政治改革范文10篇

政治改革范文篇1

一、内在的探究方法

什么是中国政治体制改革的关键问题？在政治改革中，政治学家能够做什么？要直接回答这些问题，是突兀的，我想首先要交待一下我观察和分析这些问题的理论视角是什么。我的方法简单说是“规则与秩序”的研究方法。这个方法的背后当然包含着许多人们的努力。从正统的经济学、公共选择理论、新制度经济学、法和经济学那里，我们学习到了在一定规则下人类社会秩序之形成的洞见。这种学术努力的源头在亚当·斯密那里，而在更久远的时代也早有其思想的萌芽。而规则，这个词本身就有规范的含义，辨别是非，是古往今来所有人们的日常语言实践。西方早有自然法学说，当代康德传统下的道德哲学家和政治哲学家们对正义规则进行了异常细致的辨析和提炼。中国也有着孔孟传统下的源远流长的道德言说。当然极为重要还有法学家们的理论和实践（随便一个例子如〖美〗爱德华·S·考门（1996）《美国宪法的“高级法”背景》，强世功译，北京：三联书店）。对这两种思考方法的结合，我承认在当代哈耶克是这种努力的一个最杰出的代表者，正在兴起的宪法经济学我相信也走在同一条路上（参见詹姆斯·布坎南和维克托·范伯格等人的著作），而美国宪法的创立及美国建国之父们特别是詹姆斯·麦迪逊是将此种结合运用于实践的杰出典范。我刚才所说的规则与秩序的理论，严格说都是一种内在的探究方法。对于人类的政治制度和社会现象，并不采取一种客观的观察者的立场来研究，就象通常自然科学家所作的那样，以一种自然科学的方法来研究人、社会和人类的制度。这正是我并不认同的研究方法。尽管在“科学无所不能”这一信条的鼓励下，它听起来不无道理，但实际上这种方法是同人类的基本日常语言实践相矛盾的。只要我们的语言仍然存在，并且人类得以凭借语言来互相交流，那么自然科学的研究方法对人类社会的研究和建构来说就只能是辅助性的工具而不能是基本的范式。在地下考古当中，各种先进的科学检测的办法尽管重要，却并不足以使我们理解我们真正感兴趣的东西，因为我们想知道的并不是一个死去的生物体已经死去多长时间了，我们关心的是他是谁以及有关他的故事，就好象我们现在问一个陌生人他是谁一样。我们所要知道的是唯有人类才能结成的一种关系，而不是他本是个什么样的客观实体。我相信这些唯科学主义的研究方法在社会科学研究中对人们头脑的支配，对眼前中国的政治体制改革来说已经起到了误导和混淆的作用：要么是想去发现一种人类社会普遍的运行规律，即不依赖任何人的意志为转移的注定了的客观规律，并要求人们依此规律全力追求一个新的社会，并力图把新社会的美好蓝图带进现实。但是只要我们稍有常识就会发现，这些努力还是形成了人类行为的新的规则，而在这些新规则下的人类行为及其结果是非常可怕的，是那些始作俑者也不愿意看到的。到了今天，这一思想的又一变种正以这样的面目出现，它们就是文化决定论和中国国情特殊论。我们能够听到这样的说法：不同的地方有不同的正义，中国有一种特殊的价值观，因此西方的法律概念是不可能运用到中国的。在我看来这里的问题并不是谁要将西方的某一条法律运用到中国来的问题，而是面对中国的问题，是要做一个外部的观察者还是要做一个内部的探究者进行思考的问题。一个外部观察者的思考方式总是或者能够发现某个地方的人民的特殊之处，并对这些特殊之处做出解释；或者总能发现历史的理性或普遍规律。由此导致的实践都是忽视甚至毁灭人类的基本价值，并在知识上错误地理解人类社会的秩序的性质，从而最终陷入荒谬。而一个内部探究者无论他掌握了什么高深的理论，却会认为每一个中国普通民众和他一样都是有理性的人，是同样的能逻辑思考和有正义感的人，是在对话中寻求理解和共识的人们的一员。正义是具有语言交流能力的人类的主体间的理解，秩序是在规则下人们主观追求各自目的的结果。因此认为发现某两个地方存在不同的规则这一事实就可以将人们对正义探求的努力，以及建构规则的努力抹杀掉是绝对错误的。当今中国法学界的法治本土资源论者，他们的思想正是哈耶克所批评的最典型的建构理性主义。

从上面对规则与秩序的简单解说可以看出，我的说法并不代表着经济学帝国主义的看法，即以经济人的模式解释一切。我们知道理论的特征在于抽象，这一点作为经济学家当然明了，而且在他们的专业领域也是这么做的：他们建立了抽象的模型，这种抽象的能力使得他们能够处理万万千千的经验事实，而不陷入对经验事实的表面因果性理解当中。事实上，在宪法学和政治哲学的领域，一些学者们以可能绝不低于经济学家的抽象程度在建构和思考着他们的概念。对于这一点，读一下罗尔斯的《正义论》等就可以很明白。因此，在政治学者当中，存在着这样的对宪政规则的理解方式，即宪政是我们理解经验事实的概念结构而不是经验事实本身。正是依赖于这样一种概念结构，政治学者们才能够不过分依赖于经验事实的提示，不在万千的经验事实大海当中迷失方向，从而在表面似乎相似的事物当中辨识什么是宪政什么不是宪政。简单地说，对秩序的探究，是经济学家的事业，更进一步的则是以“自发的秩序”作为一种方法论（注意：仅仅是方法论而非价值观）对人类社会现象所做的解释。对秩序的探究不能等同于对规则的探究，即使在纯粹解释的意义上，把财产权利仅视为个体之间的博弈均衡也是不完全的，现代经济学家的这种视角（参见巴泽尔《产权的经济分析》，上海人民出版社1997年版〕，比起休谟的财产权利理论来其洞见要浅得多（参见休谟《道德原理探究》，中国社会科学出版社1999年版；休谟《人性论》下册，商务印书馆1991年版）。经济学帝国主义的无限扩展，会形成沿空间展开的堪与沿时间展开的历史主义决定论相比的一种决定论，都最终会导致伦理和规则的虚无主义。但是，自由的实现依赖于神学加上经济学，而不仅是其中的一个，没有经济学的帮助，道德哲学家或神学家不能工作出可在现实中生存的制度来。这两种方法的结合，也许我们可以称之为政治哲学或立法科学（在亚当.斯密的意义上）。我大致形成了一个总的理论思考框架──“自发的秩序”和对规则的建构，这就是通过将在方法论意义上的“自发的秩序”作为理论工具来限定人类能够建构的领域并进行规则的建构，而人性超越的一面使得规则的改变成为可能；通过超越和规则下人类俗世目的的良好实现的一致来说明由此得出的规则的优越性。

就近来很有影响的《经济改革和宪政转轨》（见/网站）一文来说，毋庸置疑这篇文章的三位作者都是杰出的经济学家，尤其是杨小凯教授，这篇文章在利用经济理论分析转型国家的改革举措所产生的经济绩效和经济结果方面深具洞见。但是，对于专业是政治哲学或宪法理论的人们来说，这篇文章可能有一些令人不满意之处，这些不满可能出现在文章的一些细节之处，更可能出现在一些对于宪政的理解方面。例如这样一些问题，俄罗斯实现的是否是一种宪政转轨？中国在70年代末80年代初是否进行了宪政改革？法国革命的后果是什么，是否进行了100多年的宪政转型？能否将美国革命和法国革命相提并论？如果经济学家意识到将北欧社会的政治经济体制引进中国将是场灾难的话，那么是否可以在这种意义上否认北欧国家实行的是宪政。一如经济学家在他们的领域所做的一样，政治学者在做出他们判断时依据的也是抽象而非常识，因此这两个领域所为人类提供的真知识往往都具有反常识的性质。当然对政治哲学家来说，他们对经济秩序和社会秩序的理解也可能是常识性的，会迷惑于统计数字如GNP等等。更严重的是，他们因此有时将道德规则直接应用于政治领域。根据“人权高于主权”的原则，哈维尔和哈贝玛斯赞成科索沃战争。但是，“人权高于主权”，正如“上帝高于国王”，其正确性在于“人权”和“上帝”都不具有实质的经验性的含义，都代表了人们的理想、超越、难以明言的对普遍正义的追求。“人权高于主权”是我们论辩中正确的逻辑形式、是道德判断语言正确的语法，却不能为现实中国家的行动作直接的辩护，因为我们现实能观察到永远是几个主权间的斗争，而不是人权和主权间的斗争。有许许多多的判断的负担（除了纳粹制造的奥斯维辛这样极少的例外）并不能在道德的层面就可解决，唯有在充分考虑长远后果的情况下仔细建构国家暴力行动的界限才能得到可靠的标准。在这里“不干预他国内政”不能成为标准。一国除非极严厉地限制言论自由，否则该国总有干涉他国内政的言论存在。国与国之间的涉它性行动是无所不在的，“不干预他国内政”是完全不可操作的规则。以什么手段干预？干预到什么程度呢？这是复杂的问题，但也可以进行初步的设想。根据人权原则，一国到另一国武装接运难民尽管是明目张胆的干涉但应该是可以的，如果把难民接到干预国的话，则肯定是可以的。进一步，就难说了，但扔原子弹绝对不可，北约对南联盟的轰炸则开始了一个坏的先例。并不奇怪，这是一场西方社会党人发动、新左派们所鼓吹的战争，在一定程度上正显示了其思想的渊源和逻辑。上面这段题外话是想说明，在宪政中，对道德的建构或者说对正义的探究尽管是最重要的但绝不是主要的工作，主要的工作是下文所说的政治建构主义。

如果政治体制和它的后果、宪政转轨和经济改革被理解为是在规则和秩序这个大的理论前提下的话，那么理想的方式当然是关于规则的抽象理论和关于秩序的抽象理论的结合，一种在秩序的研究方面达到高度抽象的理论同政治学常识的结合，以及关于经济的常识同对正义规则的高度抽象的探究的结合，可能都不是令人满意的。要做到这一点可能需要一个学者是两个方面的专家，我想这点很困难，但可以尝试，或者需要两个领域专家的合作。这是将传统的宪政理论同新兴的公共选择理论、宪法政治经济学结合起来的尝试。政治改革是内在的对正义探究和秩序研究的共同事业，而在特殊的经验中获得其特殊的形式。

二、道德与对政治制度的建构

道德是否具有实在性和不可化约性？道德哲学是否可能？将道德作为现象来研究的科学或掌握了社会发展规律的历史主义学说的回答是“否”。但这种回答似乎有问题，令我们感到不安，好象有人说“锋利的钝小刀”。确实，我们的日常语言实践，并不许可这种回答。

在一本关于艺术、语言、音乐和文学批评的重要著作中，乔治.

斯坦纳（1989，3）一开始就声称“任何就人类用语言交流思想和感情的能力所进行的有条理的叙述，归根结底是在假定上帝存在的情况下作出”（《新宪政论――为美好的社会设计政治制度》，261页，斯蒂芬.

L.埃尔金和卡罗尔.爱德华.

索乌坦编，北京三联书店1997年版）。在这段话中，上帝仅仅是一个词，因为并不具有经验的含义，所以也可以用其它没有经验含义的词来替代。它反映了二元世界观可能根本就是我们语言的语法和逻辑形式。

在二元世界观之下，通过道德语言的陈述，设定普遍的价值观，就是道德建构主义。这样一些概念诸如西方的上帝、中国的仁以及正义、自由等，并无确切的经验上的含义，因此永远为真不可能为假，这是人们的道德语言实践必然采取的语法和形式。但是这些概念的存在为人们提供了一个意义象征系统以批判现实世界。这也就是人们常说的宪法来源的高级法背景，或者说超验正义对于人间现实的法律的制约。正是有这样一个意义象征系统的不断的诠释，立宪选择才是可能的，一定范围的人民可以在达到的道德共识的情况下制定宪法以更好地实现正义。这些道德的陈述，在具体内容上人们又有一个最低限度的共同理解，所以在一个最低的限度上又具有实在道德和实在法的含义，这样就形成了一些具体的权利的规定，有时也为法官的司法解释提供了一个来源。消极自由的确立不是通过提倡价值相对主义（因此我并不以为以赛亚.

伯林可进入二十世纪最重要的自由主义思想家之列）来实现的，相反是对价值普遍主义的肯定和不断阐释来实现的。普遍价值具有超验的性质，自由不能等同于任何一种现实的法律，“仁”也不等同于任何一种现实的

“礼”。但是对自由的抽象肯定无论如何都会导致反对奴隶制度;

对“仁”的抽象肯定无论如何都不会赞成人殉的做法，而且只要稍加阐释，必定会有力地使人们很有理据地反对一些东西，如“太监制度”。我们说自由高于民主，部分原因是对投票的多数决定与在市场上自愿交易的一般后果的考查。更重要的则是自由是与超验联系的，因而在经验上更不确定，提供了不断阐释的可能；而民主总和多数的统治这一较确定的经验现象相连。这是一个类似于忠于上帝还是忠于国王（即便是多数人组成的“国王”）的选择。

因此，进行政治体制改革不需要批评中国的传统文化，反而需要恢复我们道德言说传统的生机。我们的文化是我们的语言和它的历史本身，是我们不可能走出来的自身的皮肤。批评传统只能在现有的语境里进行内在一致性批评，一种推倒一切价值的努力只能通过引进一种封闭性的话语体系才能取得成功。这种封闭性的话语体系，往往通过具有实质意义的历史理性或预言社会发展的方向，通过把天国引向人间并告诉人们实现的方法，使人类语言中的超验意义的词和现实的经验对象彻底结合。这只能导向暴政甚至带来价值的彻底毁灭。对极权主义政治的批判，在知识上是主要的，在价值上也绝非不重要。我们的传统和普通群众的常识，使极权主义的语言含混化了，实际上抵制和减轻了其危害。在它最狂热之时――即最能够全盘抵制传统价值的语义逻辑之时，也在某些人士看来最富理想主义之时，其危害也最大。因此，必须拯救我们的语言，在平实的话语实践中展开对话，这是道德建构主义的基础。对于政治体制改革的讨论正是在这种开放式的平实的对话实践中进行的。这种讨论并非引进某些特殊的西方价值，而说成恢复和实现我们的传统和语言中所蕴含的固有价值则更合适。无论东方文化或西方文化在经验层上有多少不同实际上都不具有根本的重要性。所谓“中体西用”或“西体中用”之争正确的解决方式是“中体西体实为一体，中用西用各有其用”。

政治改革的前讨论语言必定是权利话语，正义的制度不仅是人的智力产品，更是人的精神产品。在中国这种讨论应找到和我们的传统语言相契合的形式，那时以中国文化特殊性或国情特殊性为借口拒绝这种讨论，在公共舆论中就显得没有什么道理了。由此而建立的制度将具有深厚的基础。

制度必须被信仰，因此它必须置于日常语言实践的经常审议当中，开放式的对话加强了信仰而不是削弱了它。但不是所有的制度仅凭信仰就可以存活，尽管有一些制度如学术共同体的学术规范、乡村社区的习俗，仅凭信仰就可以发挥作用和生存。有些制度必须经特殊的设计才能保证它的可实施性，这就是承诺的可信机制，政治体制更是如此。关于规则的可实施性问题有这样一个例子：一群纤夫在河边拉一条船，一个纤夫可以做出用力拉的选择，也可以做出装着用力拉从而让负担落到别人肩上的选择。如果所有的人都在装着用力，那么船就不会移动，因此所有的人就都不会有工资；如果在一定比例下的少数人不出力的话，船仍然会移动，那么不出力的人既拿到了工资又享受了轻松。如果纤夫都是经济学定义的理性人的话，那么这个情况下就会出现典型的囚徒困境，即每个人都不出力而每个人也都拿不到工资。纤夫们中通过语言交流，会出现一种纤夫伦理，谴责不出力的行为赞扬出力的行为。当纤夫伦理的力量足够大，出现的均衡就不是囚徒困境，但囚徒伦理不是一个可自动实施的规则（至少在严格的意义上不是），如果有少数人违反它，对多数人是不公平的且会使这一规则朝衰败的方向发展。但纤夫们可以选择使纤夫伦理可以得以实施的机制，如雇请一位持鞭人以监督不出力者，用鞭打进行惩罚，这样就使纤夫伦理成为可实施的规则。这样一个规则是公正而有效率的。我们还要注意持鞭者是被雇佣的，如果他的惩罚不适当，他将要被纤夫们撤换。对于政治学家来说，经济学的理性对他们思考制度设计问题时要比经济学家更重要，因为宪政规则应是严格可实施的。道德使得立宪选择成为可能，但规则一旦选定则应尽量无需道德的帮助也可实施。这也正是人们说政治不具神圣性，只是不得不有的恶的原因吧。对经济学家来说，在诸如股份公司――委托机制中出现某些漏洞，则可能不是那么特别重要；对于管理学家来说，则大可不必严格坚持经济学的理性，这在许多时候并不防碍他们成为优秀的管理学家。制度还必须有效率，有助于人们实现他们的目的，这就需要对在规则下的秩序有透彻的了解，政治学家可能限于他们的能力而无法对所形成的秩序进行细致地描述，那么经济学家的任务就是对秩序的细部进行更完善地推理和说明。政治体制改革中的规则成为可实施的和有效率的思考和设计，就是政治建构主义。

在“规则与秩序”中我们的着眼点是在规则上面，可以说政治体制改革也就是改变旧的规则引进新的规则的过程，对于规则我们将研究它这样几个方面的性质，一是它的公平性，规则应当合乎人们普遍的正义感和道德要求。政治体制改革从根本上来说就是一个国家宪法规则的改变。宪法规则不一定是写在宪法文本上而是在现实生活中实际起作用的规则，如果写在宪法文本上的规则不起作用，那么我们在实际生活中总能发现实际上制约人们的生活的是什么，比如说枪杆子里面出政权，也是一条规则，在此规则生活下的人们必定会极力发展军事力量，就好象一个票多者当选规则下的人为取得政权去尽力争取选民一样。我们应考虑规则的第二个方面是可维持性，即稳定性，相关的行动者如何能保证他们不违反规则呢？第三是规则的效率问题，规则的效率是通过它所产生的秩序的一般情况来表现的，而不是在此规则下的个别结果。而人类面临的情况是不断变化的，人类的知识是有限的，因此规则的效率也就表现为一种适应性，能随情况的变化和人类知识的进展而调适。

有上面的讨论，我们获得了古典宪政论的一般概念：权利话语和对政治权力的制约（即分权与制衡），以及可能的担心：分权是否使政府不能很好地完成人们要它们完成的任务。具体到中国当下的现实，我们将要求什么样的权利？政府体制进行什么样的改变？

三、宪政联邦主义对民主至上

对中国的政治体制改革的方向，几乎众口一词的声音是扩大民主参与、发展民主政治。争论发生在发展民主的步子是大一些还是小一些，快进还是渐进，在现体制内发展还是进行体制外的大众动员。可能还有发展一般意义的民主还是社会主义民主的争论。在政治改革具体的进程和制度安排上，有人提出的分上下两个层次突破的战略是颇获赞同的，即在基层从村民委员会、居民委员会直选入手逐步扩大民众的参与，在高层逐步恢复人民代表大会的宪法规定的权力。但是这样一种思考模式是否抓住了中国政治体制改革的关键所在，是否能带来预想的后果？这正是本文所要着重讨论的问题。在世界民主化的第三波当中，许多国家进行了还算公正和公开的选举，但接下来的后果却并不令人欣慰：俄罗斯的叶利钦和阿根廷的梅内姆避开他们的议会以总统令进行统治，违反了最基本的宪政实践；伊朗的议会选举比中东大多数国家要自由得多，但却对言论、集会和新闻进行严酷的限制；埃塞俄比亚的民选政府以安全部队来对付记者和。有人将这种现象成为反自由的民主的兴起，没有宪政自由主义的民主是危险的，它带来公民权利的被侵蚀，权力的滥用，种族冲突甚至战争（Fareed

Zakaria,“TheRiseofIlliberalDemocracy”,ForeignAffairs

November/December

1997）。反自由主义的民主是当今世界上值得引起我们深思的现象。如果我们在政治体制改革中不加深思地走向现行宪法规定的人民代表大会的制度规范，是否会再次收获巨大的失望？在理论上，人民代表大会是全权的、至上的、不可制衡的，有人认为其理论上的优越性现在在实践中没有发挥出来。我的观点是，这种理论可能根本就不是正确的理论。其设想的优越性不仅发挥不出来，而且就民主而言可操作性也不大，朝这个方向的努力最终也是有害无益的。

就中国面临的政治改革，我希望在这篇文章中提出另外一种思考的进路，当然我并不是在设计一整套政治体制改革的方案，仅仅希望人们或能多一个思考的方向。我把这种进路称为宪政联邦主义。宪政联邦主义是宪政的，在追求普遍价值的道德建构主义的基础上，建立起公民基本权利的规定和保护；联邦主义则是对纵向的政治权力分立的特别强调，要点是权力来源独立的不同层级的多政府单位的存在，以及必然与之相伴的司法独立和宪法审查制度〔保证中央和地方政府各自的合法权限〕。宪政联邦主义是稳定的且富有效率的政治规则，它是要在上文所说的“规则与秩序”的框架下深思熟虑的。它的运行，并不需要和大众动员的民主相伴随，没有民主它可能是不完善的，但可以自行运转；民主在宪政联邦主义之中可以得到健康的发展，从而避免民主第三波中一些国家所出现的恶果。即使把政治参与作为一个目标的话，它也能够使人民进行真正高质量的政治参与。

对于一种全权的、不受制约的人民代表大会制，我想先集中讨论一下它在价值上是否真的那么神圣，而对它是不可工作的架构的论述则散见于下文中。对人民代表大会制度的迷信反映了当代根深蒂固的对于民主的迷信。不错，在当今不会有人反对人民主权和人民高于一切这种言辞，但是如果这些陈述是正确的话，那也仅仅是在道德的意义上，在政治法律的意义上，我们还必须仔细地为这些陈述找到在人间的合适的形式。仅凭人民高于一切这一并无经验含义的道德上正确的说法，宣称一个现实当中的经某个范围的民众投票选出的机构的地位至高无上，是一种概念上的混淆或偷梁换柱，一如宗教上的将神圣与凡俗的合一。一旦这种说法成立那么法律至高无上这种说法就没有意义了，象司法独立、司法审查制度等等就不大可能存在了。人类语言当中的意义象征系统与现实世界的紧张关系和持续的交流过程也将不再存在。一个公民在一个长时间的间断之后投出了一张选票，不可能在这个行为同一个拥有无边权力的利维坦之间就有了我们无可怀疑的那种确定联系。我们还应该知道任何机构无论是民选的还是非民选的，其知识和能力的局限性。我们常常听见这样的说法，要由一个科学的理性的规划来进行。这种说法在形式上可能没有错误，但问题是世间有谁知道什么是理性的科学的规划？就是在这种语言的含混当中权力被集中起来了，于是出现的或者是独裁者出于自己利益的胡作非为，或民主机构的代表们出于自己自身利益的寻租，而从来不会出现什么理性或科学的规划。它不是我们事先可以知道的，毋宁说是一种过程的产物，而能使这些过程发挥有益作用的规则，才是我们首要关心的问题。

宪政联邦主义的要点之一是它对一种普遍的价值观的追求，是道德建构主义的，因此其宪法就必然包含对于公民基本权利的规定，类似于权利宣言书，看起来象是道德的陈述，这些道德的陈述隐含着一种二元世界观并陈述着一些命令。把道德陈述写入宪法增加了宪法的神圣性，表明人类要追求正当性，体现了人的二元世界观而并没有实在的内容，所以这部分内容可能少有争议。它为权利的不断解释和达成新的共识提供了可能，至少提供了语法，如果不是实在的陈述的话。实际上人们又对它有一个最低限度的在现实意义上的共同理解，所以在一个最低的限度上又具有实在法的含义或成为其来源。宪法可能写上保护私人财产神圣不可侵犯，这些话并不能告诉我们一个人在多大程度上可以自由地使用他的土地，例如他能不能在土地上建起高墙。但这句话往往有其最低限度的共识性理解，例如无故侵入一个人的私宅是不合法的。

即使在今天的中国，我想在最低的限度上户籍制度和做为公民基本权利的社会保障的巨大不平等也不能够认为是合乎人们道德共识的和合法的。在一份网上读者（其中的绝大多数肯定不是农民）的调查当中，百分之九十的人肯定农民和城市居民同样的平等地位(1)，因此至少在道德上否定了户籍制度的正义性。当然对这些问题的认识不仅仅是一个道德推理的问题，也是一个在不同规则之下长远的社会后果的认识问题。在宪政规则的改变当中如何加进体现公民基本权利的基本规则的改变，这是政治哲学家和政治经济学家的共同任务。只要我们不是以短期的后果而是以每个人的长远利益来考虑，就会发现不平等的户口制度等措施根本就会为社会带来长远的祸害。在当下中国制度的基本制约之下，城市官员和政策执行者的行为在扩大而不是在缩小城乡差别，追求政绩的城市官员们要提高城镇的最低收入水平，要救济城镇的失业，这样做的后果尽管从短期和个别地方来看解决了一些社会问题，但是制造了更长远的难以解决的问题，城乡的壁垒被进一步加深了，难道中国今后城乡间的分割将会象民族国家的边界那样不可逾越吗？这种政策增加了城市户口的租值，从而引起了社会资源的大量浪费。在国家不再强制分配高校毕业生去向之后，我们是否感到中国的高学历人才如此集中在北京等几个大城市的不合理之处呢？试想一下有多少人花费了多少精力而仅仅是为了求得一张北京市户口呢？而北京市户口中所包含的巨大的租值又有多少是人为带来的呢？

一些基本的宪政规则，分配了基本的权利，无时无刻不在影响着人们行为的选择。对它们的分析，要从规则与秩序两个角度结合起来进行。如果把影响人类行为的这些最基本规则的改变视为政治体制改革的话，那么我认为中国七十年代末八十年代初开始的一般称作经济改革的实际上是最深刻的政治体制改革。这场改革始于农村的联产承包责任制，改革去掉了束缚人们的包袱，形成了影响人们行为和预期的重要的规则，实际上这是中国二十年来所取得的成就的关键。政府在经济发展当中只能负有限的责任，它不可能承担比如说GNP增长百分之几这样的重担，可以说将一段时间的该国的经济成就不加分析地归功于这段时间当政的政府是最愚蠢的错误之一。克林顿当政八年来美国的经济成就绝不可能是这届政府的创造物，这场经济成就的原因甚至可以追朔到二百年前《联邦党人文集》中的宪政设计原则，和独立的联储这样的机构设置。不在基本规则和其后果的考虑上着手的纯粹的经济改革发生于中国的九十年代，诸如积极的货币财政政策、GNP保八、开发大西北、鼓励高科技等等，在我看来这些政策并不见得能带来实施者所希望的结果。中国和俄罗斯不同的改革成效的差异并不是象通常人们所认为的那样一个搞政治改革而一个搞了经济改革那样，而是前苏联在一开始就没有进行或没有条件进行影响人们行为的基本规则方面的改革。对中国来说承接八十年代的改革是否还具有非常明显的一般规则改革的空间呢？我想是有的，可以分三个方面来谈：一是户籍制度和同户籍制度相联系的农村土地制度。这方面的研究已有许多，这里不再多谈。户籍制度的废除是和土地使用权的长期化和可转让联系在一起的。在一个财产权利体系中，关于土地使用的权利是相当重要的，这样的财产权利体系要真正能发挥作用，产生长期有序的经济增长，无论对于土地使用的权利加以怎样的限制，其初始拥有者的权利必须是长期的稳定的。对一项土地使用权，可以有其它限制，但必须长期化。世界上并没有绝对的土地私有权，再强调土地私有权的法律，也不会规定他人的鸟儿也不能从私人的土地上飞过，也不会规定宅前屋后的通道别人也不能走。实际上，在一些国家的市镇，甚至住宅的外在风格，也有明确的规定。我们可以规定一个人占有的土地不可超过一定数目，也可规定某些特殊地区的土地不能作某些特殊的用途。在这些规定下，一个人仍可作长期的、理性的计划。但是，面对一项短暂的土地使用权，一个人的计划也必定是短期的。一个人的生活计划，由于代际间的合作，实际上并不止于他生命的结束，而是可推向无限远的将来。即以建造房屋来说，即使一个人一生积累所得，也不足以建造一所房子，但父子孙几代人合作，还是能盖起房来，但这需要有稳定的长期的土地使用权。短期的土地使用权会造成人们的机会主义行为，以及对土地资源高贴现率的使用的恶果还没有被人们清醒地认识到。二是给予各种所有制的企业以公平的待遇方面，这是一个专门的更适于经济学家来谈的问题。三是建立作为普遍权利的社会保障制度，这就是为所有公民提供的最低的生活保障〔参见王国军，“中国城乡社会保障制度衔接初探”载《战略与管理》2000年第2期〕。既然是一种普遍权利，就不能有任何一点租的成分，一个人无论是居住在北京还是在甘肃都同样能享受到这份权利。以上三个方面都是从公民权利平等的角度提出的改革诉求。并没有涉及到这些改革措施是如何实施，户籍制度的改革实施是相对最容易的，它的后果从短期来看可能会有一些动荡，但规则的改变要看其长期的后果以及是否合乎正义，这些基本权利的实施要得到公民们的配合是非常容易的，因为公民们会不懈地为自己维护自由迁徙的权利。关于最低限度的社会保障方面，有如何划定一个基准线的问题（在当前的中国当然绝不可能太高）在制度的实施过程中会遇到道德风险问题，即有能力生活得很好的公民有可能伪装成没有生活能力。但这项制度的确立，在建立市场经济进程中的中国有重大意义，它能够在相当程度上保持社会的稳定；公民拥有这样的最低生活保证，在他们进行决策时就多了一个决定他们预期的重要的变量，有助于公民做出更具有长远性的和更进取的生活计划。因此这项制度在整体上会增加经济效率（这仅仅是我的推断）。在宪政范围内保证公民的这项基本权利是中央政府的责任并因此而拥有相应的权力，这方面的详尽分析本文在此不加涉及(参见The

EconomicsofFederalismandLocalFinance,EditedbyWallaceE.Oates,

EdwardElgarPublishing

Limited,1998)。在宪政范围内公民的自由迁徙和最低生活保障的权利构成了在联邦主义政治架构下必然出现的各个政府单位间相互竞争的制约条件。这两个方面在宪政联邦主义的理论框架是统一不可分割的。我们不仅是从正义出发，确立体现这两种权利的基本规则，也考虑这些规则的长远的后果。在中国，确立联邦主义的政治框架（在政治分权的意义上的地方自治）时，如果没有公民的自由迁徙和基于公民个人权利而非基于地区发展状况的再分配规则相伴随，是不可想象的，两项权利的确立对宪政联邦主义稳定而充满活力的运作是必须的，没有它们，联邦主义确实有可能加剧地区的冲突，甚至出现分裂的局面。但是，我们尤需注意，在极端政治集权的情况之下，居民不能自由迁徙因此人民不能融合，以及政治集权所带来的地区间发展的极度不平衡，实际上在酝酿着冲突和分裂的因素。通过继续加强中央集权的方式只能暂时掩盖并在长期中加剧这些因素。所以，对宪政联邦主义的实施所带来的国家分裂的担忧是完全没有理由的，相反这个宪政下的联邦共和国倒会非常稳固。

权利宣言不是宪政设计最主要的部分，宪法设计最主要、最需要殚精竭虑的问题一是如何使这些正当的规则不流于空文而在实际当中被实施，政府如何设置才能够做到这一点。二是既然我们无力建构人类的行动秩序也不可能建构人类社会所需要的绝大多数规则，那么这绝大多数规则站在宪政的角度看是演进的，只有包含了在其间人们的经验知识才能称为是有效率的。于是政治学家就要发现所有产生这些具正当性和有效率性的规则的条件是什么并体现在宪政设计当中。对于一般性规则和其秩序的关系也是政治学家所关心的。具体的政治体制改革问题还需要研究现实当中人们的利益关系，需要什么样的政治力量可以完成这场改革，以及具体到中国当今所面临的特殊问题与政治改革的关系。

宪政联邦主义的要点是权力来源独立的多政府单位的存在，公民基本权利的规定，不仅制约中央政府也制约地方政府。宪政联邦主义解决了法治的难题，法治如果是指在立宪选择之后政府和人民都受到宪法的制约的话，那么下面这些问题就必然发生，政府和政府领导人也许会承诺遵守法律，但是他们的承诺如何会变得真实可信呢？在宪政联邦主义的体制之下，多个政府单位的存在，造成了互相制约的局面。如果一个政府单位违法，这时违法对于它来说是收益大于损失的行为，对于其他政府单位来说，因为彼此的独立性使其它政府单位处于这样一种状况当中，他们不可能成为违法者的同谋，因此能够成为公平的审议者。这样“无知之幕”不仅是正义原则的探究程序，也是在制度设计当中的一个设计原则，正如一个与嫌疑犯没有关系的陪审团在理性的自利的考虑之下能够恰当地决定嫌疑犯是否有罪一样。对于宪政联邦主义来说，权力的多中心使得司法审查制度成为其内在的组成部分，这使得宪法得以维持而且法律在其中也进一步得到诠释、深化和调适。当然不能认为法律的条文可以一劳永逸的起作用，规定了权利就必然会引起权利的争执，而在诉讼当中使权利得以澄清。对俄罗斯政治转型，是否已经成功是有待于观察的，这不仅仅是全民投票、全民公选这么简单的，如果他们搞了民选沙皇制，我们不应对其日后的失败感到奇怪。我们所需要观察它的政治体制是否已经完成了这些条件，它能够限制政府的机会主义行为，在这种政治体制之下，能够使得使市场经济繁荣的规则自然和健康的生长并使这些规则得到有效的实施。没有这些条件而说俄罗斯已经完成了政治转型并且能够带来持续的经济增长是言之过早的。

关于宪政联邦主义在公共管理和公共经济中的效率问题，在本文的论述中是最感到棘手的问题，对这一问题的现代阐述方式必然是政治经济学的，因此可能是过于专门和冗长的。我正在写的《联邦主义与治水》这篇文章中只是作了初步的探索。读者也可以从亲身的体验和政治历史学的著作中感受到中央集权制的弊端(2)。

一项公正（当然是在程序意义上的）而且可以得到良好实施的规则，可能是荒谬的，中国古代的科举制度经常就是这样。宪政联邦主义最重要的意义之一就是它在公共管理和公共经济中的效率。

“谈到设计出能够明智地解决问题的政治制度时，宪政政体必须不止是限制权力的政体，它还必须是能有效地利用这些权力，制定政策，提高公民的福利（见Holmes

1991）”（《新宪政论――为美好的社会设计政治制度》，斯蒂芬.L.埃尔金和卡罗尔.爱德华.

