制度基础范文10篇

制度基础范文篇1

第一，从根本政治前提和制度基础来看。党的十七大报告指出：“新民主主义革命的胜利，社会主义基本制度的建立，为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。”这就是说，改革开放这场新的伟大革命，同以同志为核心的党的第一代中央领导集体创立思想，带领全党全国各族人民建立新中国、取得社会主义革命和建设伟大成就以及艰辛探索社会主义建设规律取得宝贵经验之间，既有历史递进性，更有内在统一性；以同志为核心的党的第一代中央领导集体所领导的新民主主义革命、所创立的社会主义基本制度和艰辛探索社会主义建设规律所取得的宝贵经验，孕育了思想，实现了马克思列宁主义同中国实际相结合的第一次飞跃，为实现当代中国一切发展进步提供了根本政治前提和制度基础；以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体带领全党全国各族人民进行的改革开放新的伟大革命，正是在这样的根本政治前提和制度基础上进行的。这两次革命，前者是属于制度选择，后者是属于政策选择。弄清这个问题，对于指导我们正确总结改革开放的历史进程及其宝贵经验，是至关紧要的。

以同志为核心的党的第一代中央领导集体，领导全党全国各族人民，经过长期奋斗，夺取了新民主主义革命的胜利，进而建立起社会主义基本制度，把一百多年来备受侵略欺凌的半殖民地半封建的旧中国，变成了独立的人民当家作主的社会主义新中国。这场中国有史以来最伟大的革命，开辟了中国历史的新纪元。我们党领导人民，在完成了对社会主义这样一种“基本制度选择”之后，之所以还要进行改革开放这场新的伟大革命，用邓小平同志的话来说，就是要“在坚持四项基本原则的基础上选择好的政策，使社会生产力得到比较快的发展”。而所谓“好的政策选择”，最根本的就是对改革开放总方针总政策的选择，以及对与之相配套的政治的、经济的、社会的政策的选择。显然，我们党和国家在新时期的这样一种“好的政策选择”，坚持和深化了“基本制度选择”，并且使我们所坚持的马克思主义和社会主义在中国大地上焕发出强大的生命力、创造力、感召力。

正因为这样，改革开放这场新的伟大革命，决不是要改变我国社会主义制度的性质，而是社会主义制度的自我完善和发展，其目的，正如党的十七大报告所指出的：“就是要解放和发展社会生产力，实现国家现代化，让中国人民富裕起来，振兴伟大的中华民族；就是要推动我国社会主义制度自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力，建设和发展中国特色社会主义；就是要在引领当代中国发展进步中加强和改进党的建设，保持和发展党的先进性，确保党始终走在时代前列。”

回顾改革开放29年来的伟大历程，我们党领导的这场新的伟大革命，之所以目的与效果是如此统一；之所以当一些国家的“改革”导致了社会主义制度的解体和共产党执政地位的丢失，而中国29年来的改革开放，却使“社会主义和马克思主义在中国大地上焕发出勃勃生机，给人民带来更多福祉，使中华民族大踏步赶上时代前进潮流、迎来伟大复兴的光明前景”，一个根本的原因就在于，我们党领导的改革开放，正是依据新的伟大革命同社会主义制度自我完善和发展相统一的原则来进行的。

制度基础范文篇2

总书记在中央纪委第七次全会上的重要讲话，是当前和今后一段时期加强党风廉政建设和反腐败斗争的一篇指导性文献，具有十分重大的理论意义和现实意义。特别是讲话突出强调了新形势下加强党风廉政建设和反腐败斗争要高度重视作风建设和制度建设，要在领导干部中大力倡导八个方面的良好风气，这无疑抓住了当前党风廉政建设和反腐败斗争的要害和关键。

作风建设是基础，制度建设是根本

作风建设是党风廉政建设的基础。同志在讲话中明确指出：“加强领导干部的作风建设，坚持防微杜渐、警钟长鸣，是反腐倡廉的重要基础性工作。”作风是领导干部世界观、人生观、价值观的外在反映，是干部党性修养、政治品质、道德境界的具体体现。正如邓小平同志所深刻指出的：“共产党的领导够不够格，决定于我们党的思想和作风。”作风又是一种无形的巨大力量。良好的作风是抵御消极腐败现象和保持清正廉洁的重要保障，能够营造扶正祛邪的浓厚氛围和产生扬善抑恶的重要作用；不好的作风则往往是走向消极腐败的助推因素。作风建设以“自我修养”、“道德自律”为基础，从内在自觉性入手解决领导干部的行为规范问题，可以从根本上消除腐败行为发生的思想根源。因此，反腐倡廉工作，必须从加强领导干部作风建设这个基础抓起，以不断夯实廉洁从政的思想道德基础，筑牢拒腐防变的思想道德防线。总书记大力倡导的“勤奋好学、学以致用”，“心系群众、服务人民”，“真抓实干、务求实效”，“艰苦奋斗、勤俭节约”，“顾全大局、令行禁止”，“发扬民主、团结共事”，“秉公用权、廉洁从政”，“生活正派、情趣健康”八个方面的良好风气，是对我们党“三大作风”、“两个务必”、“八个坚持、八个反对”等优良作风的进一步丰富和发展，是对新时期领导干部作风内涵的高度概括和总结，是对党风廉政建设和反腐败工作理论与实践的深化和升华，具有很强的针对性和指导性。

制度建设是党风廉政建设的根本。邓小平同志曾极其精辟地指出：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”同志在讲话中进一步强调了制度建设对党风廉政建设的这种根本性作用：“加强制度建设和创新，形成完善有效的体制机制，是反腐倡廉的治本之策”。党风廉政建设的关键在于“治官治权”，在于形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制。十六大以来，我们党先后制定颁布了《党内监督条例》、《纪律处分条例》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等十几部规章和纲要，建立健全了党委议事和决策机制、质询和罢免机制、诫勉谈话、领导干部个人重大事项报告制度等一系列重要制度，国家颁布和实施了《人大常委会监督法》、《公务员法》、《行政许可法》等一系列重要法律，从而为从源头上加强党风廉政建设和反腐败斗争提供了制度保障。

以好的作风形成并执行好的制度

党的制度建设是制度的形成和执行、并在实践中不断检验与完善的动态过程，这一过程自始至终都离不开一套好的作风。

一方面，只有具有好的作风，才能真正形成好的制度。这是因为：第一，好的作风是好的制度的重要内容，作为党的性质和宗旨的体现，好的作风当然应当以必要的形式规范化、程序化、制度化和法律化，以为好的制度奠定根基。第二，只有具有好的作风，才能够始终把保护、实现和发展人民的权利与利益，监督和制约权力的行使作为制度建设的主线，放在制度建设的核心地位。第三，只有具有好的作风，才能够在制度制定过程中发扬民主、集思广益，脚踏实地、深入调研，以保证制度的民主性、科学性、权威性和可执行性。

另一方面，只有具有好的作风，才能严格执行好的制度。这是因为：第一，只有具有好的作风，领导干部才能够率先垂范，带头尊重制度、遵守制度，从而防止好的制度形同虚设，防止因形式主义和官僚主义导致好的制度的虚化、弱化、形式化和口号化。第二，只有具有好的作风，领导干部才能够坚持公平正义，清正廉洁，不徇私情，严格执法，保证制度面前人人平等和制度真正得到实施。第三，“党是整个社会的表率，党的各级领导干部又是全党的表率。”

以好的制度培育并弘扬好的作风通过制度建设来培育、弘扬优良作风，是我们党的建设的一条基本经验。邓小平同志曾一针见血地指出：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。

首先，制度具有规范性和具体性。通过制度将好的作风固定化和明确化，易于为领导干部在实践中自律和遵守。其次，制度具有权威性和强制性。制度一经形成，任何人都不得违反，能够通过强制力来监督、促使领导干部形成良好的作风。再次，制度具有导向性和激励性。制度的最大作用是导向和预期，通过激励领导干部从事制度所允许的行为，褒扬遵规守纪者，来引导、推进好的作风的培育和发扬光大。

因此，加强和改进领导干部的作风，必须抓好源头治理和根本治理，注重制度建设和创新。全面加强领导干部的学风、思想作风、工作作风、领导作风和生活作风等方面的制度建设，为培育和弘扬同志倡导的八个方面的良好作风奠定坚实的制度基础。

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读读的收支账

的经济收入有两个方面：一是工资，二是稿费。

的工资原定一级，每月600多元。1958年后，主动提出把自己的工资由一级降为三级，直到1976年逝世止，每月仅404.8元。

他的账很好记。每月交党费10元，房租、水电、租用家具、地毯等费用加起来80多元，冬季加4个月取暖费40元，合计125.03元。另外，吃饭每月100元，吸烟、喝茶八九十元。即使在人民大会堂、钓鱼台等地接见外宾，每喝一杯茶，也按规定交一角钱，一般20天左右去结一次账。

稿费多用于购书和资助民主人士。

制度基础范文篇3

在我看来，前几年提出的“以德治国”是有其深刻原因的。体现在官员身上的社会总体道德水准的下滑已经到了令人堪忧的地步。然而，仅仅提倡道德教育能够起到提升官员道德水准的效果吗？决定道德的，在个人的修养之外，是否还有其他同等重要甚至更为重要的因素？

我在南方某大学任教时，其间曾有一件事让我感触良深。有人批评该校的学生，批评的根据是这样一个事例：该校的学生在食堂用餐完毕后，把餐盘留在桌上就走人；而他在另一所大学见到的景象是，学生用餐之后，自行把餐盘带到残食台，倾倒残食、归还餐盘。他呼吁学生们从自觉倾倒残食开始，提高自我的道德素养。

对于这段批评，我是不敢苟同的。因为我也是食堂的食客之一，我了解各高校食堂在对待残食问题上的不同做法。我在另一所大学就读时，素来在残食台倾倒残食、归还餐具后离开，而当我来到这所大学任教后，我也和其他所有人一样，习惯于把餐盘留在桌上就走人。原因何在？在我就读的大学，食堂在门口处设置了专门的残食台，并用海报告知就餐者，在用餐完毕后将餐盘带至残食台倾倒残食、归还餐具。有人疏忽时，还会有工作人员上前提醒。而在我任教的大学，食堂并未设立残食台，而是让工作人员推着残食车，在食堂的各处收集就餐者留在桌上的餐盘。就餐者在用餐完毕后，如要将餐盘送至残食车，不仅不便，还会导致食堂走道的拥挤。在这种安排之下，就餐者将餐盘留在桌上走人是再自然不过的，即便如我，也改变了先前的习惯，入乡随俗了。

如此，一个似乎是道德问题的事件，在我看来几乎是一个制度安排的必然结果。将餐盘留在桌上走人和将餐盘送至专设的餐食台，都是各自相应的制度安排所诱发的自然行为，单从这两种行为的对比当中很难得出两校学生道德素质的高下之分。在设置流动残食车的制度安排之下，将餐盘留在桌上走人是与这一制度相符合的行为；如同在设置残食台的制度安排下，将餐盘送至残食台一样是制度所要求的行为。在一个旁观者的眼里，两种行为之间存在着道德上差别，而这种差别是由相应的制度所造就的。对每一种制度中的行动者而言，他们的行为都是与制度相适应的，换言之，都是符合那种制度之下的正常道德要求的。对于前一种制度而言，把餐盘留在桌上走人没有道德上的可谴责性，对于后一种制度而言，把餐盘送至残食台也没有道德上的优越性。真正可以作出评价的，是两种不同的制度。例如，我们可以举例说，在后一种制度下，将由专人做的工作分散到每个人去做，可以减少食堂的人工；取消残食车，有利于减轻就餐高峰期的拥挤，等等。或许正是由于这些原因，使我任教的那所学校最后改变了它的食堂残食收集制度，也将残食车改为残食台了，而学生们也顺应了新制度的要求，从把残盘留在桌上走人改为自行送至残食台。

这个事例触动我之处在于它让我想到，一个社会普遍道德的形成有其制度基础。中国人习惯上把道德作为一种个人化的素养，当个人达不到一定的道德要求时，社会往往把它归咎于个人道德修为的失败。但实际上，个人的道德并不是单独的、自足的，它也处在与其他复杂社会因素的互动之中。道德是一种行为规范，制度也是一种行为规范，道德是无形的、不具有强制力的，制度是有形的、具有强制力的，两者相较之下，后者往往是更直接的行为诱因。因此，当社会所提倡的道德与它的制度所实际允许的行为相去甚远时，在制度中的人基于趋利的本性，往往会选择与制度相适应的行为而逃避道德所加诸的约束。由于制度是人们交往的直接媒介，符合制度规则的行为被人们认为是可接受和遵循的行为，久而久之，制度会衍生出一种与之相适应的道德，并在实质上替代社会所倡导的道德。在此情形之下，由原本的道德观念所导出的行为由于与制度不符，坚持那些道德观念的人反而被目为特立独行，需要承受巨大的压力，付出英雄般的勇气和其他的现实代价。

