交换的市场。

北京大学中国经济研究中心的报告指出,1978年中国的经济货币化(M2/gnp)程度只有32%,当时的社会存款仅210亿,贷款规模是1890亿,而工农业总产值约为一万亿;到1995年,中国的经济货币化程度已经高达105%,社会存款近3000亿,贷款规模51000亿,几乎与GNP57650亿相差无几(易纲“中国金融资产结构分析及其政策含义”,中国体改研究会,1997)。世界银行1996年发展研究报告在对中国改革开放以来资源资本化程度与其他东欧国家作比较时,也认为中国已经超过70%。可见,改革开放以来中国的所谓“经济高速增长奇迹”,实质上是政府通过大量发行货币,把原来计划经济时代不可货币化交换的资源转化为市场经济条件下的资本,从而创造了资本增值收益。

2、国家资本原始积累的制度经验

在改革开放之前,中国曾经历了从五十年代初到七十年代末近三十年的国家资本原始积累过程。其主要方式是:在国家高度集中的计划经济体制下,全额占有城乡各种资源;全环节控制工业、农业和其它各产业的生产、交换、分配、消费等全部经济过程,从而由中央政府占有城乡劳动者的全部劳动剩余价值,然后通过国家财政的再分配,转化为城市工业资本的原始积累。

近三十年原始积累过程,是中国这个落后农业国进入现代化的特殊历史阶段,中国人民为此付出了必要的代价。政府在农村通过“统购统销”的流通体制和“”的组织体制这两个相辅相成、互为依存的制度体系,直接获取除农民基本生存消费之外的全部农业剩余,以保证处于起步阶段的城市工业稳定获得低价原材料供应和工业劳动力简单再生产的食品供给;而在城市,则是以非商品交换的计划体制的内部分配,通过低工资和消费品的计划配给方式,来获取城市工人劳动的剩余价值,转化为国有工业扩大再生产所需要的投入。正是通过这种高度集中垄断的资源经济控制方式,保证了中央政府在不到三十年的工业化进程中,多数年份都能形成高达30%-40%的积累率,使中国从五十年代初期一个工业产值和城市人口均占仅15%的典型农业国,在既缺乏外部市场又几乎无外来投资的恶劣的国际环境中,发展成为工业产值达70%以上、产业门类齐全、专业分工细致的初步工业化国家。

3、国家工业化过程中形成的结构问题

国家在工业化进程中采取的是重工业优先的发展战略,必然产生结构性偏差及资本排斥劳动的问题。表2.1反映的是中国就业结构转变滞后于工农业产值结构转变的情况。

1952年,中国人均国民收入约70美元,国民收入的近60%来自于农业,经济活动人口中83.5%的劳动者从事农业,工业劳动力为7.4%,服务业劳动力为9.1%。到1957年,国民收入中农业净产值的份额下降了10个百分点,从57.7%下降为46.8%,而农业就业的份额仅下降了两个百分点,从83.5%降为81.2%。从1957年到1977年的20年间,国民收入中农业净产值的份额下降了12个百分点,而就业中的农业就业份额只下降了7个百分点,同期工业净产值占国民收入的份额上升了20个百分点,而工业就业份额只上升了不到9个百分点。1952年到1977年间的差距就更明显了,工业净产值占国民收入的份额上升了30个百分点,而工业就业份额只上升10个百分点。

由于中国的工业化进程中,国家投资不断向资本密集的重工业倾斜,工业资本吸收劳动力的能力不断减弱。据统计,每亿元投资轻工业可吸收1.8万人就业,而重工业仅能吸收6千人就业。中国就业结构偏差因此不断扩大,城市化水平因此长期停滞不前。4、计划经济时期城市化水平

查阅1951-1978年改革开放之前的统计数据可知,中国城市化水平在计划经济时期长期稳定。其间,60年代初和“无产阶级”曾经有两次大规模的“知识青年下乡”,甚至使城市化率逐年下降。

5、计划经济时期的城乡分割体制

那时的农村县以下乡镇即为政社合一的本部所在地,除了执行国家统购统销政策的、由政府主办的供销社和粮站之外,几乎没有其它商业单位;甚至连存在于农村几千年的集市贸易也曾经被当作“资本主义尾巴”而禁止。因此,农村小城镇基本不发育。

为保证国家工业化必须的资本原始积累,当时把农业人口和非农业人口采用行政手段区别开来,并通过户籍制度加以固定。从50年代,国家颁布了一系列的政策和法令,在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会福利制度等方面,把城市人口和农村人口分割开来。

(1)在户籍制度方面。1958年1月,全国人大常委会第91次会议讨论通过《中华人民共和国户口登记条例》。该条例第10条第2款对农村人口进入城市作出了带约束性的规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一规定标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。

(2)在粮油供应制度方面。1953年以后,随着粮食统购统销政策的实行,中国开始实行粮油计划供应制度。这一制度原则上规定国家只负责城市非农业户口的粮油供应,不负责农业户口的粮油供应。1953年11月,政务院《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》,其中规定:“在城市、机关、团体、学校、企业等的人员,可通过其组织进行供应;对一般市民,可发给购粮证,凭证购买,或暂凭户口簿购买。”1955年8月国务院的《市镇粮食定量供应暂行办法》则统一规定了市镇非农业人口一律实施居民口粮分等定量,并按核定的供应数量按户发给市镇居民粮食供应证,居民凭证使用粮票购买口粮的粮食供应办法。与此同时,国家对粮食市场加强了管理。1953年11月,政务院《粮食市场管理暂行办法》,其中规定:“所有私营粮商,在粮食实行统购统销后,一律不准私自经营粮食。”“城市和集镇中的粮食交易场所,得视需要,改为国家粮食市场,在当地政府统一领导下,以工商行政部门为主会同粮食部门共同管理之。”“城市居民购得国家计划供应的粮食,如有剩余或不足,或因消费习惯关系,须作粮种间的调换时,可到指定的国家粮店、合作社卖出,或到国家粮食市场进行相互间的调剂。”上述规定基本上排除了农村人口在城市取得口粮的可能性。

(3)在城市就业制度方面。自50年代初开始实行的劳动用工制度,原则上只负责城市非农业人口在城市的就业安置,不允许农村人口进入城市寻找职业。1952年8月政务院发出《关于劳动就业问题的决定》,指出在当时的历史条件下,国家还不可能在短期内吸收整批的农村劳动力到城市就业,因此必须做好农民的说服工作。1957年12月国务院《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》,明确规定城市“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。”甚至规定“招用临时工必须尽量在当地城市中招用,不足的时候,才可以从农村中招用。”

(4)在社会福利制度方面。早在1951年2月,政务院就了《劳动保险条例》,1953年又进行了修改。该条例详细规定了城市国营企业职工所享有的各项劳保待遇,主要包括职工病伤后的公费医疗待遇、公费修养与疗养待遇,职工退休(职)后的养老金待遇,女职工的产假及独子保健待遇,职工伤残后的救济金待遇以及职工死后的丧葬、抚恤待遇等。条例甚至规定了职工供养的直系亲属享受半费医疗及死亡时的丧葬补助等。国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇,国家是以病假、生育、退休、死亡等单项规定的形式逐步完善起来的。至于城市集体企业,大都参照国营企业的办法实行劳保。除上述在业人员享有劳保待遇外,50年代形成的城市社会福利制度还保证了城市人口可享有多种补贴,在业人口可由其所在单位近乎无偿提供住房。

中国的城乡分割的各项具体制度,加剧了城乡社会的分化。最终形成了以工业化和计划经济为特征的城市经济体制和以传统农业和集体经济为主要特征的农村经济体制。正是由于这种二元的社会结构,使得工业化的推进没能导致就业结构和人口结构的同步调整。

6、城乡分割制度的影响

由于自50年代以来,实行了严格的城乡分割制度,政府通过统购统销农产品和实行严格的户籍管制将农村人口强制吸附在狭小的土地上。过量的农业人口拥挤在有限的耕地上,虽然提高了土地生产率,但劳动生产率却处于停滞状态。

1970年与1952年相比,农业的几个效益指标都不尽人意。其中,劳均产粮由957公斤下降到873公斤,劳均净产值1978年仅比1952年增长3%。农业劳动生产率不提高,粮食的商品率就得不到提高,城市的增长也就失去了动力的来源。相反,由于粮食短缺,使得50年代城市快速发展的势头不得不中断。甚至导致60年代和“”期间,城市先后有2000多万人和4000多万人被迫遣返农村。

7、改革开放以来的城市化进展

到70年代末期,由于国民经济几乎到了崩溃的边缘,政府不得不对经济进行大的调整,在80年代初实行了“调整、整顿、巩固、提高”的八字方针,开始对偏斜发展的工业化政策进行调整;经济资源的分配也开始向消费资料部门倾斜,长期落后的城市服务部门得到快速发展。同时自从1982-84年中国全面推行以“家庭联产承包责任制”为名的农村改革政策、客观上恢复了农民对土地的实际占有权、经营权和收益权以后,近十多年来,中国出现了城市化加速的现象,其中突出表现在县以下小城镇迅猛发展,由1984年的2700多个发展到现在的18000多个。

不过,尽管1993年与1978年相比,城市化水平提高了10.22个百分点。但是与霍利斯.钱纳里等人的标准模式相比(西蒙.库兹涅茨:《各国经济的增长》商务印书馆1985,H.钱纳里:《工业化和经济增长的比较研究》.三联书店.1989),中国的城市化水平仍然落后于工业化10多个百分点。

由于农村中不断增加的过量人口,基本抵销了土地生产率的提高所带来的农业劳动生产率的增长,使得这一阶段农业劳动生产率并没有显著的增长。虽然这段时间经济资源在产出部门间进行了重新分配,但由于旧的城市福利体制和户籍等政策并没有改变,每增加一个城市户口,就增加一份财政补贴。又由于社会保障的费用由国家或集体包起来,负担越来越重。1990年,仅全国职工保险福利费用总额就达到937.9亿元,比1980年增长5.87倍,年均增长21.3%。相当于工资总额的比例由1980年的17.7%猛升到31.8%。正因为城市改革相对滞后,社会经济体制问题长期得不到解决,城乡分割的壁垒也就难以突破,所以农村过剩人口只能在乡镇企业和小城镇发展过程中内部消化。

8、小城镇发展中地方政府资本的原始积累

资本的原始积累,是任何经济类型的发展中国家进入现代化不可逾越的历史性过程。如果说中央政府是在改革前用了大约30年完成了国家资本的原始积累,那么县以下各级地方政府,则是在1984-86年进行的财政体制改革完成后,才开始进入资本原始积累阶段。

在国家资本原始积累的过程中,形成了由中央政府各部门直接控制的国有大工业体系,和由地方政府各部门控制的“地方国营”工业体系。企业的层次级别不同,占有资本及其收益的数量和质量既会明显差别。由此又产生了中央与地方政府之间、条块之间在财产占有及其收益分配上复杂的利益关系。可以认为,在改革前的30年,由市及市以上政府及其各部门占有全部资源和城市工业资本和格局,一方面较大影响和限制了县及县以下(包括大批国营工业“空白县”)地方政府占有资产和收益分配的欲望和能力;另一方面,也造成了广大农村和农民大面积的贫困。

应该认识到,80年代中期以来,中国的各级地方政府不仅是政治、行政主体,也是经济主体,有其自身的财产和收益,并且有扩张这种财产收益的明确动机和行为。这是中国从计划经济体制向市场经济体制转轨阶段的历史现象(参见温铁军“国家资本再分配与民间资本再积累”《新华文摘》1993年12月号)。

而当前农村发展小城镇,尤其要对地方政府追求工业化、城市化的资本原始积累特征予以认识,如果不能防止地方政府重走改革前30年剥夺农业和农村来进行国家资本原始积累的老路,小城镇建设对于中国农村经济和农业的可持续发展而言,很可能造成负面影响。三、中国农村小城镇建设的指导思想

1、理论框架

中国的问题,基本上是一个发展中国家的发展问题。也就是说,社会主义中国也必须要解决一般发展中国家都要解决的、从传统农业社会向现代工业社会进步所不可避免的资本的原始积累问题。不同的资本积累方式决定并形成不同的制度,也必然带来不同的制度成本。有鉴于此,我曾经明确提出“两个历史阶段”和“两个基本矛盾”的理论框架,来概括农村小城镇建设面临的宏观经济问题。

所谓“两个历史阶段”,是指改革前完成的中央政府工业资本原始积累和改革后开始的地方政府资本原始积累。所谓两个基本矛盾,则是指“人地关系高度紧张”这一基本国情矛盾和“城乡分割的二元结构”这一基本体制矛盾(参见“农村改革与发展面临的两个基本矛盾”《战略与管理》1996年第3期)。

2、指导思想

在上述理论框架指导下,小城镇建设应提出的具体指导思想如下:

(1)中国农村小城镇建设的首要目标,应是促进农业的可持续发展。为此,任何小城镇试点都必须做到有效地吸纳农业剩余人口,缓和农村“人地关系高度紧张”这一基本国情矛盾对农业发展的制约。

已经进行了20年的农村改革,虽然在一段时间里使农业生产和农民收入获得较大增长,但并不意味着农业面临的土地资源短缺的矛盾和城乡分割的二元结构体制有了根本性的变化。事实上,农业耕地仍在不断减少,土地承载的农业人口也在不断增加,到本世纪末中国仍将有约二亿农业劳动力剩余。以致于中国农业“劳动生产率低,商品率低,积累率低,农民收入低”的不利局面相对城市现代化发展而言会更显严重。因此,当前农村小城镇建设中任何法律的和政策的安排,包括县以下城镇用地政策的安排,都应该有利于农业人口非农化,缓解农村人地关系高度紧张的基本国情矛盾。