索乌坦编，北京三联书店1997年版）。社会问题的解决，我们当然要首先依靠在法律下、在市场上私人间的互动来解决。但是我们总需要集体的行动，尤其是在中国这样的国家，人们的活动具有高度的相互依赖性，例如治水、例如灌溉农业的存在。政府提供的公共物品和公共服务是广泛和重要的，因此仅仅说小政府是无济于事的。但是政府仅仅究竟有多大，公共品的规模和范围有多大，是不可能事先决定的问题。在何时、何地、以多大规模、提供什么样的公共品给什么人，这个问题，不是已经有了答案的，而且永远也没有固定的答案，对这个问题的回答，是在一个过程中完成的。那么是在中央政府集中决策好还是由许多政府各自分散决策好？

大致说来。大部分的公共品实际上都有一个特定的受益范围，不同的公共品具有不同层次的地方性，因此应该由不同层级的政府来提供，联邦主义下的中央政府只负责最广大范围的公共品的供给。重要的是，提供公共品的决策是充分分散的。一种公共品的供给如果经法律认定没有外部性（事实上的外部性是无所不在的，因此没有讨论的必要），只是特定地域的人群自己的事，并没有一个可事先规定的标准加以限制。在上述情况下，公共品的供给是有效率的。在这样一种充分的自治的情况下，个人的自尊和生活的意义感将得到更大的满足。联邦主义自然的趋势就是政府间的竞争，市场在一只看不见的手的推动下，服务于公众的福利，但政府们也不见得就一定是些看得见的手，通过精心的设计，它们也会变成看不见的手。在宪政联邦主义中，产生了知识的有效利用和责任的切实归属。

为什么说宪政联邦主义的公共治理是有效率的呢?首先它没有直接建构政府行动的方案，也没有规划一套政府行动的秩序，相反在它看来要规划这样一套行动秩序所需的知识是人类所不可能得到的，而且认为在宪政联邦主义规则下的行动秩序我们也无力作出全面的实质性描述，例如使用新闻记者或历史学家的语言所进行的描述。只要我们的大脑还以个体的方式存在，那么任何人也无力去阅读这种全面的描述，对于这种行动秩序我们所能给出的只是非常抽象的形式化的模式的描述。宪政联邦主义关心的是规则的建构，如某个政府的行动范围、（和其他社区的关系上〕它的某种行动法律规定是否有外部性等。建构规则也是一件困难的事情，但要比直接追求某种社会后果容易得多。二是在宪政联邦主义的制度设计中，由于独立的多政府单位的存在和互动以及独立的司法系统的存在，权利体系的调整是日常的一项工作，是内生的，也可以说在其中存在一种自生自发的演进的规则体系，对这整个规则体系的具体的内容我们也无力作出全面的描述，但显然描述这套规则体系要比描述那套具体的行动秩序要容易得多。三是宪政联邦主义真正有意识建构事业在第三个层次上〔这也是本文所讨论的〕，即构建一个服务于自发的行动秩序和自发演进的规则体系的构架。此一构架的知识论基础来源于人类知识的本质是认识无知的哲学，正是在这些意义上我们说和此构架相联系的那个展开了公共治理的行动秩序是有效率的。为什么它是有效率的，因为它充分利用了地方的、个人的知识。中央集权制的政府下的专业官僚来为地方人民制定规则，规则不仅失去了它需要民主审议必须是公正的这一特性，而且无论官僚们如何专业，往往是同地方性的经验知识相隔绝的，因此规则还可能是荒谬的。土地肥沃、人烟稠密的长江三角洲地区和青海荒芜的戈壁滩上，土地法律的具体内容也显然不同。它是有效率的，因为它能够为产生政治企业家（不同于行政等级中的官僚，在公共事物和公共规则上有所创新的人）提供了空间。

当然有人会提出，对于公共经济、公共服务的提供而言，是否在一个中央集权的中央政府层次进行分权和民主监督就可解决效率问题。这个问题是重要的，但同联邦主义的设计是不同的，上面这种设计部分解决了中央政府官员不滥用权力的激励问题，但激励问题的解决不意味着信息问题的解决。就经济学当中的激励与信息问题而言，在我看来实际上大部分的激励问题和信息问题是紧密相关的，在许多情况之下，我们唯有在一个更为基本的层次上进行制度的仔细建构，这一问题才得以澄清。在联邦主义的环境下，分立的公共企业和公共组织内部如有败德行为者，就可能被淘汰掉或显出明显的劣势，因此可以指望在分立自主的结构内部自发地形成（站在宪政联邦主义的最高层次上看）解决激励或败德行为的机制。

四、宪政联邦主义分权规则的进一步思考

我们人类是在无数的规则下行动的，这是一个基本的事实。但是，这绝不意味着，我们可以把所有的规则都做出明确的阐述，并使之形式化。大量的规则是不可能也不必要明确阐述的。每一个家庭、每一个企业、每一个小团体都有大量的非正式的复杂规则，这些规则往往是不可明确表述的，也不见得有严格的可实施机制。每个人都拥有唯有他个人才能应用的不可形式化的规则或者说默会知识，这种情形随着人类专业化和分工的发展而更加显著。人们的决策，无论是个人的还是集体的，至少是最重要的一些在中性的意义上都具有冒险和投机的性质，即是一个试――错的过程。股市投资者买进一支股票，企业家上马一个项目具有这个性质，科学家开展某项课题的研究，教授选择一个研究生，社区领导人建立一所学校也具有这种性质。他们做出正确决策的概率不仅依赖于一般的形式化规则，更主要的是依赖于他们所拥有的因为长期工作于某个领域积累的经验。人类理性的应用不等同于一种随机性的事件，我们也不把人类的成就解释为某个历史理性发展的结果，人类获得的成就是在一般规则下大量人们主观决策的结果。从这个意义上说社会是复杂的，面对这种复杂情形一个单一的权力中心是无力处理的，把所有这些规则予以明确化，也是做不到的。人类理性的发展也依赖于可以形式化的、可严格实施的因此也是简单的规则。例如在上述情形中个人的退出权就应该有更高程度的形式化和可实施性，很可能越是基本的层次，越要求更形式化和可实施的规则。使人们的试――错性质的主观决策的后果得以显现和及时对决策进行调整，需要使个人有一个自由行动的范围和使决策造成的损益局限在一个相对狭小的范围内，如果不是局限在决策者个人身上的话。这就需要建立个人财产权利体系和分立自主的结构。使分立自主的结构得以可能的规则是更高层次的规则，应该有更高程度的形式化和更严格的可实施性。如果政府的行动也被视为非常复杂的，政府官员的决策也具有同样的冒险和投机的性质的话，那么就不得不在更为基本的层次上建立更明确的严格可实施的规则。这些规则必定是通过设立分立自主的结构来解决信息问题和复杂的政府行动所带来的协调问题。如果没有这些规则将不得不在每一个细部都发展大量的繁复条文来限制政府官员的行动。但“法令滋繁而奸宄多有”。中国古代的中央集权制也是依法治国的，有大量繁杂细致的条文限制官员们的行动。我们是在解决信息问题当中解决激励问题，而不是在解决激励问题当中解决信息问题，后者经常产生荒谬的正义。宪政联邦主义不仅意味着对政府的制约，也是对政府中的解放以发挥政府成员的创造性和利用他们的专有知识。这样的规则对中国来说在建立对政府行动制约的同时实际上也焕发了几万个政府单位的活力。

通常来说，在同一层次特别是中央政府的三权分立也是宪政的实施机制，那么本文为什么不着重讨论这个问题呢？根据上面的讨论我认为中央集权问题是中国政治改革最关键的问题，在这个问题有了框架性的基本解决之前，中央一级政府在依法治国的冲动下有可能过度立法，发展大量过细过繁的法律，使各社会和各政府单位都失去生机和活力。

我们面临的问题是高度专业化和社会治理的复杂性所带来的协调问题，此种协调问题绝不是通过建立集中控制的等级结构所能解决的，无论是这一命令的最上层是一个人还是一个民选议会还是法官，无论如何他们都不是全知全能的，由于知识的限制，依靠这样的决策程序出现正确结果的概率是成幂次降低的随机性事件。设想一下人大代表审议三峡工程，如果要求代表们都有能力审议的话，这就要求他们成为相关领域的专家，但是这同一批人如果有能力审议关于治水方面的议案的话，那么他们就可能没有能力审议关于金融方面的法律，这样一个议会也必然不可能是一个民主选所产生的了。因此问题就是规则的层次性问题，通过追求更高层次的规则的合理性来实现这复杂的协调问题，规则的层次越高不意味它更复杂反而是应该简单。正是靠更高层次规则的一般性、普遍性和易知易晓的性质，在规则行动之下的各分立自主的机构才可能发展他们内部更为复杂专业的规则的合理性。因此需要发展的是怎样才能有一套规则体系，人民或人民的代表可能监督各个高度专业化的机构的行动，而不是去做出高度专业性的判断。在普通的市场上普通的消费者也不可能对各种商品的功能有专业的知识，如某种药品、某种软件、某种电脑的CPU处理器等等，消费者能够放心地消费这些商品是因为有一般性规则和竞争的存在。在以前的年代里中央政府还必须解决这样的问题，比如说要拿出多少比例的钢来生产妇女用的发卡，这实际上是无人可以解决的问题，而相对简单的规则制约下的市场过程，在持续的调整当中解决了这一问题。同样实际上中央政府也不可能合理地决定三峡工程是否可以上马，因为这首先实在不是一个工程技术问题，在联邦主义的结构之下，多个政府单位――它们代表着不同的利益群体（上游、中游、下游的人民、从砍伐森林中获益者、从围湖造田中获益者、从修建堤坝中获益者、从航运中获益者、从发电中获益者等等），在一个更一般性的因而也是更简单的规则下互动，那么三峡工程是否上马或以一个什么样的规模上马，受损者如何得到补偿，受益者如何付出，这一问题才有可能得到解决。在此我想插一个问题就是劳模代表是否具有参政议政能力的问题，劳模代表既然代表了普通民众的利益和情感而且他们的行为受到人民的普遍尊敬并被证明具有特别诚实正直的品质，这些条件足以使他们具有参政议政的能力，但主要是参什么样的政，议什么样的政，如果是指审议政府机构各部门最高首长的任命，在一般性规则的制定当中，平衡各方面的利益，力求做到公正，那么他们当然具有这种议政能力。如果是把一切权力集中于此，由他们对任何问题做出判断，那么不但他们世间的任何人都不可能具有这样一种议政能力，因此即使人民代表具有以相当的多数修改宪法的权力，他们也不应是真正意义上的最高权力机构。我认为我的观点既是关于社会治理也是关于民主的适当的观点。

另外，界定行政和立法机构各自的职能是非常困难的工作，不象各级政府和党委，中国的人大没有成熟的工作机制。解决这个问题现在是不成熟的，因此在最基本的概念上，中央一级政府权力的分立是司法和日常立法、行政的二分法。日常立法和行政之间权力的制衡与协调，是一个需要特别考虑但不在此阐述的问题。通常我们语言所说的不同的职能是我们建立的概念，用于对于事物分类而不是实在的事物本身，规则更有可能区分不同的机构，每个机构权力的界限〔否定性的〕及每个机构拥有的制约其他机构的权力，而不是将不同的职能进行的分配，因为前一种规则更具一般性和可操作性。也许着重的应是分立的结构在规则下的互动和互动的结果，每个机构拥有否定性的权力以达到制约和平衡，而不是列举详尽的职能，因为这是不可能的。建立在现有制度的运行已经取得的经验上，我们只能对一些职能进行明确的划分而不是全部，如行政机关不可能审判犯罪，人大也不可能讨论一个工程的可行性。需要说明宪政联邦主义并不会因此带来效率的降低，各级政府是在法律之下竞争和互动的局面，各级政府可以做为普通法人参加法律诉讼。就如说在一个市场上其他企业组织的存在不会妨碍某个企业的管理效率一样，我们也不能够说宪政联邦主义制度的框架之下会妨碍某个政府的运作。需要强调的是尽管分权和竞争的优越是先验性的，但具体的规则内容必须在实践当中进行检验，所以，基本的规则的稳定也是相对的，它只是在一个较长的时段稳定，制度的稳定或者说制度均衡，是因其本身就稳定的，是理性的经济人的行动就足以使制度稳定。但本文还是强调日常语言实践的审议功能，以做出新的制度选择，打破制度均衡。

就立法权而言，它肯定是为行政机构和人民议会所分享的，如一项金融事务的法律，可能是行政机构中的专业技术官僚所起草，但议会依靠另外一些专业人士的帮助进行审议，看其中是否包藏了某个特殊利益集团，如金融寡头利益的内容以及技术上的不完善性。议会也拥有一些制约行政机构的权力如在人事方面，而行政机构也同样拥有制约权力，因为我们不能事先保证议会和它雇请的专家就不被特殊的利益集团所操纵。同样中央政府和地方政府的权力也必定有一些是互相重合的，并因此会形成政府间的竞争。同一件事物由同一批人做两次可能是浪费，而由不同的两批人做两次则不见得是浪费。一件日常消费品可能由许多厂家同时生产，有些厂家的产品如仅就物理性能来说可为人类所用但只能积压在库房，我们不能认为是浪费；而一些互相竞争的学术机关和学者之间的竞争的产品也只能进字纸篓，我们也不能认为是浪费。既然人类不可能知道最终的结果是什么，那么我们就只能接受一个发现的程序，尽管在事后看来有一些浪费的成分。

将思考是着眼于不同机构的制约和互动上，那么如果宪法规定一个权力有限的人大，人大的复权就不仅具有道义的正当性，而且也是良好治理的一个必要的组成部分。人大将具有例如人员任免上的牵制、代表各地方的利益、提供咨询、做为“清谈馆”的讲坛功能。

五、基本制度选择的首要性和现实性

我提出宪政联邦主义为中国政治体制改革的关键，这是否是一个过于激进的、过于重视理性设计的想法，是种致命的自负？它是否有现实可行性？

我所提出的问题是我们是否能够在最为基本的制度层面上进行改革，也就是说进行宪法选择，这种改革牵扯到这么几个问题，一是它是否对现有的利益集团的利益作了极大地触犯以致根本不能进行，我认为根本不是这样；二是这种改革是否触犯了我们现有的道德共识或者说人们目前的正义感不足以支撑这种改革，我认为也不是。关键倒是纯粹的知识领域的问题，即对于我所提倡的制度改革建议的认识，它可能是触犯了人们根深蒂固的思想习惯。那么这就有希望在智识的论辩当中使人们认识到以前认识的错误。人们可能已经同意政治制度可以受到设计出来的改进，如果不是这样的话，那么“作为一种实证－规范学科的政治科学就失去了目标。实际上，如果不认为政治制度要接受理性地选择的修正和改变，那么去尝试解释不可控制的变化确实就是浪费精力”（〖美〗詹姆斯.布坎南

戈登.塔洛克《同意的计算》，中国社会科学出版社2000年版，页350）。为什么我说政治改革必须有意识地选择更高层次的制度规则呢？在现行的政治框架内小步走，进行机构改革、村委会直选、人大逐步复权等等不是更合理吗？这些说法只是说出了部分的真理。现有的研究已经表明在诸如公地悲剧、囚徒困境这样的例子当中，相关的当事人唯有在更高的一个层次上进行制度选择才能够避免原来的悲剧。在那些事例当中相关当事人实际上已经达成了伦理的共识，但是仅有伦理共识并不能够使当事人在既定的制度框架下做出符合伦理共识的行为。道德不能直接等同于政治，政治制度绝不是道德伦理的直接运用（参见詹姆斯.西瑟《自由民主与政治学》，上海人民出版社1998年版）。我所提倡的更高层次改革是意味着有真正建构性的，一是道德建构主义，我认为道德建构主义的任务是在我们日常语言实践中已经进行的，这是人类语言的基本性质所带来的；二是政治建构主义，即建构的规则具有稳定性和效率性。如果没有进行真正意义上的制度变革而仅仅进行了一些虚假的制度变革，那么就会要求相关当事人为遵循伦理原则而牺牲个人利益，而整个社会又不免陷入囚徒博弈的困境当中。很可能是对更高层次的规则的选择更容易。在可能的情况下，规则选择的层次越高，冲突可能越少，但对理性讨论的要求越高。为了避免冲突，不是让一些人做出牺牲，而是提高规则选择的层次。因此基本制度框架的变革就是在中国进行的政治体制的意义所在。

上述问题确实很复杂，我想以学术界所提倡的学术规范的建立来说明一般规则建立的重要性。学术规范可以说是学术界的一般共识，新进者以此来知道自己学术发展的方向，一般学者们据此来判断某项研究的价值和成败。但是学术规范具有非常复杂和微妙的性质，历史学的规范不同于经济学的规范，经济计量学的规范不同于经济思想史的规范。这是不可能被强行规定出来的，经常这些规范微妙得无法用言辞进行表达。在我看来除非存在着多个独立的学术单位，学者们和学术单位之间存在着可以相互自由选择的关系，有多种渠道可供学者们的观点得以发表。还有一些一般性规则，如使用他人观点必须注明，但这也不仅仅是一个学术规范，也是一个诚实信用的一般规范。只有在这种情况之下学术规范才会有实质性的发展，才会对学术的发展有实质性的指导意义。在学者们的互动当中，学术规范不断地发生着一些微妙的变化，主流可能不再是主流，异端可能被主流吸纳。异端们一定的自由活动空间有时候看起来是智力的浪费，但却有助于主流规范的逐渐调整。学术规范的强制性类似于社区的习俗的强制性，但不是法律的强制性，异端们总可以在一定代价下挑战。因此有活力有实质指导意义的学术规范的形成是在某种结构和一般规则之下学者们活动的结果，而不是人为设计的结果，对学者们来说学术规范有更直接的效用却只能是演进的产物。但是重要的是更一般的规则和结构是建构性的。对于学术共同体之外的人而言，如果学者们内部发生了争执的话，他们所能判断的限度只能是根据一般的规则而不是学术规范本身。如果所有学术机构都处在一个权力集中控制之下的话，那么我认为学术规范的建立也只能停留在最基本的层次上，比如说不剽窃。进一步的努力则有可能为控制当局所采纳，那么这种努力很可能就是不适当的和有害的。

哈耶克的著作在被人们理解过程中，因其阐述问题的方式，产生了许多不幸的误解，这里无暇多说只需指出一点，即哈耶克的普通法的法治观同一种二元论的制定法法治观是内在一致的即可，因此绝不能用哈耶克来反对一个社会基本规则的或迟或速的改革（这并非一个技术问题）对一个社会明确的基本规则即宪法的改革。没有源头的规则一如没有最上游的生产资料一样，接下来的过程不可能是令人满意的。而源头的规则不可能在现有给定规则中自发出现，需要人为的建构。而从价值观的给定性上而言，即使是一种在可行条件下的再大规模的变革，我们也没有半点违背哈耶克的理论。

如果渐进改革指的是执政者为了在现有的框架之内维持自己的利益而出台政策，那么这些政策哪怕是在执政者做出了对自身利益的重大牺牲之后也不能带来好的结果。对村民委员会的选举我持这样的观点，我们知道在漫长的中国历史上，理性的王朝统治者并不将自己的统治触及到县级以下，这可以视为在既定政治制度结构之下的一个均衡，但是没有哪一个王朝能够逃过兴衰周期率。如果我是为中央政府提供在现有制度结构下的理性决策，我也同意乡以下的政府应该撤销，由农民实行自治，但这也仅仅是一个短期的权宜之计，使中国目前面临的迫切的三农问题短期内得到缓解而已。同样在县乡两级政治体制改革中，要建立从压力型体制向民主合作体制的转变（荣敬本等《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社1998年版），其先决条件也是中央政府和次一级政府宪法性权力关系的确立。一如我经常用来作比喻的那样，在我们使用电脑时，如果操作系统本身是荒谬不合理的，那么我们不可能设计和应用好的软件，而系统的设置既是我们使用电脑的第一步工作，也是我们的理智所能完成的工作。我们不是在知道了所有可能的复杂的软件设计程序之后才能够设计这一系统的，设计一个系统所需要的时间精力和知识，也并不比设计一个软件更为复杂和困难，就政治体制改革而言，这是政治学家的专门任务，提出这一系统的设计任务不是出于理性的狂妄而是出于理性的谦卑。

在中国现有的制度框架之内，在行政分权的视角之下，有人会认为中国的中央和地方的关系已经过分向地方倾斜，分权已超过底线，因此主张加强中央政府的权力（王绍光《分权的底线》，中国计划出版社1997年版）。但是这种看法没有区分政治分权与行政分权，中国地区发展的极度不平衡与行政分权有关，但更深层次的根源是政治集权所带来的。比如说谁能设想北京同某一中部省份发展水平的差距是由于北京市政府享有了过高的自主权所造成的呢？宪政联邦主义同样关心所谓差距过大的问题，但它解决这一问题的思路不是直接改变社会现象的状态，如某一省区要达到什么样的发展水平，而是通过设定个人的权利如最低收入保障线等来实现。因为在宪政联邦主义的概念下，政府是人的政府，而非自然社会现象的政府或其它政府的政府。不通过确立个人的权利而直接凭集权方式来改变某一地区经济面貌的办法，将打乱人对自然社会环境的持续调整，从而带来严重的不效率。还有政府能力的问题，以政府支出占GNP的比重来说明政府能力的强弱，在于这个正确的比重究竟有多少，是不可能事先就知道的，所以也不可能根据这一点来判定政府的能力是否适当，它仅仅是合理的制度的一个结果。因此，离开了具体的制度而讨论各国的这个比重，是不能令人完全信服的。

改革的时间进程问题。政治改革的时间是否象人们理所当然地认为的那样是一个长时间的过程呢？实际上人们是不可能长时间地停留在立宪选择的状态当中的，真正意义上的立宪选择从它的提出到开始实施不可能是一个漫长的过程。打个比喻来说我选择了学习政治学，那么十二年前的这个选择就成为我日后再进行其它选择的一个制约，在这个制约下，我的其它一些选择也确实是一个逐步不断地在政治学的各个方面再进行学习的选择过程。第一个选择尽管是制约我后来十年时间内的一系列选择的，但是它自身不可能也花费十年时间。在立宪选择前的争论是可以日常进行的，也可以花费很长的时间，我怀疑人类经常处于立宪选择的状态是否是一种正常的状态。实际上这样的时刻只能持续较短的时间，尽管在此之前的讨论期和酝酿期可能很长。执政者日常的立法和决策都是在原有的制度框架之下进行的制度选择，如果原有的制度框架是不合理的，那么这些日常的政策只能缓解矛盾一时，更不可能带来新的制度框架。所以问题的焦点不是渐进与急进，大规模与小规模，时间的短与长的问题，重要的是分清楚制度选择的层次，在中国这个地域的范围之内，决定其宪政的最高层次的选择可能是我们目前最需要注重的问题，它也是其他一系列问题解决的前提。对这些问题政治学家不必费心深入到具体的细节当中去，因为站在宪政的层次上看它们是自发演进的。例如行政分权的问题，任何行政组织超过一定规模必然分权，然而这些是实践的问题，不是理论的问题。行政组织在其权力受到制约的情况之下会根据它们所面临的具体环境和任务的性质而不断地在内部调整权力的分配，政治学家不必对此关心，正如经济学家们不必对企业管理中的具体问题发表意见一样。因为在具体的行政管理和企业管理实践中，大量的知识是实践性的是默会的知识，除非一个人长期沉浸于具体的实践当中，不可能获得其中相关的具体的知识，但这不应该成为政治学家们自卑的理由，正如发明围棋规则的人围棋不见得下得最好一样，也如同在软件设计方面工程师们有不同的分工一样。

对于中国社会的统治集团来说，宪政联邦主义的政改建议所带来的挑战不是良心上和利益上的，因为他们和所有人一样都是有着正常的正义感的人，相反是在现行的体制之下他们却不得不为了自己的利益而背负良心拷问的负担，或者为了实现某个如做清官之类的道德理想而不得不付出巨大的牺牲。对于现行体制下的执政者来说，都有理由选择未来的宪政联邦主义的政治体制，除了最高领导人以外。但是我们现行的制度毕竟还不是世袭的王朝制度，最高领导人也有任期，那么至少在他任期届满之前，做出这样的选择也是不违背他本身的利益的。观察一下中国现实已经出现的局面，我的结论就更加肯定了，中国已经出现了多轮高度集权的统一和分裂的循环局面。在统一的时刻，就基本的制度进行深思熟虑的改革，就可以避免日后的社会动乱和生灵涂碳，也避免了高度中央集权所带来的弊病，从而走出治乱循环的周期率。执政党本身在这场变革当中也能够成功地转型，保持其凝聚力和党员的利益，并可望在一个较长的时间里不丧失政治权力，但这一切又和执政党之外的中国人民的利益不发生冲突。我想真正的挑战是来自知识上的，它冲击了人们根深蒂固的思想习惯，并打破了人们长远以来所抱的虚幻想象，即想象在现实世界当中会发现一个方法或真理或一个人群能够替我们解决所有的问题。

政治改革范文篇2

【作者简介】中央编译局比较政治与经济研究中心，北京100032

何增科(1965—)，男，中央编译局比较政治与经济研究中心执行主任，教授，政治学博士。

【内容提要】本文就20世纪80年代末以来关于国内政治体制改革和民主化方面的十个主题问题进行了理论总结和分析，以期为下一步的政治体制改革和民主化发展提供反思与探索。

【摘要题】动态与综述

【英文摘要】ThispapermakesatheoreticalgeneralizationandanalysisofthetenmajorquestionsaboutChinesepoliticalsystemreformanddemocratizationsince1980''''sinahopetoprovideanexplorationandreflectionontheupcomingdevelopmentofpoliticalreformanddemocratization.