历史和近现代的社会科学研究已反复地告知我们，人性本身是有巨大缺陷的，是不能完全信任的。一方面，人要通过道德修养来不断完善自身，并在此过程中，求取人的尊严和价值；但另一方面，道德是一种依靠人自身的方式，由于人自身的弱点，这种方式又是不能过于依赖的。如同社会中的其他任何因素一样，道德也需要其他因素的支持。它或者要从宗教处分享神圣感，或者要从现实的法律制度中获得支撑。在不能分享宗教所能提供的神圣感之处，道德在现实中的制度基础就尤为重要。如果一方面，对个人提出圣徒般的道德要求，另一方面，制度又对人性在暗处的诱惑洞开大门，则最后的结果可想而知。

在我看来，这是问题的症结所在。长久以来，我们未能摆脱依赖个人道德治世的理想，法律制度往往只是提供一个所要达到的道德目标，而疏于提供具体的达到目标的技术和细节。这样的结果是导致正式但空洞的制度框架被非正式的制度所实际替代，而这些非正式制度是在对行为没有直接约束的情形下形成的，它们经常是人性屈从于功利和诱惑的产物。这些非正式制度一旦成形之后，即具有巨大的惯性，并衍生出与之相应的道德。这一套道德形成了与社会所正式提倡的道德并存的双重道德标准，对进入这一体制的人具有实质性的规范作用，并对符合这种非正式制度的行为提供道德上的正当性，它们实质降低了整个社会的道德标准。

权力是一种对于资源的强制性支配能力，在这种对他人和他物的支配能力中潜藏着对人性的巨大诱惑，正因如此，公共权力才被视为“不得已的恶”，才有那句名言“绝对的权力，绝对的腐败”。美国的开国之父们在今人的眼中都算得是贤德之人了，但就是这样的人物，要在他们设计的制度中编织细密的程序和细节，不为人性的黑暗和诱惑留下空间。通过细密的程序和细节，权力的运作被分解和“驯服”在程序之中，权力对人性的诱惑才得以克服，权力为害的空间才得以消除。这样一种制度在形成和运作之后，逐渐被内化为评判制度中的行动者行为的标准，由制度又衍生出了相应的道德：权力不得滥用。而由制度所衍生出的这种道德更易成为整个社会所接受的commonsense，它又反过来支撑了制度。

由是观之，人民公仆一再出现“自恃位高权重，目无党纪，独断专行”的现象，不仅仅要从个人的道德修养上寻找

原因。最根本的症结在于我们的正式制度过于粗放，为权力的运作留下了太大的空间，它使得有权者事实上可以处于为所欲为并“拒绝监督”的境地。这种现实使得有权者有权任意（包括为私人目的）使用权力成为一种潜在的规则，并对进入这个制度中的行动者提供了另一种道德体系，它降低了在这个制度中的行动者的普遍道德水准。

制度基础范文篇4

第二条本办法所称突发事件，是指《中华人民共和国突发事件应对法》所规定的突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取紧急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

第三条在应对突发事件时申请使用和提供基础测绘成果，应当遵守本办法。

申请用于预防、监测可能发生的突发事件以及灾后重建等所需的基础测绘成果，按照《基础测绘成果提供使用管理暂行办法》的规定执行。

第四条基础测绘成果应急提供应当遵循以下原则：

（一）时效性：及时提供应对突发事件所需的各种基础测绘成果；

（二）安全性：按照国家保密法律法规的相关要求提供基础测绘成果，确保国家秘密安全；

（三）可靠性：所提供基础测绘成果的范围、种类、数量等应当与所需一致，各种相关资料应当一致；

（四）无偿性：应对突发事件所需的基础测绘成果无偿提供使用。

第五条各级测绘行政主管部门应当加强应急服务能力建设，按照职责分工负责相应的基础测绘成果的应急提供和使用审批。

突发事件发生地的测绘行政主管部门应当快速响应，积极做好提供基础测绘成果应急服务的相关工作。

第六条申请基础测绘成果应急服务，应当具备以下条件：

（一）发生突发事件；

（二）申请人为应对突发事件的相关部门或者单位。

第七条申请基础测绘成果应急服务，采用简化申请程序的方式办理。

申请人可先电话向相应测绘行政主管部门提出要求，再以加盖本部门印章的传真形式如实提交应急申请材料，主要包括突发事件的概况以及所需测绘成果的范围、种类、数量等。

第八条各级测绘行政主管部门应当当场或者在4小时内完成基础测绘成果应急服务申请的审核与批复，明确并及时通知相关测绘成果保管单位。

基础测绘成果不能满足应对突发事件需求时，测绘行政主管部门应予以说明，并提出有关应急解决方案。

第九条基础测绘成果应急提供时，各级测绘行政主管部门可无偿调用所缺的基础测绘成果。被调用方接到调用方加盖本机关印章的书面通知（传真）后，应在8小时内（特殊情况不超过24小时）准备好相关基础测绘成果，并及时通知调用方领取。无正当理由，被调用方不得以任何借口拒绝或者延迟提供。

第十条测绘成果保管单位负责提供应对突发事件时所需的基础测绘成果。

第十一条测绘成果保管单位应当根据相关批复或者调用通知（情况特别紧急时，可以依据相关测绘行政主管部门的电话通知），在最短时间内完成基础测绘成果应急提供，一般提供期限为8小时，特殊情况不超过24小时。

第十二条被许可使用人应当到指定的测绘成果保管单位领取应对突发事件所需的基础测绘成果，并同时按照《基础测绘成果提供使用管理暂行办法》的规定办理领用手续。

情况特别紧急时，测绘行政主管部门可以及时向有关部门送达所需的基础测绘成果。在确保安全的前提下，也可经涉密网络传输有关数据，以提高应急时效。

第十三条被许可使用人应当在7个工作日内，按照《基础测绘成果提供使用管理暂行办法》的规定，向测绘行政主管部门提交有关申请材料，补齐基础测绘成果使用审批手续。

第十四条被许可使用人应当严格按照国家有关保密和知识产权等法律法规的要求保管和使用基础测绘成果，并向相应测绘行政主管部门反馈测绘成果应急服务的效用信息。

因应对突发事件领（调）用的基础测绘成果，不得另作他用。

第十五条在应对突发事件时，有关测绘行政主管部门违反本办法第九条的规定，拒绝或者延迟无偿调用基础测绘成果的，由上一级测绘行政主管部门责令立即改正；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

制度基础范文篇5

【论文摘要】从交易的视角来观察,诚信制度是货币制度的基础。货币媒介商品交换的同时把直接的买和卖从时间和空间上分离开来,货币持有人将面临双重困境:币值稳定困境和信息困境。货币持有人的信息劣势地位及其委托人身份,凸显货币本身所承载的承诺和信任问题。因此,货币媒介交易功能发挥依赖于一个良好的诚信制度,应该关注诚信制度的建设问题。

大量的文献研究涉及货币发行超量与通货膨胀的关系及其对一国货币制度的不利影响,几乎所有的恶性通货膨胀都动摇了甚至摧毁了一国的货币制度,如1923年间的德国,1946年的匈牙利等(帕尔伯格,1998)。诚然,货币是作为交易媒介而存在的,其交易媒介功能使人们普遍地把持有货币视为持有财富,通货膨胀减少了货币持有人的净收益,从而使行为主体对现金余额的持有低于社会最优水平。因此,反通货膨胀成为各国货币当局共同的目标选择。但如果我们全面地审视货币作为交易媒介的这一功能,我们会发现,伴随着交易的整个过程,在币值稳定这一货币制度的核心内涵之外,一个良好的货币制度还需要一个基础条件:就是良好的诚信制度。

一、引言:降低交易成本是经济发展的内在要求

斯密在《国富论》中论述了分工对提高生产效率的巨大作用。在改善自身福利水平的激励下,人类社会就会不断地追求分工的精细化。以杨小凯等为代表的超边际分析文献指出,经济发展就是一个分工演进的过程(杨小凯,2002)。

分工的深化需要交易来配合。如“埃奇沃斯盒子”所展示的那样,交易是一个改善参与方效用水平的制度安排。同时,交易表面上是双方交换占有物,其实质却是控制人们行为方式和组织人们协作的制度安排。一个人如果发现另一个人拥有他自己想要的东西,他必须拥有为别人所合意的东西,这就诱使他为了别人的合意而从事生产和服务。

但交易是有成本的。由分工增加生产力的好处与增加交易费用的坏处之间的两难冲突,均衡的分工水平就由交易效率决定(杨小凯,2002)。因此,降低交易成本意味着经济效率的提高,市场的扩大和经济的成长,降低交易成本是经济发展的内在要求。

二、货币制度演化的逻辑

货币是一种有利于促进交易并提高交易效率,降低交易成本的制度安排。货币是作为交易媒介而存在的,如果没有货币,交易将陷入“需求的双重巧合困境”,另外,没有货币,交易将面临着“计价的困难”,在一个具有N种商品的交换经济里,没有货币媒介的交易价目表将包括N(N-1)2个项目,而货币的引入使价目表降低至N个。

在货币的起源问题上,Yang,andNg(1993)证明,哪种商品会充当货币依赖于各种商品的交易频率,只有那种经常进入交易领域并被大家拿来与其它商品相交换的商品才会成为原始的货币。清泷信宏和穆尔(2002)在一个时间维度的Wicksell三个时序的例子中指出,信任问题是货币起源的根本问题。人们在交易中做出多边承诺(信任问题)的困难使货币成为可置信的交易媒介,从这种意义上来说,货币是信任的载体,货币充当交易媒介是以承诺和信任为基础的。

货币的演化是从实物货币到金属货币再到目前的纸币,其过程内涵着一个经济发展,分工深化,市场扩大对货币的需要从质(信任的扩展)和量(交易额及频率的提高)上不断提升的逻辑。当市场范围从方圆十多里扩大到数百里时,每宗交易从一只羊扩展到一群羊时,货币就从具体的实物发展到了金属;在二战后西方经济发展的黄金时期,世界财富总量迅速扩张,其对交易媒介的需求也必然迅速上升。这时,黄金充当交易媒介就遇到了硬性的量的约束。事实上,人类社会很早就发现了金属货币过少而带来的交易不便的问题,9世纪初纸币就在我国出现。西方也很早发现了交易中金属货币的量的约束。在13世纪的香巴尼集市上,在佛罗伦萨、威尼斯等地,汇票作为一种媒介交易的手段进入交换领域,随后而至的是公共债券和各种各样的银行券(布罗代尔,1993)。这些为解决交易中金属货币的量的约束的货币符号的出现和参与流通,为纸币的出现打下了坚实的基础。但是,作为金属货币符号的汇票、银行券,始终是生存在金属货币的阴影之下的。当金的储量与交易对媒介的需求出现较大缺口时,货币最终摆脱了物的束缚,走向了“一文不名”的货币符号:纸币。

纸币的出现是人们对货币本身的供求均衡演化所产生的预期趋同的结果。市场的扩大,交易额的增长,使媒介交易的金属货币遇到了硬性的量的约束,市场的成长要求寻找新的交易媒介,这是经济条件的变化所导致的货币的自然演化;另一方面,货币的演化过程中也充满了政府干预的痕迹,政府往往通过法律来强制性地规定法定货币的流通。尽管纸币本身一文不名,当人们相信纸币(不论这种相信是法律界定的或者是演化的结果)可以在较长时间内换来相同价值的物品,并且这种相信成为一种惯例时,人们就会接受和持有纸币。因此,纸币是一种制度化的产物。

三、货币持有人面临的两个困境

货币流通的基础是交易的需要,货币流通的背后是微观经济基础从事的市场交易,因此,货币的流通是微观经济基础支撑的。在媒介交易的过程中,货币持有者将面临两个困境:一是币值稳定的困境。由于纸币发行者的通货膨胀倾向,持币者将面临货币贬值的损失(有关这方面内容,本文略去不谈)。二是信息困境。在寻找交易对象和从事交易的过程中,货币持有者显然处于信息劣势的地位,作为商品和劳务的购买者,货币持有者显然没有卖出者更清楚商品和劳务的质量信息;作为金融市场上的贷出者,货币持有者显然没有借款人更了解项目的信息和借款人的资信状况。这样,作为委托人的货币持有者就会遇到问题,由此引出货币本身所承载的信任和承诺问题。与物物交换相比较,通过货币媒介的交换极大地促进了交换以至于经济的发展,但通过货币媒介的交换同时也把商品的买卖分割开来。在用自己的商品和劳务换取货币之后,货币的持有者就同时拥有了对货币本身所承载的信任和承诺的要求权,即货币持有者在让渡货币的所有权时必须避免交易另一方的机会主义行为。换句话说,也就是交易的另一方必须同时提供诚信,才能完成一次完整意义上的商品交易。从这种意义上讲,交易对诚信的要求是从货币作为交易媒介开始的。诚然,物物交换也存在诚信问题,但由于物物交换的范围局限于地缘、血缘等关系的制约,诚信的供给是自然而然的事。只有在交易中引入了货币媒介之后,交易的频率和空间空前扩大之后,市场从熟人社会走上匿名社会之后,对完整意义上商品交易的需要,即对交易的质量的需要,才使诚信变得日益受人关注。