(2)县以下小城镇的产权结构应以非国有的股份制和股份合作制经济为主体;不必强调发展国有国营经济。

农村改革之初,大多数乡及乡以下基层、生产大队和生产队,并不存在国有资产。解体过程中产生的乡镇基层政府及其所属乡镇企业,其所占有的资产从初始投入上看既不应是政府的,也当然不是国有的。农村城镇建设中非国家投入形成的资产也应定性为农民集体所有。

改革开放之前的国家资本原始积累过程中,中央政府通过高度集中的计划经济体制提取全额农业剩余;但由此而形成的约1万亿国有资产(其中6-8千亿来自从农村提取的积累),却几乎没有投入到农村(政府各部门控制的座落在农村社区的产业除外),而是大部投入到城市和国营工业。据抽样调查,在农村改革开始的1978年,全国“三级所有”的集体资产总额为14,000亿元,其中主要份额仍是土地资产,约为12,000亿元,占85.7%(资料来源:“改革面临制度创新”,上海三联书店1988年第一版)。

改革10多年之后到1994年,据估计农村社会资产总值已达约90,000亿元,其中约值70,000亿元的土地资产虽然分包到户,但作为中央政府反复强调的、必须长期稳定的基本制度,性质上仍是“统分结合,双层经营(参见1984年中央1号文件)”的农村社区成员共同享有的集体财产,既不是私有资产,也不是国有资产。

因此,不仅现行土地征用“五统一”的前提只能是中央政府一再坚持的农村基本制度;而且必须对县以下城镇政府占用资产的集体所有制属性,通过清产核资、推行股份合作制,重新予以明确。

(3)小城镇土地制度必须体现农民作为农村财产所有者的权益。

中国土地资源高度稀缺。在市场经济条件下,越是稀缺资源,其价格越高;其所有者交易地位越高。国际上通行的政府行政或法律干预土地问题的原则,应是使交易成本相应降低,稀缺资源得到保护。而且首先应明确一切法律和制度必须立足于对所有者权益的承认和保障(参见《各国土地制度与政策》经济学院出版社1993年第一版)。包括县以下小城镇建设在内的农村土地资源配置,其土地从第一产业向二、三产业转移过程中的增殖收益,主要应返还给农业和农民。否则,必然造成稀缺要素加速流出农业,成为地方政府资本原始积累的重要来源,重演导致农业衰落和小农破产的又一次历史性剥夺。

为此,改革现行农村土地制度是小城镇建设的当务之急。要允许农村集体土地作股参与城镇开发,鼓励农民把在农田水利基本建设中已经创造出来的“以地换地、以地滚地”,或者“股田制”的办法,用到城镇建设中去,本文介绍的案例说明:这种调整存量资产、加速地方工业化的制度变迁,因为不损害任何人的利益而几乎全无痛苦。此类群众中自发产生的,制度成本最低的,切实可行做法,不仅能降低农村人口的进城“门槛”,而且可有效减少农民上访告状,维持安定团结。

四、农村小城镇的发展过程

80年代以来,无论是体制变革的深度还是广度,农村都比城市要大得多,因而小城镇的发展也受到了这种不同步体制变革的深刻影响。

1、农村小城镇资本的积聚

农村小城镇的发展过程,基本上是农村工商业资本积累和集中的过程。农村城镇资本积聚主要有两个来源:乡镇企业的发展和农村集市贸易的繁荣。

由于家庭联产承包责任制的推行,计划经济下的统购统销和集体化难以为继。农民一方面从再次获得的对土地的支配权中得到了与其花费劳动成正比的报酬,劳动者和生产资料的直接结合释放了他们长期受到压抑的积极性,农业特别是粮食生产因此得到了较快的发展,农产品也出现了较多的剩余。

另一方面,农民在解体后也相应取得了人身自由,有了脱离土地进入其它产业的条件。由于农业所固有的特性:(1)农产品的需求弹性相对工业品要低;(2)土地资源的不可移动性;(3)受自然影响使生产带有不稳定性;(4)农业改造投资大收效慢,使得务农的收益远低于其它行业。这种中国所特有的资源禀赋条件下的利益比较,自然使农民在满足温饱之后转向收益更高的非农产业。

但是由于农村改革相对超前,而且城市就业的高门槛和城乡分割的经济体制,使农民进入城市就业的机会成本过高。于是就地兴办乡镇企业也就成了必然选择。以乡镇工业为基础,各地农村工业品市场渐次兴起;政府同时又采取了逐步放开农产品价格、恢复集市贸易,允许农民自带口粮进镇务工经商的政策,使得传统的农村集镇迅速发展起来。

2、促进小城镇发展的其他重要因素

某一特定时点的小城镇发展,往往是各种因素综合作用的结果。正如英国经济学家艾伦.W.伊文思(Alan.W.Evans)在回答“什么是城市发展的原因”时所指出的:“事实上,没有哪一种理论能够独立解释各城市的发展”(Alan.W.Evans:《城市经济学》,第92,94页,上海远东出版社,1992)。应该看到,以下三个因素对农村小城镇的发展也起到了重要的作用:

(1)资金要素在农村高度稀缺,而在人口过剩条件下劳动力则无限供给。大量廉价劳动力和廉价土地资源是降低企业竞争成本的有利的初始条件,也是农村吸引外资和自身企业发展的环境优势所在。

(2)城市的工业和外资企业在农村寻求新的体制“空间”。由于80年代初期和中期城市经济体制改革滞后于农村,在传统的工业中心边缘和沿海开放区内,为回避传统体制的约束和提高企业运行效率,城市工业向周围的农村辐射地带扩散和外资企业向沿海农村投资出现了较高的增长势头。

(3)寻求“避税”效应是农村非农产业发展和市场发育的重要前提。税收管理体制的薄弱和农村税收政策的优惠,是农村非农产业降低企业成本、增加资本积累的重要条件。大量的农村专业化的批发市场主要以“避税”效应应运而生,这些批发市场的兴起,形成了人口的迅速聚集,是许多规模较大的小城镇发展的前提。

3、农村小城镇的两种类型

农村小城镇发展过程中自然产生两种类型。

第一种是乡镇工业成长带动小城镇成长。乡镇工业集中发展产生规模效应,带动商业、金融、交通、通讯、文化、教育的全面发展。对投资的吸引力逐步变大,扩张速度加快。

第二种是商品集散地形成、发展带动小城镇的发展。由于经济地理位置优越,交通、通讯便利,从建设有形贸易场所开始,逐渐形成工业品或农副产品集散地。产生商业消费规模和集中经济效益,带动乡村人口集中和金融、信息、服务、交通、通讯、工业、文化、教育等的全面发展。如河北的白沟镇、辽宁的西柳镇等。

农村工商业与小城镇的发展相互促进。从1978年到1993年,乡镇企业就业人数增长了4.4倍,乡镇企业产值增长了64倍;农村集市贸易成交额增长了22倍。同期小城镇的数量由2173个增加到14539个,增长了6.7倍。

4、区域差别

由于小城镇发展取决于农村工商业的发展,所以农村工商业发展快的地区,小城镇发展速度就快。横向对比表明:1978年,东、中、西部小城镇数量占全国小城镇数量的比重分别为32.25%、38.75%、29%。到1993年,东、中、西部小城镇数量占全国小城镇数量的比重分别为43%、32%和25%,呈现明显的阶梯分布。五、小城镇建设中的主要矛盾──地方政府原始积累与城镇化征占农民土地

1、地方政府追求地方工业化的资本原始积累

八十年代中期解体,在公社一级建立乡(镇)地方政府。同期开始的财政体制改革,也是要解决中央财政的“统收统支”与地方政府追求发展之间的矛盾。当时形成了从中央到乡镇级地方政府各级财政“收支包干、增收分成”的财政体制,一定意义上确立了各级地方政府与中央政府作为不同经济主体之间较为明确的收益分配关系。财政分级承包制的实行,更进一步刺激了地方政府在现代化的目标导向下,按照中央政府进行原始积累的制度经验,追求本地工业化、城市化的欲望。

然而,农村改革已经部分地破除了过去中央政府借以从农村提取原始积累的流通体制和组织体制,解体后新组建的乡镇级地方政府,客观上已不可能像改革前中央政府那样,直接占有农业剩余来形成自已的资本积累。其可能做到的,只是占有原在社一级形成的集体资产,兴办由乡镇本级政府直接控制的乡镇企业。这就是地方政府追求地方工业化的“启动资本”。

2、“以地生财、以地兴镇”

进入九十年代以来,随着中央和地方国营企业亏损面的扩大,各级政府财政状况有所恶化;农民和乡镇企业负担日渐沉重的反映也在不断增加。据农业部和国家统计局1994年的调查,全国1000家上交利税最高的乡镇企业,资产负债率已达88.6%,比同期国营企业还要高!在这种局面之下,地方财政亏损面扩大,尤其是落后地区地方财政赤字严重,致使地方政府工业化,城市化的发展目标更是碍难实现。

开辟新的财政收入来源,尽快完成地方政府资本的原始积累过程,是中央、地方完成财政分权以后,尤其是九十年代以来,各地地方政府的重要行为特征。1992年,全国范围内发生的“开发区热”即昭示了地方政府通过农村土地向非农化转移过程中,大量获取土地资本增殖收益,用于地方政府原始积累的实质。

在目前中央政府强调宏观紧缩的政策环境下,一些地方政府又进一步提出“以地生财、以地兴镇”的口号,并做出了相应的政策安排,这也反映了地方政府以占有土地资本化过程中产生的增殖收益作为资本原始积累来源的明确目标。从调查情况看,有些县级地方财政收入的20-30%来自于土地出让收益。有些乡镇政府预算外收入的80%,来源于土地出让收益。相对而言,这些地方在土地和资金这两大稀缺要素流出农业的同时,农业人口进入城镇的比例,却随着地价上升而不断下降。

综上所述可以认为:中国80年代中期开始的财政体制改革,使地方政府得到了工业化、城市化发展的自主权,但失去了中央政府在改革开放之前借以获取原始积累的集中垄断的计划体制。九十年代“开发区热”和“以地生财”,都反映了地方政府占有土地资本增殖收益作为资本原始积累的行为特征,这事实上正在加剧稀缺要素流出农业的严峻局面。统计数据表明,这并不能有助于实现农业过剩人口向小城镇转移的政策目标。

3、农村小城镇建设中的五种地价

按照《土地法》和有关规定,县以下农村小城镇建设与大中城市一样,农业用地转为非农建设用地,必须由当地县市土地管理局代表政府,行使“统一规划,统一征用,统一开发,统一管理,统一出让”的“五统一”权力,集体土地必须首先征为国有才能进入一级市场。从我们掌握的资料看,多数县市在土地资本增殖收益的分配上给各乡镇留成的比例为40-60%,这就使乡镇政府征占农地的利益动机更为明确。

集体所有制的农业用地被征为国有,变成非农用地的过程中,土地资本可呈几倍乃至十几倍增殖。据我们调查共有五种地价:

一是征地价,即地方政府或由政府支持的公司以国家为名,向农村集体支付的最低补偿费用。

二是成本价,即征地价加上地方各级政府收取的各类费用。

三是行政划拨价,即政府财政开支的事业单位、公益性建设用地以及部分法权单位,以成本价或低于成本价占有土地;其中,低于成本价出让土地所造成的亏损一般由地方财政负担,但最终还是要转移到社会公众头上。

四是协议出让价,即根据实际需要,把成本价再加10%-20%即可成交。

五是市场拍卖出让。

4、土地“农转非”及其收益分配

据了解,土地法颁布几年来农地减少的趋势并未缓解;而且已经被征占为国有的土地中,市场化有偿出让的土地仍占很低比例。而如果以成本价为100,则农民只得5-10%;村级集体经济得25-30%;60-70%为政府及各部门所得。至于从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益,则大部分被中间商或腐败分子所得。

由于全国各地的区位特点和经济发展水平差异,地价在其实现过程中所表现的价格水平及其收益在各经济主体(包括地方政府)之间的分配比例,差别是很大的。兹以典型案例说明如下:

案例1:广东省南海市(县级市)

南海地处珠江三角洲商品经济高度发达地区。广东省1992年前因征占土地引发的农民上访占总发案数的近一半;此后因逐步推行以土地为中心的“社区股份合作制”,承认农民地权并允许作价入股,参与二三产业利润分配,矛盾冲突才逐渐平息下来。这里征占土地的情况较有代表性。

南海市里水镇是国家11部委小城镇综合改革试点镇之一。据调查,该镇1994-1995年征用集体农地每亩需支付补偿费3-5万元(这笔直接成本最终是由土地使用者交付)。其中管理区一级得10%;村一级得70%;其余30%由村集体分给农民。征用土地以后,大部分采取招标、协议或拍卖的办法出让土地使用权。土地的实际开发一般由获得土地使用期权的单位自行投资开发。

土地使用者除掉要支付给村一级补偿费用以外,还要向市、镇两级政府交纳各种费用。镇一级收取的费用有:土地使用权出让业务费2000-3000元/亩,级差地租1-4万元/亩,大环境配套及道路建设基金1.8万,总计为3-6.1万元。除掉业务费以外,都进入镇级财政预算外收入。市一级收取的费有:土地使用权出让金1-2万元/亩,土地使用权出让业务费2000-3000元/亩,耕地占用税3333元/亩,农业任务保险金3000元/亩,口粮差价款3000元/亩,农田水利建设费1330元/亩,垦复金13330元/亩,总计约为3.6-4.7万元/亩,其中大部分作为市财政预算外收入。上述费用综合算帐,成本价约为每亩10-15万元,其中市镇两级政府所取费用约占70%。

实地调查证明,由于地方政府在土地开发中占有的收益过高,致使企业进入成本增加;不仅外来企业不愿进镇,甚至导致原来在里水镇兴办的企业也纷纷搬迁到镇周边土地价格相对低廉的各村,这使里水镇区经济正在“空心化”。