【关键词】政治体制改革/民主化/探讨/thereformofpoliticalsystem/democratization/research

【正文】

中国自1978年实行改革开放以来，有关政治体制改革和民主化的理论探讨始终未曾停止过，而80年代末以来这方面的讨论更加趋于理性和成熟。80年代末以来的讨论就其广度和深度来说都是空前的，按讨论的主题划分，至少包括如下十个方面：新权威主义、公民社会和第三部门研究、民主化道路探讨、法治、反腐败与制度建设、政治稳定、社会分层和阶层划分、社会公正、民族主义、“三个代表”与执政党的现代化等。本文主要聚焦于80年代末以来国内关于政治体制改革和民主化的讨论，通过总结以往的理论研究成果，进一步展望中国政治发展的前景。

一、围绕新权威主义的大论战

80年代中期以后，在经济体制改革遭遇困难的情况下，究竟应该通过加速民主化进程强力推进政治体制改革来推动经济体制改革，还是应当强化政府权威特别是中央政府权威来加速市场化改革进程，国内学术界产生了严重分歧，出现了围绕新权威主义的一场大论战。论战的一方主张实行新权威主义，另一方强烈反对新权威主义并主张实行多元民主政治。[1]新权威主义者将自己称为“稳健的民主派”，而将对方称为“激进的民主派”。

新权威主义者认为民主化是一个长期的过程，政治体制民主化的演进必须要经历三个阶段，即从集权政治或全能主义走向权威主义或半集权政治然后再过渡到自由民主政治或多元民主政治，而不能从集权政治一步跨越到自由民主政治，否则就会“欲速则不达”，引起剧烈震荡。这是因为民主政治体制的实现需要一定的社会基础和条件，如市场经济和自由企业制度、利益多元化、经济增长、社会的现代化和政治稳定等。不同于传统权威和专制主义的新权威，将为民主政治体制奠定这种社会基础。所谓新权威主义，是指政治领导层具有现代化意识，推行政府主导的现代化模式，致力于实现政治和经济的分离，建立市场经济和自由企业制度，同时限制政治参与并依靠强制性力量维持政治稳定和强化中央权威。新权威主义不同于集权政治之处在于，政府对整个社会无所不在的控制已经放松，经济和社会领域已经出现有限的多元化和自由活动空间，但政治领域依然维持强控制。新权威主义反对大众民主，而赞成精英政治和精英民主，但对如何实行精英民主未多加论述。新权威主义者无意把新权威主义固定化，而认为它只是通往民主政治的一个必经阶段的过渡性权威。

新权威主义的反对者则对新权威主义提出了种种质疑，如认为新权威主义无法保证自己所呼唤的权威是理想的新权威，指出它把权威赋予个人为人治政治的延续和非程序的政局变动提供了合法性；过分强调个人权威有可能导致专制主义的复归和加剧权力滥用及腐败现象等。因此，他们主张在实行经济体制改革的同时，要积极推动政治体制改革和民主化进程，但对民主政治的具体目标则有着不同的看法。有的学者主张实行彻底的普选制、三权分立、议会民主甚至多党制等；有的则主张在过渡阶段实行民主精英主义；有的主张积极培育程序性民主等。

围绕新权威主义的大论战，在中国学术界和政界都产生了重大而深远的影响。这场大论战及随后发生的1989年政治风波迫使中国学术界重新思考新权威主义论点所具有的某些合理性，“自由”派知识分子开始抛弃激进或极端民主思想，变得更加温和和理性化。同时，无论是新权威主义者还是其反对者都信奉民主的终极价值，都追求自由民主或多元民主的目标，所不同的是究竟把它当作眼前的目标还是长远的目标来追求。因此，当后来中国学者在论及“亚洲式民主”时，都宁愿把它当作一种权威主义政治来对待，同时认为它只是通向民主政治的一种过渡形态，反对以“亚洲式民主”的美称将其合法化和固定化。1989年政治风波之后，中国领导人的治国方略是在坚持稳定压倒一切的前提下，牢记发展是硬道理，积极发展经济，加快市场化改革进程，从而为中国的民主化奠定了一个比较坚实的经济和社会基础。

二、公民社会和第三部门研究

进入90年代以来特别是十四大确立建立社会主义市场经济的目标以来，一些学者敏锐地认识到社会主义市场经济体制的建立将伴随着相对独立于国家的市民社会的出现，而这种市民社会的成长壮大将为民主化进程提供强大的动力并为民主政体奠定结构性基础。国内学术界掀起了关于市民社会的研究热潮，并且出现了把公民社会、治理和善治联系起来加以研究的趋势。

1993年以来，一批中国学者就中国市民社会建构问题展开了热烈的讨论。早期的市民社会研究主要在政治哲学层面上进行，学者们试图厘清西方市民社会理论的发展脉络，阐明市民社会的结构要素和价值要素，提出建构国家与市民社会关系的理想模式，以便为市民社会发展争取自主与合法的活动空间。

90年代末以来，学术界对市民社会研究进一步深入，并出现了一些新的特点。首先，学者们开始更多地使用具有褒义的公民社会称谓来代替市民社会这个带有贬义的称呼(容易使人联想到资产阶级社会或城市社会)，公民社会理论更加强调公民的政治权利(包括知情权、参与权和结社权)。其次，与公民社会密切相关的第三部门研究和非政府组织研究发展起来。第三，国家—市场经济—公民社会的三分法逐渐取代国家—社会二分法，成为公民社会研究的主流，学者们运用新的分析框架来研究公民社会的结构和作用。公民社会与国家和市场经济组织之间的合作互补关系受到人们的重视，公民社会参与国家事务也受到学者的肯定。最后，一些学者将公民社会、治理与善治联系起来，指出公民社会在中国的悄然出现促进了治理的变迁和治理结构的多样化，推动了民主治理和善治。治理和善治的概念在中国逐渐流行起来。

学术界对公民社会的持续研究和启蒙工作产生了重要的社会影响。作为公民社会基本单位的各种民间社团和组织存在的合理性得到了官方的认可。民政部专门成立了民间组织管理局来管理各种民间组织，政府也出台了民间社团登记管理条例和民办非企业单位登记管理条例，以加强对民间组织的规范和管理。各种非政治性的民间组织如雨后春笋般涌现出来，并积极从事各种社会公益事业如环保、慈善事业以及申奥等，政府有关部门也开始倾听民间组织的意见并重视发挥他们的作用。更重要的是，各种民间组织特别是社会中介组织的成长壮大为政府职能转变提供了可靠的保证。在90年代以后进行的机构改革中，政府开始有意识地退出某些经济和社会领域，各种民间组织特别是社会中介组织积极填补政府退出后留下的活动空间，依靠自治自律来进行自我管理。

三、中国走向民主之路：自上而下还是自下而上?

中国民主化的道路究竟是自上而下由中央政府推动，还是由基层和地方政府进行民主试验然后逐步向更大范围推广并逐级向上实行，这确实是一个令人入迷的问题。

在1989年政治风波之前，中国知识界中部分人将民主化改革的希望寄托在政治领导人身上，向他们提出了一个又一个政治体制改革的方案并期望开明的领导人能够自上而下地推动民主化改革。无论是激进民主派还是新权威主义者都不例外，尽管新权威主义者的政治改革方案更加保守。这一时期对民主化道路的探讨更多地停留在学理层面。

1989年政治风波之后，中国思想界在如何实现民主目标方面变得更加现实，更加注重从中国国情出发研究问题。不少学者发现了村民自治或基层民主在重新开启中国民主化进程中的重大意义。一大批专家学者和政府官员对村民自治和基层民主表现出极大的兴趣，并进行了深入的研究。有些学者对于基层民主选举从村级逐级向上发展抱有乐观的预期，希望中国由此走上一条自下而上的民主化道路。而有些学者对此持更加谨慎的态度，他们更看重“草根民主”所具有的示范效应和对农民进行民主训练的作用。90年代末以来，“两票制”(村民推荐票或信任投票和党内选举投票)选举村党支部等党内民主新形式和乡镇党政领导选举制度改革(包括乡镇长直选、三轮两票制选举和公推公选等多种形式)的新发展引起不少学者的密切关注和认真研究。学者们普遍认为它们代表着基层民主发展的方向，尽管选举的具体做法和程序仍有改进的余地。

在对村和乡镇民主选举研究过程中，学者们也发现，实际上单纯的自下而上民主化道路也走不通。因为基层的民主实验如果得不到中央政府和各级地方政府的支持或至少是默许，也难以持续下去。村民自治和“两票制”选举农村党支部书记之所以能够持续开展，与各级政府的大力支持有着密切的关系。乡镇长选举制度改革所遇到的困境与缺乏上级政府的有力支持直接相关。因此中国的民主化道路实际上是自下而上与自上而下相结合的道路，民主化的进展有赖于中央政府、地方政府和民众的共同推动。

四、从法制到法治

中国是一个有着长期人治传统的国度。专制主义统治是一种典型的人治，法律是专制统治者统治人民的一种手段，尽管有法制的人治和没有法制的人治有着很大区别。中国在“”时期，盛行的是一种没有法制的人治。饱受“”之害的第二代领导人，对人治传统和践踏法制的行为深恶痛绝，他们明确提出了健全社会主义法制的目标。在健全社会主义法制的过程中，以邓小平为核心的第二代领导集体对法制的认识不断深化，他们针对现实中有违法制的种种现象，提出了党必须在宪法和法律范围内活动，法律面前人人平等的重要思想。

改革开放以后，学术界特别是法学界围绕人治和法治、法制和法治进行了广泛而深入的讨论，阐明了法治和人治的区别以及法制和法治的区别，提出了建立法治国家的目标。1992年党中央确立建设社会主义市场经济体制的目标后，法学界明确提出市场经济是法治经济的命题，要求实行法治，依法保障产权和契约的实施。随着中国加入世界贸易组织步伐的加快，法学界要求依法治国、建立社会主义法治国家的呼声日渐高涨。在学术界的推动和发展市场经济的客观要求下，1997年召开的十五大终于明确提出了建设社会主义法治国家的目标。这是一个历史性的飞跃，标志着中国正在告别人治的传统，迈向现代法治国家的行列。

十五大明确提出建设社会主义法治国家的目标后，国内学术界关于法治问题的研究进一步深入，学者们提出了一些重要的观点。一是区分法治国家和法治社会的目标，指出实现国家的法治化，使国家受法律制约、依法办事是现阶段的紧迫任务，而实现整个社会管理机制、社会生活方式和社会秩序的法治化则是一个更为长远的目标。[2]二是提出宪政主义原则，主张用法律特别是宪法限制政府的权力，建立有限政府。[3]三是提出依法(规)治党的概念，认为依法治(规)党是依法治国的必然逻辑延伸，是建设社会主义法治国家的客观要求。[4]四是就如何建设社会主义法治国家提出一些具体建议，如建立宪法法院，实行司法审查甚至违宪审查；建立垂直管理的独立于地方的司法系统；强化各级人民代表大会的法律监督权等。

从健全法制到建设法治国家的目标转换，在实际生活中也产生了重要影响。首先，公民的权利意识和法律意识不断增强，民告官的案件逐步增多。其次，在实体性法律之外，各种程序性法律也日益增多。2000年通过的规范立法程序的《立法法》就是这方面的一个典型例子。第三，各级党和政府的依法治国、依法行政意识明显增强，对司法案件的直接干预逐步减少。第四，司法体制改革开始提上议事日程，旨在保证司法公正和司法独立的各种改革方案都在讨论之中。

五、关于政治稳定的讨论

变革中社会的政治稳定问题既是一个重大的理论问题，又是一个重大的现实问题。导致政治不稳定的主要原因有那些?在政治稳定趋于脆弱之时民主化政治改革是否应当缓行?这些问题都是人们非常关注的问题。

影响政治转型期中国稳定的因素很多。按照萧功秦的看法，90年代以来中国进入改革中期。如果说意识形态冲突或者说政治理念冲突是改革早期政治冲突的核心的话，那么改革中期的基本矛盾则是利益分化与社会整合程度之间发展不平衡造成的。具体说来，改革中期出现了一系列结构性问题：软政权化、贫富两极分化和分利集团化、游离态的社会动员日益增多等。围绕这些问题可能产生的意识形态论争包括：先富论与均富论之争、中央集权与地方分权之争、民主制约论与权威制约论之争。改革中期，社会冲突中最具危险的是知识分子中的“新左翼”力量与下层民众的不满情绪相结合，形成一种以“左”的民粹主义思潮为号召的反体制运动。目前在人民内部矛盾中影响社会稳定的几个全局性的问题主要是：贫富差距包括群体差距、城乡差距、地区差距和行业差距都在拉大，国企减员增效与职工再就业之间的矛盾日益尖锐，干群矛盾突出，主流意识与非主流意识的矛盾等。总之，失业问题、腐败问题、贫富两极分化等，已经成为影响转型期中国政治稳定的重要问题。

在政治稳定受到转型过程中各种结构性问题严重困扰而趋于脆弱的情况下，民主化政治改革是否应当缓行?对此，学者们的回答有很大的不同。萧功秦反对他所称的“民主制约论”(具体表现为人大议会化)，认为这会引发政治动荡。他坚持“权威制约论”(具体体现为执政党权威)，主张靠强有力的执政党推行“法家”式的强硬手段来克服“软政权化”与“规范贫乏化”，维护政治稳定。有的学者则认为，如果不搞政治体制改革，不消除体制性的不稳定因素，或者政治体制改革只在问题上打转转，追求一时的或表面的稳定，社会迟早会由于矛盾的积累而出现大动荡。有的学者指出，在变革中社会维护政治稳态要有一套整体性的政治发展战略，具体内容应包括充分促进新社会秩序的成长，全力促进经济增长和社会发展，积极促进程序性政治民主的发展等。有的学者指出，应当树立现代的动态稳定观，把稳定理解为过程中的平衡，通过持续不断的调整来用新的平衡取代旧的平衡。设计良好而条件成熟的政治改革更可能意味着新的平衡状态的到来，后者可能更有利于经济发展。因此，应当继续推进政治体制改革。

1989年政治风波后，邓小平多次强调“稳定压倒一切”，“中国不能乱”，维护政治稳定成为全党的共识。但针对随后几年中反“和平演变”愈演愈烈影响到发展和改革的危险动向，邓小平及时发表“南方谈话”，指出“发展是硬道理”，“不改革死路一条”，重新将中国改革开放的航船拉回正确的航道。[5]1992年后，在深化经济体制改革、建立社会主义市场经济体制的过程中，中国的政治体制改革又重新启动，尽管90年代政治体制改革的重点已不再突出党政分开问题。以同志为核心的第三代领导集体确立了“在社会政治稳定中推进改革、发展，在改革、发展中实现社会政治稳定”的现代稳定观，努力完善人民代表大会制度，积极发展基层民主，逐步扩大公民有序的政治参与。2001年同志发表了重要的“七一讲话”，在该讲话中强调要积极发展党内民主，通过发展党内民主推动人民民主的发展。这表明，推进党内民主已成为领导层推动民主化进程同时维护政治稳定的重要策略。

六、反腐败与制度创新

在改革开放过程中腐败现象呈现出滋长蔓延的态势，引起社会各界的高度关注。腐败现象滋生蔓延的原因到底是什么?怎样才能有效地遏止腐败现象?这是学术界、政府官员和普通公民都十分关心的问题。

改革开放过程中，中国共产党逐步形成了依靠制度建设根治腐败的反腐败新思路。以邓小平为核心的第二代领导集体在改革开放条件下积极探索反腐败的有效途径，带领全党在反腐败总体思路上形成了两点共识。一是反腐败不搞政治运动，主要靠加强社会主义民主和法制来解决。二是在腐败成因上个人的思想、作风问题固然重要，但制度上的问题更为重要，更带有根本性，因此反腐败的根本出路在于积极进行政治体制改革。进入90年代以后，以同志为核心的党的第三代领导集体在继承和发展邓小平上述思想的基础上逐步确立了依靠制度建设根治腐败的反腐败新思路。党的十五大首次明确提出反腐败应“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”。此后，依靠制度建设根治腐败成为全党的共识。从1997年开始，在依靠制度建设根治腐败方面，党和政府陆续推出一系列重大举措，如军队、武警和政法机关一律不许经商办企业，实行收支两条线，积极推行政府采购制度和会计委派制度，建立有形建筑市场，抓紧实施基层政务公开等等。

国内学术界一些专家学者运用新制度主义方法分析中国转型期腐败现象的制度性原因并提出了制度创新的具体建议。从体制改革与制度创新的角度推动反腐败斗争不断走向深入，已经成为学术界和政府的共识。

七、社会分层研究

改革开放后，中国放弃了以阶级斗争为纲的极左路线，官方也很少运用阶级分析的方法来看待问题。但随着中国从传统的计划经济走向社会主义市场经济，原有的利益格局被打破，利益多样化和利益分化成为客观的现实，人们因收入的不同而处于不同的经济和社会地位阶梯上，阶层划分和社会分层研究遂不可免。那么，应当如何进行阶层划分和社会分层研究?中国是否已经出现一个新生的资产者阶级或阶层?对这些问题的回答直接影响着中国改革开放的性质和方向。对这一问题的研究可以分成两大阵营或派别。一派继续沿用阶级分析的方法进行研究，根据人们对生产资料占有状况将人们划分为不同的阶级或阶层；另一派则根据人们的职业和收入状况进行阶层划分和社会分层研究。

阶级分析论者沿袭“左”的思维方式，根据人们与生产资料的关系将人们划分为不同的阶级，并断言中国已经出现了一个新生的资产阶级或资产者阶层。梁晓声在《中国社会各阶层分析》一书中，将当代中国社会区分为这样几个阶层：当代资产者阶层，当代“买办”者阶层，当代中产者阶层，当代知识分子，城市平民和贫民，农民，当代“黑社会”。[6]该书并非一部严格意义上的学术著作，但它的影响却不容忽视。90年代以来，在北京广为流传的四份“万言书”，均不约而同地运用阶级分析的方法研究问题。万言书的作者们认为，随着私有制在中国的发展，中国已经出现了一个新生的资产阶级，这个阶级在经济上成长壮大后会提出自己的政治要求，同时在党和政府内寻找自己的人，新生资产阶级及其人对改革的社会主义方向和中国的国家安全构成了严重的威胁，阶级斗争存在着尖锐化的趋势。改革的姓社姓资、姓公姓资的问题是万言书作者们关心的主要问题。[7]

社会分层论者主张根据人们的职业和收入状况等因素进行阶层划分，目的是为了在利益分化的情况下探讨社会及政治整合的有效途径。目前阶层分析相比于阶级分析在中国处于主流话语的地位。有的学者根据居民收入状况进行划分，将城乡居民分为四个不同群体，即高收入人群、中上等收入人群、中下等收入人群和低收入人群。他们的研究认为，目前在城镇大约高收入人群(地区或户)占18%，中上等收入人群占37%，中下等收入人群占22%，低收入人群占23%；在农村大约高收入人群(地区或户)占18%，中上等收入人群占25%，中下等收入人群占14%，低收入人群占43%。[8]有的学者提出了以职业分类为基础，以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准来划分社会阶层的理论框架。根据这一理论框架，他们将当代中国人群划分为十大阶层：国家与社会管理者阶层，经理人员阶层，私营企业主阶层，专业技术人员阶层，办事人员阶层，个体工商户阶层，商业服务业员工阶层，产业工人阶层，农业劳动者阶层，城乡无业、失业和半失业阶层。他们指出，现阶段社会制度、社会政策创新的核心任务是建构一个合理的现代社会阶层结构，为此社会制度和政策创新要遵循稳定、合作、共享、协调和保护弱者等原则。[9]

中国在过去20多年里，从一个平均主义盛行的国家转变为一个基尼系数超过0.4的收入差别悬殊和收入分配严重不公的国家，这对注重平等的社会主义意识形态构成了挑战。

如何看待贫富两极分化的问题，国内学术界特别是经济学界的态度并不一致。一些学者认为，传统的平均主义分配方式必须加以改变，收入分配应当拉开距离，鼓励一部分人先富起来，这样才能促使人们努力工作，提高生产效率。在效率与公平二者之间，他们主张效率优先，兼顾公平。还有一些学者认为，应当重新界定社会公正的概念，社会公正主要是指人们拥有平等的致富机会而不是强求收入分配结果平等化，政府应当为人们创造平等的起点和机会，而不应打击先富者的积极性。但不少学者从社会公正与社会稳定的关系，或者从社会公正是社会主义的本质要求等角度，论证维护社会公正的必要性，反对收入分配不公和收入差别过大的现象。一批学者从维护社会公正的角度对收入分配差距过大表示出高度的忧虑，并强烈主张通过政府干预来补偿改革中利益受损害的群体，保护社会弱势群体，缩小贫富差距、城乡差距、地区差距和行业差距，减少转型的社会成本和现代化的代价。[10]

以邓小平理论为核心的主流意识形态对上述两种观点均具有高度的包容性，并能随着情势的变化而改变，从而促成政府政策的变化。在改革开放早期阶段，官方意识形态鼓励一部分人和一部分地区先富起来，同时提倡先富带后富。90年代中期以后，随着收入差距日益拉大，官方意识形态开始转而强调共同富裕思想，社会公正的观念也得到普遍的接受。政府的经济和社会政策也进行了相应的调整。建立社会保障制度，实行西部大开发，加大扶贫开发力度，保护弱势群体利益，在党和政府工作日程上开始占有重要的地位。

九、民族主义：一把双刃剑

90年代中期以来，中国民众特别是青年学生和知识分子中的民族主义情绪日益高涨。这种民族主义情绪的高涨不是偶然的。随着中国民间对外交往的日益增多和通过互联网获取外界信息渠道的畅通，中国民众对西方世界的了解不断增多。同时，以美国为首的西方国家加紧利用台湾问题、人权问题、宗教问题等问题干涉中国内政，在中国加入世贸组织问题、申奥等问题上百般阻挠，美国对中国崛起的遏制力度也在不断加大。所有这些，都在中国民众特别是青年学生和知识分子中激起强烈的反西方特别是反美情绪。随着中国综合国力的增强和国际地位的日益提高，中国民众的民族自尊心和自信心日益增强，捍卫国家利益和民族尊严的决心日益坚定。90年代中期出版的一本《中国可以说不——冷战后时代的政治与情感抉择》，反映了许多中国民众的民族主义感情和理念，在国内外产生了强烈的反响。该书出版后，出现了许多类似主题的著作，如《中国九次说“不”》、《谁来打败美国》等。美国轰炸中国驻南斯拉夫使馆、中美军机相撞事件、美国宣称核武保台等，无不激起中国民众强烈的反美情绪。中国申奥成功和加入世界贸易组织等，则增加了中国民众的民族自豪感和自信心。在这种感性的民族主义之外，知识分子中冷静地探讨中国如何维护自己国家利益的国际战略方面著作和进行民族主义的理论探讨也越来越多，理性的民族主义也在逐步发展。在中国政府为维护国家利益而与西方抗争的过程中，越来越多地得到来自民间包括知识分子的支持；反之，同西方的谈判乃至妥协退让则被斥为“软弱”。这种民族主义成为西方和中国政府必须面对的现实。

在如何看待中国的民族主义问题上，西方学术界和舆论界基本上持贬斥的态度。他们认为中国的民族主义是一种非理性的情绪宣泄，存在着盲目排外和反西方的倾向甚至具有对外扩张的倾向，同时在国内也可能成为法西斯主义的温床。国内学术界从90年代中期以来对民族主义的探讨日益增多，国内颇有影响的《战略与管理》杂志曾于1994年和1996年开辟专栏探讨“世纪之交”的民族主义。对此，国内学术界存在着三种不同的看法。一派是“自由”派知识分子，他们基本上赞同西方的观点，对中国民族主义多有指责之辞。一派是温和知识分子，他们为中国民族主义进行了强有力的辩护并对如何构建理性的民族主义进行了认真的思考。如有的学者认为，中国的民族主义是一种“应激—回应型”或防卫性的民族主义，主要是对外来欺凌作出抗争的反应而不具有对外扩张的倾向。以儒家文化为根基的民族主义缺乏宗教救赎主义的激情和狂热，是一种温和的、理性的民族主义，同时具有“天下主义”的情怀。他们进而认为，这种民族主义可以成为凝聚人心和增加权威合法性的有用资源，对官方意识形态能够起到补充作用。还有一派观点较为保守，他们认为中国的民族主义是一把“双刃剑”，应当慎重对待。这些学者指出，中国民族主义有温和与极端、理性与非理性之分。应当警惕那种大言高论、激进刚愤的民族主义，后者有可能将民族主义情绪引向与西方进行非理性的对抗和“闭关锁国”，同时为极左思潮死灰复燃创造条件。他们认为，这种极端的民族主义可能捆住务实派领导人的手脚，并使国内强硬派得势，同时刺激美国强硬派更趋强硬，使双方走上恶性对抗的不归路。[11]有的学者还指出，现代中国的民族主义理论有两大困境：一是民族主义在本质上是非理性的，主要靠利用民众的效忠本民族的情感力量发挥作用；二是民族主义的高涨可能呼唤来的是片面弘扬“国粹”和传统文化的复归，而现代化建设所需要的现代精神依然缺乏。[12]

主流意识形态提倡的是国际主义和爱国主义。国际主义为抑制极端民族主义提供了思想武器。爱国主义则力图将民族主义引向支持党和政府的方向，以增加民众对政府的支持。90年代以来，党和政府更加强调爱国主义，从邓小平强调自己是中国人民的儿子，深深地热爱自己的祖国和人民，到第三代领导人强调实现中华民族的伟大复兴，现代化的“强国梦”成为每一个中国人的理想。另一方面，为了保证对外开放和引进外资，又需要用“全球主义”来平衡民族主义，以避免使自己沦为激进民族主义的囚徒。如何既利用民族主义又避免它束缚住自己手脚，是新一代领导人将面临的一大挑战。

十、“三个代表”与执政党的现代化

同志在2000年初首次提出了“三个代表”的重要思想，他指出：“我们党无论在革命、建设和改革的各个时期，总是代表着中国先进生产力的发展要求，代表着先进文化的前进方向，代表着最广大人民群众的根本利益。”[13]2001年7月1日，在纪念中国共产党成立八十周年大会上的讲话(简称七一讲话)对“三个代表”的内涵进行了全面的阐述。“三个代表”的重要思想成为执政党建设的理论纲领。“三个代表”的重要思想是党的领导人对新时期“建设一个什么样的党、怎样建设党”等问题进行深入思考的结果，其目的是要增加共产党执政的合法性，同时使党与时俱进，实现执政党的现代化。这就要求共产党实现从革命党向执政党的转型，努力代表全体人民的根本利益，这样，党的社会基础、成员构成、组织形式、活动方式、外部关系等都要相应地发生变化。“七一讲话”对执政党改革涉及的这些方面作了初步的回答。例如，“七一讲话”强调要扩大党的群众基础和提高党的社会影响力，为此要把新的社会阶层中的优秀分子吸收到党内来；再如，“七一讲话”强调要发展党内民主，通过发展党内民主，积极推动人民民主的发展；又如，“七一讲话”强调要进一步改进党的领导方式和执政方式，完善党的领导制度和工作机制。[14]简言之，“三个代表”的重要思想为执政党的进一步现代化提供了理论依据，将有力推动党内民主体制的建立和完善。

结论

80年代末以来，中国有关政治体制改革和民主化的探讨主要涉及到上述10个方面的内容。这些理论探讨在很多方面都产生了实际成果，如村民自治和民间组织都取得了长足的发展，法制建设成绩有目共睹等。就民主的终极价值而言，中国学术界并没有提出一套不同于西方的另一套观念。关于亚洲价值和“亚洲式民主”，中国学术界很少予以讨论。就为数不多的文章来看，中国学者更倾向于把它作为一种带有过渡性“权威主义”或威权政治来看待，而不认为它是有别于西方自由民主政治和应当长期存在的另外一种民主政治。当然，这种权威主义政治在完成其历史使命前是不会退出历史舞台的。但就民主化的过程而言，中国民主化的道路和形式确实有别于拉丁美洲、东欧和东亚诸国。对中国民主化道路和形式的案例研究，将会进一步丰富现有的民主化理论甚至有可能更新其研究范式。

收稿日期：2002-07-03

【参考文献】

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[11]萧功秦.与政治浪漫主义告别[C].武汉：湖北教育出版社，2001.249-255.

政治改革范文篇3

关键词：政治改革中国新世纪

南京师范大学特聘教授、公共管理系主任、行政管理研究所所长，南京210097

中国启动改革开放的历史航程已逾20年，作为改革总体战略的两大主体工程之一的政治体制改革取得了前所未有的成就，但勿庸讳言，成就的背后存在着日愈尖锐的矛盾和问题，特别是与持续进行的经济改革及其辉煌成就相比，政治改革无论是从广度、深度还是力度、速度上都要大为逊色，政治改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实，这一状况不仅直接制约了经济改革向纵深发展，而且也在一定程度上引发和加剧了腐败行为，[①]政权合法性下降、社会不稳定等一系列社会政治问题。面向21世纪的中国经济社会的持续稳定和发展亟需政治体制改革在实践中有突破性进展，为此，首先必须解放思想，直面现实，在宽松的气氛下对政治改革面临的重大问题进行认真、深入的讨论，在理论创新的基础上，为政治改革提供有效的方法论指导，正是抱着这一宗旨，本文拟对政治改革中亟待解决的若干重大理论和实践问题进行冷静审视和梳理，希望能在开拓人们的研究视野和解决问题的思路上尽菲薄之力。

一、关于人民民主专政的国体

从政治学学理上看，政治体制改革涉及的只是作为国体实现形式的政体范畴，而与国体本身无涉，从我国的实际来看，宪法规定我国国体是“工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政”，显然，这一国体体现了我国政权的阶级性质，政治改革不是要改变而是要巩固这一国体。按照一种似乎早已成为定论的看法，我国的国体问题早已解决，因而也就没有研究或讨论的必要，但若不是人云亦云，而是冷静的思考一下现实，涉及到国体的问题并非没有，而且有的还趋于严重。

其一，“工人阶级领导”问题。我国政权性质决定了工人阶级是领导阶级（共产党是工人阶级的先锋队），而工人阶级中的主体自然是实行全民所有制的企事业单位的工人和知识分子，[②]但这种以前不可置疑的“公理”现在受到了国有企业大面积亏损、工人大量失业（尽管我们委婉地将之表达为下岗）的严峻挑战。作为国家领导阶级，其中相当一部分若连基本的生活保障都没有，很难自圆其说。

其二，作为工人阶级主要同盟军的农民阶级，近二十年成为改革开放的首先得益者，他们在家庭联产承包责任制的制度性激励下，产生了空前高涨的劳动热情，其中有一部分率先富裕起来，实现了农民千百年来致富的梦想。但从总体上看，农民仍是中国社会最贫穷的阶级，改革初期农业生产的边际效益由于种种原因而呈递减趋势，人们无法把那些深受“三乱”之苦以及在城市里居无定所、从事繁重体力劳动的所谓“农民工”与政权最可依靠的同盟军的形象划上等号。

其三，在作为工人阶级先锋的中国共产党队伍中，个体、私营企业主所占的比例随着市场经济的发展不断扩大，其中一部分是原来党员后来转为个体私营企业主，另一部分则是个体私营主后来入党的，对于后者中组部曾发文明令禁止，但由于众所周知的原因，私营企业主入党的现象非但没有遏止，反而不断攀升，其绝对量与宠大的党员队伍相比虽微不足道，但其拥有的经济实力使得他们在党内的影响远非普通党员可以相比，他们与那些先入党后成为个体私营业主的党员汇合成一种异质于无产阶级的力量。

上述三方面的现象是客观存在的，它们因然还不能说从根本上改变了我国人民民主专政国体的性质，但至少对现有的理论和制度模式构成了前所未有的挑战，或者说既定的理论（如我国政治学关于国体或国家阶级本质的理论）对这些现象缺乏足够的解释力，现有的制度框架对这些现象也缺乏包容力。这就需要我们在理论上开拓创新，实践中勇于探索。本文这里仅对上述现象进行客观描述，提出问题，旨在引起人们的注意和重视。

二、关于人民代表大会制度的政体

宪法规定，我国政体是人民代表大会制度。这是我国一个“根本政治制度”，与西方议会制有本质不同，必须坚持和完善。人民代表大会制实行“议行合一”原则，即人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关，即常说的“一府两院”则是它们执行机关，它们由人大产生，对人大负责，受人大监督。显然，人大与一府两院是一种单身的领导与被领导关系。这里有这样几个问题：

其一，按照政治学基本原理，国体是指国家政权的阶级实质，政体则是指政权的组织形式，即国体的实现形式，国体决定政体，政体对国体有反作用，一种国体可以有多种实现形式。在我国，人民代表大会制度只是一种政体，是实现人民民主专政的国体的一种形式，把它作为一种“根本的政治制度”只能坚持和完善，不能改革，这在学理上缺乏足够的说服力。

其二，人大无疑是一种代议机构，人大制度与西方议会制度都属于代议制度的范畴，那么人大制度与西方的议会制究竟有什么本质差别？如何理解我国人大已加入“世界议会联盟”？有一种比较流行的说法，一院制与两院制是人大制度与议会制的本质差别，中共也的确始终强调人大不能实行资产阶级的两院制，也就是把两院制笼统地看作是体现资本主义国家阶级本质的东西。如此又怎么解释西方国家中的议会也有实行一院制的，如芬兰；社会主义国家也有实行两院制的。例如实行社会主义制度的前苏联就采取两院制，作为国家最高权力机关的最高苏维埃由联邦苏维埃和民族苏维埃组成。前南斯拉夫的最高权力机关联邦议会也由联邦院和自治省院组成。