四、诚信制度

诚信是一种节约交易费用,保障交易质量的制度安排。交易双方的彼此信任能够减少信息搜寻、信号显示、信息甄别、契约订立从而建立交易关系的信息处理费用与谈判费用;诚实守信的交易者能够自觉遵守契约从而减少契约的实施和监督成本。如果我们把交易看作是一种商品,把诚信看作是另一种商品,显然这两种商品之间有很强的互补性,货币持有者只购买到了“交易”而没有购买到与之相关的“诚信”,“交易”这种商品给他带来的效用就会大幅度下降,这样就会强化人们对“诚信”这种商品稀缺性的感受,从而限制他们对交易的需求(同时也是对交易的媒介物货币的需求)转而谋求自给自足。只有在购买到了“交易品”,又同时购买到了与之相关的“诚信品”之后,人们才会切实地感受到交易的好处,货币媒介商品交换才会畅通无阻,市场交易的扩展才会以更快的速度进行。交易的卖方(货币持有者对应的一方)是否提供诚信,均会带来其收益的变化。失信的当期收益主要来自于机会主义行为的即期收益;守信的预期收益主要来自于信誉租金。如果守信带来的预期收益的贴现值大于失信的当期收益,人们就会选择诚信;如果守信带来的预期收益的贴现值小于失信的当期收益,人们就会选择失信。从上面的分析我们可以看到,有无诚信,关键在于经济主体对信誉租金与机会主义行径的当期收益的比较。因此,要保障足够的诚信供给,关键在于提高经济主体对信誉租金的预期,和降低机会主义行径的当期收益。前者需要一个良好的产权保护制度和以自由契约为特征的市场竞争制度;后者需要一个独立的审计和会计系统,独立的司法和法庭抗辩系统等。

在我国,计划经济时代不需要诚信,一切经济活动都由计划来指导,在转型初期,分工和交易都在有限的范围内进行,由地缘、血缘等特殊的纽带供给的诚信基本上可以满足对诚信的较低水平的需求。在经济转型中,随着市场的深化和市场范围的扩大,面临着高度专业化分工,却要满足多样化需求的个体,以货币为媒介的交易快速增加,对诚信的需求必然快速增加。但是,对诚信的需求的快速增加并没有带来诚信的供给的增加。

原因在于转型经济中的机会主义大行其道,作为消费者,个体希望购买到一流的产品和服务,而作为生产者,他又往往抵挡不住假冒伪劣的利益诱惑。就这样,伴随着经济转型,诚信问题愈来愈成为人们关注的焦点。客观地讲,诚信的缺失缘于市场交易的扩大对诚信的需求快速地增加,是市场经济深化和市场范围扩大的必然。因此,解决问题的方法是增加诚信的供给。增加诚信的供给不能单纯依靠道德教化,也不能单纯依靠政府的监管,尽管在司法不完备,缺乏独立的中介机构(会计师、审计师事务所)的情况下,政府监管权力的扩张在一定程度上有助于诚信的供给。但从根本上讲,一个良好的社会诚信基础,需要我们建立一个良好的产权保护制度和以自由契约为特征的市场竞争制度,需要建立一个独立的审计和会计系统,独立的司法和法庭抗辩系统等。

五、结论

货币作为交易的媒介是一种促进交易,降低交易成本的制度安排。在货币制度的演化过程中内含着交易对其媒介的需要从质和量上不断提升的逻辑。货币作为交易的媒介使市场交易有可能在更大、更广阔的范围内展开,市场才得以从熟人社会走向匿名社会。但由于货币媒介交易把直接的买和卖从时间和空间上分离开来,在直接的商品买和卖之间,货币持有人将面临币值稳定的困境和信息困境。由信息困境所导致的货币持有人的委托人身份使其可能遇到问题,由此就引出了作为交易媒介的货币本身所承载的信任和承诺问题,这就使交易的另一方必须提供诚信,才能完成一次完整意义上的商品交易。因此,从交易这一视角出发,货币作为交易媒介的功能背后,是良好的诚信制度的支撑,离开了良好的诚信制度的支持,货币作为交易媒介的功能就会大打折扣,交易、市场的范围和规模而是经济成长就会出现萎缩。因此,诚信制度是货币制度的必要支撑。如果说货币制度是一国经济运行的核心基础的话,诚信制度则是这一基础的基础。

本文的政策含义是:货币当局应该关注诚信制度的建设问题。原因在于,诚信的缺失将加剧货币持有人在交易中的信息困境,从而使现金余额的持有低于社会最优水平。

【参考文献】

[1]费尔南·布罗代尔.15至18世纪的物质文明、经济和资本主义[M].北京:三联书店,1993.

[2]清泷信宏,约翰·穆尔.罪恶是所有货币的根源.载吴敬琏.比较(4)[C].北京:中信出版社,2002.

制度基础范文篇6

《宪法》渊源是一切制度和权力正当性的基础，特别是基本社会制度和重要社会权力必须经过《宪法》认可，否则将失去存在的合法性依据。《宪法》关于检察机关的规定共有5条，关于检察制度和检察权的规定主要是第129条和第131条。第129条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，明确了检察制度的性质，检察机关性质是法律监督机关，法律职能是进行法律监督。第131条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，将检察权作为检察机关的专有权力进行了规定，检察机关依法享有并独立行使检察权。按照体系解释方法，结合第129条和第131条规定进行理解就是检察机关依法独立行使检察权，检察权的基本内涵是法律监督，但是并没有说明检察权的性质。按照法律条文的内在逻辑进行类比可以发现，《宪法》关于人民法院的规定共有6条，关于法院性质和法院权力的规定主要是第123条和第126条。按照体系解释方法，结合第123条和第126条规定进行理解就是人民法院依法独立行使审判权，权力的基本内涵是进行司法审判。如果将第126条和第131条理解为对人民法院和检察机关性质的规定，通过对比第126条和第131条规定进行理解就是检察权同审判权性质相同，是由检察机关独立行使的司法权。根据上述分析，金融检察权具有宪法基础，是检察机关对金融领域行使的司法权。《人民检察院组织法》是检察机关的基本法，对检察机关的基本问题进行了规定，同时作为国家机关组织法，对《宪法》的精神进行了承接，特别是检察权的属性等问题更是严格遵循基本法的内容。《人民检察院组织法》第4条规定了检察权的基本任务，对《宪法》第129条规定的检察机关法律监督职能进行了细化；第5条明确了检察机关的具体职权；第9条关于检察机关属性的规定基本上是对《宪法》第131条规定的转述，明确了检察权的基本属性。《人民检察院组织法》继承了《宪法》关于检察权的规定，对检察权的任务进行了细分，也为检察权的行使提供了国家机关组织分工方面的法律渊源。检察权和金融检察权依靠行使权能发挥职能作用，国家基本法是对检察机关职能的规定，与国家基本法相承接的部门法也承担着细化检察权权能的任务。具体而言，以三大诉讼法为核心的一系列部门法律具体规定了检察机关的权力，以《刑事诉讼法》为例，“我国刑事诉讼法第8条规定‘人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督’，该条是宪法第129条在刑事诉讼程序中的具体化，它表明，在刑事诉讼程序中，检察机关与参与刑事诉讼的其他国家机关之间，是一种法律监督关系，这种法律监督因为对象的不同而具有不同的内容”。［2］除此之外，还有《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等相关法律都对检察权作出了相应规定，但具体的部门法与其说是检察权的法律渊源，不如说是实现检察权权能采取的法律手段的法律渊源更为合适。（当前，金融检察制度尚处于探索阶段，金融检察工作指导性文件基本体现为部委或者省级相关部门单独或者联合发文，或者散见于诸多相关规范性文件中关于金融检察工作的个别条款，并没有产生相关的部门法律或者规定，但正是这些规范性文件和个别条款规定的工作机制、流程、权力、追诉标准等内容指导着具体的金融检察工作。比如，《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于严厉打击假币犯罪活动的通知》、《最高人民检察院、中央金融工委、中国人民银行、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会关于在金融系统共同开展预防职务犯罪工作的通知》等部委会签或者联合发文形式的规范性文件；浙江省检察机关和金融系统联合下发的《在金融系统共同开展预防职务犯罪工作的意见》、黑龙江省检察机关与银监局制定的《关于加强预防和查办职务犯罪互相协调工作的意见》等省级部门联合制定的规范性文件。这些相关的规范性文件在金融检察工作中发挥着重要作用，在没有形成系统的金融检察规范体系前，规范性文件仍然是金融检察制度和金融检察权的重要法律渊源，通过规范性文件赋予检察机关相应的金融检察权能，发挥检察机关的法律监督职能。规范性文件是作为权力束的检察权的法律渊源，金融检察权仅仅是权力束的一部分，规范性文件通过检察权作用于金融检察权，落实相关文件内容。

金融检察制度的权力基础

检察制度是以检察权为核心的一系列权力与职责的安排，检察制度的运行过程就是行使检察权的过程，检察权得到充分有效的行使，检察制度也就得到了施行。金融检察制度是检察制度的一部分，是以金融检察权为核心的制度安排，其一切职能体现在金融检察权的行使过程中。金融检察制度以金融检察权为核心，金融检察权以检察权为基础，因此金融检察制度以检察权为权力基础。从检察权的性质到检察权权能等方面，都经历了不断的讨论才逐渐取得了一些共识，特别是关于检察权的性质问题，关涉整个检察制度的性质，关乎检察制度的前途命运，更是经历了激烈的讨论，经历了行政权说、双重属性说、司法权说等几个阶段，讨论过程也是对检察权性质逐渐清晰定位的过程。我们必须明确检察权性质上属于司法权，检察机关承担司法职责，检察机关是同行政机关、法院平行的机关，独立行使司法权。检察权的司法权属性是检察权存在和发展的基础，吸取中国检察制度曲折发展的历史经验和教训，必须保证检察机关和检察权的独立司法属性。在明晰了检察权属性的基础上，可以说金融检察权也就是检察机关对金融领域行使的司法权，金融检察权行使的过程也就是金融司法的过程。无论检察权，还是金融检察权，独立性都是它的灵魂，探明检察权内涵至关重要。“从专业的角度来思考检察权的性质，以为检察机关只是一个公诉机关，检察权只是公诉权，从而忽略了检察权实际上是一种集合性权力，是一个权力束。”［3］权力束的内容就是以法律监督权为核心的权力体系，“检察权与法律监督权虽称谓不同，然其义一也。从二者的逻辑关系上看，法律监督权与检察权应视同一位阶的概念，而不是检察权的下位概念；在同一位阶中，二者含义同一，而非各自另有定义的并列概念”。［4］其实，检察权与法律监督权只是从不同角度对检察机关职能的不同表述，检察权是从权力归属角度表述的，法律监督权是从权力性质及内容等角度表述的。“所谓法律监督权，就是对人民检察院在履行法律职能时依法享有的各项权利的总称。”［3］法律监督权行使的范围具有历史性，检察机关的法律监督应当与国家的法治进程相适应，要兼顾全面性和重点领域监督，金融检察制度深刻地反映了全面监督与重点领域监督的结合，“只有把检察制度的基本规律同具体的国情相结合，才能充分发挥出检察制度在国家活动中的法律监督效能”。［5］金融检察制度的现实权力体现在检察职能方面，从检察职能方面反映的权力就是法律监督权，法律监督权的基本内涵就是检察机关的专门法律监督，特指人民检察院通过运用法律赋予的公诉权、诉讼监督权、检察侦查权，追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为，保障国家法律的统一正确实施。检察机关的法律监督内涵是发展变化的，“国家是根据面临的形势和任务设置某个国家机关并赋予其应该承担的任务、使命的，因此，一个国家机关名称可能没有改变，但其职能及实际的功能作用因国家形势变化而发生了变化”。［6］我国检察机关经历了以“打击敌人，保护人民”为主要职能到今天的以“强化法律监督，维护公平正义”为主要职能的变化，在几十年的发展过程中，检察机关的职能作用发生了极大变化，将检察权理解为法律监督权也正是立足于检察职能的这种变化。对于检察机关整体检察工作而言，权力基础是法律监督权，但对于某项专门检察工作而言，现实权力基础是法律监督权的权能。“法律监督权权能配置涉及三个层次：第一层次就是检察权包含的三大权能，即公诉权、诉讼监督权、检察侦查权。第二层次是三大权能以下分别包含的相对具体的权能。第三个层次的权能又是第二层次权能所包含的内容，是更为具体的权能。第三层次的权能与其说是检察权的权能，毋宁说是为了履行法律监督职能而拥有的具体的法律手段，是实现第二层次权能的法律措施。”［7］相对而言，金融检察权第一层次就是金融案件公诉权、金融诉讼监督权、金融职务犯罪侦查权；第二层次就是金融案件的审查起诉权、不起诉权、侦查监督权、审判监督权、执行监督权等；第三层次就是具体的金融检察措施，金融案件的调查措施、强制措施、执行措施等。金融检察制度作为具体的检察制度，简单地按照三层次执行法律监督权并不能满足实际工作的需要，重点要从第三层次入手，强化对金融领域法律监督的手段，“法律监督的手段代表了一种具体的权能，这些具体的权能不足，是导致检察机关法律监督权高位低能甚至有名无实的重要原因”。［7］正是金融领域法律监督的特殊性造就了金融检察制度的独立，如果还按照原有的制度体系进行监督，权能不足、权力难以实现的问题必然凸显，金融检察制度当前的主要任务就是创新法律监督手段，以专业化的监督手段进行法律监督，增强对金融执法、金融诉讼和审判的监督力度。金融检察制度虽然具有充分的权力基础，但是制度的正当性需要相关的理论支持，否则难以取得社会的道德认同，没有社会道德认同的制度将失去其存在的社会基础。