另据调查,南海市国土局1992年在平洲镇夏北管理区洲表村征地463亩(其中的15%作为村里自留开发),每亩付给征地补偿费2.8万元(这笔费用最终要由用地单位支付)。其中镇里得3000元,占10.7%,管理区即行政村得5000元,占17.9%,自然村级集体经济组织得1.4万元,占50%,社员得6000元,占21.4%。近年来征地费用提高了一倍以上,但比例基本未变。

根据广东地方规定,村一级在本村被征占土地上所取得的15%的土地使用权,名义上可以由村级组织自行开发,但除掉不需要支付上述征地费用外,仍要向市、镇两级交纳土地使用业务费,级差地租,使用权出让金,大环境配套费,道路建设基金,耕地占用税,农业任务保险金,口粮差价款,农田水利建设费,垦复金等。这样算下来,大概需每亩再交给政府10万元左右(这些不包括土地开发费用)。在广东这种商品经济发达地区,事实上村级经济组织大多数并不按照这些规定交纳,村内发展二三产业包括与外界合资办企业,仍然按照农村集体非农占地的办法执行(资料来源:广东省政府农研中心、南海市农村改革试验区办公室,里水镇政府)。

案例2:山东省威海市(地区级市)

威海地处胶东半岛北端,滨临渤海。在这种农村集体经济高度发达的区域中(包括苏南、辽东、浙北等)政府收回地权的交易成本最低。

威海市八十年代以来农村小城镇已有较大发展,乡(镇)、村企业和农民新村建设原占用农村集体土地,并未由政府征为国有或实行“五统一”原则。集体土地从农业向工业转移过程中发生的级差地租,事实上已经转化为通过“以工补农”在农村社区内部进行分配调节的乡村工业利润和农民收入。但进入九十年代以来,当地政府对此采取了以“转权让利,统一出让”为主的土地政策,重新回收了这部分级差地租。这些政策是:

(1)对镇办企业、联合体企业、村办企业(使用本村的土地除外)、个体企业等新增非农建设用地,采取由市(县)人民政府统一征用、统一出让的方式,经出让获得的土地收益60%返还给镇政府。

(2)座落在小城镇规划区范围内的农村社区若进行旧村改造,村级集体所有的土地也先征为国有后,再出让给村委会用于农民住宅建设;其地租收取标准,可根据拆迁位置适当降低。

(3)对乡镇企业已经以土地使用权作价入股建立的中外合资企业、内联企业以及股份制改造企业,将原企业使用的农村集体土地实行“空转”征为国有,(即将原集体所有在名义上更换为国家所有)再出让给原占地企业,并酌情减免地租。

(4)对镇办企业转让、出租、抵押存量集体土地使用权,以及破产、兼并、租赁的企业,将原集体土地征为国有,其土地使用权纳入出让轨道;对镇办企业不再转让而继续使用的集体土地使用权,则补交土地使用费。

(5)在有条件的镇,对农村居民住宅建设用地,实行将农村宅基地用地指标集中使用,统一征用、出让、建设住宅小区的政策,并在地租上给予优惠。

以上措施使威海市各级政府从农村集体经济中回收了巨额土地资本增殖收益。据威海市国土局统计,全市仅出让给镇以下村级企业的土地即达370万平方米,获出让金总额2.4亿元,地租收益1.1亿元,其中返还给乡镇政府8000万元。(资料来源:国家土地管理局“全国小城镇建设用地制度改革经验交流会”,1995年10月)

案例3:湖南省浏阳市(县级市)

浏阳市属内陆不发达传统农区,地方工业基础十分薄弱。该市大瑶集镇是个有260多年历史的商品集散地,当地政府在财政十分困难的情况下,采取“以地生财”的办法发展小城镇。自1992年以来,国土局代表市政府在大瑶集镇规划区内统一征用了113.31亩集体土地,出让临街面土地53.97亩,收取出让金1600多万元,平均每亩出让价约为30万元。其中60%左右返还给镇政府。这种办法极大调动了全市各乡镇政府征用土地,有偿出让的积极性,到1995年6月底,已收取出让金4500万元。地方政府“以地生财”使大瑶集镇地价不断提高,从1992年的每平方米平均340元(每亩22.64万元)涨到1994年的857元/平方米,地价上涨了1.52倍。(资料来源同上)

案例4:安徽省六安市(县级市)

六安市地处安徽省西北部大别山区,经济基础较弱,地方财政长期匮乏。从1992年下半年起,该市开始在农村集镇实行统一征用、出让集体土地,先后在12个乡镇统一征用土地348.42亩,政府支付的征地三项补偿费(征地价)仅为每亩0.8-1.5万元。出让土地204亩,累计收取出让金1489.7万元;平均出让价约为每亩7.3万元。

在土地增殖收益的分配上,市政府采取对乡镇政府倾斜的政策:一是将收取级差地租的50%返还给乡镇;二是将集镇建设配套费和乡镇管理费列入开发成本,使乡镇政府每开发一条占地20亩左右的商品街,一般可获得10万元左右的直接收益。(资料来源同上)

以上4个案例分析表明,尽管区域条件和经济发展水平各异,但是各级地方政府做为一种有行政权力的经济主体,在征占及出让土地方面的行为是一致的──尽可能以最低价格征用,以最高价格卖出,最大限度获取土地资本的增殖收益。

应当承认,在与原土地名义所有者──农村集体经济组织的交易中,地方政府为降低交易费用所做的政策设计是精巧的、有效的。原来拥有土地长期使用权、经营权和大部分受益权以及部分处置权的农民,在征地成本价中只得到5-10%;而付给村集体的25-30%一般是由村干部掌握使用的。所以,低价征用政策的精巧之处正在于它利用了现行农村集体经济产权关系不清晰的弱点。六、农村小城镇改革的经验启示

从国情矛盾出发本来应该强调,农村小城镇发展的基本内容是怎样让更多的农村人口进城,同时让土地更少地被占用;是要最多地把农业人口离土离乡转移出村,然后让尽可能少的农民在土地上搞农业、特别是种植业的规模经营。但是,按照现在的小城镇建设方式很难达到这个目标,现行城镇用地制度不仅不能维护农村经济主体的财产权益,而且无力制止滥占农地、引起农民反抗的新圈地运动,确有必要予以修订。而目前最为有效的改革,是允许农民土地作股,发展小城镇。现将有关典型经验概述如下:

1、山东省济阳县孙耿镇的“地滚地、地换地”,是农村城镇化的一个好例。镇政府动员农民把各村承包到户的土地每人交出5厘(0.003公顷),集中起来滚到镇中心。全镇54个村都不再分散办企业,而是地滚地、地换地,换到镇中心统一建立工业开发区。工业带动的非农就业增长了20%;镇财政从1992年的40万增长到1996年的1亿5千万。这是基层干部群众的伟大创造!可惜很多人对此不理解。套用现代经济学的概念来评价,这种政府主导的传统农区城镇化、工业化,其制度变迁成本趋零。因为没有同农民发生任何矛盾,地权还归村,各村把土地作股建立镇级农民集体所有的股份公司,统一经营集中到镇中心的一千多亩地,产生的收益各村按股分红。安徽省涡阳县青坛镇也有相同的作法,各村集地滚地,人均集出2厘地,促进了工业化、城镇化。

应看到孙耿创造有一定的国际比较意义。因为包括中国在内的发展中国家,工业化的资本原始积累几乎都要付出沉重的代价。而孙耿人的这种做法,却显示出制度变迁成本极低。这是中国农村基层干部群众在改革与发展上的又一创造。

孙耿镇得以成功的操作经验如下:

一是全镇每一个农业人口都拿出一块地,并且一样多,这就体现出一个公共选择的原则,就是“一致性”;二是每个人集出的地数量很少,仅占人均土地的约二十分之一,虽然土地自古以来是农民的命根子,但对人均占有土地近2亩的孙耿人来讲,拿出0.05亩并不影响群众生活,个人利益损失很少,集体利益却可以产生很大的增量;三是实行家庭承包责任制以来,特别是最近几年,随着人口不断增加和产业结构的不断调整,农村土地已经过多次调整,基本上是3年左右调一次,干部群众都有了一定的献地经验。在集地过程中全面推行农地“两田制”,这就与宏观政策变化有机地结合起来,也使孙耿“集地”这个特殊的制度安排具有表面上的普遍性,所以人人都能接受;四是孙耿镇、村两级干部出以公心,协调能力强。而且并没有为“集地”增加新的开支。这是依托传统组织制度资源嫁接现代化的最好例证,因为交易费用趋零。

孙耿通过“集地滚地”,在农村工业化、城镇化占用土地这个最易于直接剥夺农民的环节上,有效地维护了农民和村集体利益,也保护了政府的形象。由于农民的财产权益不受影响,土地集体所有的权属关系没有改变,致使调地自始至终没有发生矛盾和冲突,没有一个农民因此而上告上访。这也避免了传统农区工业化初期“村村点火”,有悖于国情的制度成本。有利于乡镇二、三产业一开始就呈现出规模化、团地化发展势头。

“集地滚地”的方法成功地证明,从传统经济向现代经济过渡,政府完全能够以最低的费用与农民进行土地交易;在启动地方现代化所必须的“地方工商业”经济之初,短时间、无痛苦地完成工商业资本的原始积累。之所以能够实现制度成本最低,经济效益最好的制度变迁,就因为有效地防止了政府和各种部门以国家为名剥夺农民的土地权益。关键看政府的制度选择。

2、就像我们不鼓励“村村点火、户户冒烟”的乡镇企业一样,搞小城镇建设试验也需要在改革区划的前提下加强规划。一个县只能搞3-5个中心镇;聚集的人口规模至少应该在5万以上,否则没有第三产业发展所必须的人口规模。

在这方面淄博市的淄川区和博山区基层干部群众创造的经验非常有价值,已经积累了重要的操作经验。主要是利用政府和乡村组织的政治权威和行政能力,大规模地动迁人口,给予输入地的村优惠政策,让那些资源过于短缺的山区人口搬到城镇来。跨行政区域、跨社区的优化要素。

淄博山区调动人口集中到城郊和中心镇的优惠政策仍然是土地。就是把农村宅基地指标集中放到城郊小城镇的输入地的村,让农民新村按城市的标准建楼房,节约土地。但却没有现在城市房地产开发面临的一系列收费太多和中间盘剥问题。本村农民搬进楼房,留下旧的房子不拆,让从山区搬来的农民住。山区人口搬迁出来也不用再往山里送扶贫物资了;生态恢复,水土保持经费也省了。

这样做对于输入地而言也是利大于弊,一是成规模地增加了消费人口,有利于发展第三产业。二是降低城郊乡镇企业劳动力成本,提高了企业效益。三是以最低的成本推进了农村城市化。

3、发达地区已经出现了“农转非”人口倒流回农村的“非转农”现象。农民不进城,其原因在于离土离乡就会破财,失去原在农村事实上已经占有的财产收益。针对这种情况,广东南海里水镇草场管理区所进行的把包括土地在内的全部集体资产折股量化到人,“农民股权生不增,死不减”的做法有相当的意义。

他们的做法是,在农村社区合作经济组织中,将原属集体所有的土地资源、现有固定资产和自有资金以股份的形式全部折股量化,按照一定标准把全部股权一次性配置给社区内农民个人所有,股权可以在一定范围内流动,并以股份合作制方式组织运行。

股权有三种形式:一是基本股,占3股,配置对象为1995年12月31日前户口在该区的农业人员;二是承包权股,占3股,16周岁以下配2股;三是年龄、劳动贡献股,按承包责任田的期数和年龄为依据计算,足股占9股。这部分股权一次性配置给农民以后不再作调整,新增人口不再分配股权。对于新出生人口和结婚迁入的人口通过定期扩股配售新股,新出生的配售5股,新嫁入的配售6股,配售新股有优惠,按照当时股值的30%计算。这种做法虽然仍没有完全把虚股折实,但适合农民的经济承受能力。未来则设想发行全额现金股。同时,股权作为个人私有财产,可在本区内流动,允许股权转让、赠送、抵押、继承。为保证股权正常、规范、健康地流动,他们在股份合作社中建立管理机构,统一发放股权证书,一人一证,凡进行转让、赠送、抵押或继承的,必须到股份合作社、管理区有关管理机构办理手续,否则不予承认。

草场管理区的做法可以说是目前最为彻底的产权制度改革,对于解决已经进城务工经商农民不愿放弃土地的问题,提供了一条可行之路。七、农村小城镇建设的制度成本分析

1、基本国情矛盾与农业面临的资源紧约束均未能有效缓解

中国统计年鉴上的数据反映出这样一个基本事实:中国农业做为国民经济基础产业的地位,因其面临的基本国情矛盾──人地关系高度紧张──不仅并未得到有效缓解反而在加剧,而不断弱化。因此,中央政府才决定1996年停止征用土地1年。

从近年公布的统计数据上看,1988年到1994年农村人口增加了3184万,同期耕地总面积减少了1222.65万亩,年均减少203.78万亩。1994年农村人均耕地面积仅1.66亩,下降了0.08亩。若从1992年兴起“开发区热”之后计算,则年均减少373.3万亩;后3年(1991--1994)比前3年(1988--1991)耕地减少的平均幅度增加了9.95倍。

本文一再强调,农村小城镇建设的最主要的政策目标,应是加快农业过剩人口向县以下城镇转移,进而缓解耕地所承载的农业人口压力,促进农业规模经营,提高农业的劳动生产率和商品率,以保证农业在市场济的竞争条件下不致衰败破产。