可见，一院制还是两院制并不构成社会主义与资本主义政治制度的本质差别。进而言之，中国完全没有必要视两院制为洪水猛兽，根据中国现有的政治格局，进一步发挥作为参政党的各派在人大中的作用则既有必要，又有可能。一个可行的办法是将现有的政协纳入人大体系中，作为两院中的一院，这有利于加强派对执政党以及国家行政和司法机关的监督和制约。同时，在遵循宪法对我国共产党领导的多党合作和政治协商制度的原则规定的前提下，将共产党与各派关系的十六字方针，即“长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针上升为法律并加以具体化。其中最主要的是要规定相互监督的方式和程序。此外，要选拔派人士担任正部长以至副总理，使他们能够参加国务院全体会议和常务会议，参与国家决策，充分发挥派的政治监督功能。鉴于目前各派的性质、政治纲领、[③]政治意识和能力以及其在国家权力体系中的地位，可以完全排除各派与共产党多党竞争、轮流执政的可能。

其三，关于西方议会制与中国的人大制的差别，笔者认为主要有以下两点：一是在议会和政府中，多党竞争、轮流执政；二是在三权分立架构下，议会与行政和司法机关分权制约。

就第一点而言，仅从其现实可行性来看，中国目前无疑不具备这方面的条件，不可能推行西方的多党制。一些激进的学者认为，多党制可以制衡权力高度集中而产生的各种弊病，中国在现阶段实行多党制是实现中国政治现代化的必要选择；中国之所以没有在现阶段向多党制发展，完全是因为中国执政党在意识形态上与党派利益上排斥政治多元化。这种看法有失公允，西方的多党制得以有效运行，是以一系列历史、文化、经济与社会条件为基础的。不能脱离这一基础来抽象地判断多党制的功能和意义。[④]现阶段的中国是一个缺乏市民社会的自主性、没有充分的经济分化、没有社会利益充分分化、没有与这种经济与社会结构分化有机联系的宽容妥协的政治文化的社会，同时又是一个“人口奇多，地区差别极大，文化素质很低，封建根基极深，‘一盘散沙’的习惯仍在，宗派、山头，帮会的积习尚存”[⑤]的东方大国，如果强行推行多党制，“将是天下大乱，多年不已。从而严重阻碍经济发展和各种建设。在缺乏严格的程序控制和强有力的行政效能的保障下，实行今天美国式的民主，很可能将蹈时的那种大民主实际是大破坏、大捣乱从而大失败的覆辙。”[⑥]

就第二点而言，西方的议会只是三权分立与制衡框架中的一个环节，它没有凌驾于行政和司法机构之上的权力，在这种体制下，各个国家机构各有各的取权，但彼此之间互相制约，人们很难说出到底哪一个部门掌握着最高权力。唯其如此，“政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约，以及，因为只限于行使其自身的职能，政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响。因此，对政府行使管理人民的权力就有一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败。”[⑦]当然，这种分权制衡式的权力结构在西方各国又有若干具体实现形式。比如在美国，实行的是以三权分立为主要特征的总统制，国会可以立法，但它的法案必须由总统批准才能生效，就是生效，也可以被法院宣布为违宪而失去效力；总统掌握行政大权，但国会却可以弹劾他，总统可以做出很多决定，但没有国会批准拨给他钱，他很难有所作为；法院看起来似乎超然于立法与行政部门之上，但法官却是由总统经参议院同意任命的，并且可以被参议院弹劾。这就好像是一个“棒打鸡，鸡吃虫，虫蛀棒”的循环。与美国有所不同，英国与其他大多数西方国家实行的则是以政府即内阁向议会负责为显著特征的内阁制，但在权力结构的实际运作方面，它跟美国一样也是循环式的。西方国家这种分权制衡式的权力结构意味着每一个部门或者个人行使权力的时候，都受到其它部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。

与西方不同，在中国的人民代表大会制度下，不存在立法、司法和行政三权之间的权力制约关系，作为国家权力机关的人民代表大会是全权的、至上的、不可制衡的。在这一点上，中国的人大制与西方议会制的确差别明显，两者孰优孰劣，不能简单地下结论，应作具体分析。从理论上或从宪法规范来看，中国的人大制度更能体现人民当家的民主原则，因为在这种制度下人民通过选举产生并接受自己监督的人民代表大会来控制和支配行政和司法机构，以保证整个国家权力体现人民的意志，它既可以避免出现代议机构变成马克思所抨击的“清谈馆”，又可以防止行政权因不受人民掌握而蜕变成压迫人民的异已力量。可见，从制度设计的初衷及其文本规范来看，人民代表大会制是一种高度民主的制度安排。

但从实际可行性来看，由于中国地域辽阔，人口特多，经济文化水平比较落后，由选民监督人民代表并通过人民代表监督其政府权力，较之政府权力之间的相互监督，在操作上要困难得多。

在实践中，一方面人大代表荣誉感有余而责任感不足，与人民特别是与其原选区和选举单位选民选民缺乏经常、必要和主动的联系。人大代表选举缺乏必要的竞争机制，缺乏选民对被选举者了解知情的有效措施，选民参与选举的主动性、严肃性不够，不珍视自己手中的选票，表现出对人大代表选举的冷漠。人大代表的直接选举程度较低，迄今仅在县乡两级人大实行直接选举。选民对人大代表无法行使经常、有效的基督；另一方面人大作为国家权力机关的全权地位并没有从一项宪法原则完全转变为一种制度实践，除立法权外，重大事项决定权、对一府两院的监督权和重要人事任免权等宪法赋予人大的权力都没有得到很好的落实，如人大对政府授权（即人大通过选举产生政府）还存在着走过场、形式化现象，等等。而行政权对人大权的渗透、挤压和超越却时有发生。行政机关形式上居于人大之下实际上恰恰相反，[⑧]在中国应是不争的事实。而加强人大的权力和地位也成为党内党外的共识，成为新世纪中国政治改革和政治发展的中心内容之一。

然而，更深层次的问题是，倘若人大真正具有了国家最高权力机关的地位，紧接而来的便是谁来监督人大的问题，不受制约必然产生腐败，人大自然也不能例外，从法理上看，人民是人大权力的授予者或委托者，也是人大权力的监督者，但是，离散的、非组织化的人民又如何对人大实施强有力的监督呢？人类几千年的政治实践为我们提供了另外一处路径选择，即就是把权力分别授予几个部门分别行使，并让他们相互监督、相互制约，使得“每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。”[⑨]

正是基于现实和未来发展走向的考虑，笔者一方面认为，我们应从法律上、制度生的其它国家机关的监督权。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。消除这些弊端是健全、完善人大制度的基础性工作，也是当代中国政治体制改革和政治发展的中心内容之一。

另一方面，笔者也赞同在坚持全国人民代表大会作为国家最高权力机关的地位不可动摇的前提下，明确全国人大常委会与其他国家机关之间的监督制约关系，变立法权对行政权和司法权的单向制约为立法权与行政权和司法权的互相制约与平衡。[⑩]从中国的现实来看，这不失为一种比较明智的选择。这样做并不是照抄照搬西方“三权分立”制度。因为西方三权分立机制运作前提是多党竞争轮流执政，换言之，西方的多党制赋予了“三权分立”以特有内涵和实质意义。因此，即使我国完全采用了人大与一府两院的分权制约体制，但在既定的政党政治框架下，也不能重现西方意义上的三权鼎立与制衡。道理很清楚，由于各级各类国家机构的权力最后统一于同级党组织，权力结构自下而上是单向直线型，[11]在各国家机构之间就难以产生真正的权力监督制约关系。从而也就大可不必担心有政治上“西化”危险。

三、关于党政关系[12]问题

在当代中国政治体系中，作为执政党的中国共产党处于中枢地位，它对政治体系的其他组成部分，包括国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关等，乃至对整个国家的政治生活实行政治领导。加上新中国建立以后的大部分时间实行“党政不分”，“以党代政”的管理体制，中国共产党组织本身事实上已权成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。特别是在“”期间，政府机关由革命委员会取代，革命委员会是党政高度合一的机构，一般各省、市、县的党委第一书记同时兼任革委会主任；第二书记、第三书记或书记兼任革委会副主任。[13]这种党政一元化的体制，使得国家政治生活中需要加以处理的诸多关系，都不可避免地汇集到党政关系这条主线上来。因此，在当代中国，不论处理任何一种比较重要的政治关系，还是进行一项重要的政治改革，都会遇到如何处理执政党与国家机构关系（党政关系）的问题。必须充分认识“党政关系”在当代中国政治关系体系中的地位，充分认识正确处理“党政关系”对推进新世纪中国政治改革和政治发展的重大意义。

中共十一届三中全会以后，中共中央对这种党政不分、以党代政的高度集权的旧体制的弊端有了比较清醒的认识，在这方面邓小平有过许多非常深刻的论述，[14]他还多次明确把实现党政分开作为政治体制改革的关键、突破口或首要步骤。邓小平这一思想后来被写入中共党的十三大报告：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务进行政治领导的基本方式是：使党的主张经过法定程序变为国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”[15]十三大以后，为实现党的领导方式的转变，各级党委撤消了与同级政府部门对口重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。

但是，从20世纪80年代末开始，中共在处理党政关系上又作了新的调整，在官方文件和理论宣传中，不再明确提出“党政分开”，甚至回避党政关系的字眼。相应地国内出现了“党政一体化”、“党政合一”的思潮，一些地方更是发生了党委书记兼任人大主任之类的现象并渐成蔓延之势。那么如何看待从党政分开到党政合一这一逆转现象呢？

首先，从世界范围看，现代政治在某种意义上讲就是“政党政治”，而在“政党政治”的条件下，“党”和“政”是无法分开的。党政关系各模式之间的差别，都是在肯定这种联系的基础上形成的。中国的“党”和“政”，更不可能绝对“分开”，而只能在寻求如何建立一种更合理的关系。

其次，从中共的组织结构看，它与政府具有同构性。中共是一个组织健全、结构严密的国家化的科层组织，这一点迥然不同于美国的和共和党那样的“选举党”。此外，西方的执政党与政府是完全“重叠”的，即执政党只能通过议会和政府施政，并不存在执政党组织与政府机构双轨并存。而在中国，从中央到地方各级党组织与同级政府系统具有相似的结构，二者表现出显著的同构性，如党的政法委员会与政府的司法机关之间，党的纪检与政府的监察部门，党委的组织部与政府的劳动人事部门之间，党委的宣传部与政府的文化部门、广播电影电视部门和新闻出版部门之间，党委的教育卫生工作委员会与政府的教育、科学、卫生、体育等部门之间都存在机构并列、重叠与职能交错的问题。

这种结构上的同构性必然带来职能上的交叉与重合，由此产生权责不清、效率低下、官僚主义等流弊是显而易见的。要避免这种情况，首先就必须改变现行党组织的科层结构，这不仅将使大批党的领导干部放弃现有的许多权力，产生不可避免的利益冲突和改革阻力，而且将可能对传统的政治体制提出挑战。这是党政职能分开提出多年却始终未能落实的结构性根源。

再次，从1989年前后特定的历史背景看，众所周知，当时国际上发生了“”，国内也出现了“六四”政治风波，这在党内党外和国内国外都产生了强烈震撼，迫使中共领导人以更加审慎的态度对待政治改革，并对原有的改革方案进行适当调整，淡化甚至停止党政分开的做法就是这种调整的重要一环。也就是说，“”和“六四”风波延缓了中国政治改革的正常进程，也直接造成了中共十三大报告确立的党政分开的思路没有得到最终有效的贯彻，实际上基本被放弃了。

然而，新世纪之初的今天，国际国内形势已发生了很大变化，特别是社会主义市场经济体制已初步建立，由经济改革的深入引发的加快政治改革的呼声日渐高涨，而政治改革是无法绕开党政关系的。当然，理顺党政分开是一个异常复杂、难度很大的问题，但这并不能成为回避这一问题的理由。众所周知，党政不分、以党代政、党政一元化体制的最大弊端是造成权力过分集中、权力不受制约，由此产生重大决策失误和腐败行为泛滥等种种严重后果，任其发展下去，出现“亡党亡国”的危险，并非危言耸听。对此，邓小平20多年前在《党和国家领导制度改革》一文中所作的透彻分析，仍可作为中国政治改革的“新世纪警言”。实际上，中共第三代领导人对这种体制的弊端并非没有清醒的认识，只是出于稳定的考虑，不再强调党政分开，而是从转变党治理国家的方式（即从以党治国转变为依法治国）入手来理顺党政关系。例如1995年1月21日讲话中指出我们党的领导主要是政治、思想、组织领导。而政治领导的主要方式就是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党的十五大更以党内最高领导机关的形式郑重确认了依法治国的方?浴16]尽管中共十五大并没有完全解决依法治国与党的领导之间的关系问题，[17]但它毕竟标志着中共第一次正式提出治理国家的基本方略是法治，即依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。[18]由于“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，[19]同时人大又是宪法和法律的制定者，依法治国就必然要求“保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能”，[20]也就要求党的领导从行政性的领导转变为一种制度化的政治领导，即要在宪法与法律的范围内，充分尊重和利用现存的制度安排和合法程序，积极主动地履行制定施政纲领、提名和推选国家机关候选人、动员选举和投票、组织政府、实施政纲、把党的意志变为国家意志等综合政治功能，[21]从而将依法治国与党的领导统一而不是对立起来。从现阶段的情况看，中共各级领导机关和主要负责人应把工作的重点，由直接领导“一府两院”的具体工作，转向着重通过国家权力机关间接领导和全面监督“一府两院”的各项工作。这样的调整是现实可行的，在这一工作摸索出一定的经验以后，应不失时机地探讨进一步调整党政关、实行党政分开的其它途径。

谈到党政关系还要涉及一个重大而敏感的问题，就是如何处理党对人大的领导与人大对党的监督这两者的关系。就前者而言，中共作为唯一的执政党，对作为国家机关的人大行使政治上的领导权[22]是不容置疑的；就后者而言，问题就不那么简单了。宪法并没有明确规定“人大监督党”的条款，但由中共党章中的规定“党要在宪法和法律范围内活动”以及宪法第2条的相关规定可以间接推导出人大拥有监督党的权力。从法理上看，人大对党的监督权是人民主权这一最高宪政原则[23]的体现；从监督内容上看，主要是人大对党组织的行为是否违反宪法和法律的监督；从监督方式看，各级党委应向同级人大及其常委会定期进行工作报告，请人大及其常委会提出批评、建议；[24]从监督程序上看，党应该及时把自己提出政策的理由、内容向人民代表大会及其常委会报告，取得人大的理解和支持。党组织应在人大讨论、投票以前提前六个月或数个月将推荐的领导干部名单交给人大，并通过新闻媒体向整个社会公布，有意见者可向人大常委会反映，人大常委会进行一些必要的调查落实。在倾听社会各界的反映后，人大再进行讨论表决。[25]从理论上说，党对人大的领导与人大对党的监督应该是相契合、相协调的，两者可以统一?街泄病傲斓己椭С秩嗣裾莆展芾砉业娜Α闭庖辉蛏侠矗谑导收紊钪校岢鱿种厥右环矫娑崾恿硪环矫娴氖Ш庀窒蟆5比唬嗍榭鍪窃谇康鞯扯匀舜蟮牧斓嫉耐保跃醪蛔跃醯睾鍪恿巳舜蠖缘车募喽健U庖彩堑贾氯舜蠖浴耙桓皆骸奔喽椒αΦ纳畈愦蔚母础R虼耍率兰椭泄胃母锏囊幌钪匾谌荩褪峭ü尴苊魅饭娑ǖ车闹叭ǚ段Ш突疃绦颍蛲ü贫ㄕ撤ǎ绕渲凑撤ǎ愿髡车淖槌伞⒌羌恰⒒股柚谩⒊稍狈⒄埂⒒疃段А⒕牙丛础⒆裱颉⑷ɡ逦瘛⒅撇萌〉抟约罢涡毯兔裰骷喽降某绦颉⒃颉⒈U习旆ǖ雀鞲龇矫妫鞒雒魅饭娑ǎ程乇鹗侵凑持贫ň咛宓摹⒚飨傅摹⒃谑堤逵氤绦蛏霞扔腥ɡ秤栌钟幸逦裨际褂锌伤叩脑鹑巫肪炕频姆桑佣埂暗潮匦朐谙芊ê头煞段诨疃闭馓踉蚓哂锌刹僮餍浴?BR>四、关于党内民主问题

中国特殊的党政关系模式决定了中国共产党内民主建设在整个国家民主建设和政治改革中处于特殊重要的地位，甚至从根本上决定着中国政治改革和民主政治的发展进程，而中共的先进性和党员构成的精英化[26]特点，也决定了党内民主应该比国家民主发展更快、更高、更充分、更完善。因此由党内民主来带动和推进国家民主和政治改革，是一条合乎国情、切实可行的路径。但从现阶段的实际情况看，党内民主并没有发挥推动国家民主的应有功能，特别是党内民主制度建设的严重滞后，制约新世纪中国政治改革与民主政治建设。

首先，党内选举制度流于形式。党内选举制度是党内民主制度的基础，改革开放以来，党内选举制度虽有所突破，如从举手表决改为投票选举，在一定范围内实行差额选举等。但党内选举仍存在严重缺陷。

1、选举中的长官意志。按照党章规定“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”这就是说，各级领导机关和领导人都是不同层次和不同范围的党员选举产生的。但在实际运行中，人选实际上早由上级部门或个别领导圈定，投票只是一个形式。这是党内选举存在的主要问题。

2、对差额选举限制多，实际上多为等额选举。中共从1987年起就开始推行了对中共中央委员的差额选举，改变了以往数十年一成不变的等额选举方式。中共十三届中央委员会用差额选举的办法选出，结果若干中央提名的候选人，包括个别重要干部，未能顺利当选中央委员。在1997年的十五大上，仍有一些党的重要官员在中央委员会的选举中被“差”掉。中共中央在选举方式上的这一变化，的确是中国民主政治发展的一个实质性的突破，应当给予充分的肯定。但是目前党内差额选举的比例很小，且只限于对中央委员的选举之中，而且还是在“预选”中，[27]对于各级党的主要领导机构和主要领导成员的选举通常仍然使用等额的方式，这是党内民主无法落到实处的一个重要因素。

3、党的基层组织任期模糊，常常超过党章的规定。有时基层组织任期已满，但经常以找不到合适的人选为藉口，随意推迟选举。有些基层组织在换届时，明明有条件进行民主选举，却偏偏要由上级党委任命产生亲折领导人，连投票选举的形式都可置之不顾。[28]

其次，党代会权力流失。按照党章规定，党的全国代表大会是党的最高权力机关，由它产生中央委员会，中央委员会产生政治局，政治局常委和总书记（1982年前称“主席”）

。但实际上正好相反，一般是总书记和政治局常委会领导政治局的工作，政治局及其常委会又领导中央委员会的工作，而中央委员会的实际作用又远远超过党的全国代表大会

，形成一个权力不断向上集中、向下辐射的科层制的金字塔结构。究其原因，从历史上看，中共是在极其险恶的斗争环境中按照列宁的建党模式建构其组织体系，强调调度集中和高度统一在当时是唯一的选择。建国以后，由于极“左”指导思想长期在党内占统治地位，因而未能及时从革命党向执政党的根本转变，党内高度集权的一元化体制被沿袭下来，并在不断升级的“以阶级斗争为纲”的政治运动中逐渐被强化。

从操作技术上看，全国党代会通常5年召开一次，中央全会一般一年召开一次，它们显然绝大部分时间都处于闭会状态，又如何能履行职责，自然就由中央政治局及其常委会主政。再从人数上看，全国党代会代表多达一二千人，中央委员会人数也在一二百人左右，加上候补委员多达300人左右，且分散了就全国各地，各自从事自己的本职工作，因此日常工作难以开展。而政治局委员一般在20人左右，常委更是屈指可数的几人，而且一般都在北京，便于及时高效地工作。于是中央政治局及其党委会便成为中共事实上的领导中枢。久而久之就容易模糊甚至颠倒党内的授权关系。

第三，家长制盛行。早在1962年，就曾说过：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。”把那种“一个人说了就算数”的第一书记称为“霸王”，认为他们连封建时代的某些帝王还不如。[29]党章明确规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定”。

从政治学的学理上看，中共的集体领导制度(党委制)属于典型的委员会制，其特征是：第一，委员会的成员权力平等，一人一票，每票等值；第二，一切重大问题均由委员会集体讨论并按照少数服从多数原则共同作出决定；第三，委员会负责人有权召集或主持会议以及主持日常工作，但无权单独决定重大问题；第四，因此委员会所有成员对委员会作出的最后决定都负有共同责任。[30]然而，这一集体领导制度在实践中常常受到扭曲，各级党的主要领导人凌驾于组织之上发号施令、独断专行的家长制现象时有发生。特别是1957年以后，随着个人崇拜的日愈严重，他拥有了凌驾于全党之上的不受制约的权力，致使党的集体领导变成个人领导，使党的民主集中制度变成没有民主的集中制，变成了个人高度集权的家长制。这实际上成了发动而又得不到及时制止的主要根源之一。正是基于对其危害性的深刻体认，邓小平多次指出：“不彻底消灭这种家长制作风，就根本说不上什么党内民主，作么社会主义民主”。[31]中共十一届三中全会以后，这种家长制现象有所改观，但各级党的领导人权力过分集中、不受制约因而以家长自居的现象仍未从根本上改变，家长式的人物在党内绝非另类，这导致权力对党的严重腐蚀以及削弱党与其基本群众(广大普通党员)的政治联系，降低了党在人民群众中的影响和号召力。

第四，党内监督机制不健全。在中国共产党一党执政的条件下，对权力监督首先是对中共监督，从可行性的角度看，加强党内监督是必要的，也是可行的。但权力过分集中的党的领导体制则削弱党内监督功能。具体地说，中共党内专司监督职能的机构是各级党的纪律检查委员会，它成立于1978年，当是二方面想解决权力过分集中于个人或少数人手里而不受制约的问题，另一方面是建立在中共老一辈革命家个人品质的基础上的。这就决定了我国初始的党内监督体系，之它的诞生到组织构成以至于投入实际运作，都必须赖于从中央到地方、由上级到下级的势能作用，借助于人的自觉程度特别是党的领导层的自我约束来实现的。虽然党的十二大确立了纪检机构由党的代表大会产生的方式，但纪委并不是向产生它的代表大会负责，而是向同级党委负责。因为地方各级纪检机关的人员编制、各项经费、干部任免等都归同级党委（党组）管理。从某种意义上讲，纪委对同级党委的监督，是下级对上级的监督，在实践中，很难对同级党委，尤其是对大权在握的党内第一把手实行真正的监督。尽管按规定，上级纪委可以监督下级党委负责人，事情往往是“看得着、管不着；管得着，看不着”，只要不发生重大问题，仍处于“虚监”状态。

针对上述问题，应从以下几方面入手来推进新世纪党内民主建设，进而带动国家民主和政治改革的发展。

首先，健全党内选举制度，[32]包括：1、逐步扩大差额选举制，例如，逐渐增加中央委员会选举差额的比例，并把差额选举运用到正式选举之中，在条件成熟时，把差额选举的方式扩大到对中央政治局委员乃至政治局常委的选举之中，待中央的差额选举形成比较良好的秩序和规范以后，可以把此办法推广到一些省和直辖市党委的选举当中，然后再逐步推广到市、县和基层。[33]2、改革和完善候选人提名制度，主要是适当规定自下而上提名的比例，实行有特定比例的自下而上和自上而下相结合的提名制度。3、制定竞选规则、办法和程序，建立党内竞选制度。党的领导干部也实行类似公民选举一样的党内民主竞选，这样才能使党本身保持活力、朝气和自我更新的机制。

其次，加强党代会和中央委员会的作用。应切实落实党章规定，使党代会真正成为党的最高权力机关，充分发挥党代会和由它产生的中央委员会的基础性作用，为此，除了上面谈到的强化党代会和中央委员会的选举功能外，还可以考虑恢复1956年八大规定的党代会年会制和常任制，减少代表的人数，设置一定数量的专职代表，使党代表的工作够经常化；适当增加中央全会召开的次数；设置党代会的专门委员会，等等。

再次，健全党内集体领导制度，铲除家长制。在党内改变一人说了算、听不得批评意见的封建家长制，彻底废除领导职务终身制[34]和个人指定继任者的制度，实行干部工作易地轮换制。党内的委员会和党员代表大会真正行使其一人一票的民主权利，“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记人有一票的权利，不能由第一书记说了算。”[35]

最后，强化党内监督。由各级党代表大会选举产生的各级纪委向同级党代表大会负责并报告工作，与同级党委具有平等的地位，其成员不宜相互兼任，以形成纪检机构和同级党委的张力。同时，在纪委系统实行垂直领导，即地方各级纪委的人事任免、人员编制、经费均由中央或上级纪检机关垂直领导。从而在体制内最大限度地发挥纪检系统作为党内监督机构的权力制约作用。

注释：

[①]

从近年来最高人民检察院向全国人民代表在奉所作的工作报告列举的有关腐败案件的数字，就可对腐败现象严重性的恶化窥见一斑。1991年最高的人检察院的工作报告谈到，上一年检察系统立案侦查的贪污受贿案件中，5万元月能上能下的重大案件1113件。单案受贿额最高的是人民币150多万元，港币2万元；贪污数额最高的是人民币500多万元，美元70多万元。1995年最高人民检察院的工作报告中，10万元以上的重大案件就达到1448件，挪用公款万元以上的545件。单案受贿额最高的为人民币217万元，港币212万元；贪污数额最高的为港币1300万元，美元80万元；挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为人民币4000万元。1999年最高人民检察院的报告中列举道，上一年立案侦查的贪污、贿赂、挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为1773件。从这些数据可以看出，不仅腐败案件的数量不断增长，而且腐败行为的违法犯罪金额也是呈直线上升之势。90年代中期以来，高数额的腐败案件迅速增加，如1996年违法犯罪金额在100万元以上的贪污贿赂案是1990年的9倍多，挪用公款50万元以上的案件是1994年的1.6倍。高数额案件的增长也使得重大案件的数额底线大幅度提高。由过去的5万元上升为10万元甚至50万元。如今，?ń鸲钗蛟慕龉话惆讣?BR>[②]

按照邓小平的说法，知识分子是工人阶级的一部分。相对于视知识分子为“臭老九”的极左指导思想和政治，这种提法无疑是一个巨大的历史进步。尽管它们未能充分体现知识分子的特殊价值。

[③]中国各派党纲中都明确规定自觉拥护中国共产党的领导。因此，中国的完全不同于西方意义上的在野党。

[④]萧功秦：《后全能体制与21世纪中国政治发展》，《战略与管理》2000年第6期。

[⑤]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第157页。

[⑥]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第181页。

[⑦]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第16-17页。

[⑧]

按宪法规定领导和监督政府的人大其领导人在中国政治权力中枢（中共中央政治局）所处的位置基本要低于政府。从历史上看，全国人大除第一届（1954-1959）委员会由当时的党内第二号人物刘少奇担任，第五届（1978-1983）委员会由中共资深领导担任外，通常的情况是人大委员长排在国务院总理之后（不过节998年九收购价大常委会委员长由党的第二号领导李鹏担任，这被看作是人大地位有所提高的一种信号）。从地方上看，各级人民政府的首长一般都是同级党委的二把手，而人大主席仅列席常委会（党委书记兼人大主任的例外）。

[⑨]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第12-13页。

[⑩]参见张惠敏、李申：《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，《上海社会科学院学术季刊》，1998年第4期。

[11]参见拙文《政治的基本问题与中国政治体制改革》，《文史哲》2000年第5期。

[12]

这里的“政”指的不是人们通常所使用的狭义上的“政府”，即国家行政机关，而是广义上的“政府”，即行使国家权力的全部国家机构，主要包括立法、行政、司法机关等。

[13]参见胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第297页。

[14]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第328-329页。

[15]中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》（上），人民出版社，1991年，第36页。

[16]参见拙著：《政治体制改革》，党建读物出版社1998年版，第168-169页。

[17]法治的本来涵义是法的统治，英文是ruleof

law，意即法是至高无上的，任何组织和个人都不能凌驾其上。法治这一内涵与中共党章关于“党委在宪法和法律范围内活动”，以及宪法总则中：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”和宪法第五条中“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”等规定是相一致的。但按照中共十五大报告对依法治国的阐释，依法治国的前提是“党的领导”，两者似乎又有微妙的差别。

[18]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1998年版，第31页。

[19]《中华人民共和国宪法》总纲第二条。

[20]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1998年版，第31页。

[21]陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，《战略与管理》2000年第6期。

[22]

党对人大政治上的领导，也包括组织上的领导，后者包括两种形式，一是向人大推荐重要干部，二是对人大中的党组和党员行使组织上的领导权。除这两种情况外，党委在组织上与人大并没有隶属关系，不能直接对人大发号施令。中产生的1975年宪法第16条曾具体规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。”1978年宪法和1982年宪法都删去了“在中国共产党领导下的”一语，这不是否定党的领导，而是表明执政党不能作为组织上凌驾于人大之上的更高一级领导机关或权力机关。

[23]

人民主权意味着“国家的一切权力属于人民”，意味着执政党的领导权属于治权（治理国家）的范围，而不属于主权（统治权）的范围，党的领导权不能高于人民主权。“党是国家和人民的领导力量，但她不能凌驾于国家和人民之上”。（参见《胡乔木同志就党章修改问题答新华社记者问》（1982年9月13日），《中国共产党第12次全国代表大会文编》，人民出版社1982年版，第242页。

[24]参见铁犁：《党领导人民与人民监督党──论党领导人大与人大对党的监督》，《法学》1995年第12期。

[25]郝铁川：《依法治国的十大建议》，《法学》1996年第5期。

[26]

拥有6451万名党员、348万个组织的中共，集中了中国的绝大多数精英，包括多数甚至绝大多数各级国家机关的领导者和工作人员、知识分子、企事业单位的经营者和管理人员以及先进生产者、劳动模范等。

[27]胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》1999年第1期。

[28]孙关宏：《改革党内选举制度是体制内民主化的切入点》，《探索与争鸣》1999年第7期。

[29]《著作选读》，下册，人民出版社1986年版，第820-821页。

[30]陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，《战略与管理》2000年第6期。

[31]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第331页。

[32]王贵秀：《任重而道远——我国政治体制的演变与改革50年反思》，《中国党政干部论坛》1999年第12期。

[33]胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》1999年第1期。

[34]

实际上的干部领导职务终身制是我国传统政治体制的一大弊端。三中全会以后，在邓小平的大力倡导下，中共从制度上废除了领导职务终身制。但是仍然存在着变相的终身制。有些领导干部从党委下来，到政府，再到人大，再到政协，转换上几圈早已远远超过离退休年龄，这是变相终身制的一种表现。