金融检察制度的理论基础

检察制度的性质决定着金融检察制度的性质，检察制度的理论基础必然是金融检察制度的理论基础，作为检察制度理论基础的法律监督理论是金融检察制度当然的理论基础。检察制度的法律监督属性是由我国的国体和政体所决定的，我国是人民民主专政的的社会主义国家，国家的最高制度要体现人民民主的属性，人民代表组成的人民代表大会是国家最高权力机关，“各级人民代表大会及其常委会拥有国家立法权、任免权、批准决定权和对法律实施的监督权、重大事项决定权，国务院和各级地方人民政府行使行政权，包括行政立法权，各级法院行使审判权，检察院行使法律监督权的权力结构模式”。［5］各国政治体制内权力结构划分基本遵循权力的制衡原则，但是制衡的方式因各国历史、文化、传统等因素呈现出不同的表现形式，在美国等自由主义国家体现为尊重权力的独立性，形成核心权力分立的权力制衡模式，但在职权主义国家将制衡的侧重点放在权力行使的监督方面，表现为各种权力行使的监督，形成有权力必有监督的局面。我国历史悠久，经历了数千年的封建集权制度，自身具有丰厚的职权主义文化积淀，在政治制度选择上顺其自然选择了职权主义模式，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，国家的立法权由其直接行使，行政权、审判权和检察权由人民代表大会授权人民政府、人民法院和人民检察院分别行使。这样的权力结构模式可称之为‘一元分立’，即在一元权力———人民代表大会下，分设出立法权、行政权、审判权和法律监督权”。［8］在这种一元分立权力结构模式下，检察机关的职能定位是实施法律监督，最高国家权力机关制定人民属性的法律，分设不同机关进行执法和司法，检察机关进行法律监督。检察机关的法律监督具有单向性，检察机关必须在立法机关制定的法律框架内进行监督，其他机关的行为也要以法律为实施边界，形成了由权力机关制定法律，检察机关监督法律实施，行政、司法机关执法和司法的直线式层级权力模型。法律监督是理论上的主张，同时也是实践中检察机关职能发挥的体现，“法律监督是指专门的国家机关根据法律的授权，运用法律规定的手段对法律实施情况进行监察、督促并能产生法定效力的专门工作”。［9］检察机关与法律监督有两层关系：一是检察机关是中国法定的法律监督机关，法律监督的职权由检察机关行使；二是检察机关的法律监督是中国法律监督体系的核心，只有检察机关的法律监督是最有效力的法律监督，其他形式的法律监督多数情况下是依靠检察机关实现法律监督的效力。“法律监督的目标，一方面是通过对破坏法律的犯罪行为及时追诉和对法律适用中的违法行为及时纠正，恢复法律秩序、法律正义，另一个方面是保证守法的社会主体的合法权益免受国家权力的侵害。”［10］无论是社会其他领域，还是金融领域，检察机关的法律监督职能都是监督法律得到正确实施和纠正错误的执法和司法行为等。检察机关的法律监督形式上表现为法律实施行为的监督，实质上是修复遭到滥权行为破坏的社会关系和社会秩序，维护公民的合法权益，检察机关承担着社会和公民两个层面的双重义务。金融检察的法律监督除了要运用传统检察工作方法外，还要逐步建立金融刑事案件的检察引导侦查、检察协调、检察督促等机制，将检察机关的法律监督职能渗透到金融刑事案件从侦查到审判执行的所有环节。但是，金融检察法律监督不是以延伸检察触角到金融案件为目的，而是像建立金融犯罪的刑法体系一样，编织起金融检察法律监督网，建立金融案件检察监督机制和金融犯罪防控体系。金融检察法律监督体现了检察机关法律监督的事前、事中、事后全程法律监督的理念，同时也覆盖了对金融机构及从业人员、国家金融监管机构及工作人员、其他社会机构和人员的守法、执法、司法行为的全部监督。随着社会分工的深入发展，各领域对专业性的要求越来越高，无法通过专业性深入领域内部的监督难以发挥效果，专业性逐渐成为监督的障碍，但同时也推动了专业领域专门监督制度的生成。检察职能专业化是指检察机关作为法律监督机关，为了履行法律监督的职责，针对特殊的专业领域开展专业化的法律监督，达到对专业领域的法律监督，实现专业领域的有效治理，维护专业领域运行秩序。检察机关本身是针对全社会进行法律监督的机关，每个专业领域都包含在检察机关监督的职责范围内，但是以社会为整体的全面的法律监督只能产生泛泛的社会效果，专业领域内深层次的问题并不能通过法律监督得到有效解决，无法达到专业领域深层次法律监督的社会效果。正是专业领域特殊性的存在为检察职能专业化发展奠定了基础，专业领域的特殊性对检察机关法律监督提出了三项挑战：一是专业领域内的法律实施等处于垄断状态，其他社会主体难以介入进行监督；另一项是专业领域的专业性要求检察职能的专业化，否则无法实现检察机关的法律监督职能，检察机关的法律监督就会被技术性因素阻碍；最后是传统的检察机关法律监督模式并不能满足专业领域的有效治理需求，检察机关法律监督只能流于形式。对于检察机关的专门法律监督并不陌生，由于历史、文化、社会管理、行业特殊性等因素，专门检察机关早已诞生，良性运行并且在行业内发挥了重要的作用，如林业检察院、铁路运输检察院等。只要相应的专业领域需要，专门检察院就要继续发挥法律监督和行业治理的作用。法律监督除了监督法律实施外，还要实现对社会治理的作用，通过检察机关的法律监督行为，纠正社会范围内的违法行为，修复受到违法行为破坏的社会关系，矫正受到违法行为影响的社会秩序，在专业领域内法律监督同样发挥治理专业领域的效果。检察职能的专业化发展经历了长期的历史过程，从建立专门检察机关到履行专门法律监督职责，伴随整个中国检察制度发展的始终，检察职能专业化发展是检察机关法律监督职能有效发挥的需要，也是检察机关自身建设的进步。但是无论理论证成、权力基础，还是法律渊源，都只是金融检察制度存在的论证和构想，制度是否切合实际能够良性运行发挥作用，还有待于实践的检验和相关职能部门的密切配合。

金融检察制度的现实基础

制度基础范文篇7

青木昌彦等人将制度概括为一种关于均衡策略组合的共享的、稳定的和扼要的表征，它制约着人们在经济特定域的相互作用。这种制度均衡观使得研究内生于多个域的制度及制度间的多重关联在分析上成为可能。在某个域流行的制度从其他域的参与人角度看，只要他们把它们看作参数，超出了自己的控制范围，它们就构成了一种制度环境。

二、我国其他社会资本投资城市基础设施的制度障碍

在传统的城市基础设施项目中，由于建设资金单纯依靠政府投资，政府直接对项目的建设和运营进行管理，然而政府毕竟不是建设管理领域的“专业选手”，因此政府的这种对基础设施项目的垄断专营势必会带来效率低下、管理混乱等诸多问题，也会极大地挫伤参建企业的积极性。其他社会资本投资城市基础设施正在全国范围内形成潮流。但是另一方面，除了特许权经营制度尚待建立和完善之外，不少城市还存在着观念障碍及行政障碍，仔细分析，所有这些障碍无不来自垄断的惯性。

1、市场准入的隐性壁垒——利益集团中梗阻

就其他社会资本投资城市基础设施而言，已经不存在来自中央行政的市场准入障碍。最近推出的投资审批制度改革措施中，仍然需要由中央审批部门“核准”的城建项目包括新建机场、燃煤热电厂、城市快速轨道交通、大型主题公园等，针对的都是项目类型而不是资本类型。

城市基础设施市场化的操作层面完全在地方政府。基础服务对其他社会资本开放的范围、顺序、路径等，都应该在地方政府的统筹规划之下有序推进。不可能强求所有城市按同一模式接纳其他社会资本，浙江、上海、成都的差异就说明了这一点。

显性壁垒已不构成其他社会资本进入的障碍。更何况其他社会资本具有很高的流动性，没有必要盯住某个对内开放不积极的城市再三要求准入，有足够的其他城市可供选择。但是另一方面，很多地方的众多案例反映出，尽管政府的主要领导层与其他社会资本投资者能够取得共识，却迟迟难以把双方意愿落实到具体项目上。这一问题之所以产生，在于其他社会资本的市场准入存在隐性壁垒，主要就是利益集团的中梗阻。

许多基础服务行业由于长期的政府垄断，已经形成利益集团，口头上“欢迎”其他社会资本介入，背地里却合力抵制。在一些行业里，从设计、施工到经营、管理等，都是行业管理部门自己的事业单位或公司，表面上脱钩了，实际上有着千丝万缕的利益联系，形成“一条龙垄断”。如果其他社会资本进入这些行业，势必打破原有的利益格局。垄断部门不愿把原来属于自己的“肥肉”拱手让于他人，所以会制造中梗阻。

任何地方其他社会资本投资的兴起，受到竞争威胁的首先是当地基础设施领域的政府企事业单位。其他社会资本投资的效率要高于政府投资，这是普遍性的公理，竞争的结果不问可知。手心手背都是肉，地方政府作何抉择？事实上往往是以前者服从于后者而告终。要想在这方面打破障碍，不能期待专业主管部门或政府的企事业单位自发转变观念，关键在于地方主要领导层的行政决心和行政能力。

2、有些地方政府缺乏对项目盈利性的基本判断

当城市基础服务完全由政府提供时，具体服务部门可分为两大类：一是政府公司（即国有企业），二是事业单位。这两类机构间最根本的差别，在于所提供的服务是否能够盈利。城市基础设施向其他社会资本开放，也就是投资项目的商业化运作，其前提仍然是项目的盈利性，只有能够盈利的项目才有希望推向市场。对于不能盈利的项目，如果不提供其他补助，只好继续由政府来操办。

基础设施项目是否能够盈利，取决于有多少有实际支付能力的需求，所以不同地区会有不同的情况，越是富裕地区越有可能把基础设施项目纳入商业化运作。各发达国家政府长期以来不断把各种被认为具有“天然垄断性”的基础设施建设推向市场，我国其他社会资本投资的基础设施项目较多地集中在东南沿海地区，都说明了这一点。但是就目前的普遍情况而言，仍然有很多城市基础设施是无法获得投资回报的，这恰恰显示出基础设施所特有的公益性质。明明是无法盈利的项目，如果偏要推介给其他社会资本，只会丧失地方政府的信誉。有些城市虽然全部放开市场准入，但是并没有对具体项目的盈利性和投资回报率作认真测算分析，招商工作难免失败。

3、政府亟需建立有效的监管

2004年6月，世界银行的报告《改革基础设施：私有化、监管和竞争》提出，“有效的监管”是正确实行基础设施改革的最关键的促进条件。监管可以为维护投资者和消费者两方面的利益提供可信的承诺，对于吸引长期私人资本以满足对充足可靠的基础设施服务的需求是十分重要的。监管薄弱是造成发展中国家基础设施改革和私有化失败的主要原因。在有些国家，私有化是在没有机构保障的情况下进行的，而且是以普遍认为不合法的方式进行的。在许多发展中国家，私有化的可信度很低，在阿根廷和秘鲁的调查发现不赞成的比例超过80%。这种对公用事业私有化的不满意不是由于他们的所有制结构，而是由于负责监管公用事业的机构比较薄弱。报告指出，具体地说，监管机构必须免于政治影响，他们的决策必须接受司法部门或另一个非政治性主体的监督。监管程序必须鼓励竞争，必须是开放的，透明的，而且是在开展私有化之前就设计好的。