统计数据反映出,1988-1994年农村总劳力增长了11.45%,这基本上与人口增长比例同步。但随着耕地大幅度减少,农业面临的资源紧约束问题日趋严重,农村劳力已经大量向非农业转移,农村非农就业劳力已占总劳力的26.79%。但滞留在农村的非农就业劳力增长了38.94%;而能够正式转入城镇就业的劳力占整个非农就业劳力的比例,不仅一直就非常低,而且从1988年的1.82%,下降为1994的1.63%。

农村产业结构的调整尽管可以带动就业结构的跟进调整,但劳动力非农就业后,如果进不了城镇,其农业承包地退掉的比例极小,这就无法改变人地关系紧张状况。据对广东省外来民工的293份有效问卷调查显示,只有2家退掉家乡的承包地(参见"在流动中实现精英移民",广东外来农民工联合调查组,战略与管理》1995年第5期)。

考虑到国家征用农民土地与农民转换身分进城就业历来高度相关,所以我们摘引占地和就业两组数据,做出表7.1“1989-1994年国家基建占地与农民进城就业对比”。

表7.1的数据反映出,国家占地与农民进城的比例近4年下降了28%;1989--1991年是1.21,此后1992--1995仅为0.88。这只能使我们认为:现行政策有利于农村最稀缺要素──土地流入城市,而使最过剩要素─-劳动力大量滞留在农村。从国家宏观决策的高度看,现行土地制度的成本是使人地关系高度紧张这个基本国情矛盾更趋严重。

2、城镇人口不规模和农村工业分散化

本文在背景和案例分析中,揭示了县以下地方政府以占有土地收益为资本原始积累来源的实质和行为方式。以下数据将说明地方政府与农村集体在土地征占问题上的矛盾怎样导致既滥占耕地,又不能有效促进乡镇企业集中;从而使宏观制度成本不断加大的。

1985年以来国家和乡村占地面积都呈先降后升,上升都是从1992年开始;而农民占地10年来一直是平稳下降的趋势。本文以中国的经济周期为依据,分别做3个阶段年均变动计算,可得表7.2"非农占地结构统计":

考察中国经济的周期性波动,可知(a)1985-88为经济高增长阶段,(b)1989-1991年为滞胀及萧条阶段;而(c)1992年以后则从复苏转为高涨阶段(参见“国际金融资本的全球性危机与中国改革”《战略与管理》1994年第6期)。那么,c比b国家占地增长为1.9倍;乡村占地增长为3.2倍;唯有农民占地是稳定且略有下降的。由此可见土地资本增殖收益在经济高涨期的贡献份额。

如果全国的统计数据不足以做结构性分析,本文再以广东南海市里水镇的统计数据做进一步分析(参见表7.3里水镇非农占地统计表)。与全国的统计数据有所不同的是,国家占地多为公益事业和道路桥梁水电设施用地;乡镇占地才反映地方政府所属企业占地或房地产业占地。而村一级,在广东称为管理区,是镇政府的派出机构,既有政府行政职能又有村级集体的经济职能,村级占地反映村集体所有制企业占地和商住小区的房地产占地。

虽然这只是一个镇的个案调查,但表中(2)/(1)的结果仍是十分令人震动的:乡镇占地增长了6.87倍,村占地增长了51.0倍;农民占地仅增长了13%;而国家占地则是下降的。

我们在近几年对广东的调查中了解到,广东农村经济总量中乡镇级集体经济占30-40%。这部分资产和收益,已基本上转化为乡镇地方政府所有,实际上已不再具有农村社区集体所有的性质。在村以下推行以土地为中心的社区股份合作制的过程中,这部分原属农民的集体资产,既可看作是一种农村社区为保住村以下资产以股份形式体现的产权不受侵犯,而向地方政府支付的制度费用,也可认为是地方政府资本原始积累的主要来源。

但是还应该认识到,任何带有行政权力的经济主体,倘若没有切实可行的刚性制度约束,都不会自觉地扼制以行政权力扩张和维护经济利益的欲望和行为。很多地方政府和有行政职能的村(管理区),都在尽其所能占有土地资本及其增殖收益。政府可以用国家名义为自己或其所属企业强行低价征占农村土地,先在成本价上占有70%的收益,再高价转让获取暴利;致使农村乡镇以下企业和非农劳力难以支付进镇办厂经商或居住的高地价而不得不留在村以下社区,并进一步在村以下社区占用耕地,兴办乡村企业。从里水镇调查的数据看,尽管农村非农就业已达56.42%,但都进不了城。该镇农业人口1989年为76.7%,1994年反而增加了,达到77.39%。这与耕地大幅减少形成极大反差。

正是由于进不了城镇,有开发条件的村则在社区范围内,尽可能把除用于保证基本口粮供给需要的农田之外所有土地,都转化为工业和商住用地。本文案例中提到的洲表村,原有1540亩土地已被政府征占调用了1100多亩。村集体于是规划了本村200亩开发区,20亩商住区;现余400多亩地中规划为基本农田保护区的仅80亩。此外,南海市罗村镇下柏管理区,为防止农村土地被强行征占,而早在1992年推行社区股份合作制时,既已将全村4600多亩土地中的50%用于工业开发,16.3%用于商住区。其实质也在于把土地资本增殖收益截留在社区以内(参见《南海市农村土地股从合作制论文集之六》1990年6月南海系列印刷公司)。

地方政府和农村社区集体在土地问题上的矛盾中很难做是非判断,但这毕竟直接造成了各类经济主体掠夺式地占用土地。不仅使农村耕地面积锐减,而且加剧了农村工业分散布局,城镇形不成规模经济的老问题。有关研究报告指出,中国2079万家乡镇企业中,分布在村以下的1990家,占92%;进入县城的仅为1%;集中到建制镇和集镇的不过7%(参见“中国城市化道路与农村改革和发展”《中国社会科学》1995年第一期)。显然,这种制度成本对于中国这样一个人多地少且城市化严重不足的发展中国家而言,实在已不能继续承受。

城镇建设论文范文篇4

(1)基础设施建设不足,资金短缺。目前,我国许多小城镇的建设依然采用传统的计划经济模式,由国家、企业以及群众各出一部分建设资金,一些小城镇通过不合理的手段征收各种杂费或者抬高地价获得建设资金,这对于小城镇的建设以及可持续发展是非常不利的。

(2)人员缺乏凝聚性。目前,我国许多新建的小城镇的人口数量不多,通过统计分析建制镇的平均人口数量小于3000人,人口组成主要以当地居民为主,只有少量的外来人口,并且还有一些建制镇的人口数量还表现降低的趋势,城镇建设严重缺乏凝聚性。

(3)小城镇建设采用生搬硬套的方式,缺乏独有的特色产业。目前,我国许多小城镇的建设依然采用生搬硬套的方式,小城镇建设存在严重的同质化现象,同时也没有形成小城镇独有的特色产业,导致小城镇的发展前景令人堪忧。

(4)环境状况较差。目前,我国许多小城镇为了加快经济发展进程,不惜以牺牲环境为代价,大量引入污染程度高、能耗高的劳动密集型产业,严重的污染和破坏生态环境。同时,小城镇中乱扔垃圾的现象普遍存在,一方面是由于城镇居民素质的问题,另一方面是由于小城镇政府并没有及时的采取措施进行处理,导致生活垃圾、工业垃圾随处可见,严重的污染小城镇环境。

(5)粗放用地,土地资源利用效率普遍较低。我国尚未创建完善的节约用地调控机制,许多小城镇在建设的过程中采用粗放用地的方式,导致小城镇的土地利用效率较低,用地结构存在许多不合理之处。此外,还有许多小城镇在建设的过程中只考虑短期利益,侧重于新区的经济建设,对于旧城改造等方面的投资相对较少,导致小城镇的土地利用率普遍不高,造成土地资源的严重浪费。

(6)小城镇建设质量方面的问题。在小城镇建设的过程中,过分重视追求进度和美观而忽略了过程中的控制与管理,放松了对小城镇建设质量的监督与管理,导致小城镇建设的住宅存在许多质量问题,一些房屋不仅使用寿命短,还经常出现质量问题,这不仅威胁人民群众的生命财产安全,同时还限制了小城镇建设的发展进程。

2加快小城镇建设实现可持续发展的有效策略

(1)多形式、多渠道的筹集资金,加快小城镇基础建设。首先,国家应该平衡对于大中城市和小城镇基础设施建设的投资力度,增加对于小城镇基础设施建设的投资,让农民群众充分的感受到改革开放的成果;在政策方面,国家还应该鼓励外商、个人、集体等增加在小城镇发展与建设方面的投资,采用多种形式、多种渠道的筹资方式,增强对小城镇基础设施的建设;再者,还可以采用有偿使用的方式,实现城建资金的良性循环,促进小城镇建设的可持续发展。

(2)有效提高小城镇的凝聚力。小城镇建设不要急于求成,拔苗助长,小城镇建设要有品味,要体现珍重自然,顺应自然,天人合一的理念,依托现有山水脉络等独特风光,让城镇融入大自然,让居民望得见山,看得见水,记得住乡愁。因此,为了实现小城镇的可持续发展,应该采取以下措施:首先,应该改革现行的户籍制度,针对小城镇的现状,采用属地和职业的方式对居民进行户口类别的划分,如果在其他小城镇具有基本的生活保障或者固定的工作,则允许其落户,并且和原有居民享有系统的权利和待遇,例如,就业、社保、子女入学等;其次,针对农民宅基地,采用以县为基本单位的方式,对原有以及其他居民的宅基地进行统一的规定和筹划,这样能够加快农民向小城镇迁移的速度,加快小城镇建设的可持续发展进程。

(3)发展特色产业与优势产业的有效策略。在市场经济体制下,小城镇建设对地方经济的依赖程度在不断的提高,特色产业以及优势产业已经成为小城镇发展的主要动力源泉。因此,小城镇的规划与建设,应该创建地方的特色产业与优势产业,始终坚持走特色产业和优势经济的发展道路,集中特色产业逐渐的形成优势产业,这样能够吸引更多投资者的眼光,这对于小城镇经济的发展以及建设具有非常重要的作用。例如,小城镇政府应该根据当地的特色资源,创建多元化的筹资机制与投入渠道,对于具有经营价值、商业价值的市场资源、文化旅游资源、土地资源等进行重新包装、策划以及创意开发,鼓励外资、民间资本以融资、联营、合作、合资、独资的方式参与到小城镇的建设中,这样能够将自身的特色产业发展成优势产业,尽快的形成优势经济,加快小城镇的建设以及可持续发展。

(4)加强环保工作,实现小城镇环境、社会、经济的良性和可持续发展。小城镇在规划以及发展地方经济的过程中,不能以污染环境为代价,而是应该重视经济效益与环境效益的协调发展,同时采用多种措施与方法治理环境,实施以大气污染治理、水污染治理为中心的环境治理战略。此外,还应该在小城镇规划建设的过程中增加风景林地、环城绿化、企业绿地、公园绿地建设等,有效的改善小城镇的环境条件。

(5)加强总体规划,强化小城镇的规划与建设。土地利用直接关系到小城镇的规划与发展,通过加强总体规划,能够对规划区内的全部土地资源进行合理的利用。所谓土地利用总体规划,指的是各级人民政府贯彻和执行国家关于土地利用政策,根据当地发展整体规划以及经济发展状况,土地供给能力、建设用地需求以及环境保护等要求,编制的土地资源利用计划。通过加强总体规划,能够有效的协调各个部门在用地方面存在的矛盾,同时对于小城镇土地利用年度计划、土地利用专项规划、城镇规划等具有指导、协调以及宏观调控的作用。因此,在进行小城规划建设的过程中,应该始终坚持土地利用总体规划和城镇可持续发展相结合的原则,提高土地利用总体规划的科学性,为小城镇的建设和发展指明方向,以此促进小城镇的可持续发展。

(6)培养专业技术人才,加强小城镇建设的整体管理。想要提高小城镇的建设水平,必须有懂技术的专业人才,一方面,可以邀请专业的技术人员对小城镇建设人员进行技术培训与指导,并解决建设过程中存在的问题;另一方面可以选送青年学生到大中专技术学校进行培训和再教育,通过专业性的教育,能够为小城镇的基础建设以及特色经济建设提供更多的人才。

3结束语

城镇建设论文范文篇5

论文摘要:小城镇建设时解决贫困问题和“三农”问题的重要举措,能有效促进农村剩余劳动力转移和农业产业结构调整,优化社会经济资源配置,增加农民收入,推动城乡社会经济统筹发展。目前,云南小城镇建设在布局、规模、建设质量、经济发展等方面还存在许多突出问题,本文有针对性地提出了一系列加快实施小城镇发展战略的对策,旨在促进云南小城镇建设的健康发展及“三农”问题的有效解决,加快全面小康社会的建设进程。

小城镇作为我国现代化建设战略的重要组成部分,对农村乃至整个国民经济的发展起着不可替代的作用。小城镇建设可以改善农民的生产、生活条件,推动农村产业结构调整,为发展二、三产业提供条件,创造良好投资环境,促进农村非农产业的合理布局与健康发展,加快农村剩余劳动力的转移,促进农村经济发展和社会进步。云南作为我国西南边陲的民族省份,改革开放以来城市和小城镇建设有了较快发展,城镇化水平从1978年的12.2上升到2003年的26.6,但仍远低于全国40.5的平均水平。从某种意义上说,云南的贫穷就是农村的贫穷,云南的落后就是农村的落后。因此,实施城镇化战略,加快小城镇建设,对有效破解贫困问题和“三农”问题,推动云南全面建设小康社会进程,具有极其重要的意义。