政治改革范文篇4

关键词：政治改革中国新世纪

南京师范大学特聘教授、公共管理系主任、行政管理研究所所长，南京210097

中国启动改革开放的历史航程已逾20年，作为改革总体战略的两大主体工程之一的政治体制改革取得了前所未有的成就，但勿庸讳言，成就的背后存在着日愈尖锐的矛盾和问题，特别是与持续进行的经济改革及其辉煌成就相比，政治改革无论是从广度、深度还是力度、速度上都要大为逊色，政治改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实，这一状况不仅直接制约了经济改革向纵深发展，而且也在一定程度上引发和加剧了腐败行为，[①]政权合法性下降、社会不稳定等一系列社会政治问题。面向21世纪的中国经济社会的持续稳定和发展亟需政治体制改革在实践中有突破性进展，为此，首先必须解放思想，直面现实，在宽松的气氛下对政治改革面临的重大问题进行认真、深入的讨论，在理论创新的基础上，为政治改革提供有效的方法论指导，正是抱着这一宗旨，本文拟对政治改革中亟待解决的若干重大理论和实践问题进行冷静审视和梳理，希望能在开拓人们的研究视野和解决问题的思路上尽菲薄之力。

一、关于人民民主专政的国体

从政治学学理上看，政治体制改革涉及的只是作为国体实现形式的政体范畴，而与国体本身无涉，从我国的实际来看，宪法规定我国国体是“工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政”，显然，这一国体体现了我国政权的阶级性质，政治改革不是要改变而是要巩固这一国体。按照一种似乎早已成为定论的看法，我国的国体问题早已解决，因而也就没有研究或讨论的必要，但若不是人云亦云，而是冷静的思考一下现实，涉及到国体的问题并非没有，而且有的还趋于严重。

其一，“工人阶级领导”问题。我国政权性质决定了工人阶级是领导阶级（共产党是工人阶级的先锋队），而工人阶级中的主体自然是实行全民所有制的企事业单位的工人和知识分子，[②]但这种以前不可置疑的“公理”现在受到了国有企业大面积亏损、工人大量失业（尽管我们委婉地将之表达为下岗）的严峻挑战。作为国家领导阶级，其中相当一部分若连基本的生活保障都没有，很难自圆其说。

其二，作为工人阶级主要同盟军的农民阶级，近二十年成为改革开放的首先得益者，他们在家庭联产承包责任制的制度性激励下，产生了空前高涨的劳动热情，其中有一部分率先富裕起来，实现了农民千百年来致富的梦想。但从总体上看，农民仍是中国社会最贫穷的阶级，改革初期农业生产的边际效益由于种种原因而呈递减趋势，人们无法把那些深受“三乱”之苦以及在城市里居无定所、从事繁重体力劳动的所谓“农民工”与政权最可依靠的同盟军的形象划上等号。

其三，在作为工人阶级先锋的中国共产党队伍中，个体、私营企业主所占的比例随着市场经济的发展不断扩大，其中一部分是原来党员后来转为个体私营企业主，另一部分则是个体私营主后来入党的，对于后者中组部曾发文明令禁止，但由于众所周知的原因，私营企业主入党的现象非但没有遏止，反而不断攀升，其绝对量与宠大的党员队伍相比虽微不足道，但其拥有的经济实力使得他们在党内的影响远非普通党员可以相比，他们与那些先入党后成为个体私营业主的党员汇合成一种异质于无产阶级的力量。

上述三方面的现象是客观存在的，它们因然还不能说从根本上改变了我国人民民主专政国体的性质，但至少对现有的理论和制度模式构成了前所未有的挑战，或者说既定的理论（如我国政治学关于国体或国家阶级本质的理论）对这些现象缺乏足够的解释力，现有的制度框架对这些现象也缺乏包容力。这就需要我们在理论上开拓创新，实践中勇于探索。本文这里仅对上述现象进行客观描述，提出问题，旨在引起人们的注意和重视。

二、关于人民代表大会制度的政体

宪法规定，我国政体是人民代表大会制度。这是我国一个“根本政治制度”，与西方议会制有本质不同，必须坚持和完善。人民代表大会制实行“议行合一”原则，即人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关，即常说的“一府两院”则是它们执行机关，它们由人大产生，对人大负责，受人大监督。显然，人大与一府两院是一种单身的领导与被领导关系。这里有这样几个问题：

其一，按照政治学基本原理，国体是指国家政权的阶级实质，政体则是指政权的组织形式，即国体的实现形式，国体决定政体，政体对国体有反作用，一种国体可以有多种实现形式。在我国，人民代表大会制度只是一种政体，是实现人民民主专政的国体的一种形式，把它作为一种“根本的政治制度”只能坚持和完善，不能改革，这在学理上缺乏足够的说服力。

其二，人大无疑是一种代议机构，人大制度与西方议会制度都属于代议制度的范畴，那么人大制度与西方的议会制究竟有什么本质差别？如何理解我国人大已加入“世界议会联盟”？有一种比较流行的说法，一院制与两院制是人大制度与议会制的本质差别，中共也的确始终强调人大不能实行资产阶级的两院制，也就是把两院制笼统地看作是体现资本主义国家阶级本质的东西。如此又怎么解释西方国家中的议会也有实行一院制的，如芬兰；社会主义国家也有实行两院制的。例如实行社会主义制度的前苏联就采取两院制，作为国家最高权力机关的最高苏维埃由联邦苏维埃和民族苏维埃组成。前南斯拉夫的最高权力机关联邦议会也由联邦院和自治省院组成。

可见，一院制还是两院制并不构成社会主义与资本主义政治制度的本质差别。进而言之，中国完全没有必要视两院制为洪水猛兽，根据中国现有的政治格局，进一步发挥作为参政党的各派在人大中的作用则既有必要，又有可能。一个可行的办法是将现有的政协纳入人大体系中，作为两院中的一院，这有利于加强派对执政党以及国家行政和司法机关的监督和制约。同时，在遵循宪法对我国共产党领导的多党合作和政治协商制度的原则规定的前提下，将共产党与各派关系的十六字方针，即“长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针上升为法律并加以具体化。其中最主要的是要规定相互监督的方式和程序。此外，要选拔派人士担任正部长以至副总理，使他们能够参加国务院全体会议和常务会议，参与国家决策，充分发挥派的政治监督功能。鉴于目前各派的性质、政治纲领、[③]政治意识和能力以及其在国家权力体系中的地位，可以完全排除各派与共产党多党竞争、轮流执政的可能。

其三，关于西方议会制与中国的人大制的差别，笔者认为主要有以下两点：一是在议会和政府中，多党竞争、轮流执政；二是在三权分立架构下，议会与行政和司法机关分权制约。

就第一点而言，仅从其现实可行性来看，中国目前无疑不具备这方面的条件，不可能推行西方的多党制。一些激进的学者认为，多党制可以制衡权力高度集中而产生的各种弊病，中国在现阶段实行多党制是实现中国政治现代化的必要选择；中国之所以没有在现阶段向多党制发展，完全是因为中国执政党在意识形态上与党派利益上排斥政治多元化。这种看法有失公允，西方的多党制得以有效运行，是以一系列历史、文化、经济与社会条件为基础的。不能脱离这一基础来抽象地判断多党制的功能和意义。[④]现阶段的中国是一个缺乏市民社会的自主性、没有充分的经济分化、没有社会利益充分分化、没有与这种经济与社会结构分化有机联系的宽容妥协的政治文化的社会，同时又是一个“人口奇多，地区差别极大，文化素质很低，封建根基极深，‘一盘散沙’的习惯仍在，宗派、山头，帮会的积习尚存”[⑤]的东方大国，如果强行推行多党制，“将是天下大乱，多年不已。从而严重阻碍经济发展和各种建设。在缺乏严格的程序控制和强有力的行政效能的保障下，实行今天美国式的民主，很可能将蹈时的那种大民主实际是大破坏、大捣乱从而大失败的覆辙。”[⑥]

就第二点而言，西方的议会只是三权分立与制衡框架中的一个环节，它没有凌驾于行政和司法机构之上的权力，在这种体制下，各个国家机构各有各的取权，但彼此之间互相制约，人们很难说出到底哪一个部门掌握着最高权力。唯其如此，“政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约，以及，因为只限于行使其自身的职能，政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响。因此，对政府行使管理人民的权力就有一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败。”[⑦]当然，这种分权制衡式的权力结构在西方各国又有若干具体实现形式。比如在美国，实行的是以三权分立为主要特征的总统制，国会可以立法，但它的法案必须由总统批准才能生效，就是生效，也可以被法院宣布为违宪而失去效力；总统掌握行政大权，但国会却可以弹劾他，总统可以做出很多决定，但没有国会批准拨给他钱，他很难有所作为；法院看起来似乎超然于立法与行政部门之上，但法官却是由总统经参议院同意任命的，并且可以被参议院弹劾。这就好像是一个“棒打鸡，鸡吃虫，虫蛀棒”的循环。与美国有所不同，英国与其他大多数西方国家实行的则是以政府即内阁向议会负责为显著特征的内阁制，但在权力结构的实际运作方面，它跟美国一样也是循环式的。西方国家这种分权制衡式的权力结构意味着每一个部门或者个人行使权力的时候，都受到其它部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。

与西方不同，在中国的人民代表大会制度下，不存在立法、司法和行政三权之间的权力制约关系，作为国家权力机关的人民代表大会是全权的、至上的、不可制衡的。在这一点上，中国的人大制与西方议会制的确差别明显，两者孰优孰劣，不能简单地下结论，应作具体分析。从理论上或从宪法规范来看，中国的人大制度更能体现人民当家的民主原则，因为在这种制度下人民通过选举产生并接受自己监督的人民代表大会来控制和支配行政和司法机构，以保证整个国家权力体现人民的意志，它既可以避免出现代议机构变成马克思所抨击的“清谈馆”，又可以防止行政权因不受人民掌握而蜕变成压迫人民的异已力量。可见，从制度设计的初衷及其文本规范来看，人民代表大会制是一种高度民主的制度安排。

但从实际可行性来看，由于中国地域辽阔，人口特多，经济文化水平比较落后，由选民监督人民代表并通过人民代表监督其政府权力，较之政府权力之间的相互监督，在操作上要困难得多。

在实践中，一方面人大代表荣誉感有余而责任感不足，与人民特别是与其原选区和选举单位选民选民缺乏经常、必要和主动的联系。人大代表选举缺乏必要的竞争机制，缺乏选民对被选举者了解知情的有效措施，选民参与选举的主动性、严肃性不够，不珍视自己手中的选票，表现出对人大代表选举的冷漠。人大代表的直接选举程度较低，迄今仅在县乡两级人大实行直接选举。选民对人大代表无法行使经常、有效的基督；另一方面人大作为国家权力机关的全权地位并没有从一项宪法原则完全转变为一种制度实践，除立法权外，重大事项决定权、对一府两院的监督权和重要人事任免权等宪法赋予人大的权力都没有得到很好的落实，如人大对政府授权（即人大通过选举产生政府）还存在着走过场、形式化现象，等等。而行政权对人大权的渗透、挤压和超越却时有发生。行政机关形式上居于人大之下实际上恰恰相反，[⑧]在中国应是不争的事实。而加强人大的权力和地位也成为党内党外的共识，成为新世纪中国政治改革和政治发展的中心内容之一。

然而，更深层次的问题是，倘若人大真正具有了国家最高权力机关的地位，紧接而来的便是谁来监督人大的问题，不受制约必然产生腐败，人大自然也不能例外，从法理上看，人民是人大权力的授予者或委托者，也是人大权力的监督者，但是，离散的、非组织化的人民又如何对人大实施强有力的监督呢？人类几千年的政治实践为我们提供了另外一处路径选择，即就是把权力分别授予几个部门分别行使，并让他们相互监督、相互制约，使得“每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。”[⑨]

正是基于现实和未来发展走向的考虑，笔者一方面认为，我们应从法律上、制度生的其它国家机关的监督权。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。消除这些弊端是健全、完善人大制度的基础性工作，也是当代中国政治体制改革和政治发展的中心内容之一。

另一方面，笔者也赞同在坚持全国人民代表大会作为国家最高权力机关的地位不可动摇的前提下，明确全国人大常委会与其他国家机关之间的监督制约关系，变立法权对行政权和司法权的单向制约为立法权与行政权和司法权的互相制约与平衡。[⑩]从中国的现实来看，这不失为一种比较明智的选择。这样做并不是照抄照搬西方“三权分立”制度。因为西方三权分立机制运作前提是多党竞争轮流执政，换言之，西方的多党制赋予了“三权分立”以特有内涵和实质意义。因此，即使我国完全采用了人大与一府两院的分权制约体制，但在既定的政党政治框架下，也不能重现西方意义上的三权鼎立与制衡。道理很清楚，由于各级各类国家机构的权力最后统一于同级党组织，权力结构自下而上是单向直线型，[11]在各国家机构之间就难以产生真正的权力监督制约关系。从而也就大可不必担心有政治上“西化”危险。

三、关于党政关系[12]问题

在当代中国政治体系中，作为执政党的中国共产党处于中枢地位，它对政治体系的其他组成部分，包括国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关等，乃至对整个国家的政治生活实行政治领导。加上新中国建立以后的大部分时间实行“党政不分”，“以党代政”的管理体制，中国共产党组织本身事实上已权成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。特别是在“”期间，政府机关由革命委员会取代，革命委员会是党政高度合一的机构，一般各省、市、县的党委第一书记同时兼任革委会主任；第二书记、第三书记或书记兼任革委会副主任。[13]这种党政一元化的体制，使得国家政治生活中需要加以处理的诸多关系，都不可避免地汇集到党政关系这条主线上来。因此，在当代中国，不论处理任何一种比较重要的政治关系，还是进行一项重要的政治改革，都会遇到如何处理执政党与国家机构关系（党政关系）的问题。必须充分认识“党政关系”在当代中国政治关系体系中的地位，充分认识正确处理“党政关系”对推进新世纪中国政治改革和政治发展的重大意义。

中共十一届三中全会以后，中共中央对这种党政不分、以党代政的高度集权的旧体制的弊端有了比较清醒的认识，在这方面邓小平有过许多非常深刻的论述，[14]他还多次明确把实现党政分开作为政治体制改革的关键、突破口或首要步骤。邓小平这一思想后来被写入中共党的十三大报告：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务进行政治领导的基本方式是：使党的主张经过法定程序变为国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”[15]十三大以后，为实现党的领导方式的转变，各级党委撤消了与同级政府部门对口重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。

但是，从20世纪80年代末开始，中共在处理党政关系上又作了新的调整，在官方文件和理论宣传中，不再明确提出“党政分开”，甚至回避党政关系的字眼。相应地国内出现了“党政一体化”、“党政合一”的思潮，一些地方更是发生了党委书记兼任人大主任之类的现象并渐成蔓延之势。那么如何看待从党政分开到党政合一这一逆转现象呢？

首先，从世界范围看，现代政治在某种意义上讲就是“政党政治”，而在“政党政治”的条件下，“党”和“政”是无法分开的。党政关系各模式之间的差别，都是在肯定这种联系的基础上形成的。中国的“党”和“政”，更不可能绝对“分开”，而只能在寻求如何建立一种更合理的关系。

其次，从中共的组织结构看，它与政府具有同构性。中共是一个组织健全、结构严密的国家化的科层组织，这一点迥然不同于美国的和共和党那样的“选举党”。此外，西方的执政党与政府是完全“重叠”的，即执政党只能通过议会和政府施政，并不存在执政党组织与政府机构双轨并存。而在中国，从中央到地方各级党组织与同级政府系统具有相似的结构，二者表现出显著的同构性，如党的政法委员会与政府的司法机关之间，党的纪检与政府的监察部门，党委的组织部与政府的劳动人事部门之间，党委的宣传部与政府的文化部门、广播电影电视部门和新闻出版部门之间，党委的教育卫生工作委员会与政府的教育、科学、卫生、体育等部门之间都存在机构并列、重叠与职能交错的问题。

这种结构上的同构性必然带来职能上的交叉与重合，由此产生权责不清、效率低下、官僚主义等流弊是显而易见的。要避免这种情况，首先就必须改变现行党组织的科层结构，这不仅将使大批党的领导干部放弃现有的许多权力，产生不可避免的利益冲突和改革阻力，而且将可能对传统的政治体制提出挑战。这是党政职能分开提出多年却始终未能落实的结构性根源。

再次，从1989年前后特定的历史背景看，众所周知，当时国际上发生了“”，国内也出现了“六四”政治风波，这在党内党外和国内国外都产生了强烈震撼，迫使中共领导人以更加审慎的态度对待政治改革，并对原有的改革方案进行适当调整，淡化甚至停止党政分开的做法就是这种调整的重要一环。也就是说，“”和“六四”风波延缓了中国政治改革的正常进程，也直接造成了中共十三大报告确立的党政分开的思路没有得到最终有效的贯彻，实际上基本被放弃了。

然而，新世纪之初的今天，国际国内形势已发生了很大变化，特别是社会主义市场经济体制已初步建立，由经济改革的深入引发的加快政治改革的呼声日渐高涨，而政治改革是无法绕开党政关系的。当然，理顺党政分开是一个异常复杂、难度很大的问题，但这并不能成为回避这一问题的理由。众所周知，党政不分、以党代政、党政一元化体制的最大弊端是造成权力过分集中、权力不受制约，由此产生重大决策失误和腐败行为泛滥等种种严重后果，任其发展下去，出现“亡党亡国”的危险，并非危言耸听。对此，邓小平20多年前在《党和国家领导制度改革》一文中所作的透彻分析，仍可作为中国政治改革的“新世纪警言”。实际上，中共第三代领导人对这种体制的弊端并非没有清醒的认识，只是出于稳定的考虑，不再强调党政分开，而是从转变党治理国家的方式（即从以党治国转变为依法治国）入手来理顺党政关系。例如1995年1月21日讲话中指出我们党的领导主要是政治、思想、组织领导。而政治领导的主要方式就是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党的十五大更以党内最高领导机关的形式郑重确认了依法治国的方?浴16]尽管中共十五大并没有完全解决依法治国与党的领导之间的关系问题，[17]但它毕竟标志着中共第一次正式提出治理国家的基本方略是法治，即依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。[18]由于“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，[19]同时人大又是宪法和法律的制定者，依法治国就必然要求“保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能”，[20]也就要求党的领导从行政性的领导转变为一种制度化的政治领导，即要在宪法与法律的范围内，充分尊重和利用现存的制度安排和合法程序，积极主动地履行制定施政纲领、提名和推选国家机关候选人、动员选举和投票、组织政府、实施政纲、把党的意志变为国家意志等综合政治功能，[21]从而将依法治国与党的领导统一而不是对立起来。从现阶段的情况看，中共各级领导机关和主要负责人应把工作的重点，由直接领导“一府两院”的具体工作，转向着重通过国家权力机关间接领导和全面监督“一府两院”的各项工作。这样的调整是现实可行的，在这一工作摸索出一定的经验以后，应不失时机地探讨进一步调整党政关、实行党政分开的其它途径。

谈到党政关系还要涉及一个重大而敏感的问题，就是如何处理党对人大的领导与人大对党的监督这两者的关系。就前者而言，中共作为唯一的执政党，对作为国家机关的人大行使政治上的领导权[22]是不容置疑的；就后者而言，问题就不那么简单了。宪法并没有明确规定“人大监督党”的条款，但由中共党章中的规定“党要在宪法和法律范围内活动”以及宪法第2条的相关规定可以间接推导出人大拥有监督党的权力。从法理上看，人大对党的监督权是人民主权这一最高宪政原则[23]的体现；从监督内容上看，主要是人大对党组织的行为是否违反宪法和法律的监督；从监督方式看，各级党委应向同级人大及其常委会定期进行工作报告，请人大及其常委会提出批评、建议；[24]从监督程序上看，党应该及时把自己提出政策的理由、内容向人民代表大会及其常委会报告，取得人大的理解和支持。党组织应在人大讨论、投票以前提前六个月或数个月将推荐的领导干部名单交给人大，并通过新闻媒体向整个社会公布，有意见者可向人大常委会反映，人大常委会进行一些必要的调查落实。在倾听社会各界的反映后，人大再进行讨论表决。[25]从理论上说，党对人大的领导与人大对党的监督应该是相契合、相协调的，两者可以统一?街泄病傲斓己椭С秩嗣裾莆展芾砉业娜Α闭庖辉蛏侠矗谑导收紊钪校岢鱿种厥右环矫娑崾恿硪环矫娴氖Ш庀窒蟆5比唬嗍榭鍪窃谇康鞯扯匀舜蟮牧斓嫉耐保跃醪蛔跃醯睾鍪恿巳舜蠖缘车募喽健U庖彩堑贾氯舜蠖浴耙桓皆骸奔喽椒αΦ纳畈愦蔚母础R虼耍率兰椭泄胃母锏囊幌钪匾谌荩褪峭ü尴苊魅饭娑ǖ车闹叭ǚ段Ш突疃绦颍蛲ü贫ㄕ撤ǎ绕渲凑撤ǎ愿髡车淖槌伞⒌羌恰⒒股柚谩⒊稍狈⒄埂⒒疃段А⒕牙丛础⒆裱颉⑷ɡ逦瘛⒅撇萌〉抟约罢涡毯兔裰骷喽降某绦颉⒃颉⒈U习旆ǖ雀鞲龇矫妫鞒雒魅饭娑ǎ程乇鹗侵凑持贫ň咛宓摹⒚飨傅摹⒃谑堤逵氤绦蛏霞扔腥ɡ秤栌钟幸逦裨际褂锌伤叩脑鹑巫肪炕频姆桑佣埂暗潮匦朐谙芊ê头煞段诨疃闭馓踉蚓哂锌刹僮餍浴?BR>四、关于党内民主问题

中国特殊的党政关系模式决定了中国共产党内民主建设在整个国家民主建设和政治改革中处于特殊重要的地位，甚至从根本上决定着中国政治改革和民主政治的发展进程，而中共的先进性和党员构成的精英化[26]特点，也决定了党内民主应该比国家民主发展更快、更高、更充分、更完善。因此由党内民主来带动和推进国家民主和政治改革，是一条合乎国情、切实可行的路径。但从现阶段的实际情况看，党内民主并没有发挥推动国家民主的应有功能，特别是党内民主制度建设的严重滞后，制约新世纪中国政治改革与民主政治建设。

首先，党内选举制度流于形式。党内选举制度是党内民主制度的基础，改革开放以来，党内选举制度虽有所突破，如从举手表决改为投票选举，在一定范围内实行差额选举等。但党内选举仍存在严重缺陷。

1、选举中的长官意志。按照党章规定“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”这就是说，各级领导机关和领导人都是不同层次和不同范围的党员选举产生的。但在实际运行中，人选实际上早由上级部门或个别领导圈定，投票只是一个形式。这是党内选举存在的主要问题。

2、对差额选举限制多，实际上多为等额选举。中共从1987年起就开始推行了对中共中央委员的差额选举，改变了以往数十年一成不变的等额选举方式。中共十三届中央委员会用差额选举的办法选出，结果若干中央提名的候选人，包括个别重要干部，未能顺利当选中央委员。在1997年的十五大上，仍有一些党的重要官员在中央委员会的选举中被“差”掉。中共中央在选举方式上的这一变化，的确是中国民主政治发展的一个实质性的突破，应当给予充分的肯定。但是目前党内差额选举的比例很小，且只限于对中央委员的选举之中，而且还是在“预选”中，[27]对于各级党的主要领导机构和主要领导成员的选举通常仍然使用等额的方式，这是党内民主无法落到实处的一个重要因素。

3、党的基层组织任期模糊，常常超过党章的规定。有时基层组织任期已满，但经常以找不到合适的人选为藉口，随意推迟选举。有些基层组织在换届时，明明有条件进行民主选举，却偏偏要由上级党委任命产生亲折领导人，连投票选举的形式都可置之不顾。[28]

其次，党代会权力流失。按照党章规定，党的全国代表大会是党的最高权力机关，由它产生中央委员会，中央委员会产生政治局，政治局常委和总书记（1982年前称“主席”）

。但实际上正好相反，一般是总书记和政治局常委会领导政治局的工作，政治局及其常委会又领导中央委员会的工作，而中央委员会的实际作用又远远超过党的全国代表大会

，形成一个权力不断向上集中、向下辐射的科层制的金字塔结构。究其原因，从历史上看，中共是在极其险恶的斗争环境中按照列宁的建党模式建构其组织体系，强调调度集中和高度统一在当时是唯一的选择。建国以后，由于极“左”指导思想长期在党内占统治地位，因而未能及时从革命党向执政党的根本转变，党内高度集权的一元化体制被沿袭下来，并在不断升级的“以阶级斗争为纲”的政治运动中逐渐被强化。

从操作技术上看，全国党代会通常5年召开一次，中央全会一般一年召开一次，它们显然绝大部分时间都处于闭会状态，又如何能履行职责，自然就由中央政治局及其常委会主政。再从人数上看，全国党代会代表多达一二千人，中央委员会人数也在一二百人左右，加上候补委员多达300人左右，且分散了就全国各地，各自从事自己的本职工作，因此日常工作难以开展。而政治局委员一般在20人左右，常委更是屈指可数的几人，而且一般都在北京，便于及时高效地工作。于是中央政治局及其党委会便成为中共事实上的领导中枢。久而久之就容易模糊甚至颠倒党内的授权关系。

第三，家长制盛行。早在1962年，就曾说过：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。”把那种“一个人说了就算数”的第一书记称为“霸王”，认为他们连封建时代的某些帝王还不如。[29]党章明确规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定”。

从政治学的学理上看，中共的集体领导制度(党委制)属于典型的委员会制，其特征是：第一，委员会的成员权力平等，一人一票，每票等值；第二，一切重大问题均由委员会集体讨论并按照少数服从多数原则共同作出决定；第三，委员会负责人有权召集或主持会议以及主持日常工作，但无权单独决定重大问题；第四，因此委员会所有成员对委员会作出的最后决定都负有共同责任。[30]然而，这一集体领导制度在实践中常常受到扭曲，各级党的主要领导人凌驾于组织之上发号施令、独断专行的家长制现象时有发生。特别是1957年以后，随着个人崇拜的日愈严重，他拥有了凌驾于全党之上的不受制约的权力，致使党的集体领导变成个人领导，使党的民主集中制度变成没有民主的集中制，变成了个人高度集权的家长制。这实际上成了发动而又得不到及时制止的主要根源之一。正是基于对其危害性的深刻体认，邓小平多次指出：“不彻底消灭这种家长制作风，就根本说不上什么党内民主，作么社会主义民主”。[31]中共十一届三中全会以后，这种家长制现象有所改观，但各级党的领导人权力过分集中、不受制约因而以家长自居的现象仍未从根本上改变，家长式的人物在党内绝非另类，这导致权力对党的严重腐蚀以及削弱党与其基本群众(广大普通党员)的政治联系，降低了党在人民群众中的影响和号召力。

第四，党内监督机制不健全。在中国共产党一党执政的条件下，对权力监督首先是对中共监督，从可行性的角度看，加强党内监督是必要的，也是可行的。但权力过分集中的党的领导体制则削弱党内监督功能。具体地说，中共党内专司监督职能的机构是各级党的纪律检查委员会，它成立于1978年，当是二方面想解决权力过分集中于个人或少数人手里而不受制约的问题，另一方面是建立在中共老一辈革命家个人品质的基础上的。这就决定了我国初始的党内监督体系，之它的诞生到组织构成以至于投入实际运作，都必须赖于从中央到地方、由上级到下级的势能作用，借助于人的自觉程度特别是党的领导层的自我约束来实现的。虽然党的十二大确立了纪检机构由党的代表大会产生的方式，但纪委并不是向产生它的代表大会负责，而是向同级党委负责。因为地方各级纪检机关的人员编制、各项经费、干部任免等都归同级党委（党组）管理。从某种意义上讲，纪委对同级党委的监督，是下级对上级的监督，在实践中，很难对同级党委，尤其是对大权在握的党内第一把手实行真正的监督。尽管按规定，上级纪委可以监督下级党委负责人，事情往往是“看得着、管不着；管得着，看不着”，只要不发生重大问题，仍处于“虚监”状态。

针对上述问题，应从以下几方面入手来推进新世纪党内民主建设，进而带动国家民主和政治改革的发展。

首先，健全党内选举制度，[32]包括：1、逐步扩大差额选举制，例如，逐渐增加中央委员会选举差额的比例，并把差额选举运用到正式选举之中，在条件成熟时，把差额选举的方式扩大到对中央政治局委员乃至政治局常委的选举之中，待中央的差额选举形成比较良好的秩序和规范以后，可以把此办法推广到一些省和直辖市党委的选举当中，然后再逐步推广到市、县和基层。[33]2、改革和完善候选人提名制度，主要是适当规定自下而上提名的比例，实行有特定比例的自下而上和自上而下相结合的提名制度。3、制定竞选规则、办法和程序，建立党内竞选制度。党的领导干部也实行类似公民选举一样的党内民主竞选，这样才能使党本身保持活力、朝气和自我更新的机制。

其次，加强党代会和中央委员会的作用。应切实落实党章规定，使党代会真正成为党的最高权力机关，充分发挥党代会和由它产生的中央委员会的基础性作用，为此，除了上面谈到的强化党代会和中央委员会的选举功能外，还可以考虑恢复1956年八大规定的党代会年会制和常任制，减少代表的人数，设置一定数量的专职代表，使党代表的工作够经常化；适当增加中央全会召开的次数；设置党代会的专门委员会，等等。

再次，健全党内集体领导制度，铲除家长制。在党内改变一人说了算、听不得批评意见的封建家长制，彻底废除领导职务终身制[34]和个人指定继任者的制度，实行干部工作易地轮换制。党内的委员会和党员代表大会真正行使其一人一票的民主权利，“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记人有一票的权利，不能由第一书记说了算。”[35]

最后，强化党内监督。由各级党代表大会选举产生的各级纪委向同级党代表大会负责并报告工作，与同级党委具有平等的地位，其成员不宜相互兼任，以形成纪检机构和同级党委的张力。同时，在纪委系统实行垂直领导，即地方各级纪委的人事任免、人员编制、经费均由中央或上级纪检机关垂直领导。从而在体制内最大限度地发挥纪检系统作为党内监督机构的权力制约作用。

注释：

[①]

从近年来最高人民检察院向全国人民代表在奉所作的工作报告列举的有关腐败案件的数字，就可对腐败现象严重性的恶化窥见一斑。1991年最高的人检察院的工作报告谈到，上一年检察系统立案侦查的贪污受贿案件中，5万元月能上能下的重大案件1113件。单案受贿额最高的是人民币150多万元，港币2万元；贪污数额最高的是人民币500多万元，美元70多万元。1995年最高人民检察院的工作报告中，10万元以上的重大案件就达到1448件，挪用公款万元以上的545件。单案受贿额最高的为人民币217万元，港币212万元；贪污数额最高的为港币1300万元，美元80万元；挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为人民币4000万元。1999年最高人民检察院的报告中列举道，上一年立案侦查的贪污、贿赂、挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为1773件。从这些数据可以看出，不仅腐败案件的数量不断增长，而且腐败行为的违法犯罪金额也是呈直线上升之势。90年代中期以来，高数额的腐败案件迅速增加，如1996年违法犯罪金额在100万元以上的贪污贿赂案是1990年的9倍多，挪用公款50万元以上的案件是1994年的1.6倍。高数额案件的增长也使得重大案件的数额底线大幅度提高。由过去的5万元上升为10万元甚至50万元。如今，?ń鸲钗蛟慕龉话惆讣?BR>[②]

按照邓小平的说法，知识分子是工人阶级的一部分。相对于视知识分子为“臭老九”的极左指导思想和政治，这种提法无疑是一个巨大的历史进步。尽管它们未能充分体现知识分子的特殊价值。

[③]中国各派党纲中都明确规定自觉拥护中国共产党的领导。因此，中国的完全不同于西方意义上的在野党。

[④]萧功秦：《后全能体制与21世纪中国政治发展》，《战略与管理》2000年第6期。

[⑤]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第157页。

[⑥]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第181页。

[⑦]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第16-17页。

[⑧]