国内基础设施民营化过程中反映出来的许多矛盾，与世界银行这份报告提出的问题有共通之处。地方政府要想长期稳定地吸引其他社会资本投资基础服务，就必须通过特许权经营制度来建立有效的监管。监管又称规制，涵盖的内容比较广泛，其中对价格的监管尤为关键。

（1）价格的确定与调整应走向制度化、透明化

城市基础设施的特许权经营，涉及到地方政府、其他社会资本、市民公众这三个主体。资本希望得到满意的回报，公众一是希望得到优质服务、二是希望付费低廉；这两种不同的价值期望，汇聚在基础设施产出服务价格这个焦点上。产出服务价格是最敏感的因素。这不仅是指价格与项目盈利性密切相连、价格变动会极大地影响投资回报率，而且是指价格变动会产生较大的社会反响，所以必须施行规制。

以政府资本垄断基础服务领域，本身就是一种规制。在这种规制模式下，价格的制定、调整完全由政府拍板（价格听证会制度并不改变这一实质），政府公司无条件地贯彻执行。其结果正如世界银行基础设施私人经济参与部主管W•史密斯先生在总结国际基础领域改革的经验和趋势时所指出的：“国家如何在此领域中行使权力？在过去作法中，由于主要是国家所有，各部委有很大的裁决权，决定这些领域的定价、投资、服务质量。但不幸的是，这种模式造成了低效，因为全世界各国的政府只要得不到公众的支持，就不想提高价格，价格无法提高，也就无法提高服务质量。很多国家对消费者的调查表明，改革会给消费者带来许多好处，但改革并不是一件很容易的事。世界上没有免费的午餐，好的服务是要付出成本的。”

在这里，史密斯先生只谈到了市场经济国家的情况，在中国还存在另外一种可能：政府提高了基础服务的价格，但是并没有提高服务质量或扩展服务对象；公众也无从了解到，提价在多大程度是为了弥补成本，在多大程度上增加了政府公司的福利。

对于其他社会资本投资基础设施的产出价格，由于出资人发生了变化，政府的规制方式也必须调整。为了协调投资者和消费者双方的利益，政府不但需要格外关注基础服务的价位高低，而且需要使价格的确定与调整制度化、透明化。

（2）寓监管、调控于合同之中

建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》中，规定主管部门的责任之一是“提出价格调整意见”。《北京市城市基础设施特许经营办法》里则规定，服务价格的调整“依照价格法的规定执行”。这两种提法都赋予政府以价格调整的权力，都是沿袭了政府垄断基础服务时的做法，也都是行不通的。实际上在特许权经营期内，民营基础设施服务价格的确定和调整应该只受特许权经营协议的制约；同时，政府作为协议的签约方之一，不应该有单方面更改合同的权力。

通过特许权经营协议确认价格和价格调整方式，对其他社会资本投资者来说是得到一个可以预见的政策环境，避免承担政策风险；对政府来说则是寓监管、调控于合同之中，改变传统的不受任何制约的“宏观调控”模式。

城市基础设施的服务价格本来就控制在城市政府手中，政府完全可以在特许权经营协议里以价格规制的方式降低投资回报、压缩投资者的盈利空间，从而使市民们享受较低价格的基础服务。

4、政府信用风险大大高于市场风险

城市基础设施有着与一般商品市场完全不同的风险特性，其他社会资本投资者必须注意规避风险。另一方面，地方政府应该认真改善投资软环境，特别是认真竖立诚信的形象，绝不能以欺骗的手段对待其他社会资本。从许多案例反映的情况来看，政府的信用风险要大大高于市场风险。

（1）政府缺乏信用观念仍然是较普遍的现象

缺乏信用而且缺乏信用观念，这在我国已经成为社会通病，病根出自国资、国企、政府。基础设施吸引其他社会资本投资的基本方式是特许权经营，它建立在一揽子合同、契约之上。政府缺乏信用观念，自然也就缺乏合同观念。

境外资本享受到的国民待遇一般比国内其他社会资本要高。对待外商尚且如此，政府与国内其他社会资本之间就更无契约可言，有时简直是以“招之即来，挥之即去”的态度行事，有许多地方甚至严重到“开门招商，关门打狗”的地步。这方面的案例可以说是无日无之，完全不必列举了。

政府和政府资本缺乏信用，起因于政府的行为不受任何约束，因此很难解决。它是市场失序的最深层次、最本质的根由。其他社会资本投向城市基础设施，投资阶段好说，收取回报阶段难免要出问题。如果要实现大面积、常规化的商业运作，首先就要求各个城市政府必须有诚信，这是投资软环境最重要的一条。

（2）其他社会资本要有风险规避意识

为实现投资收益，其他社会资本的动作可以归纳为三部曲：第一，认真测算投资回报率（测算结果未必与政府所测结果一致），认真分析构成投资回报的所有投入、产出要素；第二，把分析与测算的结果反馈到与政府的谈判中去，积极争取在特许权经营协议里达成合理而又有利的条款；第三，特许权协议签订后，通过加强管理来降低建设期投资及经营期成本，力求获得更高的回报率。

由于所有者绝不缺位，因此其他社会资本在这些问题上不会像政府资本那样草率。但是另一方面，相当多的其他社会资本投资者是在其他行业获得资本积累之后初涉城市基础领域，难免缺少知识积累和管理积累，所以应该注意吸取先行者的经验教训。其中，“尽量分散风险”是商务谈判中的一个关键问题。

首先，要尽量识别风险因素。造价提高、工期延误、产出服务价格下调、投入品价格上调、接手国有企业时的或有债务（曾为其他企业提供过担保等）及隐性债务（退休、下岗职工等）等等，这些风险都将会使投资回报落空，不能不慎重识别。此外还需要注意项目的融资风险。融资风险是指项目筹措了债务资金之后，因各种与融资有关的经济因素及财务因素的恶化导致债务增加，它会使项目和投资者都蒙受损失，因此要对项目的融资风险进行识别、评价，并提出防范措施。主要的融资风险是利率风险、汇率风险、融资财务风险。

其次，要利用长期供销合同来分散风险。举例来说，政府投资电厂时的可行性研究报告中，预计上网电价每度50分，预计煤炭到厂价每吨200元，电厂盈利性很好，还贷没问题，完毕。建成投产后再去签合同，电网出价每度45分，煤炭出价每吨250元，只好由行政审批部门（同时也是价格管理部门）出面“协调”，压煤价抬电价，使电厂能够运行下去。外商投资电厂时则是另一路做法：和电网公司商定每度50分的长期售电合同，和煤业公司、铁道部门商定长期供应合同以保证到厂煤价不高于200元/吨，此外还有设备供应、建筑安装等一系列与投入要素有关的合同，然后和特许权经营协议一起签字生效。所以外商为实施特许权项目，需要签订“一揽子合同”。据山东电力的同志讲，日照电厂的“一揽子合同”摞起来有一米多高。这些合同起到了分散风险的作用，比如说工期延误，项目公司根据特许权协议应该向政府缴纳罚款，但是可以根据合同向建筑公司索取赔偿。

合同被外商视为圣经，外商参与项目前期工作的最重要的人员，就是负责合同起草的律师和经济师。而在国内一些政府部门眼里，合同没那么神圣，必要时可以单方面推翻，与国内其他社会资本签订的合同更是难能对政府具有约束力。但是随着民营经济的不断发展，有信用观念的地方政府总是会逐渐多起来的；换个角度看，如果合同不能得到信守和保护，其他社会资本还有其他更好的法律保护手段吗？[NextPage]

三、制度环境改善措施

引导社会资本进入城市基础设施建设在上，具体应从以下三个方面加以完善：

1、就是在政策法律环境上需要完善。中央、省、市都出台了一系列文件、优惠政策等等。但是一般号召性的条文比较多，可操作性的条文比较少。关于开放市场、打破垄断、引入竞争、搞特许经营、经营性设施、怎么开放、怎么实现股权多元化、产权多元化等等，说了很多，但是具体怎么操作，这方面的文件规定相对来说不是很细致。另一个方面，管理性、鼓励性的条文是比较多，真正保护资本权益的具体条文相对来说比较少。政府肯定要管，进入、价格、退出，包括它服务的质量，包括它能不能尽到普遍服务的义务，这方面都应该管。但是在这个同时，保护性条文相对比较少，市政投融资的民营资本保护尤其重要。基础设施特点是第一投资大，第二回收期长，第三由于资本垄断的特性，像我们城市的供水、污水处理，垃圾处理这些事一旦在这个里面进行投入以后，它的投资的沉淀性非常强，不可转移，而且相对来说建设成本是非常大的，它的投资是不可分割的，要在政策法律上保护他们进入建设投资领域的合法权益。

2、就是完善政府的诚信，城市基础设施建设投资，实际上是和政府建立起一种合作的关系，作为政府来讲，必须要以自己良好的诚信来维护各类资本的投入，按照现在行政许可法的要求，政府不可以擅自撤销你的行政许可，我们有些政府失去了诚信，政府没有按照合同协议的要求，使企业真正能够履行完合同就提前终止，这样首先使城市建设发展受到了影响，最终对城市建设造成损害。政府一定要做诚信的表率。

3、完善利益激励机制，在公共事业的价格管理方面有许多需要完善的地方，没有回报，或者回报率过低，就很难进行这个行业的投入。城市建设目前融资渠道单一，直接资本市场的融资，渠道非常有限。企业通过上市融资，或者发行债券融资目前受各种条件的制约，大部分民营企业没有资格和条件，虽然占0．4％的企业债券投到建设里面，大部分还是我们政府性的国有企业。所以在利益激励机制这方面，还有很多工作需要做。

具体的讲，还应包括：

1、必须要改革现有的基础设施投资的审批制。

2、政府必须要提供必要的服务，利用自己的行政资源，土地、拆迁、征地这些法律的支持，政府作为一个市场的主体要遵守起码的信用。如果地方政府作为一个市场主体不讲信用，那你怎么可能吸引长期的投资？

当然，在基础设施融资方面也有不少技术性、专业性的工作，例如估值、不同项目的定位和分类、对项目进行适当的分割，或者对不同的项目进行适当的整合，都可以交给专业的金融机构和专业人员来做就可以了。相比较而言，体制性的障碍影响更大，更为值得关注。

3、在城市基础设施建设投资上，必然面临一个投资主体多元化的格局，其中投融资主体的准入机制、投融资的原则、资本运作与监控等问题都需要进一步的深入探讨。解决好城市基础设施建设的投资和融资问题，可以减轻政府财政负担，同时有关参与城市基础设施建设的公司企业可以获得可观的收益。此外，城市基础设施建设的投资和融资渠道的多元化和政策的开放性也是促进城市产业发展的重要举措之一。

4、由于城市基础设施建设覆盖城市现代化建设的全局，需要大量的资金投入，因此，政府计划部门和财政部门将城市基础设施建设投入单独列项，纳入国民经济计划和财政预算。设立“城市基础设施推进专项资金”，用于城市基础设施建设项目贷款贴息以及软件创新和信息化推广应用的奖励。科技部门每年在科技投入预算中要单独安排研究资金用于推动信息技术的研发及应用。加强项目的前期研究和建设资金使用的管理力度，避免城市基础设施建设资金多部门、多渠道申报与审批，避免资金分散投入、分散使用、分散管理。把加大对城市基础设施建设和产业发展的投入作为城市建设的重要组成部分，将城市基础设施的建设投资列入城市中长期经济和社会发展规划。

5、在城市基础设施项目的投入上，要确定政府投资的重点、范围和投资主体，区分和界定好哪些是政府应该投资的，哪些是可以市场化运作融资的，凡是可以市场化运作的都要市场化运作。同时，要通过政府采购、招标等方式，保证项目的公开、透明和有效性。政府投资重点放在政府部门、科技教育系统、医疗卫生、劳动和社会保障等工程建设。对体现国家意志的公益性、战略性基础设施建设，政府要集中控制，增加投入，建立专项发展资金。

6、在城市基础设施重大项目上采取“政府投资引导、社会投资跟进”等方式。城市基础设施建设初期需要大规模的投资，政府设立引导资金十分必要，政府可以设立城市基础设施发展专项资金、城市基础设施示范工程引导资金等，引导社会投资积极参与城市基础设施建设。市直有关部门要优先立项、优先审批，并在税收、贷款、技术入股等方面进行全方位扶持。积极鼓励其他社会资本参与重大信息化工程的建设，并给予相应的优惠政策。在城市基础设施建设过程中，上海市通过建立城市基础设施专项建设基金和引导资金、鼓励企业带资兴建等方式，充分调动了社会参与城市基础设施建设的积极性，拓宽了城市基础设施投融资渠道，形成了城市基础设施建设多元化的投资主体。例如，浦东新区政府每年拿出1000万元作为信息化建设专项基金，用于支持应用项目的开发，有效地带动了社会资金的跟进投资。