一、云南小城镇建设的现状及存在的突出问题

随着社会经济的发展和国家西部大开发战略的实施,云南小城镇建设取得明显进展,建设速度加快。1999年至2002年,全省小城镇建设累计完成投资134亿元,年均33.5亿元,到2002年底,全省各种小城镇已达1419个,建制镇发展到547个。同时,从1999年开始,省政府每年拿出3000万元资金专门用于扶持100个小城镇建设。与过去相比,全省小城镇体系初步得到调整,基础设施水平进一步提高,许多小城镇改变了过去几十年不变样、“以路为市”、“有房无路”等落后状况,小城镇的聚集功能和辐射带动作用不同程度地增强。然而,目前云南经济社会发展总体水平仍不高,尤其农村贫困面大,2002年底,全省仍有261个乡尚未解决温饱问题,贫困人口高达1050万人。由于受现有发展基础的制约,云南小城镇建设中仍然存在许多突出问题。

1.小城镇发展不平衡,地域分布差异较大。由于云南境内山高谷深,94的国土面积为山区半山区,只有6的坝区(山间平原),各地的历史文化、经济基础和地理环境存在较大差异,造成全省城镇分布极不平衡。2002年,全省16个地州市中位于滇中、经济发达程度较高和地理环境较好的昆明、曲靖、玉溪和楚雄四州市集中了全省37.5的城市和39.9的建制镇,建制镇密度达22.7个/万平方千米,远高于全省13.9个/万平方千米的平均水平,而其它地区,特别是农村贫困人口较为集中的昭通、文山、思茅、迪庆、怒江等地州则因经济欠发达和地理环境及位置相对较差而城镇稀疏,建制镇密度不到8个/万平方千米,城镇化水平较低,小城镇对当地经济文化的推动作用十分有限。

2.小城镇规模偏小,功能不全,经济基础薄弱。由于小城镇基本按行政管理权限和区划分布,空间布局不合理,加上投资分散和重复建设,导致小城镇规模偏小。2002年底云南包括建制镇在内的1419个各类小城镇中,90左右都是乡镇政府所在地,小城镇平均面积和人口分别为0.45平方千米和4656人,建制镇为0.84平方千米和6000人。由于规模小,各类要素的聚集能力差,市场发育不足,城镇功能难以完善,对周边农村地区的辐射带动作用较弱,二三产业、乡镇企业和个体私营经济不发达,经济基础的薄弱导致小城镇的就业空间十分狭小,吸纳农村剩余劳动力的作用十分有限。

3.小城镇规划建设水平低,基础设施落后。很多小城镇的布局缺乏科学合理的长远规划,存在盲目铺摊子的现象,往往形成沿公路干线延伸的城镇带,房屋低矮占地面积过大,建筑没有特色和品味,生产、生活区混杂,没有进行合理的城镇内部功能分区,环境脏、乱、差问题比较突出,影响了城镇的整体外观,加大了环境治理的难度。另外,基础设施建设滞后,缺乏相应的供水、供电、环卫等配套设施和邮电、通讯、金融、保险、文教、卫生等公共服务,投资环境较差,难以吸引外来投资和人才,而且建设资金短缺仍然是制约云南小城镇发展的突出问题。

4.相关政策不配套,障碍性制度改革滞后。城镇现有行政管理体制与小城镇发展的要求不相适应,管理上的条块分割、多头管理导致行政管理效率低下,很多问题难以协调解决。尤其是城乡分割的户籍管理制度、社会保障制度、计划生育政策、住房制度等成为农民离土进城的重要制度障碍。同时,农村以集体所有制为主的土地产权制度改革滞后也使农村劳动力转移缺乏挤出力量,农民“离乡不离土”、候鸟似的“两栖人”较为普遍,成为影响农村剩余劳动力向小城镇聚集的重要制约因素。

二、加快云南小城镇建设,促进城乡统筹发展的对策

小城镇建设是一项复杂的系统工程,需要一定的社会经济条件和制度政策环境与之相适应。为了促进云南小城镇的健康发展,真正发挥其在解决“三农”问题中应有的重要作用,目前应着力抓好以下几个方面的工作。

1.优化布局,突出重点,分层次非均衡发展小城镇。云南是一个山区、民族省份,各地自然条件、人口规模、经济基础和发展潜力有很大差异,因此小城镇建设必须改变过去按行政区划各自为政、遍地开花的做法,确立“控制城镇数量、扩大镇区规模、提高建设质量”的基本发展思路,在科学规划、合理布局的基础上分阶段、有重点地组织实施。首先,以现有县城为骨干,同时选择基础较好、条件具备、有较大发展潜力的建制镇作为小城镇建设的重点,实行重点扶持、壮大规模、提升层次、完善功能的发展战略,实现以点带面,使农村剩余劳动力和其它各项生产要素有序地向城市和这部分优先发展的小城镇聚集,形成规模效应,增强辐射能力,强化对周围城镇和农村经济发展的带动作用。其次,在抓好重点小城镇建设的基础上,按照全面建设小康社会的要求,对一般小城镇的发展也应积极给予扶持引导。对目前经济发展水平一般但有发展前景的小城镇,应加强规划制定和实施的监督与引导,在适度扩大规模的基础上重点提高小城镇的建设质量,逐步打牢发展基础,增强发展后劲。对经济基础十分薄弱、不具备发展条件的小城镇以及过近过密、分布不合理的小城镇,可进行行政区划调整,撤并乡镇,必要的可实行易地搬迁、转移安置,这样既可以保护生态环境,减少县乡财政负担,也可以集中力量,优化配置有限的建设资源。

2.因地制宜,科学规划,发展有特色和个性的小城镇特色是小城镇的灵魂,而小城镇的规划建设过程正是小城镇特色形成的重要时期。各地应围绕把云南建成“民族文化大省、绿色经济强省和中国连接东南亚、南亚国际大通道”的战略目标,高起点、高标准地制定小城镇发展规划,在立足城镇长远发展、增强城镇综合功能的基础上,努力在塑造城镇特色上下功夫,使各个小城镇的建筑群体景观、市政设施、园林绿化等都能充分体现当地的自然环境、历史文化、民族风情、社会经济发展水平等丰富内涵,具有自己鲜明的个性特征,切忌贪大求洋、盲目模仿发达地区的做法。在实际工作中,必须坚持先规划、后建设,长远规划、分步建设的原则,注重土地资源的合理节约使用,重视生态建设与环境保护,加强污染治理,增强绿色意识,增加绿色空间,营造和谐的人居环境,促进小城镇的可持续发展,增强小城镇的吸引力和凝聚力

3.大力加强小城镇基础设施建设,逐步完善公共服务体系。基础设施是衡量小城镇发展质量和水平的重要标志,是保证小城镇各项功能正常发挥的基本条件,必须把完善基础设施作为小城镇建设的一项重要工作来抓。针对目前云南小城镇基础设施落后的现状,结合发展要求,下一步基础设施建设的重点应放在完善能源供给、供水排水、道路交通、邮电通讯、垃圾处理,搞好镇区绿化美化、环境卫生,积极发展文教卫生事业等方面,以优化小城镇的发展环境。同时,要逐步建立和完善小城镇的市场体系,根据当地的资源、产业优势和市场供需状况培育相关的专业市场、特色市场和生产要素市场,搞好市场配套建设及相关服务,使市场成为带动小城镇及周围农村地区进行产业结构调整、实现经济增长方式转变的“加速器”,以增强小城镇对人口和产业的聚集功能。

4.积极发展特色经济和优势产业,促进乡镇企业和民营经济快速发展。没有经济的发展,小城镇将失去内在发展动力,而发展特色经济和优势产业是小城镇经济发展的根本出路。云南小城镇必须立足资源、区位、交通、人文等方面优势,以企业为主体、市场为导向、效益为中心、产业为依托,选准和培育优势产业,大力发展特色经济。具体而言,有较好工业基础和交通区位优势的小城镇可选择工业型小城镇的发展模式;有商品集散传统和地理区位优势的小城镇可走商贸型小城镇的发展道路;有较好农业生产条件、农副产品资源丰富的小城镇,可大力发展农副产品的收购、加工、贮运等;有丰富自然或人文旅游资源、在国内外有一定知名度和影响力的小城镇应以旅游业作为支柱产业;还有一些小城镇经济结构和城镇特色具有多重性和综合性,则可建设成为综合型小城镇。总之,通过发展特色经济和优势产业,使小城镇经济朝着主导产业突出、多业并举、三次产业结构日趋合理的方向发展,增强小城镇对人流、物流、资金流、信息流、技术等生产要素的聚集功能,并以此带动农村产业结构调整和农业产业化经营,把提高农业综合效益、增加农民收入与促进乡镇企业二次创业和民营经济快速发展有机统一起来,促进资源优势向产业优势、经济优势转化,为农村剩余劳动力转移创造更多就业机会。

城镇建设论文范文篇6

论文关键词:民族乡城镇化建设**县

民族乡是我国特有的、少数民族自己管理自己内部事务、依法行使当家作主权利的一种基层政权形式。是解决我国散杂居少数民族问题的一种较好的政治形式,是民族区域自治制度的一种必要补充形式。随着我国社会经济的发展,城镇化已成为我国少数民族散杂居农村地区发展的必然选择。发展小城镇是民族乡城镇化的途径,也是民族乡社会经济发展的必然要求。民族乡的小城镇建设面临一系列问题:对民族乡小城镇建设工作的认识不到位;民族乡自身不具备建制为镇的条件;相关法律法规没有规定民族镇的法律地位等。随着我国城镇化步伐的加快,民族乡的小城镇建设问题显得更加尖锐和现实。针对这些问题,必须采取诸如赋予民族镇以民族乡同等的法律地位等有效措施,加快民族乡小城镇建设的步伐。只有如此,民族乡才能顺利实现城镇化,保障众多民族乡的少数民族群众实现全面建设小康社会的战略目标,进而顺利实现现代化。

位于**省西南部**县,西邻甘孜藏族自治州,南邻凉山彝族自治州,有汉、彝、藏等14个民族,少数民族人口众多。著名民族学家李绍民老师曾说过:**县处于“藏彝走廊”的结合部,藏族文化与彝族文化等民族文化像**的自然资源一样丰富。”因此,1986年被**省人民政府批准为享受少数民族待遇县。**县辖1镇、1个街道办事处、15个乡(其中10个民族乡),分别是:安顺彝族乡、先锋藏族乡、蟹螺藏族乡、回隆彝族乡、擦罗彝族乡、栗子坪彝族乡、新民藏族彝族乡、挖角彝族藏族乡、田湾彝族乡、草科藏族乡。

近年来,随着**县经济的迅猛发展,部分民族乡的城镇化建设已出具规模,有的已经达到或超过建镇的标准。如**彝族乡,该民族乡作为革命纪念和历史、文化名镇的安顺场,山川秀美,土地肥沃,不仅是全乡的政治、经济、文化中心,同时它又是省级历史文化名镇,以发展旅游观光休闲度假和商贸流通为主的城镇;地处**县的咽喉要道,商贸活动十分活跃,是数乡的商贸中心和物质集散地;安顺场作为省级历史文化名镇和全国一百个青少年爱国主义教育基地之一,拥有众多名胜古迹,丰富多彩的旅游资源加之良好的旅游区位,使安顺场成为**西部旅游环线上的一个重要旅游基地,每年到这里来参观旅游、缅怀红军精神的中外游客络绎不绝。加之,近年来因为**县开发水电资源,众多移民搬迁于此,久而久之,安顺彝族乡的人口飞速增长,场镇也越建越大,俨然一个小县城。民族乡的建制已经与当前安顺彝族乡的人口、经济和社会发展水平不相称。在**县十个民族乡之中,还有诸如:回隆彝族乡、先锋藏族乡、新民藏族彝族乡、挖角彝族藏族乡等民族乡也遇见了同样的问题,这也我国现在一千多个民族乡在城镇化建设道路上面临的难题。作为全国城市化的组成部分,数以千计的民族乡没有基本建立小城镇(截至2002年底,我国共有1248个民族乡,包括59个民族镇),那么我国的城市化是不完整的。制约民族乡小城镇建设的因素很多,主要表现在以下几方面:

1.对民族乡小城镇建设工作的认识不到位,民族乡是民族区域自治制度的补充,作为国家保障散杂居少数民族平等权利的一项措施,体现了对散杂居少数民族的关怀和重视,民族乡小城镇建设工作不仅有利于民族乡少数民族社会经济的发展,而且是各民族共同繁荣的重要保障。然而长久以来,国家给予民族乡的优惠政策始终难以实施;地方政府财力有限,难以对民族乡给以大力扶持;认为民族乡的城镇化建设无关大局等。

2.民族乡薄弱的社会经济和文化基础是严重制约小城镇建设的内在原因。民族乡大都分布在边远、山高、贫困的地方,加上历史和现实的原因,民族乡的社会经济发展相对滞后、缓慢。主要表现在:第一,民族乡相当部分群众仍生活在贫困线以下。如**县的田湾彝族乡、擦罗彝族乡的少数民族群众生活就比较贫困,相当部分的群众还生活在贫困线以下。第二,生活基础设施落后,群众生活极为不便,为数不少的民族乡内的一部分群众甚至缺乏起码的生存条件。如**县的田湾彝族乡,由于该乡境内大山居多,大多数彝族群众生活在2000米左右的高山上,不通公路,交通闭塞,生活极为不便。第三,部分民族乡经济底子薄,财政基础差。就全面建设小康社会而言,如果没有解决民族乡近千万少数民族的脱贫致富问题,就不能说中国已经真正实现了小康社会,更无从谈起实现现代化。目前大部分民族乡还没有达到建制为镇的标准和条件,在如此薄弱的基础上发展小城镇,难度之大可想而知。

**县的十个民族乡,有部分已达到了建镇的标准,其余的大部分由于种种原因还相对落后,面对**县民族乡城镇化建设的不平衡。对此,笔者认为,针对存在的问题,民族乡和其所有上级国家机关要充分认识到民族乡小城镇建设的重要性,民族乡自身要加快发展步伐,完善相关法律法规赋予民族镇以相应的法律地位,大力发展民族镇。