按宪法规定领导和监督政府的人大其领导人在中国政治权力中枢（中共中央政治局）所处的位置基本要低于政府。从历史上看，全国人大除第一届（1954-1959）委员会由当时的党内第二号人物刘少奇担任，第五届（1978-1983）委员会由中共资深领导担任外，通常的情况是人大委员长排在国务院总理之后（不过节998年九收购价大常委会委员长由党的第二号领导李鹏担任，这被看作是人大地位有所提高的一种信号）。从地方上看，各级人民政府的首长一般都是同级党委的二把手，而人大主席仅列席常委会（党委书记兼人大主任的例外）。

[⑨]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第12-13页。

[⑩]参见张惠敏、李申：《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，《上海社会科学院学术季刊》，1998年第4期。

[11]参见拙文《政治的基本问题与中国政治体制改革》，《文史哲》2000年第5期。

[12]

这里的“政”指的不是人们通常所使用的狭义上的“政府”，即国家行政机关，而是广义上的“政府”，即行使国家权力的全部国家机构，主要包括立法、行政、司法机关等。

[13]参见胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第297页。

[14]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第328-329页。

[15]中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》（上），人民出版社，1991年，第36页。

[16]参见拙著：《政治体制改革》，党建读物出版社1998年版，第168-169页。

[17]法治的本来涵义是法的统治，英文是ruleof

law，意即法是至高无上的，任何组织和个人都不能凌驾其上。法治这一内涵与中共党章关于“党委在宪法和法律范围内活动”，以及宪法总则中：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”和宪法第五条中“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”等规定是相一致的。但按照中共十五大报告对依法治国的阐释，依法治国的前提是“党的领导”，两者似乎又有微妙的差别。

[18]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1998年版，第31页。

[19]《中华人民共和国宪法》总纲第二条。

[20]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1998年版，第31页。

[21]陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，《战略与管理》2000年第6期。

[22]

党对人大政治上的领导，也包括组织上的领导，后者包括两种形式，一是向人大推荐重要干部，二是对人大中的党组和党员行使组织上的领导权。除这两种情况外，党委在组织上与人大并没有隶属关系，不能直接对人大发号施令。中产生的1975年宪法第16条曾具体规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。”1978年宪法和1982年宪法都删去了“在中国共产党领导下的”一语，这不是否定党的领导，而是表明执政党不能作为组织上凌驾于人大之上的更高一级领导机关或权力机关。

[23]

人民主权意味着“国家的一切权力属于人民”，意味着执政党的领导权属于治权（治理国家）的范围，而不属于主权（统治权）的范围，党的领导权不能高于人民主权。“党是国家和人民的领导力量，但她不能凌驾于国家和人民之上”。（参见《胡乔木同志就党章修改问题答新华社记者问》（1982年9月13日），《中国共产党第12次全国代表大会文编》，人民出版社1982年版，第242页。

[24]参见铁犁：《党领导人民与人民监督党──论党领导人大与人大对党的监督》，《法学》1995年第12期。

[25]郝铁川：《依法治国的十大建议》，《法学》1996年第5期。

[26]

拥有6451万名党员、348万个组织的中共，集中了中国的绝大多数精英，包括多数甚至绝大多数各级国家机关的领导者和工作人员、知识分子、企事业单位的经营者和管理人员以及先进生产者、劳动模范等。

[27]胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》1999年第1期。

[28]孙关宏：《改革党内选举制度是体制内民主化的切入点》，《探索与争鸣》1999年第7期。

[29]《著作选读》，下册，人民出版社1986年版，第820-821页。

[30]陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，《战略与管理》2000年第6期。

[31]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第331页。

[32]王贵秀：《任重而道远——我国政治体制的演变与改革50年反思》，《中国党政干部论坛》1999年第12期。

[33]胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》1999年第1期。

[34]

实际上的干部领导职务终身制是我国传统政治体制的一大弊端。三中全会以后，在邓小平的大力倡导下，中共从制度上废除了领导职务终身制。但是仍然存在着变相的终身制。有些领导干部从党委下来，到政府，再到人大，再到政协，转换上几圈早已远远超过离退休年龄，这是变相终身制的一种表现。

政治改革范文篇5

关键词：政治改革中国新世纪

南京师范大学特聘教授、公共管理系主任、行政管理研究所所长，南京210097

中国启动改革开放的历史航程已逾20年，作为改革总体战略的两大主体工程之一的政治体制改革取得了前所未有的成就，但勿庸讳言，成就的背后存在着日愈尖锐的矛盾和问题，特别是与持续进行的经济改革及其辉煌成就相比，政治改革无论是从广度、深度还是力度、速度上都要大为逊色，政治改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实，这一状况不仅直接制约了经济改革向纵深发展，而且也在一定程度上引发和加剧了腐败行为，[①]政权合法性下降、社会不稳定等一系列社会政治问题。面向21世纪的中国经济社会的持续稳定和发展亟需政治体制改革在实践中有突破性进展，为此，首先必须解放思想，直面现实，在宽松的气氛下对政治改革面临的重大问题进行认真、深入的讨论，在理论创新的基础上，为政治改革提供有效的方法论指导，正是抱着这一宗旨，本文拟对政治改革中亟待解决的若干重大理论和实践问题进行冷静审视和梳理，希望能在开拓人们的研究视野和解决问题的思路上尽菲薄之力。

一、关于人民民主专政的国体

从政治学学理上看，政治体制改革涉及的只是作为国体实现形式的政体范畴，而与国体本身无涉，从我国的实际来看，宪法规定我国国体是“工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政”，显然，这一国体体现了我国政权的阶级性质，政治改革不是要改变而是要巩固这一国体。按照一种似乎早已成为定论的看法，我国的国体问题早已解决，因而也就没有研究或讨论的必要，但若不是人云亦云，而是冷静的思考一下现实，涉及到国体的问题并非没有，而且有的还趋于严重。

其一，“工人阶级领导”问题。我国政权性质决定了工人阶级是领导阶级（共产党是工人阶级的先锋队），而工人阶级中的主体自然是实行全民所有制的企事业单位的工人和知识分子，[②]但这种以前不可置疑的“公理”现在受到了国有企业大面积亏损、工人大量失业（尽管我们委婉地将之表达为下岗）的严峻挑战。作为国家领导阶级，其中相当一部分若连基本的生活保障都没有，很难自圆其说。

其二，作为工人阶级主要同盟军的农民阶级，近二十年成为改革开放的首先得益者，他们在家庭联产承包责任制的制度性激励下，产生了空前高涨的劳动热情，其中有一部分率先富裕起来，实现了农民千百年来致富的梦想。但从总体上看，农民仍是中国社会最贫穷的阶级，改革初期农业生产的边际效益由于种种原因而呈递减趋势，人们无法把那些深受“三乱”之苦以及在城市里居无定所、从事繁重体力劳动的所谓“农民工”与政权最可依靠的同盟军的形象划上等号。

其三，在作为工人阶级先锋的中国共产党队伍中，个体、私营企业主所占的比例随着市场经济的发展不断扩大，其中一部分是原来党员后来转为个体私营企业主，另一部分则是个体私营主后来入党的，对于后者中组部曾发文明令禁止，但由于众所周知的原因，私营企业主入党的现象非但没有遏止，反而不断攀升，其绝对量与宠大的党员队伍相比虽微不足道，但其拥有的经济实力使得他们在党内的影响远非普通党员可以相比，他们与那些先入党后成为个体私营业主的党员汇合成一种异质于无产阶级的力量。

上述三方面的现象是客观存在的，它们因然还不能说从根本上改变了我国人民民主专政国体的性质，但至少对现有的理论和制度模式构成了前所未有的挑战，或者说既定的理论（如我国政治学关于国体或国家阶级本质的理论）对这些现象缺乏足够的解释力，现有的制度框架对这些现象也缺乏包容力。这就需要我们在理论上开拓创新，实践中勇于探索。本文这里仅对上述现象进行客观描述，提出问题，旨在引起人们的注意和重视。

二、关于人民代表大会制度的政体

宪法规定，我国政体是人民代表大会制度。这是我国一个“根本政治制度”，与西方议会制有本质不同，必须坚持和完善。人民代表大会制实行“议行合一”原则，即人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关，即常说的“一府两院”则是它们执行机关，它们由人大产生，对人大负责，受人大监督。显然，人大与一府两院是一种单身的领导与被领导关系。这里有这样几个问题：

其一，按照政治学基本原理，国体是指国家政权的阶级实质，政体则是指政权的组织形式，即国体的实现形式，国体决定政体，政体对国体有反作用，一种国体可以有多种实现形式。在我国，人民代表大会制度只是一种政体，是实现人民民主专政的国体的一种形式，把它作为一种“根本的政治制度”只能坚持和完善，不能改革，这在学理上缺乏足够的说服力。

其二，人大无疑是一种代议机构，人大制度与西方议会制度都属于代议制度的范畴，那么人大制度与西方的议会制究竟有什么本质差别？如何理解我国人大已加入“世界议会联盟”？有一种比较流行的说法，一院制与两院制是人大制度与议会制的本质差别，中共也的确始终强调人大不能实行资产阶级的两院制，也就是把两院制笼统地看作是体现资本主义国家阶级本质的东西。如此又怎么解释西方国家中的议会也有实行一院制的，如芬兰；社会主义国家也有实行两院制的。例如实行社会主义制度的前苏联就采取两院制，作为国家最高权力机关的最高苏维埃由联邦苏维埃和民族苏维埃组成。前南斯拉夫的最高权力机关联邦议会也由联邦院和自治省院组成。

可见，一院制还是两院制并不构成社会主义与资本主义政治制度的本质差别。进而言之，中国完全没有必要视两院制为洪水猛兽，根据中国现有的政治格局，进一步发挥作为参政党的各派在人大中的作用则既有必要，又有可能。一个可行的办法是将现有的政协纳入人大体系中，作为两院中的一院，这有利于加强派对执政党以及国家行政和司法机关的监督和制约。同时，在遵循宪法对我国共产党领导的多党合作和政治协商制度的原则规定的前提下，将共产党与各派关系的十六字方针，即“长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针上升为法律并加以具体化。其中最主要的是要规定相互监督的方式和程序。此外，要选拔派人士担任正部长以至副总理，使他们能够参加国务院全体会议和常务会议，参与国家决策，充分发挥派的政治监督功能。鉴于目前各派的性质、政治纲领、[③]政治意识和能力以及其在国家权力体系中的地位，可以完全排除各派与共产党多党竞争、轮流执政的可能。

其三，关于西方议会制与中国的人大制的差别，笔者认为主要有以下两点：一是在议会和政府中，多党竞争、轮流执政；二是在三权分立架构下，议会与行政和司法机关分权制约。

就第一点而言，仅从其现实可行性来看，中国目前无疑不具备这方面的条件，不可能推行西方的多党制。一些激进的学者认为，多党制可以制衡权力高度集中而产生的各种弊病，中国在现阶段实行多党制是实现中国政治现代化的必要选择；中国之所以没有在现阶段向多党制发展，完全是因为中国执政党在意识形态上与党派利益上排斥政治多元化。这种看法有失公允，西方的多党制得以有效运行，是以一系列历史、文化、经济与社会条件为基础的。不能脱离这一基础来抽象地判断多党制的功能和意义。[④]现阶段的中国是一个缺乏市民社会的自主性、没有充分的经济分化、没有社会利益充分分化、没有与这种经济与社会结构分化有机联系的宽容妥协的政治文化的社会，同时又是一个“人口奇多，地区差别极大，文化素质很低，封建根基极深，‘一盘散沙’的习惯仍在，宗派、山头，帮会的积习尚存”[⑤]的东方大国，如果强行推行多党制，“将是天下大乱，多年不已。从而严重阻碍经济发展和各种建设。在缺乏严格的程序控制和强有力的行政效能的保障下，实行今天美国式的民主，很可能将蹈时的那种大民主实际是大破坏、大捣乱从而大失败的覆辙。”[⑥]

就第二点而言，西方的议会只是三权分立与制衡框架中的一个环节，它没有凌驾于行政和司法机构之上的权力，在这种体制下，各个国家机构各有各的取权，但彼此之间互相制约，人们很难说出到底哪一个部门掌握着最高权力。唯其如此，“政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约，以及，因为只限于行使其自身的职能，政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响。因此，对政府行使管理人民的权力就有一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败。”[⑦]当然，这种分权制衡式的权力结构在西方各国又有若干具体实现形式。比如在美国，实行的是以三权分立为主要特征的总统制，国会可以立法，但它的法案必须由总统批准才能生效，就是生效，也可以被法院宣布为违宪而失去效力；总统掌握行政大权，但国会却可以弹劾他，总统可以做出很多决定，但没有国会批准拨给他钱，他很难有所作为；法院看起来似乎超然于立法与行政部门之上，但法官却是由总统经参议院同意任命的，并且可以被参议院弹劾。这就好像是一个“棒打鸡，鸡吃虫，虫蛀棒”的循环。与美国有所不同，英国与其他大多数西方国家实行的则是以政府即内阁向议会负责为显著特征的内阁制，但在权力结构的实际运作方面，它跟美国一样也是循环式的。西方国家这种分权制衡式的权力结构意味着每一个部门或者个人行使权力的时候，都受到其它部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。

与西方不同，在中国的人民代表大会制度下，不存在立法、司法和行政三权之间的权力制约关系，作为国家权力机关的人民代表大会是全权的、至上的、不可制衡的。在这一点上，中国的人大制与西方议会制的确差别明显，两者孰优孰劣，不能简单地下结论，应作具体分析。从理论上或从宪法规范来看，中国的人大制度更能体现人民当家的民主原则，因为在这种制度下人民通过选举产生并接受自己监督的人民代表大会来控制和支配行政和司法机构，以保证整个国家权力体现人民的意志，它既可以避免出现代议机构变成马克思所抨击的“清谈馆”，又可以防止行政权因不受人民掌握而蜕变成压迫人民的异已力量。可见，从制度设计的初衷及其文本规范来看，人民代表大会制是一种高度民主的制度安排。

但从实际可行性来看，由于中国地域辽阔，人口特多，经济文化水平比较落后，由选民监督人民代表并通过人民代表监督其政府权力，较之政府权力之间的相互监督，在操作上要困难得多。

在实践中，一方面人大代表荣誉感有余而责任感不足，与人民特别是与其原选区和选举单位选民选民缺乏经常、必要和主动的联系。人大代表选举缺乏必要的竞争机制，缺乏选民对被选举者了解知情的有效措施，选民参与选举的主动性、严肃性不够，不珍视自己手中的选票，表现出对人大代表选举的冷漠。人大代表的直接选举程度较低，迄今仅在县乡两级人大实行直接选举。选民对人大代表无法行使经常、有效的基督；另一方面人大作为国家权力机关的全权地位并没有从一项宪法原则完全转变为一种制度实践，除立法权外，重大事项决定权、对一府两院的监督权和重要人事任免权等宪法赋予人大的权力都没有得到很好的落实，如人大对政府授权（即人大通过选举产生政府）还存在着走过场、形式化现象，等等。而行政权对人大权的渗透、挤压和超越却时有发生。行政机关形式上居于人大之下实际上恰恰相反，[⑧]在中国应是不争的事实。而加强人大的权力和地位也成为党内党外的共识，成为新世纪中国政治改革和政治发展的中心内容之一。

然而，更深层次的问题是，倘若人大真正具有了国家最高权力机关的地位，紧接而来的便是谁来监督人大的问题，不受制约必然产生腐败，人大自然也不能例外，从法理上看，人民是人大权力的授予者或委托者，也是人大权力的监督者，但是，离散的、非组织化的人民又如何对人大实施强有力的监督呢？人类几千年的政治实践为我们提供了另外一处路径选择，即就是把权力分别授予几个部门分别行使，并让他们相互监督、相互制约，使得“每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。”[⑨]

正是基于现实和未来发展走向的考虑，笔者一方面认为，我们应从法律上、制度生的其它国家机关的监督权。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。消除这些弊端是健全、完善人大制度的基础性工作，也是当代中国政治体制改革和政治发展的中心内容之一。

另一方面，笔者也赞同在坚持全国人民代表大会作为国家最高权力机关的地位不可动摇的前提下，明确全国人大常委会与其他国家机关之间的监督制约关系，变立法权对行政权和司法权的单向制约为立法权与行政权和司法权的互相制约与平衡。[⑩]从中国的现实来看，这不失为一种比较明智的选择。这样做并不是照抄照搬西方“三权分立”制度。因为西方三权分立机制运作前提是多党竞争轮流执政，换言之，西方的多党制赋予了“三权分立”以特有内涵和实质意义。因此，即使我国完全采用了人大与一府两院的分权制约体制，但在既定的政党政治框架下，也不能重现西方意义上的三权鼎立与制衡。道理很清楚，由于各级各类国家机构的权力最后统一于同级党组织，权力结构自下而上是单向直线型，[11]在各国家机构之间就难以产生真正的权力监督制约关系。从而也就大可不必担心有政治上“西化”危险。

三、关于党政关系[12]问题

在当代中国政治体系中，作为执政党的中国共产党处于中枢地位，它对政治体系的其他组成部分，包括国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关等，乃至对整个国家的政治生活实行政治领导。加上新中国建立以后的大部分时间实行“党政不分”，“以党代政”的管理体制，中国共产党组织本身事实上已权成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。特别是在“”期间，政府机关由革命委员会取代，革命委员会是党政高度合一的机构，一般各省、市、县的党委第一书记同时兼任革委会主任；第二书记、第三书记或书记兼任革委会副主任。[13]这种党政一元化的体制，使得国家政治生活中需要加以处理的诸多关系，都不可避免地汇集到党政关系这条主线上来。因此，在当代中国，不论处理任何一种比较重要的政治关系，还是进行一项重要的政治改革，都会遇到如何处理执政党与国家机构关系（党政关系）的问题。必须充分认识“党政关系”在当代中国政治关系体系中的地位，充分认识正确处理“党政关系”对推进新世纪中国政治改革和政治发展的重大意义。

中共十一届三中全会以后，中共中央对这种党政不分、以党代政的高度集权的旧体制的弊端有了比较清醒的认识，在这方面邓小平有过许多非常深刻的论述，[14]他还多次明确把实现党政分开作为政治体制改革的关键、突破口或首要步骤。邓小平这一思想后来被写入中共党的十三大报告：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务进行政治领导的基本方式是：使党的主张经过法定程序变为国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”[15]十三大以后，为实现党的领导方式的转变，各级党委撤消了与同级政府部门对口重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。

但是，从20世纪80年代末开始，中共在处理党政关系上又作了新的调整，在官方文件和理论宣传中，不再明确提出“党政分开”，甚至回避党政关系的字眼。相应地国内出现了“党政一体化”、“党政合一”的思潮，一些地方更是发生了党委书记兼任人大主任之类的现象并渐成蔓延之势。那么如何看待从党政分开到党政合一这一逆转现象呢？

首先，从世界范围看，现代政治在某种意义上讲就是“政党政治”，而在“政党政治”的条件下，“党”和“政”是无法分开的。党政关系各模式之间的差别，都是在肯定这种联系的基础上形成的。中国的“党”和“政”，更不可能绝对“分开”，而只能在寻求如何建立一种更合理的关系。

其次，从中共的组织结构看，它与政府具有同构性。中共是一个组织健全、结构严密的国家化的科层组织，这一点迥然不同于美国的和共和党那样的“选举党”。此外，西方的执政党与政府是完全“重叠”的，即执政党只能通过议会和政府施政，并不存在执政党组织与政府机构双轨并存。而在中国，从中央到地方各级党组织与同级政府系统具有相似的结构，二者表现出显著的同构性，如党的政法委员会与政府的司法机关之间，党的纪检与政府的监察部门，党委的组织部与政府的劳动人事部门之间，党委的宣传部与政府的文化部门、广播电影电视部门和新闻出版部门之间，党委的教育卫生工作委员会与政府的教育、科学、卫生、体育等部门之间都存在机构并列、重叠与职能交错的问题。

这种结构上的同构性必然带来职能上的交叉与重合，由此产生权责不清、效率低下、官僚主义等流弊是显而易见的。要避免这种情况，首先就必须改变现行党组织的科层结构，这不仅将使大批党的领导干部放弃现有的许多权力，产生不可避免的利益冲突和改革阻力，而且将可能对传统的政治体制提出挑战。这是党政职能分开提出多年却始终未能落实的结构性根源。

再次，从1989年前后特定的历史背景看，众所周知，当时国际上发生了“”，国内也出现了“六四”政治风波，这在党内党外和国内国外都产生了强烈震撼，迫使中共领导人以更加审慎的态度对待政治改革，并对原有的改革方案进行适当调整，淡化甚至停止党政分开的做法就是这种调整的重要一环。也就是说，“”和“六四”风波延缓了中国政治改革的正常进程，也直接造成了中共十三大报告确立的党政分开的思路没有得到最终有效的贯彻，实际上基本被放弃了。

然而，新世纪之初的今天，国际国内形势已发生了很大变化，特别是社会主义市场经济体制已初步建立，由经济改革的深入引发的加快政治改革的呼声日渐高涨，而政治改革是无法绕开党政关系的。当然，理顺党政分开是一个异常复杂、难度很大的问题，但这并不能成为回避这一问题的理由。众所周知，党政不分、以党代政、党政一元化体制的最大弊端是造成权力过分集中、权力不受制约，由此产生重大决策失误和腐败行为泛滥等种种严重后果，任其发展下去，出现“亡党亡国”的危险，并非危言耸听。对此，邓小平20多年前在《党和国家领导制度改革》一文中所作的透彻分析，仍可作为中国政治改革的“新世纪警言”。实际上，中共第三代领导人对这种体制的弊端并非没有清醒的认识，只是出于稳定的考虑，不再强调党政分开，而是从转变党治理国家的方式（即从以党治国转变为依法治国）入手来理顺党政关系。例如1995年1月21日讲话中指出我们党的领导主要是政治、思想、组织领导。而政治领导的主要方式就是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党的十五大更以党内最高领导机关的形式郑重确认了依法治国的方略。[16]尽管中共十五大并没有完全解决依法治国与党的领导之间的关系问题，[17]但它毕竟标志着中共第一次正式提出治理国家的基本方略是法治，即依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。[18]由于“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，[19]同时人大又是宪法和法律的制定者，依法治国就必然要求“保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能”，[20]也就要求党的领导从行政性的领导转变为一种制度化的政治领导，即要在宪法与法律的范围内，充分尊重和利用现存的制度安排和合法程序，积极主动地履行制定施政纲领、提名和推选国家机关候选人、动员选举和投票、组织政府、实施政纲、把党的意志变为国家意志等综合政治功能，[21]从而将依法治国与党的领导统一而不是对立起来。从现阶段的情况看，中共各级领导机关和主要负责人应把工作的重点，由直接领导“一府两院”的具体工作，转向着重通过国家权力机关间接领导和全面监督“一府两院”的各项工作。这样的调整是现实可行的，在这一工作摸索出一定的经验以后，应不失时机地探讨进一步调整党政关、实行党政分开的其它途径。

谈到党政关系还要涉及一个重大而敏感的问题，就是如何处理党对人大的领导与人大对党的监督这两者的关系。就前者而言，中共作为唯一的执政党，对作为国家机关的人大行使政治上的领导权[22]是不容置疑的；就后者而言，问题就不那么简单了。宪法并没有明确规定“人大监督党”的条款，但由中共党章中的规定“党要在宪法和法律范围内活动”以及宪法第2条的相关规定可以间接推导出人大拥有监督党的权力。从法理上看，人大对党的监督权是人民主权这一最高宪政原则[23]的体现；从监督内容上看，主要是人大对党组织的行为是否违反宪法和法律的监督；从监督方式看，各级党委应向同级人大及其常委会定期进行工作报告，请人大及其常委会提出批评、建议；[24]从监督程序上看，党应该及时把自己提出政策的理由、内容向人民代表大会及其常委会报告，取得人大的理解和支持。党组织应在人大讨论、投票以前提前六个月或数个月将推荐的领导干部名单交给人大，并通过新闻媒体向整个社会公布，有意见者可向人大常委会反映，人大常委会进行一些必要的调查落实。在倾听社会各界的反映后，人大再进行讨论表决。[25]从理论上说，党对人大的领导与人大对党的监督应该是相契合、相协调的，两者可以统一到中共“领导和支持人民掌握管理国家的权力”这一原则上来，但在实际政治生活中，往往会出现重视一方面而轻视另一方面的失衡现象。当然，多数情况是在强调党对人大的领导的同时，自觉不自觉地忽视了人大对党的监督。这也是导致人大对“一府两院”监督乏力的深层次的根源。因此，新世纪中国政治改革的一项重要内容，就是通过修宪明确规定党的职权范围和活动程序，或通过制定政党法，尤其执政党法，对各政党的组成、登记、机构设置、成员发展、活动范围、经费来源、遵循原则、权利义务、制裁取缔以及政治协商和民主监督的程序、原则、保障办法等各个方面，均作出明确规定，为政党特别是执政党制定具体的、明细的、在实体与程序上既有权利赋予又有义务约束，还有可诉的责任追究机制的法律，从而使“党必须在宪法和法律范围内活动”这条原则具有可操作性。

四、关于党内民主问题

中国特殊的党政关系模式决定了中国共产党内民主建设在整个国家民主建设和政治改革中处于特殊重要的地位，甚至从根本上决定着中国政治改革和民主政治的发展进程，而中共的先进性和党员构成的精英化[26]特点，也决定了党内民主应该比国家民主发展更快、更高、更充分、更完善。因此由党内民主来带动和推进国家民主和政治改革，是一条合乎国情、切实可行的路径。但从现阶段的实际情况看，党内民主并没有发挥推动国家民主的应有功能，特别是党内民主制度建设的严重滞后，制约新世纪中国政治改革与民主政治建设。

首先，党内选举制度流于形式。党内选举制度是党内民主制度的基础，改革开放以来，党内选举制度虽有所突破，如从举手表决改为投票选举，在一定范围内实行差额选举等。但党内选举仍存在严重缺陷。

1、选举中的长官意志。按照党章规定“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”这就是说，各级领导机关和领导人都是不同层次和不同范围的党员选举产生的。但在实际运行中，人选实际上早由上级部门或个别领导圈定，投票只是一个形式。这是党内选举存在的主要问题。

2、对差额选举限制多，实际上多为等额选举。中共从1987年起就开始推行了对中共中央委员的差额选举，改变了以往数十年一成不变的等额选举方式。中共十三届中央委员会用差额选举的办法选出，结果若干中央提名的候选人，包括个别重要干部，未能顺利当选中央委员。在1997年的十五大上，仍有一些党的重要官员在中央委员会的选举中被“差”掉。中共中央在选举方式上的这一变化，的确是中国民主政治发展的一个实质性的突破，应当给予充分的肯定。但是目前党内差额选举的比例很小，且只限于对中央委员的选举之中，而且还是在“预选”中，[27]对于各级党的主要领导机构和主要领导成员的选举通常仍然使用等额的方式，这是党内民主无法落到实处的一个重要因素。

3、党的基层组织任期模糊，常常超过党章的规定。有时基层组织任期已满，但经常以找不到合适的人选为藉口，随意推迟选举。有些基层组织在换届时，明明有条件进行民主选举，却偏偏要由上级党委任命产生亲折领导人，连投票选举的形式都可置之不顾。[28]

其次，党代会权力流失。按照党章规定，党的全国代表大会是党的最高权力机关，由它产生中央委员会，中央委员会产生政治局，政治局常委和总书记（1982年前称“主席”）

。但实际上正好相反，一般是总书记和政治局常委会领导政治局的工作，政治局及其常委会又领导中央委员会的工作，而中央委员会的实际作用又远远超过党的全国代表大会

，形成一个权力不断向上集中、向下辐射的科层制的金字塔结构。究其原因，从历史上看，中共是在极其险恶的斗争环境中按照列宁的建党模式建构其组织体系，强调调度集中和高度统一在当时是唯一的选择。建国以后，由于极“左”指导思想长期在党内占统治地位，因而未能及时从革命党向执政党的根本转变，党内高度集权的一元化体制被沿袭下来，并在不断升级的“以阶级斗争为纲”的政治运动中逐渐被强化。

从操作技术上看，全国党代会通常5年召开一次，中央全会一般一年召开一次，它们显然绝大部分时间都处于闭会状态，又如何能履行职责，自然就由中央政治局及其常委会主政。再从人数上看，全国党代会代表多达一二千人，中央委员会人数也在一二百人左右，加上候补委员多达300人左右，且分散了就全国各地，各自从事自己的本职工作，因此日常工作难以开展。而政治局委员一般在20人左右，常委更是屈指可数的几人，而且一般都在北京，便于及时高效地工作。于是中央政治局及其党委会便成为中共事实上的领导中枢。久而久之就容易模糊甚至颠倒党内的授权关系。

第三，家长制盛行。早在1962年，就曾说过：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。”把那种“一个人说了就算数”的第一书记称为“霸王”，认为他们连封建时代的某些帝王还不如。[29]党章明确规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定”。

从政治学的学理上看，中共的集体领导制度(党委制)属于典型的委员会制，其特征是：第一，委员会的成员权力平等，一人一票，每票等值；第二，一切重大问题均由委员会集体讨论并按照少数服从多数原则共同作出决定；第三，委员会负责人有权召集或主持会议以及主持日常工作，但无权单独决定重大问题；第四，因此委员会所有成员对委员会作出的最后决定都负有共同责任。[30]然而，这一集体领导制度在实践中常常受到扭曲，各级党的主要领导人凌驾于组织之上发号施令、独断专行的家长制现象时有发生。特别是1957年以后，随着个人崇拜的日愈严重，他拥有了凌驾于全党之上的不受制约的权力，致使党的集体领导变成个人领导，使党的民主集中制度变成没有民主的集中制，变成了个人高度集权的家长制。这实际上成了发动而又得不到及时制止的主要根源之一。正是基于对其危害性的深刻体认，邓小平多次指出：“不彻底消灭这种家长制作风，就根本说不上什么党内民主，作么社会主义民主”。[31]中共十一届三中全会以后，这种家长制现象有所改观，但各级党的领导人权力过分集中、不受制约因而以家长自居的现象仍未从根本上改变，家长式的人物在党内绝非另类，这导致权力对党的严重腐蚀以及削弱党与其基本群众(广大普通党员)的政治联系，降低了党在人民群众中的影响和号召力。

第四，党内监督机制不健全。在中国共产党一党执政的条件下，对权力监督首先是对中共监督，从可行性的角度看，加强党内监督是必要的，也是可行的。但权力过分集中的党的领导体制则削弱党内监督功能。具体地说，中共党内专司监督职能的机构是各级党的纪律检查委员会，它成立于1978年，当是二方面想解决权力过分集中于个人或少数人手里而不受制约的问题，另一方面是建立在中共老一辈革命家个人品质的基础上的。这就决定了我国初始的党内监督体系，之它的诞生到组织构成以至于投入实际运作，都必须赖于从中央到地方、由上级到下级的势能作用，借助于人的自觉程度特别是党的领导层的自我约束来实现的。虽然党的十二大确立了纪检机构由党的代表大会产生的方式，但纪委并不是向产生它的代表大会负责，而是向同级党委负责。因为地方各级纪检机关的人员编制、各项经费、干部任免等都归同级党委（党组）管理。从某种意义上讲，纪委对同级党委的监督，是下级对上级的监督，在实践中，很难对同级党委，尤其是对大权在握的党内第一把手实行真正的监督。尽管按规定，上级纪委可以监督下级党委负责人，事情往往是“看得着、管不着；管得着，看不着”，只要不发生重大问题，仍处于“虚监”状态。