7、颁布并实施【城市基础设施特许经营办法】，就实施城市基础设施特许经营的范围、方式、项目确定、实施程序、职责分工等要进行专门规定，逐步建立起开放基础设施建设和经营市场的制度框架，为在基础设施领域引入社会投资提供了政府规范。对于供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等存量设施或新建设施，采取公开向社会招标形式选择企业的经营单位，由政府授权特许经营。

8、是设立了投资回报补偿基金，以保障投资者利益，增强基础设施项目对社会投资者的吸引力。对于基于公共政策和公众承受能力等原因，价格或服务收费一时不能到位，必须由政府出资建设或补贴的，可以采用政府资金与社会资金联合投资建设与经营的方式。确需政府补贴的项目，由财政补贴。

9、是积极研究调整城市基础设施产品和服务价格。为了给基础设施投融资体制改革的顺利推进创造条件，研究制定适当上调部分基础设施产品和服务价格的工作方案，并将调整内容列入政府年度价格调整计划，拟择机对外公布后实施。

需要通过4项改革实现4个转变：

一是通过投融资体制改革，实现垄断经营向开放竞争的市场格局转变。有一定经济回报的经营性项目，要在加快推进价格改革的基础上，按照特许经营方式，向社会公开招标，鼓励国内外各类经济组织采用BOT等方式进行投资建设和经营，实行项目业主负责制，由投资者承担投融资风险。无经济回报的公益性项目建设应由政府出资，但也要按市场规则运作。成立政府投资工程集中采购机构，代表政府组织项目的建设实施。

二是通过原国有企事业单位实行政企分开的改革，实现单一产权向多元化的产权结构转变。原国有投资形成的大量市政公用企事业单位要实行政企开分和股份化改制，逐步形成国家独资企业、国家控股企业、国家参股企业和非国有企业并存的多元化的产权结构。各种企业以平等的身份参与特许经营权的竞争。

三是通过价格形成机制和财政补贴机制的改革，实现由计划机制向以市场机制为主配置资源的转变。经营性的市政公用事业定价关系到投资者的积极性、消费者的承受能力和社会的整体利益。要建立科学合理的价格形成机制和科学可行的财政补贴机制，使其既能刺激企业愿意投资，主动降低成本，提高效率，又能满足公共利益的需要，保证市政公用事业的可持续发展。

四是通过改革政府管理方式的改革，实现政府由直接经营管理者向市场管制者角色的转变。政府由过去管企业、管行业变为管市场，通过事先控制和事后监督，依据法规对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件加以管理。

四、参考和借鉴

美国经验：联邦政府转移支付＋“清洁水州立滚动基金”＋市政债券

建设费用

联邦政府在美国，地方政府（县/市/镇）负责建设和运营生活污水处理设施，建设资金主要来源于各级政府的公共财政支出、发行市政债券，运营管理费用主要来源于污水处理费。美国城市生活污水处理设施建设的具体投融资结构为：以地方政府或地方政府下属的污水处理公司为项目法人进行建设，以联邦和州政府公共财政支出下的转移支付资金、以及由此衍生出的其它资金机制为主要资金来源，地方政府公共财政预算和地方政府资信担保下的市政债券融资为第二资金来源。

美国把公共污水处理设施、下水道和流域水环境整治统称为清洁水领域。长期以来，联邦政府通过转移支付等手段，用联邦政府的公共财政预算向各州和地方政府提供了大量资金，用于清洁水项目的建设。这种转移支付机制在1972年美国国会通过《清洁水法》后得到了进一步的加强。联邦政府对清洁水项目的支出都是来自于公共财政预算（主要是个人所得税），联邦政府没有设立其它专门的环境税收或收费手段来筹集所需资金。对环境保护领域（包括清洁水项目）的转移支付一般占支付总额的1％到2％之间，其中80年代曾达到5.87％（1980）。另外美国农业部、住房部、内务部等其它7个联邦机构亦有对清洁水项目的资金资助计划。对于清洁水项目的投资，不仅来自联邦政府当年财政支出的转移支付，还来自联邦政府已建立（或协助建立）的各种滚动基金，如环保局协助建立的“清洁水州立滚动基金”和农业部的滚动基金。

联邦政府对清洁水项目的转移支付机制从形式上看，可以分贷款和赠款。从内容上看，分技术支持（规划，设计）、设施建设、系统完善、特殊地区帮助（印第安人地区和美墨边境地区等）等。从部门看，联邦政府环保局、农业部、内务部、联邦海洋与大气管理局、美国地址勘察局、商务部、住房与城市发展部、卫生布等都有援助资金用于清洁水项目。城市污水处理设施的建设与改造是重点援助对象之一。除“清洁水州滚动基金”外，绝大多数资金援助项目由上述联邦机构的某一个部门，通过设立资金管理和使用章程、公布申请程序和评审标准与时限、实施项目资金审查监管和后评估程序等进行直接管理。“清洁水州滚动基金”是根据《清洁水法》修正案于1987年后逐渐在各州建立起来的一项滚动基金，该基金由联邦政府和州政府按照4∶1的比例投入资本金，由各州设立自己的管理机构，并根据本州的具体情况决定资金使用用途和申请程序等。这些分布在不同联邦机构的项目，侧重点不同，相互补充，相互支持，对提高美国生活污水处理水平，增加公共污水处理系统的服务区域项目，改善美国的水环境质量起到了很大的作用。“清洁水州立滚动基金”是美国各界公认的、最大和最成功的向清洁水项目提供资金的联邦政府转移支付项目。根据美国环保局的统计，从1987年到2001年，这个基金共向10900个清洁水项目提供了343亿美元的低息贷款，在过去5年内，平均每年提供34亿美元贷款。为了扩大资金量，在50个设立该滚动基金的州中，由34个州还通过发行“平衡债券”（用滚动基金中的1美元做担保发行2美元的债券），使其滚动基金的可使用资金共增加了44亿美元。目前，这个基金周转情况良好，除了每年都有10亿美元以上的本金和利息回流外（2000年返还的本金和利息达到21亿美元），美国国会还根据美国环保局所做的“清洁水需求调查”等基础调查，每年向这个滚动基金增拨约11亿美元的联邦资金。联邦政府（含清洁水州立滚动基金）对全美生活污水处理设施的建设投资约在100-1000亿美元之间，占这一领域总投资的77-85％。

州政府和地方政府美国各州政府对污水处理的最大投入是根据1987年《清洁水法》修正案向“清洁水州立滚动基金”配套投入的约45亿美元（平均每年约3亿美元）。此外，各州还根据自己的实际情况设立其它的污水处理资助计划，如纽约州为了保护其北部的大湖地区水质，在不同的地区和州立政府机构设立了多种资助计划。如果将“清洁水州立滚动基金”的衍生扩容资金i使用平衡资金发行市政债券a归属联邦资金，美国各州政府公共财政资金每年对清洁水建设项目的转移支付总量平均在7亿美元，约占全美在这一领域投资总量的5％。

作为生活污水公共处理设施的直接投资者和拥有者，地方政府（一般指县，行政市，镇政府）在为项目建设的融资过程中可以考虑使用多种资金，如联邦政府和州政府援助资金、自有财政资金和资本市场资金（市政债券）等。从案例调查情况看，地方政府一般只从地方财政公共预算中拿出占项目建设总投资的2-5％作为项目的前期准备资金和开工经费，其余的资金多是使用联邦和州政府的转移支付资金（1987年前以赠款为主，1987年以后以贷款为主）和发行市政债券。在其所发行的债券中，有相当一部分被“清洁水州立滚动基金”所直接或间接购买或担保。在美国的清洁水项目（主要是污水处理项目）建设资金中，直接来自州政府和地方政府公共财政支出的资金约占其项目投资总需求的7～10％。

市政债券在美国的水务公共事业领域（含供水、污水管网与处理设施建设以及河道疏浚等流域治理等），每年的建设性投资需求约2300亿美元，其中85％来自市政债券投资，政府财政投资仅占15％。美国市政债券不仅可以直接为城市环境基础设施建设融通社会资金，而且产生了一定的引导和挤出效应，吸引更多的社会资金用于投资回报高或回报不高但利润稳定可靠的城市基础设施项目，这样政府可以将节省出的有限财政资金用于回报率较低的城市公益项目。城市污水处理厂建设领域的市政债券筹资只占总建设投资的5～16％。近年来，这一比例有迅速扩大的趋势。

运营管理费用

在美国，各城市政府是靠收取生活污水处理费来维持公共污水处理厂的运营和管理、建设投资还本付息，设备的更新改造，不足部分由地方政府从其财政收入中补贴，联邦和州政府在这一方面没有资金支持。

美国环保局《2000年～2020年美国清洁水/饮水基础设施需求分析报告》中指出在这20年里，美国还需在市政污水处理领域投资3310～4500亿美元，如果加上融资成本，则需要4020～7190亿美元，而同期美国还需要4060～5620亿美元用于污水处理设施的运营和管理。该报告指出，在现有投融资体制下，20年中，如果财政收入增长，在污水处理建设投资上会有210亿美元的资金缺口，如果财政收入没有增长，在污水处理设施建设投资上会有1220亿美元的资金缺口。经济发展和财政收入增加是解决问题的关键。发行市政债券是解决资金短缺的方法之一。提高现行生活污水处理收费标准也可以考虑。通过鼓励私人部门参与提高现有系统的运行效率降低生产成本也是可提倡的方法。[NextPage]

参阅资料

⑴《清除对内开放隐性壁垒》。2002年4月3日《中华工商时报》。

⑵单继林：《基础设施改革：监管须免于政治影响》。2004年6月17日《中国经济时报》。

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⒅郭励弘，《基础设施投资市场化与国有资本运作》，国务院发展研究中心，《调查研究报告》，2000年第157号。

制度基础范文篇8

摘要：公共行政伦理的出现是一个新时代的产物。鉴于社会生活的复杂化和公众需求的多样化，公共行政伦理不能仅仅停留在规范论或美德论等的传统论域之中，须从制度基础层面做出澄清才能获得共识，从而保证公共行政伦理的有效进行，这正是目前中国公共行政的薄弱环节，也应成为亟待解决的问题。

行政伦理涉及的是行政活动的价值导向之类的根本问题，这样的价值导向一经确认就可以成为政府内全部行政组织和行政人员日常行为的整体价值目标，影响政府及其工作人员所做出的决策和行动。由行政向公共行政的转变在西方始于?.0世纪80年代，随之出现了公共行政伦理的吁求。与前者相比，公共行政伦理突出的是公共性、公众性和社会性，制度基础不再是传统的行政机关或政府官员，还扩展到市民社会、公民团体、非政府组织以及公民个人等更大的范围，它将行政的“统治”(8}’~})改造成“治理”(gover-~)，力图将行政主体对行政相对人的控制方式转向为行政主体与行政相对人的双向互动。可以说，良好的制度设计和适宜的制度理念不仅构成了公共行政伦理的前提，其本身也成为公共行政伦理不可分割的重要内容。

依照行政学首创者威尔逊的设想，将政治与行政区分开可以保证行政队伍的稳定、行政活动的专业化以及行政程序的持续性，这是基于他对政治包含不同层面活动形式的深刻洞察。他认为民选的代表(政客)通过政治程序决定政府应采取何种方案，行政官员则负责具体执行这些方案。也就是说，将政策的制定与政策的执行划分成不同的类型，由两类人群分别去担当。所以，他主张，一旦一个机构的使命得到确立，立法机关通过了行政机关的预算，那么政治过程便结束了，行政过程也随之开始。(Wilson,1887)在他看来，行政活动的本质就是实施决策。不难看出，威尔逊的思想反映了当时科学主义思潮的印记，简单地将行政活动当作纯粹技术化的活动，行政人员必须完全摈弃个人好恶，持价值中立立场进行工作。但这显然是行不通的，几十年政治/行政二分的实践证明，完全无视价值和道德原则的行政人员是冷冰冰的行政工具，不仅无助于公众利益的实现，反而会伤害公众的利益。

公共行政兴起后，人们开始转变观念，越来越强调行政部门和行政人员价值信守的责任，否则，公权就容易沦为私利的手段，行政活动就会背离其初衷。而且行政活动决策，即政府公共决策是根本不同于私人决策的，其最大区别在于，私人决策的后果最终是私人自己来承担，但公共决策的后果最终却要由公众来承担。一个有钱的人如何支配他的钱只是一个私德问题，但政府官员如何支配财政预算就不能仅仅出于他个人的偏好，而必须服从公共意志。