1.重视民族乡小城镇建设工作,民族乡城镇化建设工作作为我国民族工作的一部分,具有十分重要的地位,民族乡和国家上级部门要从战略的高度认识到民族乡小城镇建设的重要性,把它当作一项重要的工作来落实。在大力发展城市化的今天,民族乡小城镇建设不仅事关民族乡千万少数民族群众的发展,而且关系到我国城市化进程乃至实现现代化。根据民族乡发展的实际,当前部分民族乡不可能自己解决城镇化问题,对此,国家必须给予强有力的支持,对民族乡小城镇建设工作给以强有力的扶持和帮助,采取跨越式发展战略,抓住国家统筹城乡发展和新农村建设的契机,努力推进民族乡小城镇的发展

2.民族乡要加快发展步伐,就民族乡当前的发展情况来看,很多民族乡至少目前尚未具备建镇的条件,无论是经济发展水平,还是硬件设施,与镇尚有不小差距。因此,民族乡自身要加快发展步伐,在外力的推动下,民族乡要充分挖掘自身的潜力,发扬自力更生、艰苦奋斗的拼搏精神,不断创造建镇的条件。只有内外结合,才能推进民族乡小城镇的发展。国家2005年提出要民族地区少数民族群众的贫困问题,因此,**的民族乡务必结合这一契机,大力发展小城镇。公务员之家:

3.应赋予民族镇与民族乡同等的法律地位民族镇法律地位不明确,是民族乡小城镇建设面临的最大问题,因此,民族乡要发展小城镇,宪法、法律和国务院行政法规等相关法律必须赋予民族镇以民族乡同等的法律地位。

城镇建设论文范文篇7

论文摘要:现阶段乡镇行政区划调整迫在眉睫.首先提出了现阶段乡镇行政区划调整应遵循科学性原则,有利管理、规模适度原则,经济性原则,尊重历史相邻相近原则,经济稳妥、引导自愿原则,优势互补、强弱搭配原则及群众性原则等7个基本原则,在此基础上对区划调整思路进行了探讨,认为因地制宜、分类实施,要反对“一刀切”.最后在乡镇级行政体制及其机关的改革这两个方面进行了分析研究,提出了政府企业化、小政府大社会等观点并对机构的设置提出了适度性的方案.

近几年来,随着我国经济的迅速发展,全国各地涌现出一大批有一定经济实力的强镇、强村,乡镇经济成为我国国民经济的重要组成部分.目前乡镇体系中所表现出来的一些弊端,如小城镇数目多,整体规模小;城镇体系中,小城市发育不良;受地方政绩影响,城镇之间争项目、重复建设严重;城镇的集聚和扩散受行政区制约,阻碍了城镇上规模、上档次;城镇发展受行政体制——管理体制、财税体制、户籍制度、土地管理制度、投融资体制、社会保障制度等制约,城镇发展软环境日趋滞后等.这些严重地阻碍了社会经济的发展,因此迫切需要对目前乡镇行政区划进行调整,机构进行改革,以适应新形势的需要.

1.行政区划调整原则

行政区划调整应遵循以下基本原则:

1.1科学性原则

行政区划涉及到经济、政治、军事、文化、历史、地理、民俗等多门学科,进行科学的调查研究,充分权衡利弊,才能保证行政区划调整结果的科学性.

1.2有利于管理,规模适度原则

按有利于村镇建设,有利于群众办事,有利于巩固壮大镇村集体经济,有利于管理要求,合理调整行政区划.尽量采取建制镇整镇撤并的办法,减少因资产、债权、债务分割等带来新的矛盾.

1.3经济性原则

调整行政区划的根本目的,是调整与经济基础不相称的上层建筑,充分解放生产力,促进镇(乡)区域经济和社会的全面发展.因此调整行政区划,经济问题是核心.

1.4尊重历史沿革及相邻的原则

要根据风俗习惯、历史基础、现实状况、地域分布等因素确定行政区划调整方案,坚持“镇相邻、地相邻、情相亲”,因镇制宜.

1.5积极稳妥,引导自愿原则

要从教育人手,层层统一思想认识,在广泛征求意见、调查研究、理顺思想基础上,全面实行乡镇行政区划的调整,做到干群思想统一,撤并合理依法.

1.6优势互补,强弱搭配,积弱成强,壮大中心城镇建设的原则

一般乡镇尽量向县城和中心镇合并;建镇时间短的乡镇尽量向建镇时间长的乡镇合并;经济实力弱的乡镇尽量向经济实力强的乡镇合并;小的乡镇尽量向大的乡镇合并.两个乡镇交通不便的一般不合并;两个乡镇历史矛盾较大的一般不合并;乡镇区域规模虽小,但经济发展势头很好的一般不撤并;地处城乡结合部的乡一般撤消乡镇设立街道办事处.

1.7群众性原则

行政区划问题关系人民群众的生活问题、农村的发展问题、城镇建设问题,要广泛听取群众意见,尊重当地群众的意愿是行政调整工作符合民心、顺应民心的基础.

2乡镇行政区划调整思路

由于各地镇乡情况不同,因此镇乡级行政区划调整的模式也必须因地制宜,分类实施,不要搞“一刀切”.从目前宁波市一些镇乡行政区划调整实际情况看,一般有以下几种思路:

(1)从实际出发,合理撤并部分小乡镇.撤并的主要目标是:一是城市化程度比较高地区,面积是45km、人口4万以下的;二是面积50kIn2、人El2万以下的;三是面积70km、人口1.5万以下;四是面积30km或人口1万以下的.以充分利用资源和基础设施,降低行政成本.

(2)以交通便利、经济实力较强城镇为骨干,强化中心城镇网.对面积100km左右的自然地理区域,走以强带弱,强强联合之路,以促进中心城镇的形成和功能的完善.

(3)突出城镇功能布局,以资源和产业机构为组带,按生产要素优化配置要求,合理定位乡镇工业、文化、商贸、服务业的功能,建立具有专业化程度较高的城镇,力求体现个性与特色.

(4)要注意规模适度:按有利于村镇建设,有利于群众办事,有利于巩固壮大镇集体经济,有利于管理要求,合理调整行政区划.作为镇(乡)行政单位,一般人口在10万左右,面积在60~80km范围之内.

3城镇行政体制改革

3.1行政体制改革目标——政府“企业化”促进生产要素向小城镇集聚

镇政府“企业化”,对乡镇进行规划管理,以规划促集聚,引导生产要素向乡镇集中,是乡镇政府工作的一个基点.政府实施经营城镇理念,实现社会利益最大化,成为政府“企业化”的核心内容.

3.2行政管理体制改革——小政府大社会

政府不再涉及具体经济事务.地方经济管理基本上是企业和个人的社会管理,原来由政府具体操作的经济事务基本上让给中介机构等社会企业经营.地方政府机构重点加强地方经济环境、社会环境和自然环境的管理,政府更注重长期的规划功能.精简机构,消除富余人员,把一些原来是企业、社会、个人承担的事务让给社会办事,真正实现“小政府,大社会”.

3.3财政体制改革——财权和事权相统一

财权与事权的统一,是权利与义务一致性的体现.乡镇作为基层政府,没有财权,在一定程度上约束了乡镇的行动能力.随着城镇化发展,调整上级财政与镇级财政的分成比例,提高镇级财政比重是下一步财税改革的重点.也有利于调动地方政府为进行地方规划建设管理的积极性.

3.4税费改革——费改税。减轻农民负担

农民负担过重,极大地挫伤了广大农民生产的积极性,在一些地区已经出现抛荒现象.费改税,取消不合理的税收,减轻农民负担,从一定程度上使农民有资金进行扩大再生产,以解决当前农村发展的投入不足而导致后劲不足问题.

在税收制度上,要积极引导农民走劳动密集性的农业生产之路,既减少加入WTO对农业的冲击,也可以解决农村劳动力过剩问题,最大程度上发挥我国农业的比较优势.

3.5户籍制度、土地管理制度改革

为推进城市化,户籍管理逐步由户籍所在地管理,转变为人口所在居住区管理,由社区对人口进行管理,解决我国长期存在的人户分离的不合理管理模式.

加快土地管理制度改革,积极开展农村居民点整理,引导农民进城,促进人口向城镇集聚,推动城市化发展.

3.6投融资体制改革——经营城镇理念

城镇与农村的一个重要区别是城镇基础设施,加快城镇基础设施建设可以有效地促进要素向城镇集聚.在城镇基础设施建设和维护过程中,应十分强调投入一产出关系.坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则,通过政府的导向职能,使企业投资符合地方发展的长期规划.

3.7社会保障制度改革

以乡镇为中心的农村社会保障制度建设将是我国下一步体制改革和体制建设的重点.社会保障制度建立可以有效引导农民走向城市,减少对土地的绝对依赖.

4小城镇机构改革

4.1功能性城市化——加快小城镇社区建设

社区是一定地域范围内共同生活的有机组织的人群.从以单位为基础的城市文化、生活载体转变为以社区为文化载体,是为乡镇职能改革准备条件.加快小城镇社区建设,可以解决由于政府职能转型而带来的一些管理真空,实现管理的社会化.

4.2机构改革思路——淡化经济功能。强化区域经济环境建设和规划管理

政府工作重点转到优化投资环境.通过政府的管理引导,改善区域投资环境,从而实现区域自我发展的目的.强化政府的规划职能,从而为地方长期建设指明方向.特别是全球化浪潮下,个性化正成为提高区域竞争力的支点.进行城镇建设规划,可以引导民间资本流往城镇建设,从而使单个资本投资纳入到整个城镇建设的轨道,实现规划制导功能.公务员之家:

4.3机构改革方案.

4.3.1原则

机构合并、精兵简政;强化政府服务功能.

4.3.2具体方案

镇级政府组织系统机构,主要由镇党群系统、镇人大、镇政府系统和公安、司法系统4部分构成,其中公安、司法系统属于单列系统,在此不做讨论.镇党群系统的职能是保证党对于基层工作的领导.镇党群工作内容有镇级党组织(人事)工作,党的理论宣传以及作好统一战线工作,进行党员的纪律检查工作,对人民武装、工会、共青团、妇联等工作进行领导.‘

镇人大系统是保证人民群众实现区域自治的核心.镇政府由人大选取产生,并且向人大负责.人大审议政府每年的工作报告,并对政府的日常工作进行监督.

政府系统是实现全镇日常事务的管理机构.主要进行镇的档案管理、民政(残联)、纪律检察、法制、统计、财政、农业、工业、第三产业、科教文卫、计划生育、劳动和社会保障、安全生产督察、土地管理、村镇建设、环境保护等工作.设立机构如下:

(1)党委办公室.负责镇的日常党务工作;进行当地事务的调查研究;负责镇党代会召开,向人大会推荐政府机构的候选人,并对政府机构的人事安排进行政治审查.

(2)政府办公室.负责镇日常行政事务;制定镇中长期发展规划;进行镇文教卫生事业管理;对安全生产实行监督;对社区管理进行领导..

(3)村镇建设办公室.负责土地开发、利用保护;城镇村庄规划、建设管理;园林绿化、环境卫生、村容镇貌创建工作.

(4)法制综合治理办公室.负责政府法制、民政、社会治安综合治理、司法调解等工作;对劳动和社会保障实施监督职能.

(5)人大办公室.负责日常信访接待、地方事务的调查研究工作.负责组织召开人大会议.

(6)镇财政所.为全镇范围内的政府资金实行综合预算管理,协助上级财政部门组织好收人,协助镇政府安排好财政支出,作好收支平衡、略有结余;负责和协助作好镇所属行政和企事业单位、农村集体经济组织的财务监督管理.

在职能上,基本实现党政分开,同时加强党对于基层工作的领导作用.考虑到我国的国情,把党委办公室作为镇行政机构的一部分是合适的.村镇建设办公室负责全镇的建设规划,同时对于城镇建设进行开发经营.