针对上述问题，应从以下几方面入手来推进新世纪党内民主建设，进而带动国家民主和政治改革的发展。

首先，健全党内选举制度，[32]包括：1、逐步扩大差额选举制，例如，逐渐增加中央委员会选举差额的比例，并把差额选举运用到正式选举之中，在条件成熟时，把差额选举的方式扩大到对中央政治局委员乃至政治局常委的选举之中，待中央的差额选举形成比较良好的秩序和规范以后，可以把此办法推广到一些省和直辖市党委的选举当中，然后再逐步推广到市、县和基层。[33]2、改革和完善候选人提名制度，主要是适当规定自下而上提名的比例，实行有特定比例的自下而上和自上而下相结合的提名制度。3、制定竞选规则、办法和程序，建立党内竞选制度。党的领导干部也实行类似公民选举一样的党内民主竞选，这样才能使党本身保持活力、朝气和自我更新的机制。

其次，加强党代会和中央委员会的作用。应切实落实党章规定，使党代会真正成为党的最高权力机关，充分发挥党代会和由它产生的中央委员会的基础性作用，为此，除了上面谈到的强化党代会和中央委员会的选举功能外，还可以考虑恢复1956年八大规定的党代会年会制和常任制，减少代表的人数，设置一定数量的专职代表，使党代表的工作够经常化；适当增加中央全会召开的次数；设置党代会的专门委员会，等等。

再次，健全党内集体领导制度，铲除家长制。在党内改变一人说了算、听不得批评意见的封建家长制，彻底废除领导职务终身制[34]和个人指定继任者的制度，实行干部工作易地轮换制。党内的委员会和党员代表大会真正行使其一人一票的民主权利，“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记人有一票的权利，不能由第一书记说了算。”[35]

最后，强化党内监督。由各级党代表大会选举产生的各级纪委向同级党代表大会负责并报告工作，与同级党委具有平等的地位，其成员不宜相互兼任，以形成纪检机构和同级党委的张力。同时，在纪委系统实行垂直领导，即地方各级纪委的人事任免、人员编制、经费均由中央或上级纪检机关垂直领导。从而在体制内最大限度地发挥纪检系统作为党内监督机构的权力制约作用。

注释：

[①]

从近年来最高人民检察院向全国人民代表在奉所作的工作报告列举的有关腐败案件的数字，就可对腐败现象严重性的恶化窥见一斑。1991年最高的人检察院的工作报告谈到，上一年检察系统立案侦查的贪污受贿案件中，5万元月能上能下的重大案件1113件。单案受贿额最高的是人民币150多万元，港币2万元；贪污数额最高的是人民币500多万元，美元70多万元。1995年最高人民检察院的工作报告中，10万元以上的重大案件就达到1448件，挪用公款万元以上的545件。单案受贿额最高的为人民币217万元，港币212万元；贪污数额最高的为港币1300万元，美元80万元；挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为人民币4000万元。1999年最高人民检察院的报告中列举道，上一年立案侦查的贪污、贿赂、挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为1773件。从这些数据可以看出，不仅腐败案件的数量不断增长，而且腐败行为的违法犯罪金额也是呈直线上升之势。90年代中期以来，高数额的腐败案件迅速增加，如1996年违法犯罪金额在100万元以上的贪污贿赂案是1990年的9倍多，挪用公款50万元以上的案件是1994年的1.6倍。高数额案件的增长也使得重大案件的数额底线大幅度提高。由过去的5万元上升为10万元甚至50万元。如今，违法金额为数万元的仅国一般案件。

[②]

按照邓小平的说法，知识分子是工人阶级的一部分。相对于视知识分子为“臭老九”的极左指导思想和政治，这种提法无疑是一个巨大的历史进步。尽管它们未能充分体现知识分子的特殊价值。

[③]中国各派党纲中都明确规定自觉拥护中国共产党的领导。因此，中国的完全不同于西方意义上的在野党。

[④]萧功秦：《后全能体制与21世纪中国政治发展》，《战略与管理》2000年第6期。

[⑤]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第157页。

[⑥]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第181页。

[⑦]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第16-17页。

[⑧]

按宪法规定领导和监督政府的人大其领导人在中国政治权力中枢（中共中央政治局）所处的位置基本要低于政府。从历史上看，全国人大除第一届（1954-1959）委员会由当时的党内第二号人物刘少奇担任，第五届（1978-1983）委员会由中共资深领导担任外，通常的情况是人大委员长排在国务院总理之后（不过节998年九收购价大常委会委员长由党的第二号领导李鹏担任，这被看作是人大地位有所提高的一种信号）。从地方上看，各级人民政府的首长一般都是同级党委的二把手，而人大主席仅列席常委会（党委书记兼人大主任的例外）。

[⑨]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第12-13页。

[⑩]参见张惠敏、李申：《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，《上海社会科学院学术季刊》，1998年第4期。

[11]参见拙文《政治的基本问题与中国政治体制改革》，《文史哲》2000年第5期。

[12]

这里的“政”指的不是人们通常所使用的狭义上的“政府”，即国家行政机关，而是广义上的“政府”，即行使国家权力的全部国家机构，主要包括立法、行政、司法机关等。

[13]参见胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第297页。

[14]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第328-329页。

[15]中央文献研究室：《十三大以来重要文献选编》（上），人民出版社，1991年，第36页。

[16]参见拙著：《政治体制改革》，党建读物出版社1998年版，第168-169页。

[17]法治的本来涵义是法的统治，英文是ruleof

law，意即法是至高无上的，任何组织和个人都不能凌驾其上。法治这一内涵与中共党章关于“党委在宪法和法律范围内活动”，以及宪法总则中：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”和宪法第五条中“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”等规定是相一致的。但按照中共十五大报告对依法治国的阐释，依法治国的前提是“党的领导”，两者似乎又有微妙的差别。

[18]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1998年版，第31页。

[19]《中华人民共和国宪法》总纲第二条。

[20]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1998年版，第31页。

[21]陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，《战略与管理》2000年第6期。

[22]

党对人大政治上的领导，也包括组织上的领导，后者包括两种形式，一是向人大推荐重要干部，二是对人大中的党组和党员行使组织上的领导权。除这两种情况外，党委在组织上与人大并没有隶属关系，不能直接对人大发号施令。中产生的1975年宪法第16条曾具体规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。”1978年宪法和1982年宪法都删去了“在中国共产党领导下的”一语，这不是否定党的领导，而是表明执政党不能作为组织上凌驾于人大之上的更高一级领导机关或权力机关。

[23]

人民主权意味着“国家的一切权力属于人民”，意味着执政党的领导权属于治权（治理国家）的范围，而不属于主权（统治权）的范围，党的领导权不能高于人民主权。“党是国家和人民的领导力量，但她不能凌驾于国家和人民之上”。（参见《胡乔木同志就党章修改问题答新华社记者问》（1982年9月13日），《中国共产党第12次全国代表大会文编》，人民出版社1982年版，第242页。

[24]参见铁犁：《党领导人民与人民监督党──论党领导人大与人大对党的监督》，《法学》1995年第12期。

[25]郝铁川：《依法治国的十大建议》，《法学》1996年第5期。

[26]

拥有6451万名党员、348万个组织的中共，集中了中国的绝大多数精英，包括多数甚至绝大多数各级国家机关的领导者和工作人员、知识分子、企事业单位的经营者和管理人员以及先进生产者、劳动模范等。

[27]胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》1999年第1期。

[28]孙关宏：《改革党内选举制度是体制内民主化的切入点》，《探索与争鸣》1999年第7期。

[29]《著作选读》，下册，人民出版社1986年版，第820-821页。

[30]陈明明：《现代化进程中政党的集权结构和领导体制的变迁》，《战略与管理》2000年第6期。

[31]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1993年版，第331页。

[32]王贵秀：《任重而道远——我国政治体制的演变与改革50年反思》，《中国党政干部论坛》1999年第12期。

[33]胡伟：《党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源》，《复旦学报》1999年第1期。

[34]

实际上的干部领导职务终身制是我国传统政治体制的一大弊端。三中全会以后，在邓小平的大力倡导下，中共从制度上废除了领导职务终身制。但是仍然存在着变相的终身制。有些领导干部从党委下来，到政府，再到人大，再到政协，转换上几圈早已远远超过离退休年龄，这是变相终身制的一种表现。

政治改革范文篇6

关键词：政治改革中国新世纪

南京师范大学特聘教授、公共管理系主任、行政管理研究所所长，南京210097

中国启动改革开放的历史航程已逾20年，作为改革总体战略的两大主体工程之一的政治体制改革取得了前所未有的成就，但勿庸讳言，成就的背后存在着日愈尖锐的矛盾和问题，特别是与持续进行的经济改革及其辉煌成就相比，政治改革无论是从广度、深度还是力度、速度上都要大为逊色，政治改革严重滞后于经济改革已成为不争的事实，这一状况不仅直接制约了经济改革向纵深发展，而且也在一定程度上引发和加剧了腐败行为，[①]政权合法性下降、社会不稳定等一系列社会政治问题。面向21世纪的中国经济社会的持续稳定和发展亟需政治体制改革在实践中有突破性进展，为此，首先必须解放思想，直面现实，在宽松的气氛下对政治改革面临的重大问题进行认真、深入的讨论，在理论创新的基础上，为政治改革提供有效的方法论指导，正是抱着这一宗旨，本文拟对政治改革中亟待解决的若干重大理论和实践问题进行冷静审视和梳理，希望能在开拓人们的研究视野和解决问题的思路上尽菲薄之力。

一、关于人民民主专政的国体

从政治学学理上看，政治体制改革涉及的只是作为国体实现形式的政体范畴，而与国体本身无涉，从我国的实际来看，宪法规定我国国体是“工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政”，显然，这一国体体现了我国政权的阶级性质，政治改革不是要改变而是要巩固这一国体。按照一种似乎早已成为定论的看法，我国的国体问题早已解决，因而也就没有研究或讨论的必要，但若不是人云亦云，而是冷静的思考一下现实，涉及到国体的问题并非没有，而且有的还趋于严重。

其一，“工人阶级领导”问题。我国政权性质决定了工人阶级是领导阶级（共产党是工人阶级的先锋队），而工人阶级中的主体自然是实行全民所有制的企事业单位的工人和知识分子，[②]但这种以前不可置疑的“公理”现在受到了国有企业大面积亏损、工人大量失业（尽管我们委婉地将之表达为下岗）的严峻挑战。作为国家领导阶级，其中相当一部分若连基本的生活保障都没有，很难自圆其说。

其二，作为工人阶级主要同盟军的农民阶级，近二十年成为改革开放的首先得益者，他们在家庭联产承包责任制的制度性激励下，产生了空前高涨的劳动热情，其中有一部分率先富裕起来，实现了农民千百年来致富的梦想。但从总体上看，农民仍是中国社会最贫穷的阶级，改革初期农业生产的边际效益由于种种原因而呈递减趋势，人们无法把那些深受“三乱”之苦以及在城市里居无定所、从事繁重体力劳动的所谓“农民工”与政权最可依靠的同盟军的形象划上等号。

其三，在作为工人阶级先锋的中国共产党队伍中，个体、私营企业主所占的比例随着市场经济的发展不断扩大，其中一部分是原来党员后来转为个体私营企业主，另一部分则是个体私营主后来入党的，对于后者中组部曾发文明令禁止，但由于众所周知的原因，私营企业主入党的现象非但没有遏止，反而不断攀升，其绝对量与宠大的党员队伍相比虽微不足道，但其拥有的经济实力使得他们在党内的影响远非普通党员可以相比，他们与那些先入党后成为个体私营业主的党员汇合成一种异质于无产阶级的力量。

上述三方面的现象是客观存在的，它们因然还不能说从根本上改变了我国人民民主专政国体的性质，但至少对现有的理论和制度模式构成了前所未有的挑战，或者说既定的理论（如我国政治学关于国体或国家阶级本质的理论）对这些现象缺乏足够的解释力，现有的制度框架对这些现象也缺乏包容力。这就需要我们在理论上开拓创新，实践中勇于探索。本文这里仅对上述现象进行客观描述，提出问题，旨在引起人们的注意和重视。

二、关于人民代表大会制度的政体

宪法规定，我国政体是人民代表大会制度。这是我国一个“根本政治制度”，与西方议会制有本质不同，必须坚持和完善。人民代表大会制实行“议行合一”原则，即人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关、审判机关、检察机关，即常说的“一府两院”则是它们执行机关，它们由人大产生，对人大负责，受人大监督。显然，人大与一府两院是一种单身的领导与被领导关系。这里有这样几个问题：其一，按照政治学基本原理，国体是指国家政权的阶级实质，政体则是指政权的组织形式，即国体的实现形式，国体决定政体，政体对国体有反作用，一种国体可以有多种实现形式。在我国，人民代表大会制度只是一种政体，是实现人民民主专政的国体的一种形式，把它作为一种“根本的政治制度”只能坚持和完善，不能改革，这在学理上缺乏足够的说服力。

其二，人大无疑是一种代议机构，人大制度与西方议会制度都属于代议制度的范畴，那么人大制度与西方的议会制究竟有什么本质差别？如何理解我国人大已加入“世界议会联盟”？有一种比较流行的说法，一院制与两院制是人大制度与议会制的本质差别，中共也的确始终强调人大不能实行资产阶级的两院制，也就是把两院制笼统地看作是体现资本主义国家阶级本质的东西。如此又怎么解释西方国家中的议会也有实行一院制的，如芬兰；社会主义国家也有实行两院制的。例如实行社会主义制度的前苏联就采取两院制，作为国家最高权力机关的最高苏维埃由联邦苏维埃和民族苏维埃组成。前南斯拉夫的最高权力机关联邦议会也由联邦院和自治省院组成。

可见，一院制还是两院制并不构成社会主义与资本主义政治制度的本质差别。进而言之，中国完全没有必要视两院制为洪水猛兽，根据中国现有的政治格局，进一步发挥作为参政党的各派在人大中的作用则既有必要，又有可能。一个可行的办法是将现有的政协纳入人大体系中，作为两院中的一院，这有利于加强派对执政党以及国家行政和司法机关的监督和制约。同时，在遵循宪法对我国共产党领导的多党合作和政治协商制度的原则规定的前提下，将共产党与各派关系的十六字方针，即“长期共存，相互监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针上升为法律并加以具体化。其中最主要的是要规定相互监督的方式和程序。此外，要选拔派人士担任正部长以至副总理，使他们能够参加国务院全体会议和常务会议，参与国家决策，充分发挥派的政治监督功能。鉴于目前各派的性质、政治纲领、[③]政治意识和能力以及其在国家权力体系中的地位，可以完全排除各派与共产党多党竞争、轮流执政的可能。

其三，关于西方议会制与中国的人大制的差别，笔者认为主要有以下两点：一是在议会和政府中，多党竞争、轮流执政；二是在三权分立架构下，议会与行政和司法机关分权制约。

就第一点而言，仅从其现实可行性来看，中国目前无疑不具备这方面的条件，不可能推行西方的多党制。一些激进的学者认为，多党制可以制衡权力高度集中而产生的各种弊病，中国在现阶段实行多党制是实现中国政治现代化的必要选择；中国之所以没有在现阶段向多党制发展，完全是因为中国执政党在意识形态上与党派利益上排斥政治多元化。这种看法有失公允，西方的多党制得以有效运行，是以一系列历史、文化、经济与社会条件为基础的。不能脱离这一基础来抽象地判断多党制的功能和意义。[④]现阶段的中国是一个缺乏市民社会的自主性、没有充分的经济分化、没有社会利益充分分化、没有与这种经济与社会结构分化有机联系的宽容妥协的政治文化的社会，同时又是一个“人口奇多，地区差别极大，文化素质很低，封建根基极深，‘一盘散沙’的习惯仍在，宗派、山头，帮会的积习尚存”[⑤]的东方大国，如果强行推行多党制，“将是天下大乱，多年不已。从而严重阻碍经济发展和各种建设。在缺乏严格的程序控制和强有力的行政效能的保障下，实行今天美国式的民主，很可能将蹈时的那种大民主实际是大破坏、大捣乱从而大失败的覆辙。”[⑥]

就第二点而言，西方的议会只是三权分立与制衡框架中的一个环节，它没有凌驾于行政和司法机构之上的权力，在这种体制下，各个国家机构各有各的取权，但彼此之间互相制约，人们很难说出到底哪一个部门掌握着最高权力。唯其如此，“政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约，以及，因为只限于行使其自身的职能，政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响。因此，对政府行使管理人民的权力就有一种制约，因为一个部门要想行使程度不当的权力，这种企图就必定会失败。”[⑦]当然，这种分权制衡式的权力结构在西方各国又有若干具体实现形式。比如在美国，实行的是以三权分立为主要特征的总统制，国会可以立法，但它的法案必须由总统批准才能生效，就是生效，也可以被法院宣布为违宪而失去效力；总统掌握行政大权，但国会却可以弹劾他，总统可以做出很多决定，但没有国会批准拨给他钱，他很难有所作为；法院看起来似乎超然于立法与行政部门之上，但法官却是由总统经参议院同意任命的，并且可以被参议院弹劾。这就好像是一个“棒打鸡，鸡吃虫，虫蛀棒”的循环。与美国有所不同，英国与其他大多数西方国家实行的则是以政府即内阁向议会负责为显著特征的内阁制，但在权力结构的实际运作方面，它跟美国一样也是循环式的。西方国家这种分权制衡式的权力结构意味着每一个部门或者个人行使权力的时候，都受到其它部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。西方不同，在中国的人民代表大会制度下，不存在立法、司法和行政三权之间的权力制约关系，作为国家权力机关的人民代表大会是全权的、至上的、不可制衡的。在这一点上，中国的人大制与西方议会制的确差别明显，两者孰优孰劣，不能简单地下结论，应作具体分析。从理论上或从宪法规范来看，中国的人大制度更能体现人民当家的民主原则，因为在这种制度下人民通过选举产生并接受自己监督的人民代表大会来控制和支配行政和司法机构，以保证整个国家权力体现人民的意志，它既可以避免出现代议机构变成马克思所抨击的“清谈馆”，又可以防止行政权因不受人民掌握而蜕变成压迫人民的异已力量。可见，从制度设计的初衷及其文本规范来看，人民代表大会制是一种高度民主的制度安排。

但从实际可行性来看，由于中国地域辽阔，人口特多，经济文化水平比较落后，由选民监督人民代表并通过人民代表监督其政府权力，较之政府权力之间的相互监督，在操作上要困难得多。

在实践中，一方面人大代表荣誉感有余而责任感不足，与人民特别是与其原选区和选举单位选民选民缺乏经常、必要和主动的联系。人大代表选举缺乏必要的竞争机制，缺乏选民对被选举者了解知情的有效措施，选民参与选举的主动性、严肃性不够，不珍视自己手中的选票，表现出对人大代表选举的冷漠。人大代表的直接选举程度较低，迄今仅在县乡两级人大实行直接选举。选民对人大代表无法行使经常、有效的基督；另一方面人大作为国家权力机关的全权地位并没有从一项宪法原则完全转变为一种制度实践，除立法权外，重大事项决定权、对一府两院的监督权和重要人事任免权等宪法赋予人大的权力都没有得到很好的落实，如人大对政府授权（即人大通过选举产生政府）还存在着走过场、形式化现象，等等。而行政权对人大权的渗透、挤压和超越却时有发生。行政机关形式上居于人大之下实际上恰恰相反，[⑧]在中国应是不争的事实。而加强人大的权力和地位也成为党内党外的共识，成为新世纪中国政治改革和政治发展的中心内容之一。

然而，更深层次的问题是，倘若人大真正具有了国家最高权力机关的地位，紧接而来的便是谁来监督人大的问题，不受制约必然产生腐败，人大自然也不能例外，从法理上看，人民是人大权力的授予者或委托者，也是人大权力的监督者，但是，离散的、非组织化的人民又如何对人大实施强有力的监督呢？人类几千年的政治实践为我们提供了另外一处路径选择，即就是把权力分别授予几个部门分别行使，并让他们相互监督、相互制约，使得“每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能够控制国家的全部机器。”[⑨]

正是基于现实和未来发展走向的考虑，笔者一方面认为，我们应从法律上、制度生的其它国家机关的监督权。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。消除这些弊端是健全、完善人大制度的基础性工作，也是当代中国政治体制改革和政治发展的中心内容之一。

另一方面，笔者也赞同在坚持全国人民代表大会作为国家最高权力机关的地位不可动摇的前提下，明确全国人大常委会与其他国家机关之间的监督制约关系，变立法权对行政权和司法权的单向制约为立法权与行政权和司法权的互相制约与平衡。[⑩]从中国的现实来看，这不失为一种比较明智的选择。这样做并不是照抄照搬西方“三权分立”制度。因为西方三权分立机制运作前提是多党竞争轮流执政，换言之，西方的多党制赋予了“三权分立”以特有内涵和实质意义。因此，即使我国完全采用了人大与一府两院的分权制约体制，但在既定的政党政治框架下，也不能重现西方意义上的三权鼎立与制衡。道理很清楚，由于各级各类国家机构的权力最后统一于同级党组织，权力结构自下而上是单向直线型，[11]在各国家机构之间就难以产生真正的权力监督制约关系。从而也就大可不必担心有政治上“西化”危险。三、关于党政关系[12]问题

在当代中国政治体系中，作为执政党的中国共产党处于中枢地位，它对政治体系的其他组成部分，包括国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关等，乃至对整个国家的政治生活实行政治领导。加上新中国建立以后的大部分时间实行“党政不分”，“以党代政”的管理体制，中国共产党组织本身事实上已权成了一种社会公共权力，相当于国家组织而又超越了国家组织。特别是在“”期间，政府机关由革命委员会取代，革命委员会是党政高度合一的机构，一般各省、市、县的党委第一书记同时兼任革委会主任；第二书记、第三书记或书记兼任革委会副主任。[13]这种党政一元化的体制，使得国家政治生活中需要加以处理的诸多关系，都不可避免地汇集到党政关系这条主线上来。因此，在当代中国，不论处理任何一种比较重要的政治关系，还是进行一项重要的政治改革，都会遇到如何处理执政党与国家机构关系（党政关系）的问题。必须充分认识“党政关系”在当代中国政治关系体系中的地位，充分认识正确处理“党政关系”对推进新世纪中国政治改革和政治发展的重大意义。

中共十一届三中全会以后，中共中央对这种党政不分、以党代政的高度集权的旧体制的弊端有了比较清醒的认识，在这方面邓小平有过许多非常深刻的论述，[14]他还多次明确把实现党政分开作为政治体制改革的关键、突破口或首要步骤。邓小平这一思想后来被写入中共党的十三大报告：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务进行政治领导的基本方式是：使党的主张经过法定程序变为国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”[15]十三大以后，为实现党的领导方式的转变，各级党委撤消了与同级政府部门对口重叠的职能部门，大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。

但是，从20世纪80年代末开始，中共在处理党政关系上又作了新的调整，在官方文件和理论宣传中，不再明确提出“党政分开”，甚至回避党政关系的字眼。相应地国内出现了“党政一体化”、“党政合一”的思潮，一些地方更是发生了党委书记兼任人大主任之类的现象并渐成蔓延之势。那么如何看待从党政分开到党政合一这一逆转现象呢？

首先，从世界范围看，现代政治在某种意义上讲就是“政党政治”，而在“政党政治”的条件下，“党”和“政”是无法分开的。党政关系各模式之间的差别，都是在肯定这种联系的基础上形成的。中国的“党”和“政”，更不可能绝对“分开”，而只能在寻求如何建立一种更合理的关系。

其次，从中共的组织结构看，它与政府具有同构性。中共是一个组织健全、结构严密的国家化的科层组织，这一点迥然不同于美国的和共和党那样的“选举党”。此外，西方的执政党与政府是完全“重叠”的，即执政党只能通过议会和政府施政，并不存在执政党组织与政府机构双轨并存。而在中国，从中央到地方各级党组织与同级政府系统具有相似的结构，二者表现出显著的同构性，如党的政法委员会与政府的司法机关之间，党的纪检与政府的监察部门，党委的组织部与政府的劳动人事部门之间，党委的宣传部与政府的文化部门、广播电影电视部门和新闻出版部门之间，党委的教育卫生工作委员会与政府的教育、科学、卫生、体育等部门之间都存在机构并列、重叠与职能交错的问题。

这种结构上的同构性必然带来职能上的交叉与重合，由此产生权责不清、效率低下、官僚主义等流弊是显而易见的。要避免这种情况，首先就必须改变现行党组织的科层结构，这不仅将使大批党的领导干部放弃现有的许多权力，产生不可避免的利益冲突和改革阻力，而且将可能对传统的政治体制提出挑战。这是党政职能分开提出多年却始终未能落实的结构性根源。转再次，从1989年前后特定的历史背景看，众所周知，当时国际上发生了“”，国内也出现了“六四”政治风波，这在党内党外和国内国外都产生了强烈震撼，迫使中共领导人以更加审慎的态度对待政治改革，并对原有的改革方案进行适当调整，淡化甚至停止党政分开的做法就是这种调整的重要一环。也就是说，“”和“六四”风波延缓了中国政治改革的正常进程，也直接造成了中共十三大报告确立的党政分开的思路没有得到最终有效的贯彻，实际上基本被放弃了。

然而，新世纪之初的今天，国际国内形势已发生了很大变化，特别是社会主义市场经济体制已初步建立，由经济改革的深入引发的加快政治改革的呼声日渐高涨，而政治改革是无法绕开党政关系的。当然，理顺党政分开是一个异常复杂、难度很大的问题，但这并不能成为回避这一问题的理由。众所周知，党政不分、以党代政、党政一元化体制的最大弊端是造成权力过分集中、权力不受制约，由此产生重大决策失误和腐败行为泛滥等种种严重后果，任其发展下去，出现“亡党亡国”的危险，并非危言耸听。对此，邓小平20多年前在《党和国家领导制度改革》一文中所作的透彻分析，仍可作为中国政治改革的“新世纪警言”。实际上，中共第三代领导人对这种体制的弊端并非没有清醒的认识，只是出于稳定的考虑，不再强调党政分开，而是从转变党治理国家的方式（即从以党治国转变为依法治国）入手来理顺党政关系。例如1995年1月21日讲话中指出我们党的领导主要是政治、思想、组织领导。而政治领导的主要方式就是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党的十五大更以党内最高领导机关的形式郑重确认了依法治国的方略。[16]尽管中共十五大并没有完全解决依法治国与党的领导之间的关系问题，[17]但它毕竟标志着中共第一次正式提出治理国家的基本方略是法治，即依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。[18]由于“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，[19]同时人大又是宪法和法律的制定者，依法治国就必然要求“保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关的职能”，[20]也就要求党的领导从行政性的领导转变为一种制度化的政治领导，即要在宪法与法律的范围内，充分尊重和利用现存的制度安排和合法程序，积极主动地履行制定施政纲领、提名和推选国家机关候选人、动员选举和投票、组织政府、实施政纲、把党的意志变为国家意志等综合政治功能，[21]从而将依法治国与党的领导统一而不是对立起来。从现阶段的情况看，中共各级领导机关和主要负责人应把工作的重点，由直接领导“一府两院”的具体工作，转向着重通过国家权力机关间接领导和全面监督“一府两院”的各项工作。这样的调整是现实可行的，在这一工作摸索出一定的经验以后，应不失时机地探讨进一步调整党政关、实行党政分开的其它途径。

谈到党政关系还要涉及一个重大而敏感的问题，就是如何处理党对人大的领导与人大对党的监督这两者的关系。就前者而言，中共作为唯一的执政党，对作为国家机关的人大行使政治上的领导权[22]是不容置疑的；就后者而言，问题就不那么简单了。宪法并没有明确规定“人大监督党”的条款，但由中共党章中的规定“党要在宪法和法律范围内活动”以及宪法第2条的相关规定可以间接推导出人大拥有监督党的权力。从法理上看，人大对党的监督权是人民主权这一最高宪政原则[23]的体现；从监督内容上看，主要是人大对党组织的行为是否违反宪法和法律的监督；从监督方式看，各级党委应向同级人大及其常委会定期进行工作报告，请人大及其常委会提出批评、建议；[24]从监督程序上看，党应该及时把自己提出政策的理由、内容向人民代表大会及其常委会报告，取得人大的理解和支持。党组织应在人大讨论、投票以前提前六个月或数个月将推荐的领导干部名单交给人大，并通过新闻媒体向整个社会公布，有意见者可向人大常委会反映，人大常委会进行一些必要的调查落实。在倾听社会各界的反映后，人大再进行讨论表决。[25]从理论上说，党对人大的领导与人大对党的监督应该是相契合、相协调的，两者可以统一到中共“领导和支持人民掌握管理国家的权力”这一原则上来，但在实际政治生活中，往往会出现重视一方面而轻视另一方面的失衡现象。当然，多数情况是在强调党对人大的领导的同时，自觉不自觉地忽视了人大对党的监督。这也是导致人大对“一府两院”监督乏力的深层次的根源。因此，新世纪中国政治改革的一项重要内容，就是通过修宪明确规定党的职权范围和活动程序，或通过制定政党法，尤其执政党法，对各政党的组成、登记、机构设置、成员发展、活动范围、经费来源、遵循原则、权利义务、制裁取缔以及政治协商和民主监督的程序、原则、保障办法等各个方面，均作出明确规定，为政党特别是执政党制定具体的、明细的、在实体与程序上既有权利赋予又有义务约束，还有可诉的责任追究机制的法律，从而使“党必须在宪法和法律范围内活动”这条原则具有可操作性四、关于党内民主问题

中国特殊的党政关系模式决定了中国共产党内民主建设在整个国家民主建设和政治改革中处于特殊重要的地位，甚至从根本上决定着中国政治改革和民主政治的发展进程，而中共的先进性和党员构成的精英化[26]特点，也决定了党内民主应该比国家民主发展更快、更高、更充分、更完善。因此由党内民主来带动和推进国家民主和政治改革，是一条合乎国情、切实可行的路径。但从现阶段的实际情况看，党内民主并没有发挥推动国家民主的应有功能，特别是党内民主制度建设的严重滞后，制约新世纪中国政治改革与民主政治建设。

首先，党内选举制度流于形式。党内选举制度是党内民主制度的基础，改革开放以来，党内选举制度虽有所突破，如从举手表决改为投票选举，在一定范围内实行差额选举等。但党内选举仍存在严重缺陷。

1、选举中的长官意志。按照党章规定“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”这就是说，各级领导机关和领导人都是不同层次和不同范围的党员选举产生的。但在实际运行中，人选实际上早由上级部门或个别领导圈定，投票只是一个形式。这是党内选举存在的主要问题。

2、对差额选举限制多，实际上多为等额选举。中共从1987年起就开始推行了对中共中央委员的差额选举，改变了以往数十年一成不变的等额选举方式。中共十三届中央委员会用差额选举的办法选出，结果若干中央提名的候选人，包括个别重要干部，未能顺利当选中央委员。在1997年的十五大上，仍有一些党的重要官员在中央委员会的选举中被“差”掉。中共中央在选举方式上的这一变化，的确是中国民主政治发展的一个实质性的突破，应当给予充分的肯定。但是目前党内差额选举的比例很小，且只限于对中央委员的选举之中，而且还是在“预选”中，[27]对于各级党的主要领导机构和主要领导成员的选举通常仍然使用等额的方式，这是党内民主无法落到实处的一个重要因素。