如何明确公共意志，通过什么途径保证行政活动所追求的正是公共意志呢?西方人(特别是美国人)将之归于宪法，因宪法是根本大法，体现了国家理念和人民愿望，所有人的所有诉求只有经过宪法的检验才是恰当的，这就是宪政理念。

宪政思想的源头是近代启蒙思想，即对专制的警觉和对民权的张扬。当时的一些思想先行者意识到封建专制的最大弊端在于权力分配的极端不公以及有权者对权力的任意支配，所以提出了“法治”(theruleoflaw)的思想。法治的鼓吹者主张法律必须合乎自然的普世原则，法律必须由自由选举产生的、代表人民的、作为国家最高权力机关的立法机构来制订。早在1215年英国约翰王为取得发动战争所需的征税权，不得不与领主们达成妥协而在《大宪章》上签字，这一宪章成为西方世界最重要的法律文件，这一事件本身直接引申出宪政的理念，因为它为王权(以后就扩展为行政权力和官员的权限等)的范围立下了界标，肯定了公民个人独立并受切实保护的法定权利，通过合约、协商的形式来表达最低限度的最广泛共识，对这种共识的尊重、服从就构成了人们行为的可预期性，宪政提供了“和平演变”、“权利斗争”之类政治进步和社会演进的全新方式。

在过去的几十年间，西方许多学者在行政伦理研究方面做出了探索，提出了有关公共行政道德基础、清晰而简明的主张。例如，贝(Bailey,1965,p263)认为“公共组织中最基本的三个道德品质是乐观、勇气和仁慈的公平”。威尔伯(YorkWillbern,1984,p102)则考察了公共服务的道德性，提出“公共官员的道德水平可以划分出六个类型或六个层次”，它们是:忠诚和服从法律、调节利益冲突、坚持服务取向和程序公平、履行民主责任、信守公共决策制订的伦理规范、维持各集体和社会协调的伦理规范。库拍(TerryCooper,1987)则主张正义是公共行政实践中最核心的内在善，实现正义的过程伴随着广泛的自治、责任、正当程序、追求完善等要求。沃斯雷和格鲁特(WorthleyandGrurnet,1983)建议公共服务系统的价值包括法治、义务、效率、自主、责任、能力、客观和公平。无论如何，他们都坚持了宪政这一基本理念，宪政构成了西方公共行政伦理的制度基础。

中国现代行政可上溯到民国时期。此前数千年的封建王朝统治，只有“家政”或“朝政”，而无行政。一方面因其事务主要局限于少数官宦和皇室成员，广大民众无缘接近，存在高度封闭性甚至神秘性;另一方面因其毫无章法或鲜有章法，或有政而不行，或行所非政，结果，因人设位，政因人出，随意性和偶然性太大，无法用理性预先推知朝廷或皇帝或官员的行为，同时他们的也不总是以追求效率化为目标。严格意义上的行政行为无从产生。

孙中山先生创立民国政府时，洞悉中国传统封建王朝之弊端，力主采取欧美民主方式组建国民政府，与此同时，他也深刻意识到由于当时普通国人政治知识匾乏，不识民主为何物，甚至他们鲜有对公共事务、政治活动的兴趣，所以，需要采取渐进的方式，孙中山提出了“军政”、“训政”、“宪政”三步走的方案。首先由革命的军人以武装手段推翻旧制度，建立新政权，确立革命军人的统领地位。在训政阶段，则通过开展新式教育，在民众中传播先进理念，使民主深人人心。在民众习得民主、自由等新思维之后，时机成熟，便可实行“宪政”。

然而，孙中山弹精竭虑，英年早逝，现代行政的实践成了未竟事业。后因军阀混乱，变异的“军政”背离了孙中山先生的初衷。统一中国后，为控制各地军阀，不得不强化军政，对民众也不强调训政，迟迟不肯向宪政迈进，终于酿成1931年前后由一些开明知识分子所掀起的民主大讨论。胡适等人明确提出推行宪政本身就是一个学习过程，民众也在其间感受宪政的影响。如果非要等条件成熟，民众完全开化，则遥遥无期也。他们迩不无深刻地指出，民国政府推迟宪政的实质就是避宪政而固守训政甚至退化至军政而已。

中国共产党早在延安时期就开始了行政实践，充分总结了中国历史教训以及国民党政权的失误，将马克思主义经典作家的若干论述加以实践化运用，开始了许多富有建设性的革新，创造了新天地。例如颁布了若干法案、条例，将军队、党政、民生等活动纳人到依法而治的框架下;普及文化知识，提高识字率，增强民众参政能力;广开言路，吸纳民主人士的参与;进行广泛的群众动员，同时开展各种形式的教育、推广活动，许多基层群众第一次被组织起来。

中华人民共和国建立后，中国共产党成为执政党，全面执掌国家政权，并着手恢复国民经济。要在一穷二白、百废待兴的基础上建立先进的工业国，不得不采取国家主义的体制。行政政权全面渗透社会生活的方方面面，甚至抵达民众日常生活的全部领域。1956年社会主义改造的完成，最终确立起中国共产党的核心地位，党领导下的行政结构也得以正式形成，行政与政治高度融合，行政与党政密不可分，这一方面可以顺利地将政治理想、党政道德价值贯彻下去，另一方面又可以强化行政人员的队伍建设，为此，逐渐设置了相对排斥性的限制条件，从而导致行政活动“政治化”和行政队伍“精英化”。参与到政府机关的人们只是那些政治上可靠的人，他们经过了党的各级组织的考核，获得了党组织或党的领导人的信任，一些阶层的人群，如工农子弟、转业军人等更由于出身的优势和个人经历的“清白”而获得青睐。此外，为了有效地推动现代化进程，作为新中国行政的经济基础，国家又实行了农村贴补城市、农业支持工业的模式，并由国家担当起组织生产、销售、分配等职能，建立起计划经济体制。

在近30年间的改革开放过程中，国家有关部门充分意识到了现存的行政体制对市场、对变化了的社会生活的不适应，进行了多次改组、重塑，并展开了较为深人的行政机构改革。然而，不可否认，成效远比预期的小。若做横向比较，我们更加清楚地看到，中国现代行政的滞后已经严重影响到中国社会的发展进程，究其根源在于缺乏为公共行政伦理设置切实可行且有足够稳定性的制度基础。这是我们必须认真对待的重要问题。

其实，西方公共行政伦理建设也并非一帆风顺，分赃制、寡头制、黑金政治等也曾困绕他们多年，但随着逐渐确立起宪政理念的核心地位，公共行政伦理才走上了正轨。美国学者库拍就曾指出，作为一门有前景的学术事业同时也获得了学院研究认可的公共行政伦理学的研究不会早于20世纪70年代。迟至90年代才得到突飞猛进的发展。他总结认为，70年代至90年代的20年间美国及西方行政伦理学的研究著述主要关心如下七个主题:公民身份和民主理论、德性、建国思想和宪法传统、行政组织的背景、伦理教育、哲学理论和运用、道德认知发展等。

公共行政人员的角色是其社会职能的体现，这样的社会职能又受制于不同的公共行政体系的制度安排。概括地说，公共行政人员的角色定位在当代有三种主要形式:(1)在党政一体的制度设计中，公共行政人员主要是政治的代言人;(2)在普遍民主的政体中，公共行政人员是全体人民意志的体现者;(3)在代议制政府下，公共行政人员是各种利益的协调者。我国正在实施的包括政体分开的行政改革力图突破党政一体的模式，中国共产党领导下的行政制度又要避免代议制政府的动荡，因此，行政改革的目标是确认普遍民主的政体，但在中国的公共行政活动中由于“委托人缺席”，不存在完备的委托关系，这就容易导致公共行政活动缺少制度激励，使得普遍民主的政治理念追求仅仅维系于公职人员的思想觉悟之上，必然变得非常脆弱。这就回到了我们在上文中提到的政府安排的问题上。

可以说，当代中国公共行政伦理不兴的一个重要原因是公共行政人员的角色不明，这就意味着行政伦理的主体定位不清，也正是角色不明或错位才导致了公共行政活动中不道德现象的大量发生。

行政行为的最终依据是什么?这是一个难以有令人满意回答的问题。由于制度基础不明确、不切实，这就给行政活动留下了太大的伸缩空间，造成了行政活动的随意性。效益和功利这样的可视、易于量化的目标就受到各级政府和行政人员们的追捧。其实，关于行政行为的最终依据的问题在思想史上始终存在争论。目的论者认为，政绩是最主要的，而道义论者调符合道德原则或人类普遍认可的规则的行为才是有价值的。行为效果在公共机构和公职人员的价值谱系中占据着极其重要的地位。现代国家政治权力的合法性和合理性的主要支柱是其政绩，但若仅仅为了追求政绩，可能会驱使相当部分行政人员不择手段，这就根本背离了公务活动的初衷，所以必须对政绩进行价值引导，给出经过道德辨思的政绩观。

制度基础范文篇9

关键词：公共政策制度分析

公共政策，就是“政府直接采取的行动或在某种程度上涉及到国家合法权力的行动”。比如，政府在经济方面直接采取的行动就是经济政策，政府在人口控制方面采取的行动就是人口政策。在经济方面，美国学者把它分为分配政策、再分配政策、调控政策和基础性的政策。美国国际开发署亚洲和近东署发展计划处计划与分析部主任诺曼·尼科尔森简要地分析了这些方面的不良政策对于私益物品和公益物品价格能够产生不良影响，并进而影响资源的配置，阻碍增长。公共政策的质量对于一个国家公共利益的实现，具有极大的影响。高质量的公共政策，可以减少人与人之间的冲突，促使人们积极行动，并且积极合作；它可以很好地实现有限资源的适当配置，实现配置效率，从而实现社会福利的最大化。高质量的政策，需要有适当的制度基础。那么，什么是制度呢？

1968年，经济学家舒尔茨首次把制度界定为行为规则，它包括管束结婚与离婚等社会行为的规则，支配政治权力的配置与使用的政治规则，还包括管束资源配置与收入分配等经济行为的经济规则。这一定义为许多制度分析学者所接受，比如诺斯就认为，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”这种约束包括人们所认可且为人们所自觉执行的非正式的约束，也包括政府规定的并由强制实施机制实施的正式约束。许多学者还从权利的角度界定制度，如美国学者爱伦·斯密德把制度界定为“有关人们有序关系的集合，它界定人们的权利、责任、特权以及所面对的其他人的权利”。由于权利可以界定为对于他人行为的约束，因此制度的权利定义与制度的规则定义实际上是一致的。

许多学者都认为，有制度比没有制度好。这是对的。但实际情况是，只要有多人共同存在，且在利益上相关，不管是冲突、兼容还是一致，都会存在使人际关系有序化的制度。任何人类社会都存在制度，不过是有些社会的制度比较好，有些社会的制度比较坏。有效的制度作为行为规则，它可以减少不确定性，降低交易成本，扩大人类的选择范围，创造合作的条件，提供激励机制，遏制搭便车等机会主义行为，使外部效应内部化，使价格正确，即实现有限资源的配置效率。坏的制度，就会起到相反的作用，它可能是压迫性的，不是增进自由，而是破坏自由，它增加交易成本，缩小人类的选择范围，破坏合作的条件，提供负激励，鼓励机会主义行为，加剧外部效应问题。比如，有了知识产权等良好的制度，能够鼓励人们创新知识，增加现有的知识存量；而不保护知识产权的制度，就会鼓励人们搭便车，就会抑制知识创新的积极性。同时，好的政策经过较长时期后，能够为较好的制度创新提供基础，而坏的政策，不仅鼓励无效率，还会破坏制度的根本基础。就如诺曼·尼科尔森所说：“在任何经济中，坏的政策鼓励无效率。坏的政策可能只是不适当地规定了价格。但是，在其次的层次上，关于政策类型的基本选择只要实行的时间足够长，就可能引起自我无穷延续的制度安排中的那些扭曲。”“坏的政策随着时间的推移将从基础上破坏和扭曲制度的运行”。这表明，政策必须是高质量的，否则，不仅会导致直接的资源配置低效率的恶果，而且还会导致制度效率的低下。