城镇建设论文范文篇8

一、理论联系实际,注重现实意义

毕业论文的题材十分广泛,社会生活、经济建设、科学文化事业的各个方面、各个领域的问题,都可以成为论文的题目。马克思主义认识论告诉我们,理论来源于实践,理论为实践服务。因此科学研究的选题首先要注意理论联系实际。

第一,注意选题的实用价值,选择具有现实意义的题目。所谓论文的实用价值,就是指我们选的题目,应是与社会生活密切相关、为干百万人所关心的问题,特别是社会主义现代化建设事业中亟待解决的问题。这类问题反映着一定历史时期和阶段社会生活的重点和热点,是与广大人民群众的利益息息相关的。我们运用自己所学的理论知识对其进行研究,提出自己的见解,探讨解决问题的方法,这是很有意义的。这不仅能使自己所学的书本知识得到一次实际的运用,而且能提高自己分析问题和解决问题的能力。有现实意义的题目大致有三个来源:一是社会主义现代化建设事业中急需回答的重大理论和实践问题。如建立现代企业制度,抑制通货膨胀,精神文明建设,民主法制建设,加强廉政建设等等。二是本地区、本部门、本行业在工作实践中遇到的理论和现实问题。如从事农业工作的同志就会遇到诸如农村土地规模经营问题,农村基层党组织建设问题,农村青少年的教育问题,农村社会治安综合治理问题,乡镇企业的技术改造问题,等等。三是作者本人在工作实践中提出来的理论和现实问题。如职工的思想政治工作问题,领导方法和领导艺术问题,职业道德教育问题,等等。

选择具有现实意义的题目,要注意三个方面的问题:一是与党和国家或与国计民生有关的重大问题。这类问题关系国家发展方向、速度,是社会公众关注的热点,因而有普遍的社会意义。如党的十一届三中全会前后,关于实践是检验真理的唯一标准,党的工作重心转移,农村联产承包责任制,吸收外国的经验和技术,引进外资,严厉打击刑事犯罪等问题。在当前贯彻十四大和十四届四中全会精神中,要注意建立和培育社会主义市场经济,深化改革扩大开放,改革、发展与稳定的关系,加强法制建设,反腐倡廉,加强党的建设,加强对邓小平建设有中国特色社会主义理论的学习、研究和宣传,等等。二是群众普遍关心的问题。这类问题虽不是全局性的,却是人们关注的、或期待解决、或有疑虑需要进行理论探讨和解答的问题。如经济体制改革中的一些具体政策,像工资改革、劳动就业和社会保障制度的改革、公费医疗制度的改革、物价的调整、住房制度改革、城镇建设、社会治安、法制教育等等。还有各行各业的经验总结、改革预测、研究决策等。另外,有些题材看似具体小事,却关系着干家万户,也可作为选题。如城市居民的菜篮子问题,独生子女的教育问题,勤俭持家问题等。三是虽属具体又未引起社会重视,却代表一定倾向的问题。一种是意义尚未被认识,作者用理论观点分析、预见到它的生命力。如农村土地向种田能手转移,选送农村村级干部上大学,为农村培养致富带头人等;或预测到危害、恶果,及时提出问题,引起社会重视。如农村盖房、修坟挤占破坏耕地,小城镇建设缺乏统一规划,基础设施不配套,农户引种、引养外地产品不经市场调查,一哄而上,等等。另一种是群众议论纷纷,反映很大的,要作出理论分析,引导正确对待。如在分配问题上效率和公平,先富和后富,反对平均主义又要防止两极分化,等等。

第二,要注意选题的理论价值。我们强调选题的实用价值,并不等于急功近利的实用主义,也绝非提倡选题必须有直接的效益作用。作为论文,无论是形式还是内容都和工作总结、调查报告有着区别。一般说来,它由论点、论据、论证三大要素构成,文章要以逻辑思维的方式为展开的依据,在事实的基础上展开严谨的推理过程,得出令人信服的结论。它着重探讨和研究事物发展的客观规律,阐述自己对这些规律的了解与认识,给人以认识上的启迪。因此,选择现实性较强的题目,还要考虑其有无理论和认识上的价值,即有无普遍性的意义,能否能进行理论的分析和综合,从个别上升到一般,从具体上升为抽象。有些题目也并不一定直接与现实挂钩或有直接的实际用途,如对历史问题、典籍问题、外国问题的研究等。但从发展的眼光看,这些题材能够表示某种趋势,或对现实有借鉴的作用,因而也就具有理论价值,这样的题目当然也是可以选的。我们所要反对的只是那种脱离现实、咬文嚼字、繁琐考证、追求时髦等毫无意义的东西。

二、勤于思索,刻意求新

毕业论文成功与否、质量高低、价值大小,很大程度上取决于文章是否有新意。所谓新意,即论文中表现自己的新看法、新见解、新观点。有了较新颖的观点(即在某一方面或某一点上能给人以启迪),文章就有了灵魂,有了存在的价值。对文章的新意,可以从以下几个方面着眼:

第一,从观点、题目到材料直至论证方法全是新的。这类论文写好了,价值较高,社会影响也大,但写作难度大。选择这一类题目,作者须对某些问题有相当深入的研究,且有扎实的理论功底和写作经验。对于毕业论文来讲,限于条件,选择这类题目要十分慎重。

第二,以新的材料论证旧的课题,从而提出新的或部分新的观点、新的看法。如职工思想政治工作这个题材,是前些年研究的“热点”问题之一,已出了大量的研究成果,可以说是老题材了。可有的人敏锐地抓住了企业实行股份制后,职工思想出现的波动和变化,收集了大量新的第一手材料,写出了《股份制企业职工思想政治工作的特点及方法》一文,读后使人有耳目一新之感。

第三,以新的角度或新的研究方法重做已有的课题,从而得出全部或部分新观点。如同样是职工思想政治工作这个题材,有的学员针对近几年来纺织行业大量使用农民合同工,职工队伍结构发生变化的情况,从自然半自然经济向商品经济的转化,从小生产者向产业工人的转化,从农村向城市的转化等不同的角度,分析论证了农民合同工的思想特征以及对整个职工队伍思想的影响,探索思想政治工作的方法和措施,这样的文章同样具有新意。

第四,对已有的观点、材料、研究方法提出质疑,虽然没有提出自己新的看法,但能够启发人们重新思考问题。

以上四个方面并不是对“新意”的全部概括,但只要能做到其中一点,就可以认为文章的选题有了新意。

要发现有新意的题目,首先要善于观察。社会生活就像一个变化无穷的“万花筒”,各个领域、各个方面的事物及其矛盾都在不断地运动、变化、发展着,旧的矛盾解决了,新的矛盾又产生。在当前社会主义现代化建设事业中,我们面临新旧体制转换、市场经济的发展、党风和社会风气等许多新情况新问题,不仅原有的理论要再认识、再发展,而且需要创立许多新的理论。我们要善于观察,勤于思索,从大处着眼,小处入手,在事物的运动、发展中寻找适合自己撰写的具有新意的毕业论题。其次,要善于积累和分析资料。歌德曾经说过,理论是灰色的,生活之树常青。过去已经形成的理论,包括教科书上的一些观点,随着实践的发展,研究的深入,还可以进行再认识。这就要求我们平时注意收集资料、积累资料、分析资料。对有关方面的问题要弄清楚别人写过什么东西,有些什么论点,有何争论及分歧的焦点是什么,目前国内外对这个问题研究的进展情况以及发展趋势如何,等等。在深入研究已有成果的基础上,将收集到的材料作一番加工整理的工作,把别人认识的成果作为自己的起点,在前人和他人认识的基础上写出有自己见解的论文。

三、知己知彼,轻易适中

(一)知己知被,量力而行

毕业论文是对学员学习知识相成果的综合性考核,选题的方向、大小、难易都应与自己的知识积累、分析问题和解决问题的能力,写作经验相适应,要做到“知已知彼”。

所谓“知己”,首先,要充分估计到自已的知识储备情况和分析问题的能力。因为知识和能力的积累是一个较长的过程,不可能靠一次毕业论文的写作就来个突飞猛进。所以选题时要量力而行,客观地分桥和估计自己的能力。如果理论基础比较好,又有较强的分析概括能力,那就可以选择难度大一些、内容复杂一些的题目,对自己定下的标准高一些,这样有利于锻炼自己,增长才干;如果自己觉得综合分析一个大问题比较吃力,那么题目就应定得小一些,便于集中力量抓住重点,把某一问题说深说透。其次,要充分考虑自己的特长和兴趣。应当看到,大学生的学识水平是有差距的。有的可能在面上广博些,有的可能在某一方面有较深的钻研,有的可能在这一方面高人一筹,而在另一方面则较为逊色。在选题时,要尽可能选择那些能发挥自己的专长,学有所得、学有所感的题材。同时还要考虑到自己的兴趣和爱好。兴趣深厚,研究的欲望就强烈,内在的动力和写作情绪就高,成功的可能性也就越大。

所谓“知彼”,一是要考虑到是否有资料或资料来源。资料是论文写作的基础,没有资料或资料不足就写不成论文,即使勉强写出来,也缺乏说服力。资料又可分为第一手资料和第二手资料。第一手资料是指作者亲自考查获得的,包括各种观察数据、调查所得等。第二手资料的主要来源是图书馆和资料室的文献资料。二是要了解所选课题的研究动态和研究成果,大致掌握写作中可能遇到的困难,以避免盲目性和无效劳动。要注意在已有的研究成果中寻找薄弱环节,即他人研究中存在的疑点、漏洞或不足。有疑点、漏洞的问题,不少是重要的学术论题,以此作为研究的突破口,在理论上修正、补充或丰富已有的结论。只要做到了知己知彼,就能选择一个比较合适的毕业论文题目。譬如,政治专业中从事党政工作的学员,写“精神文明建设和思想政治工作”方面的题目;党史、党建学得好的,写党的基本路线、党的建设、党的领导、反腐倡廉和党纪党风等问题,就容易写好。学经济专业的,在经济部门或企业工作,写“经济体制改革和经济发展”方面的题目,写社会主义市场经济、企业产权制度的改革、建立现代企业制度、经济管理、企业管理等,在流通部门工作的写市场体系与社会主义市场竞争、流通体制改革、价格体系、清理三角债等,在外贸系统工作的写对外开放和对外贸易等,也易奏效。在农村工作的,写小城镇建设、土地问题、乡镇企业问题、加强村级组织建设问题等,也容易写到点子上。公务员之家版权所有

(二)难易适中,大小适度

要选好毕业论文的题目,把握“适中”的原则是很重要的。

首先,题目的难易要适中。选题既要有“知难而进”的勇气和信心,又要做到“量力而行”。许多人在选择毕业论文题目时,跃跃欲试,想通过论文的写作,将自己几年来的学习所得充分地反映出来,因此着眼于一些学术价值较高、角度较新、内容较奇的题目,这种敢想敢做的精神是值得肯定的,但如果难度过大,超过了自己所能承担的范围,一旦盲目动笔,很可能陷入中途写不下去的被动境地,到头来迫使自己另起炉灶、更换题目,这样不仅造成了时间、精力的浪费,而且也容易使自己失去写作的自信心。反之,自己具备了一定的能力和条件,却将论文题目选得过于容易,这样也不能反映出自己真实的水平,而且也达不到通过撰写毕业论文锻炼自己,提高自己的目的。

其次,题目的大小要适度。一般来说宜小不宜大,宜窄不宜宽。题目太大把握不住,考虑难以深入细致,容易泛泛而论。因为大题目需要掌握大量的材料,不仅要有局部的,还要有全局性的,不仅要有某一方面的,还要有综合性的。而写作毕业论文的时间有限,业余学习的学员还要受到工作、家务等牵累,要在短时间内完成大量的资料收集工作是比较困难的。另外,大学的几年学习,对学生来讲还只是掌握了一些基本理论,而要独立地研究和分析一些大问题,还显得理论准备不足。再加上缺乏写作经验,对大量的材料的处理也往往驾驭不了,容易造成材料堆积或过于散乱,写得一般化。选定小题目,有两种方式,一是直接选个小题目,二是在大题目中选定小的论证角度。比如,有这样三个题目:《论妇女权益的保障》、《论妇女经济权益的保障》、《论妇女财产继承权的保障》,第一个题目显然太大,因为妇女权益包含的内容十分广泛,有政治权利、文化教育权益、劳动权益、财产权益、人身权益、婚姻家庭权益,等等。一篇文章如果要涉及这么多的内容,是不容易写好的。第二个题目比起第一个来要小一些,但经济权益包含的内容仍较复杂,作为毕业论文写起来还嫌太大。第三个题目抓住了妇女经济权益中的财产继承权这一侧面,显得角度小,针对性强,容易深入研究。

当然题目大点好还是小点好,每个人情况不同,难以一概而论。有的理论素养好,情况了解多,写作水平较高,也可以写大一点的题目。但一般来说,题目还是小一点、具体一点为好。小题目容易驾驭,只要写得丰满深入,同样很有价值。此外,题目大小的区分也是相对的,并无绝对的、一成不变的界限。大题可以小作,小题也可以大作,这要根据作者的实际来加以确定。

城镇建设论文范文篇9

一、理论联系实际,注重现实意义

毕业论文的题材十分广泛,社会生活、经济建设、科学文化事业的各个方面、各个领域的问题,都可以成为论文的题目。马克思主义认识论告诉我们,理论来源于实践,理论为实践服务。因此科学研究的选题首先要注意理论联系实际。

第一,注意选题的实用价值,选择具有现实意义的题目。所谓论文的实用价值,就是指我们选的题目,应是与社会生活密切相关、为干百万人所关心的问题,特别是社会主义现代化建设事业中亟待解决的问题。这类问题反映着一定历史时期和阶段社会生活的重点和热点,是与广大人民群众的利益息息相关的。我们运用自己所学的理论知识对其进行研究,提出自己的见解,探讨解决问题的方法,这是很有意义的。这不仅能使自己所学的书本知识得到一次实际的运用,而且能提高自己分析问题和解决问题的能力。有现实意义的题目大致有三个来源:一是社会主义现代化建设事业中急需回答的重大理论和实践问题。如建立现代企业制度,抑制通货膨胀,精神文明建设,民主法制建设,加强廉政建设等等。二是本地区、本部门、本行业在工作实践中遇到的理论和现实问题。如从事农业工作的同志就会遇到诸如农村土地规模经营问题,农村基层党组织建设问题,农村青少年的教育问题,农村社会治安综合治理问题,乡镇企业的技术改造问题,等等。三是作者本人在工作实践中提出来的理论和现实问题。如职工的思想政治工作问题,领导方法和领导艺术问题,职业道德教育问题,等等。

选择具有现实意义的题目,要注意三个方面的问题:一是与党和国家或与国计民生有关的重大问题。这类问题关系国家发展方向、速度,是社会公众关注的热点,因而有普遍的社会意义。如党的十一届三中全会前后,关于实践是检验真理的唯一标准,党的工作重心转移,农村联产承包责任制,吸收外国的经验和技术,引进外资,严厉打击刑事犯罪等问题。在当前贯彻十四大和十四届四中全会精神中,要注意建立和培育社会主义市场经济,深化改革扩大开放,改革、发展与稳定的关系,加强法制建设,反腐倡廉,加强党的建设,加强对邓小平建设有中国特色社会主义理论的学习、研究和宣传,等等。二是群众普遍关心的问题。这类问题虽不是全局性的,却是人们关注的、或期待解决、或有疑虑需要进行理论探讨和解答的问题。如经济体制改革中的一些具体政策,像工资改革、劳动就业和社会保障制度的改革、公费医疗制度的改革、物价的调整、住房制度改革、城镇建设、社会治安、法制教育等等。还有各行各业的经验总结、改革预测、研究决策等。另外,有些题材看似具体小事,却关系着干家万户,也可作为选题。如城市居民的菜篮子问题,独生子女的教育问题,勤俭持家问题等。三是虽属具体又未引起社会重视,却代表一定倾向的问题。一种是意义尚未被认识,作者用理论观点分析、预见到它的生命力。如农村土地向种田能手转移,选送农村村级干部上大学,为农村培养致富带头人等;或预测到危害、恶果,及时提出问题,引起社会重视。如农村盖房、修坟挤占破坏耕地,小城镇建设缺乏统一规划,基础设施不配套,农户引种、引养外地产品不经市场调查,一哄而上,等等。另一种是群众议论纷纷,反映很大的,要作出理论分析,引导正确对待。如在分配问题上效率和公平,先富和后富,反对平均主义又要防止两极分化,等等。

第二,要注意选题的理论价值。我们强调选题的实用价值,并不等于急功近利的实用主义,也绝非提倡选题必须有直接的效益作用。作为论文,无论是形式还是内容都和工作总结、调查报告有着区别。一般说来,它由论点、论据、论证三大要素构成,文章要以逻辑思维的方式为展开的依据,在事实的基础上展开严谨的推理过程,得出令人信服的结论。它着重探讨和研究事物发展的客观规律,阐述自己对这些规律的了解与认识,给人以认识上的启迪。因此,选择现实性较强的题目,还要考虑其有无理论和认识上的价值,即有无普遍性的意义,能否能进行理论的分析和综合,从个别上升到一般,从具体上升为抽象。有些题目也并不一定直接与现实挂钩或有直接的实际用途,如对历史问题、典籍问题、外国问题的研究等。但从发展的眼光看,这些题材能够表示某种趋势,或对现实有借鉴的作用,因而也就具有理论价值,这样的题目当然也是可以选的。我们所要反对的只是那种脱离现实、咬文嚼字、繁琐考证、追求时髦等毫无意义的东西。

二、勤于思索,刻意求新

毕业论文成功与否、质量高低、价值大小,很大程度上取决于文章是否有新意。所谓新意,即论文中表现自己的新看法、新见解、新观点。有了较新颖的观点(即在某一方面或某一点上能给人以启迪),文章就有了灵魂,有了存在的价值。对文章的新意,可以从以下几个方面着眼:

第一,从观点、题目到材料直至论证方法全是新的。这类论文写好了,价值较高,社会影响也大,但写作难度大。选择这一类题目,作者须对某些问题有相当深入的研究,且有扎实的理论功底和写作经验。对于毕业论文来讲,限于条件,选择这类题目要十分慎重。

第二,以新的材料论证旧的课题,从而提出新的或部分新的观点、新的看法。如职工思想政治工作这个题材,是前些年研究的“热点”问题之一,已出了大量的研究成果,可以说是老题材了。可有的人敏锐地抓住了企业实行股份制后,职工思想出现的波动和变化,收集了大量新的第一手材料,写出了《股份制企业职工思想政治工作的特点及方法》一文,读后使人有耳目一新之感。

第三,以新的角度或新的研究方法重做已有的课题,从而得出全部或部分新观点。如同样是职工思想政治工作这个题材,有的学员针对近几年来纺织行业大量使用农民合同工,职工队伍结构发生变化的情况,从自然半自然经济向商品经济的转化,从小生产者向产业工人的转化,从农村向城市的转化等不同的角度,分析论证了农民合同工的思想特征以及对整个职工队伍思想的影响,探索思想政治工作的方法和措施,这样的文章同样具有新意。

第四,对已有的观点、材料、研究方法提出质疑,虽然没有提出自己新的看法,但能够启发人们重新思考问题。

以上四个方面并不是对“新意”的全部概括,但只要能做到其中一点,就可以认为文章的选题有了新意。

要发现有新意的题目,首先要善于观察。社会生活就像一个变化无穷的“万花筒”,各个领域、各个方面的事物及其矛盾都在不断地运动、变化、发展着,旧的矛盾解决了,新的矛盾又产生。在当前社会主义现代化建设事业中,我们面临新旧体制转换、市场经济的发展、党风和社会风气等许多新情况新问题,不仅原有的理论要再认识、再发展,而且需要创立许多新的理论。我们要善于观察,勤于思索,从大处着眼,小处入手,在事物的运动、发展中寻找适合自己撰写的具有新意的毕业论题。其次,要善于积累和分析资料。歌德曾经说过,理论是灰色的,生活之树常青。过去已经形成的理论,包括教科书上的一些观点,随着实践的发展,研究的深入,还可以进行再认识。这就要求我们平时注意收集资料、积累资料、分析资料。对有关方面的问题要弄清楚别人写过什么东西,有些什么论点,有何争论及分歧的焦点是什么,目前国内外对这个问题研究的进展情况以及发展趋势如何,等等。在深入研究已有成果的基础上,将收集到的材料作一番加工整理的工作,把别人认识的成果作为自己的起点,在前人和他人认识的基础上写出有自己见解的论文。

三、知己知彼,轻易适中

(一)知己知被,量力而行

毕业论文是对学员学习知识相成果的综合性考核,选题的方向、大小、难易都应与自己的知识积累、分析问题和解决问题的能力,写作经验相适应,要做到“知已知彼”。

所谓“知己”,首先,要充分估计到自已的知识储备情况和分析问题的能力。因为知识和能力的积累是一个较长的过程,不可能靠一次毕业论文的写作就来个突飞猛进。所以选题时要量力而行,客观地分桥和估计自己的能力。如果理论基础比较好,又有较强的分析概括能力,那就可以选择难度大一些、内容复杂一些的题目,对自己定下的标准高一些,这样有利于锻炼自己,增长才干;如果自己觉得综合分析一个大问题比较吃力,那么题目就应定得小一些,便于集中力量抓住重点,把某一问题说深说透。其次,要充分考虑自己的特长和兴趣。应当看到,大学生的学识水平是有差距的。有的可能在面上广博些,有的可能在某一方面有较深的钻研,有的可能在这一方面高人一筹,而在另一方面则较为逊色。在选题时,要尽可能选择那些能发挥自己的专长,学有所得、学有所感的题材。同时还要考虑到自己的兴趣和爱好。兴趣深厚,研究的欲望就强烈,内在的动力和写作情绪就高,成功的可能性也就越大。

所谓“知彼”,一是要考虑到是否有资料或资料来源。资料是论文写作的基础,没有资料或资料不足就写不成论文,即使勉强写出来,也缺乏说服力。资料又可分为第一手资料和第二手资料。第一手资料是指作者亲自考查获得的,包括各种观察数据、调查所得等。第二手资料的主要来源是图书馆和资料室的文献资料。二是要了解所选课题的研究动态和研究成果,大致掌握写作中可能遇到的困难,以避免盲目性和无效劳动。要注意在已有的研究成果中寻找薄弱环节,即他人研究中存在的疑点、漏洞或不足。有疑点、漏洞的问题,不少是重要的学术论题,以此作为研究的突破口,在理论上修正、补充或丰富已有的结论。只要做到了知己知彼,就能选择一个比较合适的毕业论文题目。譬如,政治专业中从事党政工作的学员,写“精神文明建设和思想政治工作”方面的题目;党史、党建学得好的,写党的基本路线、党的建设、党的领导、反腐倡廉和党纪党风等问题,就容易写好。学经济专业的,在经济部门或企业工作,写“经济体制改革和经济发展”方面的题目,写社会主义市场经济、企业产权制度的改革、建立现代企业制度、经济管理、企业管理等,在流通部门工作的写市场体系与社会主义市场竞争、流通体制改革、价格体系、清理三角债等,在外贸系统工作的写对外开放和对外贸易等,也易奏效。在农村工作的,写小城镇建设、土地问题、乡镇企业问题、加强村级组织建设问题等,也容易写到点子上。

(二)难易适中,大小适度

要选好毕业论文的题目,把握“适中”的原则是很重要的。

首先,题目的难易要适中。选题既要有“知难而进”的勇气和信心,又要做到“量力而行”。许多人在选择毕业论文题目时,跃跃欲试,想通过论文的写作,将自己几年来的学习所得充分地反映出来,因此着眼于一些学术价值较高、角度较新、内容较奇的题目,这种敢想敢做的精神是值得肯定的,但如果难度过大,超过了自己所能承担的范围,一旦盲目动笔,很可能陷入中途写不下去的被动境地,到头来迫使自己另起炉灶、更换题目,这样不仅造成了时间、精力的浪费,而且也容易使自己失去写作的自信心。反之,自己具备了一定的能力和条件,却将论文题目选得过于容易,这样也不能反映出自己真实的水平,而且也达不到通过撰写毕业论文锻炼自己,提高自己的目的。

其次,题目的大小要适度。一般来说宜小不宜大,宜窄不宜宽。题目太大把握不住,考虑难以深入细致,容易泛泛而论。因为大题目需要掌握大量的材料,不仅要有局部的,还要有全局性的,不仅要有某一方面的,还要有综合性的。而写作毕业论文的时间有限,业余学习的学员还要受到工作、家务等牵累,要在短时间内完成大量的资料收集工作是比较困难的。另外,大学的几年学习,对学生来讲还只是掌握了一些基本理论,而要独立地研究和分析一些大问题,还显得理论准备不足。再加上缺乏写作经验,对大量的材料的处理也往往驾驭不了,容易造成材料堆积或过于散乱,写得一般化。选定小题目,有两种方式,一是直接选个小题目,二是在大题目中选定小的论证角度。比如,有这样三个题目:《论妇女权益的保障》、《论妇女经济权益的保障》、《论妇女财产继承权的保障》,第一个题目显然太大,因为妇女权益包含的内容十分广泛,有政治权利、文化教育权益、劳动权益、财产权益、人身权益、婚姻家庭权益,等等。一篇文章如果要涉及这么多的内容,是不容易写好的。第二个题目比起第一个来要小一些,但经济权益包含的内容仍较复杂,作为毕业论文写起来还嫌太大。第三个题目抓住了妇女经济权益中的财产继承权这一侧面,显得角度小,针对性强,容易深入研究。

当然题目大点好还是小点好,每个人情况不同,难以一概而论。有的理论素养好,情况了解多,写作水平较高,也可以写大一点的题目。但一般来说,题目还是小一点、具体一点为好。小题目容易驾驭,只要写得丰满深入,同样很有价值。此外,题目大小的区分也是相对的,并无绝对的、一成不变的界限。大题可以小作,小题也可以大作,这要根据作者的实际来加以确定。

城镇建设论文范文篇10

论文摘要:城镇建设用地紧张,确也是实情,尤其是大城市,多数城市早就在透支国家下达的指标。治理高地价的关键是什么--增加供给!市场经济真的很简单,价格是供求关系的反映(当然,特殊情况下也会出现价格失灵),开发商拿地热情高涨,政府硬按着地价不让涨,则企业只能寻求托关系、搞公关来购地。

近期召开的全国国土资源工作会议上,国土资源部部长、党组书记,国家土地总督察徐绍史明确提出:坚持和完善土地招拍挂出让制度,总结、规范和完善“限房价竞地价”、“双向竞价”、“综合评标”等多种房地产用地出让模式,推动土地供应由“价高者得”的单一目标向完善市场、保障民生等多目标管理转变。近两年来,经营性用地“招拍挂”的出让方式,持续不断的受到质疑和反对,很多人认为这种卖地方式很容易推高地价,最大的受益方是地方政府,从而导致土地财政肥得流油。

由此看来,国家确实正在紧锣密鼓的研究和推进土地出让方式改革。实际上,部分城市早在2009年就开始尝试了,比如上海积极尝试“预申请”、“综合评标”、“一次竞价”。再如,近期北京有块土地,出让时对报价进行限高,如果有多家企业都愿意出限高价,则就让他们竞配建保障房面积,谁愿意为政府免费配套最多的保障房,谁就最终胜出。

显而易见,进行这项改革的目的是限制地方土地财政,同时抑制地价,进而有助于稳定房价。无疑,这一政策的指向是正确的。在房地产调控一波紧似一波的背景下,去年全国土地出让成交总价款居然高达2.7万亿元,同比增加70.4%,超千亿的城市数量剧增。而且,从价格上看,去年全国新建商品房成交均价大概同比上涨7%,而开发企业购置的土地成交均价却大涨34%左右。

抑制地价、减少地王,正在成为重要的政策选择。去年12月19日,《国土部关于落实房地产用地调控政策通知》要求:对招拍挂出让中溢价率超过50%、成交总价或单价创历史新高的地块,市、县国土资源主管部门要在成交确认书签订后2个工作日内,填写《房地产用地交易异常情况一览表》,分别上报国土资源部和省级国土资源主管部门。明摆着,这是向地方政府施压。

然而,靠这种办法并不太管用,近一个月来,全国溢价率超过50%的地块普遍性的存在,光上海就有多个案例。另外,人为的压制地价,尤其是减少挂牌和拍卖行为,而增加招标形式,确实能在一段时间内减少高价地,却有点“治标不治本”;其负面效果不容忽视,招标方式的透明度较挂牌和拍卖低很多,如何防范内幕交易?如何阻止权势企业横行?又如何解决大量中小民营企业被拒之土地市场门外的困局?

治理高地价的关键是什么--增加供给!市场经济真的很简单,价格是供求关系的反映(当然,特殊情况下也会出现价格失灵),开发商拿地热情高涨,政府硬按着地价不让涨,则企业只能寻求托关系、搞公关来购地。城镇建设用地紧张,确也是实情,尤其是大城市,多数城市早就在透支国家下达的指标。