要使政策有良好的配置效率和制度效率，需要考虑该政策的激励机制，考虑其制度含义，即给行为者提供的行为约束和激励含义。比如，中国长期来实行低水价政策，该政策的结果就是存在广泛的浪费水的现象。中国虽然地大物博，但是由于人口压力大，即使是传统上认为是“取之不尽，用之不竭”的水资源，也是非常稀缺的。据估计，仅农业用水就缺300亿立方米，现在主要靠开发地下水来弥补地表可用水的不足，但是过度开采，已经产生了许多不良后果，如地面沉陷、海水浸入、浅蓄水层干枯，以及水位下降等。令人奇怪的是，一方面是严重缺水，另一方面浪费水的现象却大量存在着。国际粮农组织估计，中国灌溉用水中灌溉系统损失15％，浇地损失25％，耕作配水损失15％，农作物有效用水仅45％。为什么缺水和浪费水的现象同时并存呢？其原因是政府采取的政策行动鼓励用水，而不鼓励节约用水。比如，我们长期来实行低廉的水价政策，在节水方面的政策行动只是停留于广泛的宣传，依靠人们的公共道德来节约用水，这种政策内涵的制度机制实际上是鼓励用水、鼓励浪费水，而惩罚节约用水的人。要改变这一局面，就需要重新考察低水价政策的制度机制，通过调整价格，来改变人们用水的制度约束环境，鼓励人节约用水，而不是浪费用水。

要使政策有良好的配置效率和制度效率，要尽可能把制度变革纳入到政策行动中来，而不仅仅是在技术上或者在行政上采取措施。比如，针对缺水问题，政策热点一直在于南水北调工程。从经济效率上来看，从东线和中线调水，每立方米只要花费0.4元，而北方工业用水估计的平均收益是每立方米人民币67元，农业用水为2_4元。这说明南水北调是值得的。1995年，中国政府已经批准进行南水北调工程的中线工程，将长江水引到引到北京和天津。这一政策行动将使中国拥有第二条长达1241公里的大运河，从华中的丹江口水库一直到北京，沿途要搬迁20万人。但是，南水北调的工程，如果没有相应的制度变革的措施，如把水价定在适当的水平上，使其与水的长期边际成本相当，南水北调工程增加的用水，就不能得到适当的配置，北方长期缺水的局面依然得不到有效的解决。在此，我们可以作一个对比：世界上最稀缺的是什么？是金子和银子。但是，为什么我们会感到缺水，而不感到缺金子和银子呢？这是因为适当的价格制度机制已经使得我们习惯于金子和银子的稀缺，金子和银子资源已经得到了适当的配置，其生产也达到了最大的限度，但是水却因为没有适当的制度机制，却使得我们可以随心所欲地浪费水。人们对于价格低于边际成本的物品的需求总是过剩的，总是倾向于浪费性地使用。水资源要像金子和银子那样，不需要提倡就会做到节约使用，就需要在南水北调的同时，实施适当的制度变革，建立适当的制度机制，从而更好地开发水资源，更好地把有限的水资源用到最需要的地方去，实现其最大的经济价值。比如，中国可耕地很稀缺，但还有大量可开垦的土地，不毛之地、滩涂地和荒地加在一起共有1800万公顷。开垦这些土地的成本大约人民币15000元到150000元，需要2700亿到27000亿元的资金。显然，政府财政能力是有限的，不可能承担所有的费用，但是政府可以在直接投资开发的基础上，通过制度创新，鼓励私人部门的开发，办法就是确立所有权，提供长期的租赁权，或者谁开发谁拥有所有权，另外在政府财力允许而民间开发力量不够的时候，还可以实施政府适当补贴的制度。

要使政策有良好的配置效率和制度效率，就需要使不同政策的激励机制相互衔接。比如，中国是一个人口大国，人均耕地占有量少，因此利用化肥增加单位面积产量，是至关重要的。自1978年以来，化肥的使用量增加了4倍，这大大提高了粮食产量。到目前为止，中国平均化肥施用率是每公顷155公斤，低于东亚发展中国家，大大低于产量较高的日本和韩国，而与此同时，中国化肥对产量的边际效应一直在减弱。这并不是因为增产潜力有限，而是氮肥、磷肥和钾肥比例不适当，氮肥和磷肥施用过多，而有助于植物吸收氮肥和磷肥的钾肥施用过少，如果搭配比例适当，就可增加产量12-15％。均衡搭配施用氮、磷、钾，这是众所周知的，农民之所以不利用这一一点也不先进却非常有用的知识，其原因是钾肥供应不足，而钾肥供应不足的原因可能是政府限制进口，钾肥进口是非盈利的商品，进口公司不愿意进口，钾肥比较价格过高，农民不愿意施用等，具体如何需要进一步调查。但是有一点是肯定的，要提高粮食产量，需要采取适当的政策，针对实际存在的问题，或者提高进口量，或者打破进口公司的独家垄断权，或者通过补贴，降低钾肥价格，或者鼓励国内生产钾肥等，以增加钾肥的供应，而不仅仅只是鼓励氮肥和磷肥的生产和供应。这样，就可以改善化肥施用的边际效率，使有限的化肥资源最大限度地增加粮食产量作出贡献。在化肥政策上是如此，在人口政策上也应该如此。在人口政策上，政府一方面鼓励晚婚，提倡少生，后来是强制实施一对夫妇只生一个孩子。但是，另一方面，福利分房制度却只给结婚的人分房，不给不结婚的人分房，给早有孩子的家庭早分房，结婚时间长的人早分房等。计划生育政策与福利分房制度实际上是相互抵触的，这显然不利于中国控制人口政策目标的实现。要实现这一目标，显然需要分析各项政策的激励效应，使各方面的政策能够在制度效应上相互兼容。各项政策的配套，实际上是各项政策所隐含的制度激励机制的配套。

制度基础范文篇10

第一条为规范基础测绘成果提供、使用的管理，保障基础测绘成果的有效利用，依据《中华人民共和国测绘法》、《中华人民共和国测绘成果管理条例》和国家测绘局《基础测绘成果提供使用管理暂行办法》等有关法律、法规、规章，结合本市实际，制定本办法。

第二条基础测绘成果是指为国民经济和社会发展以及各专业部门、专业测绘提供地理信息，所形成的大地测量控制成果、基本地图、基础地理信息系统数据等测绘成果。

第三条市国土资源局是市政府行使测绘行政管理职能的部门，负责全市基础测绘成果提供、使用管理工作。县(市、区)国土资源局负责本行政区域内基础测绘成果的提供、使用管理工作。

第四条市、县(市、区)测绘行政主管部门应会同同级发展和改革委员会及时编制基础测绘规划及年度计划，报所在地人民政府批准，基础测绘经费纳入同级财政预算。市、县(市、区)基础测绘成果更新周期一般为5年。

市、县(市、区)测绘行政主管部门应当建立基础测绘成果共建共享、动态数据更新和基础地理信息数据交换机制，避免重复测绘，并确保基础测绘成果保持现势性。

第二章基础测绘成果的保管和提供

第五条基础测绘成果使用和保管单位应当建立健全基础测绘成果管理制度，明确使用、保管责任，采取有效的防火、防盗、防潮、防有害生物、防磁化、防泄密等措施，并对基础测绘成果实行异地备份存放。基础测绘成果的存放设施与条件，应当符合国家保密、消防及档案管理的有关规定，确保基础测绘成果的完整和安全。

第六条基础测绘成果的索取、登记、归档等应当执行国家和省有关规定。

存储国家秘密测绘成果的设备应当与互联网进行物理隔离，存储国家秘密测绘成果的库房设施应当符合国家档案管理和保密规定，其使用、保管和保密工作应当有专人负责。

第七条因自然灾害造成国家秘密测绘成果损毁以及人为因素造成丢失、泄密事故的，应当及时报告事件发生地的市、县(市、区)测绘行政主管部门和保密、安全部门。

第八条涉密基础测绘成果密级的确定、调整和解密，依照有关保密规定执行。销毁涉密基础测绘成果应当登记造册，报经县以上测绘行政主管部门批准，指定专人监督销毁，并向提供该成果的测绘档案管理机构备案。

第九条利用涉及国家秘密的基础测绘成果开发生产的成果或产品，未经市级以上测绘行政主管部门进行保密技术处理，其密级不得低于所利用基础测绘成果的密级。

第十条本市有关部门和单位确需向对外提供属于国家秘密的基础测绘成果，应当按照有关规定进行解密处理，持市测绘行政主管部门函件，将基础测绘成果送**军分区有关部门审查后，报省测绘行政主管部门审批。

第十一条对提供使用的基础测绘成果，使用单位不得复制(数字化)、转让、转借。确需复制(数字化)、转让、转借基础测绘成果的，必须经测绘行政主管部门批准和所有权人同意。

第三章基础测绘成果的申请、审批和使用

第十二条基础测绘成果用于国家机关决策和社会公益性事业，应当无偿提供。除前款规定外，基础测绘成果依法实行有偿使用制度。但各级人民政府及其有关部门和军队因防灾、减灾、国防建设等公共利益的需要，可以无偿使用基础测绘成果，无偿使用基础测绘成果的部门和单位，需与提供方签订使用许可协议，且必须向测绘行政主管部门无偿提供本部门和单位掌握的可用于基础测绘信息资料以及相关的更新资料。

被批准使用的基础测绘成果只能用于申请单位所申请的项目。

基础测绘成果依法无偿提供的，基础测绘成果提供单位除收取提供成果过程中实际发生的工本费外，不得收取其他任何费用。测绘成果工本费为行政事业性收费，作为非税收入缴入同级财政国库，纳入预算，实行收支两条线管理，依据国家、省和市有关部门制订的标准执行。

第十三条法人或者其他组织需要利用属于国家秘密的基础测绘成果的，应当提出明确合法的使用目的和范围，报基础测绘成果所在地同级测绘行政主管部门审批。

市、县(市、区)测绘行政主管部门受理并审批下列国家秘密基础测绘成果的提供使用：

㈠本行政区域内其他四等以上平面、高程控制网和空间定位网；

㈡本行政区内1∶500、1∶1000、1∶2000比例尺地图、影像图及其数字化产品；

㈢本级基础测绘项目所建的基础地理信息数据和系统；

㈣市测绘行政主管部门和县(市、区)人民政府确定的其他基础测绘成果。

第十四条申请使用基础测绘成果应当符合下列条件：

㈠有明确、合法的使用目的；

㈡申请的基础测绘成果范围、种类、精度与使用目的相一致；

㈢符合国家的保密法律法规及政策。

第十五条申请使用基础测绘成果，应当提交《基础测绘成果使用申请表》(样式见附件1)及加盖有关单位公章的证明函(样式见附件2)，属于各级财政投资的项目，须提交项目批准文件或其他有效证明材料。

法人或其他组织申请使用国家涉密基础测绘成果的需提交以下材料：

㈠国家秘密基础测绘成果使用申请表；

㈡法人或其他组织有效身份证明材料；

㈢经办人员有效身份证件；

㈣基础测绘成果资料使用证明函；

㈤具备保密条件的证明；

㈥使用国家秘密基础测绘成果的项目设计书、合同书或有关部门的项目批准文件；

㈦涉密基础测绘成果安全保密责任书；

㈧其他有关材料。

申请人应当对其申请材料实质内容的真实性负责。测绘行政主管部门不得要求申请人提交与审批工作无关的技术资料和其他材料。

第十六条申请人提交的申请材料齐全、符合规定形式要求的，测绘行政主管部门应当受理其申请，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，测绘行政主管部门应当当场一次性告知申请人需要补正的全部内容。

对不予受理的，必须向申请人书面说明理由，并退回申请材料。

第十七条依法无偿提供基础测绘成果或数据的，由市、县(市、区)测绘行政主管部门审核并报市、县(市、区)人民政府审批；有偿使用基础测绘成果或数据的由市、县(市、区)测绘行政主管部门审批。

第十八条经批准使用基础测绘成果的，测绘行政主管部门应当按照批准文件的内容，及时向被许可使用人提供基础测绘成果。其中，提供基础地理信息数据的，需与被许可使用人签订基础地理信息数据使用许可协议(样式见附件3)。

基础地理信息数据使用单位主体资格发生变化时，应向原受理审批的测绘行政主管部门重新提出申请。

第十九条被许可使用人应当严格按照下列规定使用基础测绘成果：

㈠被许可使用人必须根据基础测绘成果的密级按国家有关保密法律法规的要求使用，并采取有效的保密措施，严防泄密。

㈡所领取的基础测绘成果仅限于在被许可使用人按批准的使用目的使用，不得扩展到所属系统和上级、下级或者同级其他单位。

㈢被许可使用人若委托第三方开发，项目完成后，负有督促其销毁相应测绘成果的义务。第三方为外国组织和个人以及在我国注册的外商独资企业和中外合资、合作企业的，被许可使用人应当履行对外提供我国测绘成果的审批程序，依法经国家测绘局或者省测绘局批准后，方可委托。

㈣被许可使用人应当在使用基础测绘成果所形成的成果的显著位置注明基础测绘成果版权权属。

市、县(市、区)测绘行政主管部门应当依法对基础测绘成果的使用情况进行跟踪检查。

第二十条任何单位和个人发现违法使用基础测绘成果的，应当向测绘行政主管部门举报，测绘行政主管部门应当及时核实、处理。

第二十一条对基础测绘成果的申请、审批、提供、使用等过程中发生的违法行为，根据相关法律法规的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四章附则