3、党的基层组织任期模糊，常常超过党章的规定。有时基层组织任期已满，但经常以找不到合适的人选为藉口，随意推迟选举。有些基层组织在换届时，明明有条件进行民主选举，却偏偏要由上级党委任命产生亲折领导人，连投票选举的形式都可置之不顾。[28]

其次，党代会权力流失。按照党章规定，党的全国代表大会是党的最高权力机关，由它产生中央委员会，中央委员会产生政治局，政治局常委和总书记（1982年前称“主席”）

。但实际上正好相反，一般是总书记和政治局常委会领导政治局的工作，政治局及其常委会又领导中央委员会的工作，而中央委员会的实际作用又远远超过党的全国代表大会

，形成一个权力不断向上集中、向下辐射的科层制的金字塔结构。究其原因，从历史上看，中共是在极其险恶的斗争环境中按照列宁的建党模式建构其组织体系，强调调度集中和高度统一在当时是唯一的选择。建国以后，由于极“左”指导思想长期在党内占统治地位，因而未能及时从革命党向执政党的根本转变，党内高度集权的一元化体制被沿袭下来，并在不断升级的“以阶级斗争为纲”的政治运动中逐渐被强化。

从操作技术上看，全国党代会通常5年召开一次，中央全会一般一年召开一次，它们显然绝大部分时间都处于闭会状态，又如何能履行职责，自然就由中央政治局及其常委会主政。再从人数上看，全国党代会代表多达一二千人，中央委员会人数也在一二百人左右，加上候补委员多达300人左右，且分散了就全国各地，各自从事自己的本职工作，因此日常工作难以开展。而政治局委员一般在20人左右，常委更是屈指可数的几人，而且一般都在北京，便于及时高效地工作。于是中央政治局及其党委会便成为中共事实上的领导中枢。久而久之就容易模糊甚至颠倒党内的授权关系。

第三，家长制盛行。早在1962年，就曾说过：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。”把那种“一个人说了就算数”的第一书记称为“霸王”，认为他们连封建时代的某些帝王还不如。[29]党章明确规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定”。从政治学的学理上看，中共的集体领导制度(党委制)属于典型的委员会制，其特征是：第一，委员会的成员权力平等，一人一票，每票等值；第二，一切重大问题均由委员会集体讨论并按照少数服从多数原则共同作出决定；第三，委员会负责人有权召集或主持会议以及主持日常工作，但无权单独决定重大问题；第四，因此委员会所有成员对委员会作出的最后决定都负有共同责任。[30]然而，这一集体领导制度在实践中常常受到扭曲，各级党的主要领导人凌驾于组织之上发号施令、独断专行的家长制现象时有发生。特别是1957年以后，随着个人崇拜的日愈严重，他拥有了凌驾于全党之上的不受制约的权力，致使党的集体领导变成个人领导，使党的民主集中制度变成没有民主的集中制，变成了个人高度集权的家长制。这实际上成了发动而又得不到及时制止的主要根源之一。正是基于对其危害性的深刻体认，邓小平多次指出：“不彻底消灭这种家长制作风，就根本说不上什么党内民主，作么社会主义民主”。[31]中共十一届三中全会以后，这种家长制现象有所改观，但各级党的领导人权力过分集中、不受制约因而以家长自居的现象仍未从根本上改变，家长式的人物在党内绝非另类，这导致权力对党的严重腐蚀以及削弱党与其基本群众(广大普通党员)的政治联系，降低了党在人民群众中的影响和号召力。

第四，党内监督机制不健全。在中国共产党一党执政的条件下，对权力监督首先是对中共监督，从可行性的角度看，加强党内监督是必要的，也是可行的。但权力过分集中的党的领导体制则削弱党内监督功能。具体地说，中共党内专司监督职能的机构是各级党的纪律检查委员会，它成立于1978年，当是二方面想解决权力过分集中于个人或少数人手里而不受制约的问题，另一方面是建立在中共老一辈革命家个人品质的基础上的。这就决定了我国初始的党内监督体系，之它的诞生到组织构成以至于投入实际运作，都必须赖于从中央到地方、由上级到下级的势能作用，借助于人的自觉程度特别是党的领导层的自我约束来实现的。虽然党的十二大确立了纪检机构由党的代表大会产生的方式，但纪委并不是向产生它的代表大会负责，而是向同级党委负责。因为地方各级纪检机关的人员编制、各项经费、干部任免等都归同级党委（党组）管理。从某种意义上讲，纪委对同级党委的监督，是下级对上级的监督，在实践中，很难对同级党委，尤其是对大权在握的党内第一把手实行真正的监督。尽管按规定，上级纪委可以监督下级党委负责人，事情往往是“看得着、管不着；管得着，看不着”，只要不发生重大问题，仍处于“虚监”状态。

针对上述问题，应从以下几方面入手来推进新世纪党内民主建设，进而带动国家民主和政治改革的发展。

首先，健全党内选举制度，[32]包括：1、逐步扩大差额选举制，例如，逐渐增加中央委员会选举差额的比例，并把差额选举运用到正式选举之中，在条件成熟时，把差额选举的方式扩大到对中央政治局委员乃至政治局常委的选举之中，待中央的差额选举形成比较良好的秩序和规范以后，可以把此办法推广到一些省和直辖市党委的选举当中，然后再逐步推广到市、县和基层。[33]2、改革和完善候选人提名制度，主要是适当规定自下而上提名的比例，实行有特定比例的自下而上和自上而下相结合的提名制度。3、制定竞选规则、办法和程序，建立党内竞选制度。党的领导干部也实行类似公民选举一样的党内民主竞选，这样才能使党本身保持活力、朝气和自我更新的机制。

其次，加强党代会和中央委员会的作用。应切实落实党章规定，使党代会真正成为党的最高权力机关，充分发挥党代会和由它产生的中央委员会的基础性作用，为此，除了上面谈到的强化党代会和中央委员会的选举功能外，还可以考虑恢复1956年八大规定的党代会年会制和常任制，减少代表的人数，设置一定数量的专职代表，使党代表的工作够经常化；适当增加中央全会召开的次数；设置党代会的专门委员会，等等。再次，健全党内集体领导制度，铲除家长制。在党内改变一人说了算、听不得批评意见的封建家长制，彻底废除领导职务终身制[34]和个人指定继任者的制度，实行干部工作易地轮换制。党内的委员会和党员代表大会真正行使其一人一票的民主权利，“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记人有一票的权利，不能由第一书记说了算。”[35]

最后，强化党内监督。由各级党代表大会选举产生的各级纪委向同级党代表大会负责并报告工作，与同级党委具有平等的地位，其成员不宜相互兼任，以形成纪检机构和同级党委的张力。同时，在纪委系统实行垂直领导，即地方各级纪委的人事任免、人员编制、经费均由中央或上级纪检机关垂直领导。从而在体制内最大限度地发挥纪检系统作为党内监督机构的权力制约作用。

注释：

[①]

从近年来最高人民检察院向全国人民代表在奉所作的工作报告列举的有关腐败案件的数字，就可对腐败现象严重性的恶化窥见一斑。1991年最高的人检察院的工作报告谈到，上一年检察系统立案侦查的贪污受贿案件中，5万元月能上能下的重大案件1113件。单案受贿额最高的是人民币150多万元，港币2万元；贪污数额最高的是人民币500多万元，美元70多万元。1995年最高人民检察院的工作报告中，10万元以上的重大案件就达到1448件，挪用公款万元以上的545件。单案受贿额最高的为人民币217万元，港币212万元；贪污数额最高的为港币1300万元，美元80万元；挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为人民币4000万元。1999年最高人民检察院的报告中列举道，上一年立案侦查的贪污、贿赂、挪用公款案件中，50万元以上的重大案件为1773件。从这些数据可以看出，不仅腐败案件的数量不断增长，而且腐败行为的违法犯罪金额也是呈直线上升之势。90年代中期以来，高数额的腐败案件迅速增加，如1996年违法犯罪金额在100万元以上的贪污贿赂案是1990年的9倍多，挪用公款50万元以上的案件是1994年的1.6倍。高数额案件的增长也使得重大案件的数额底线大幅度提高。由过去的5万元上升为10万元甚至50万元。如今，违法金额为数万元的仅国一般案件。

[②]

按照邓小平的说法，知识分子是工人阶级的一部分。相对于视知识分子为“臭老九”的极左指导思想和政治，这种提法无疑是一个巨大的历史进步。尽管它们未能充分体现知识分子的特殊价值。

[③]中国各派党纲中都明确规定自觉拥护中国共产党的领导。因此，中国的完全不同于西方意义上的在野党。

[④]萧功秦：《后全能体制与21世纪中国政治发展》，《战略与管理》2000年第6期。

[⑤]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第157页。

[⑥]李泽厚：《世纪新梦》，安徽文艺出版社会性998年版，第181页。

[⑦]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第16-17页。

[⑧]

按宪法规定领导和监督政府的人大其领导人在中国政治权力中枢（中共中央政治局）所处的位置基本要低于政府。从历史上看，全国人大除第一届（1954-1959）委员会由当时的党内第二号人物刘少奇担任，第五届（1978-1983）委员会由中共资深领导担任外，通常的情况是人大委员长排在国务院总理之后（不过节998年九收购价大常委会委员长由党的第二号领导李鹏担任，这被看作是人大地位有所提高的一种信号）。从地方上看，各级人民政府的首长一般都是同级党委的二把手，而人大主席仅列席常委会（党委书记兼人大主任的例外）。

[⑨]M．J．C．维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店，1997年版，第12-13页。

政治改革范文篇7

一、关于经济增长与政治改革相互关系的四种假说

首先要说明的是，本文所谈的经济增长是指健康、稳定、具长期潜力的经济增长，而不是那种靠“吃老本、欠新帐”、浪费资源、破坏生态而维持的、不可持续的经济增长。对中国而言，经济增长及经济发展的目标是实现工业化、信息化和城市化。本文所说的中国政治改革，则是指以建立自由民主制度为导向的民主化改革。达伦多夫(Dahrendorf)认为自由民主制度有四个要件：必须在机会均等的基础上实现公民的（个人的、政治的、社会的）基本权利；社会冲突应当被认可为积极的、创造性的，解决冲突时应有理性控制；社会利益的多样性必须通过领导群体（精英）的竞争表现出来；在追求私人利益的同时，作为共同利益的“公众道德”必须发挥其作用。[1]进一步概括就是：平等人权、多元利益、竞争性选举和对民主价值观的宪法共识。

在讨论当代中国的经济增长与政治改革的相互关系时，有两个流行的假说。流行假说之一是，只要经济增长（或经济发展）到一定的程度，中国的政治改革就自然会被提上议事日程并顺利实现。笔者在此对这一假说提出质疑和批评。政治是经济的上层建筑，这个马克思主义的基本原理得到广泛的认同；否则，马克思的一些观点也不会在西方社会科学教科书中占据相当的地位。显然，在渔猎社会不可能建立国家，农业社会也不会诞生自由民主制度，民主政治是近现代人类社会的制度成果。上述假说的缺陷在于，在现代社会里，适合一个国家推行政治改革的所谓“一定程度”的经济发展究竟指的是什么，有没有确定性含义，能否作国际比较？这个假说显然无法解释历史。远在清军开进山海关的时候，英国国会已经把政府的钱袋子攥在自己的手里了，形成了政治上的制衡机制的雏形。那时英国的经济发展水平是否就高于明末清初的中国，英国政治制衡机制的出现在多大程度上与经济发展本身直接相关？上述假说恐怕难以自圆其说。进一步看，今天的中国经济比16世纪的英国经济还落后吗，如果说当时英国的城市化水平尚且可以支撑民主政治，为什么今天中国如此现代化的大都市里却连街道办事处主任都不能直接民选？马克思和恩格斯曾高度评价那时美国的言论自由，今天北京、上海居民的识字率难道比当时的美国还低，以致于不能开放言论和新闻自由？

大约50年前，刘少奇在制定1954年宪法草案的报告中说过：“由于现在的各种具体条件，我国在选举中还必须依照法律在一定时期内剥夺封建地主和官僚资本家的选举权和被选举权，还必须规定城市和乡村选举代表名额的不同的人口比例，实行多级选举制，并且在基层选举中多数是采用举手表决的方法。我国的选举制度是要逐步地加以改进的，并在条件具备以后就要实行完全的普遍、平等、直接和秘密投票的制度。”[2]时间已经过去了近半个世纪，国民经济也翻了几番，究竟中国的人均GDP要达到多少美元，中国公民才能有资格直接选举全国人大代表或国家主席？到底什么时候中国能具备刘少奇承诺过的直接选举的“条件”，上述假说其实给不出答案。

持上述观点者有一种错误认识，似乎只要有了经济增长，有朝一日自由民主制度就会像个成熟的果子落在中国大地上。然而，民主并不是一种装置或技术专利，可以轻而易举地“拿来”或“引进”。民主是一种生活方式，是一种制度演化进程。有了漂亮的宪法文本不等于就有了真正的宪政机制，宪政的牢固根基必须扎在人们的心中，形成一种保障基本人权、限制政府行为的宪法共识。宪政民主的政治传统不是从天上掉下来的，也不是经济增长的天然“副产品”，而是在民主的实践中逐渐养成的。发达国家建立比较成熟的自由民主制度经过了几百年的努力，现在还在继续改进完善；中国具有后发优势，或许会缩短这一进程，但绝不可能一蹴而就。民主化启动得越迟，实现得越晚，没有自尊自由的生活也就拖延得越长。若国人满足于只有生存而无自由的生活，那么，即使人均GDP达到3万美元仍然可以安安稳稳地做奴隶、臣子、顺民；如果还有实现“自由人联合体”的梦想，就必须从现在做起，积极稳妥地逐步走向民主化目标。

另一个流行假说是，只有实行民主化改革，中国的经济增长势头才能够保持下去。从长时段来看，政治对于经济具有举足轻重的反作用，这一论点肯定是可以成立的。在19世纪，中国占世界经济的比重从三分之一强跌至百分之几，单纯从劳动力和资本的角度分析是找不到令人满意的答案的。西欧11世纪开始的法律革命、17世纪开始的政治革命（包括英国和法国的不同模式），对19世纪的产业革命具有难以估量的推动作用。而在中国，统治者排拒向法治社会的转型，这无疑妨碍了市场经济体制的孕育，严重影响到技术创新、海外贸易和现代企业的形成。显然，政治、行政、财税体制的落伍，是近代中国经济停滞的重要原因之一。但是，若从短时段（十几年乃至几十年）来看，上述假说就不一定能成立了。在西方，19世纪后期至20世纪前期瑞典和德国对政治体制的选择不同，但它们都比较顺利地实现了工业化；如果用自由指标来衡量80年代以前的东亚“四小龙”，则它们之间相距甚大，从最不自由的军人独裁统治的韩国到世界上最自由的经济体香港，但这样的政治制度差异并未影响它们在经济上同时崛起与腾飞。所以，政治改革在短时段上并不一定是经济增长的直接诱因。

有学者指出，泰国就出现过经济高速发展与政治低度发展并存的奇特局面。1932年至1992年，泰国共发生19次政变，其中有13次成功；同一时期，20位首相相继组建了48届内阁，其中24届内阁属军人政府、8届是军人为主的政府、16届为文官政府；共通过了15部宪法，举行了18次大选。从1932年到现在，泰国有80％的时间处在军人的统治之下，最近的军事政变发生在1991年，并导致了大规模的冲突。即使在这样的情况下，泰国的经济仍然取得了骄人的成绩，并保持着较高的增长速度。从1951年到1961年，国民生产总值年增长率为7.4％；1960年至1970年，泰国的年平均经济增长率为8.4％；1970年至1982年为7.1％。[3]世界银行认为：在过去20多年的经济发展过程中，“泰国是发展中国家中经济发展最为成功的国家之一”。该行专家从泰国模式得出的结论是：“如果说经济发展意味着给大部份人提供了致富的机会，从而很容易获得人们的拥护，而政治发展则不仅意味着权力模式的重新构建并使得一些人有可能丧失自己拥有的特权，同时也意味着一个民族的政治文化价值的转变，换言之，政治发展意味着整个民族的整体现代化，也意味着人的观念的彻底现代化。在这种意义上我们可以这样认为，真正的政治发展比?梅⒄垢杈蕖⒏眩桓雒褡灞匦敫冻霰染梅⒄垢杩嗟某て诘呐Γ趴赡茉谡蜗执矫嫒〉孟嘤Φ慕埂！盵4]显而易见，如果以政治改革作为经济增长的前提条件，无论从逻辑上还是事实上都很难说得通。

上述两个假说都有决定论色彩，或强调经济决定政治，或认为政治决定经济。丹尼尔·贝尔认为，现代社会不是统一的而是分裂的，由三个特殊领域（经济──技术体系、政治体系与文化体系）组成，它们之间不存在简单的决定性关系，未必相互一致；三个领域由不同的、甚至相反方向的轴心原则加以调节，各有自己的模式。经济──技术体系的轴心原则是功能理性，其调节方式是节俭（本质上即讲求效率，以最小成本换回最大收益）。政治的轴心原则是合法性，在民主政体中它表现为被统治者授权政府从事管理，这种合法统治的暗含条件是关于平等的思想，即认为所有人在政治上都有发言权。政治的轴心结构是代表选举制或参与制，由几个政党或社会团体反映不同的特殊利益。政治体系的管理方式带有技术官僚倾向，且将日益明显，然而政治决策主要还是依靠利益代表的谈判协商或法律仲裁，而不是技术官僚的理性判断。卡西尔意义上的文化指的是象征形式的领域，现代文化的特性就是极其自由地搜捡世界文化仓库，贪婪吞食任何一种抓到手的艺术形式，这种自由来自它的轴心原则，就是要不断表现并再造“自我”，以达到自我实现和自我满足。不同领域间的冲突决定了社会的各种矛盾，它们存在于官僚等级制的社会结构与要求平等参与的政治体系之间，存在于依据角色和专业分工建立的社会结构与迫切希望提高自我和实现个人“完美”的文化之间。[5]贝尔把现代市场经济、自由民主政治与多元文化视为现代社会的三大要件。

但是，在前现代的社会或转型中的社会里，政治与经济的关系比现代社会更为密切。例如，在政教合一的社会里，政治与（宗教为代表的）文化之间有高度的统一性，而在计划经济体制下的总体性社会里，政治与经济之间是密不可分的。从计划经济体制向市场经济体制转型的过程，不可能是一个单纯的经济过程，而必然会表现为政治与经济的互动。从这种角度来看，再结合中国现在的国情，可以提出以下两个假说，中国改革以来的社会现实也基本上支持这两个假说。

假说之三：经济衰退或经济危机通常会诱发政治改革或革命。由于人普遍存在惰性，在经济增长尚属顺利时，往往容易满足现状，民众如此，统治者亦如此。历史学家发现，绝大多数统治集团主持的改革都是财政危机的结果，而民众揭竿而起则通常是天灾或政府过多征用劳役造成、大流亡的结果。回顾20多年来的中国改革史，虽然80年代中国的改革派政治家和知识精英一再呼唤政治改革，但由于城乡居民的生活提高得较快，政治改革的社会动力明显不足；到了90年代末，虽然见诸舆论的政改呼吁如凤毛麟角般罕见，但由于农村粮食主产区农民的收入连年下降，城市下岗工人多达几千万，群体性事件层出不穷，革命情绪的潜流正在暗中滋生与蔓延。历史的悲剧往往总是一而再、再而三地重演：能够主导改革的时候不想改革，想要改革的时候又很难再控制住局面了；在经济增长情况尚好的阶段，政治保守主义的鼓吹者往往大行其道，而一旦经济陷入停滞或爆发危机，他们的观点对执政者毫无助益，结果只能眼睁睁地看着革命的降临。因此，在历史上成功或不成功的政治革命比政治改革更为常见。

假说之四：政治腐败长期蔓延、愈演愈烈，最终会导致经济增长的放慢、停滞乃至衰退。对这一假说的论证可以借助经济分析和阶级分析。从社会层面来看，权钱交易、国有资产流失、权贵资本主义和暴富阶层的形成，必然导致社会的急剧分化。如果观察衡量社会公平的指标基尼系数（此系数越高，社会不公越严重），目前发达国家的该项指标普遍低于发展中国家，即前者的社会财富与收入的分配比后者更公平。从经济层面分析，社会的相对均富是大众消费社会形成的必要条件。几亿中国贫困人口至今与电灯、电话、电视机、电冰箱这些大众消费品无缘，当然会导致需求萎缩、生产能力过剩；而暴富阶层的需求早已跨越了私宅、国产轿车、国内旅游的阶段，他们已成为舶来奢侈品与国外旅游的常客，因此他们财富的增加对扩大内需并无帮助。由于“抢劫”、“盗窃”来的不义之财不具合法性，暴富阶层不敢把它们用于正常的社会投资，而是通过各种方式转移到国外去“漂白”，因此每年偷逃境外的“黑钱”高达几百亿美元，接近于每年海外对大陆直接投资的总额。从阶级分析的层面来看，严重的社会不公和不平等会激发强烈的社会不满，强化阶级意识与阶级对立，如果没有一种发泄与转移社会不满的机制，最终会导致社会分裂、民众抗议乃至政治动乱。在这种情况下，经济增长将会成为阶级斗争的牺牲品。

经济增长与政治改革是两个相对独立的发展目标，彼此之间并不存在决定性关系，但有一定的关联和相互影响。欲求政治举措与经济政策彼此促进、相得益彰，决非易事；但二者相互干扰、政治腐化与经济失策恶性循环，却是司空见惯的。要使经济增长与政治改革都步入良性发展的轨道，就要详尽地研究它们的相互关系，按照它们各自的特性与轴心原则把握好改革的节奏。

二、中国经济增长的长期动因与政治稳定

基于上一节的分析，笔者不认为政治改革是经济增长的直接诱因，当然更不认可经济增长是政治专制所赐。中国经济增长的内在动因，还是要从劳动、资本、技术、市场等经济因素方面分析；而中国经济增长的主要障碍，不论是从历史还是从现状来看，却是经济以外的其他因素。也就是说，政治等非经济因素是中国经济增长的必要条件，各种经济因素则是中国经济增长的充份条件。

影响中国经济增长的经济性因素

影响经济增长的劳动因素主要指劳动力总量和劳动生产率。在德国、俄罗斯、日本等国，阻止劳动力总量下降的趋势已成为维持经济增长的关键；而中国的国情却是劳动力大量过剩，禁锢在农村土地上的劳动投入的边际产出已经为零，影响中国的经济增长的主要是劳动生产率。以往中国经济学家只关注工业、农业劳动生产率的增长，现在则应把注意力转向社会综合劳动生产率[6]，全社会综合劳动生产率的增长和城市化水平的提高，比单纯的工业或农业劳动生产率的增长更为重要。发达国家的城市化水平在70、80年代已达到顶峰，然后开始了所谓的“逆城市化（郊区化）”进程，它们当然无法再从城市化过程中获得经济增长的动力。在韩国等新兴工业化国家和地区，城市化也已接近于完成，这是近年来东亚经济初现疲态的重要内因。国内常有人提到，改革开放时代的经济增长是以时代的遗产为基础的。其实，这种见物不见人的说法忽略了一个非常重要的事实，由于1957年至1978年间中国农民的劳动生产率和生活水平长期停滞乃至下降，结果时代留给中国的最大遗产是比世界平均水准低一半的城市化水平，这为1978年以后经济的快速增长预留了较大的空间。

其次考虑资本因素，它也包括总量与生产率两个方面。80年代以来，中国领导人抓住了“和平与发展”的主题，不再奉行“世界农村包围世界城市”的革命外交路线，降低了一度占国民生产总值百分之几的对外援助数额，并一跃成为引入外资和外援最多的发展中国家。现在，境外直接投资的来源正逐步从港澳台资本转向发达国家的大跨国公司，这标志着中国在对外引资和扩大社会资本总量方面进入了一个新的发展阶段。90年代以来，中国国内资本的性质与品质正在发生意义深远的变化。众所周知，国有经济吸收了三分之二的社会资本增加额，却只能创造三分之一的新增产值。国有资本比重下降的趋势将会显著增加国内资本的生产率，给中国经济增长注入持久的活力。

在世界经济发展的现阶段，劳动与资本所导致的增长在总的经济增长率中所占份额已经下降，技术创新（包括社会技术创新即体制创新）已是发达国家最重要的经济增长要素。技术进步因素在中国经济增长中的作用也日益突出。技术进步有两种实现方式：一是自己投资进行研究和开发；二是向其它国家学习、模仿，或花钱购买先进技术以实现本国的技术进步。技术开发研究的特点是成功率很低，一般而言，95%的科研投资未取得任何成果，而在取得成果的技术中也仅有一小部份具有商业价值，因此发明技术的成本通常很高。象美国这样的发达国家，由于技术创新的成本高，能长期维持3%左右的增长率就已经很难得了。有学者认为，20世纪日本及亚洲经济发展的奇迹背后，最主要的秘密是靠成本低、时间短的模仿或购买方式实现技术进步。从二次世界大战后到80年代中期，日本维持了近40年的高速增长，“亚洲四小龙”从50年代末开始也差不多维持了将近40年的快速增长。由于中国与发达国家的差距比当年日本与欧美国家之间的差距更大，假如说日本能维持40年的高速增长，那么中国从1979年算起，至少可以维持50年的快速经济增长。[7]

中国之所以对引进技术的吸收消化能力不如日本和韩国，一再重复引进国外同类的成套设备，其根源在于教育的落后导致人员素质的低下。1949年以后，中国教育界受到4次前所未有的沉重打击，即思想改造运动和院系调整、反右运动和“”、十年“”浩劫、“风波”后的清查清理运动。[8]50年代初仿照苏联教育体系实行的院系调整产生了一种眼界极其狭窄的教育格局，总体上过于偏重理工科教育，而在理工科中又偏重工科，在工科教育中偏重专业课，在专业课中偏重工艺操作。在反右运动中，仅北京大学就揪出“极右派”、“右派”、“中右”、“右倾”分子1,500余名，越是高精尖的系科受冲击越大，北大全校的右派学生中物理系几占三分之一。中国知识分子中的精华大半在历次政治运动中夭折。在“”高潮时，各大学更是遭到前所未有的摧残，一部份被关闭，一部份被赶出城市。改革开放以来，教育部门又成了保守主义的大本营，当90年代前期中国的市场经济蓬勃发展时，大学中的经济学课程还在起劲地吹捧计划经济、批判市场经济。

因此，半个世纪以来，中国与发达国家平均受教育年限的差距不但没有缩小，反而扩大了。根据1992年的数据，15─64岁人口的平均受教育年限，美国为18.04年，日本为14.87年，而中国只有5.42年。但是，从“后发优势”的角度来考虑问题，落后的现状正好为今后一个时期内的加速增长准备了较大的追赶空间。“后发优势”归根结底是一个知识问题，发明知识与学习知识的成本不可同日而言；后来者只要知道追赶什么、怎样追赶，中途不迷失方向，速度总会比披荆斩棘的开拓者要快。如果从改革教育体制、增加教育投资入手，完全可以取得事半功倍的经济增长效果。

经历了几十年供给严重匮乏的年代后，中国人现在开始体会到需求对经济增长的重要性了。事实上，中国的经济增长对国外市场的依赖大大超出一般人的想象。在改革开放的20年中，中国的对外贸易增加了十几倍，到90年代末外贸已占GDP的35％左右，在世界上的大国中名列第一。按美国官方的估计，如包括经香港的转口，中国大陆对美国的净出口（贸易顺差）不久就会达到1,000亿美元，而2000年大陆的GDP才刚刚超过1,0000亿美元；大陆对世界其他地区的贸易逆差（如对台贸易逆差100多亿美元），完全是靠对美贸易顺差来弥补的。由此可见，美国市场对中国的经济增长、劳动就业和对外贸易是多么至关重要。

另一方面，国外资源的进口已经是维持中国经济持续增长所不可或缺的了。中国每年的石油进口很快就会超过1亿吨，不出10年进口原油量将超过国产原油。九届人大三次会议通过“十五”计划纲要时对提交讨论的草案有一条重要的修改，即用“稳定粮食生产能力”取代了草案原来提出的“稳步提高粮食生产能力”，也就是说，宁肯增加粮食进口，也不要用边际效益递减的追加农业劳动和资本在有限耕地上提高现有的粮食生产能力，否定了那种钟情于“战争与革命”而鼓吹“粮食安全”的意见。

妨碍中国经济增长的非经济因素

回顾一个世纪的历史，妨碍中国经济增长的非经济因素主要有两个：大规模的战争与计划经济下的重大决策失误。1937年以前，中国经济一直稳步增长，还有过几次经济发展的“黄金时期”，如第一次世界大战前后以及30年代前期。辛亥革命、“二次革命”以及袁世凯死后“军阀混战”的规模都比较小，时间相对短，对经济的摧残相对较小，那时多数工业企业位于租界和日本占领的东北地区，受战争或革命的影响也不大。但是，从1937年至1978年，上述两个因素先后肆虐，对中国经济造成了严重破坏。8年抗战切断了国内的主要交通线，割裂了自然形成的全国与区域市场体系，破坏了多数沿海大中城市的工商业，还造成了3,500万人员损失。此后的国共内战在破坏交通和隔断城乡经济交流方面更加彻底，连抗日战争期间基本保持完好甚至有较大发展的东北经济，也受到苏军、“国军”、“共军”的反复蹂躏，产量空前下降，如钢产量就减少了十分之九。

50年代前期中国经济恢复与增长的形势本来相当不错，但好景不长，以50年代中期直接指挥经济工作为开端，中国经济的发展一而再、再而三地受到长官意志的干扰，偏离了现代化的正确航向。“”导致资源浪费、生态破坏、生产下跌、普遍饥荒，非正常死亡人数超过8年抗战。在60年代中期确立“国防第一”的方针时，改变了原定的“吃穿用、基础工业、国防”的经济发展次序。他一再讲：“次序反过来是对的。农业投资我看还要减。......投资不要那么多，要靠大寨精神。”[9]李先念后来承认，“……国民收入损失了1,200亿元”[10]；而贯彻“国防第一”、“四保”方针，建设大小“三线”、“一个省搞一个”小钢铁厂、每个省都“建立相对完整的经济体系”，造成的经济损失更是超过几千亿元。

这些政策及“”的结果是把国民经济引到了濒临崩溃的边缘，连满足城乡人民“吃穿用”等基本生存条件都十分困难。到1978年，中国的许多人均经济指标，尤其是与城乡人民生活水平相关的指标，并未超过1957年，甚至未超过1936年的水平。后邓小平和陈云对中国经济增长的最大贡献是，否定了60年代提出的“必须立足于战争，从准备打仗出发，把加强国防放在第一位”以及按照毛的意见提出的“保备战、保援外、保三线、保重点”的经济工作方针，坚持了适合中国国情的经济发展战略：扬长避短，优先发展劳动密集型产业；大进大出，放手利用外国的资源、资本、技术和市场。

什么是真正的政治稳定？

历史经验证明，政治稳定确实是经济增长的必要条件。但什么才是真正的政治稳定呢？从各国经验来看，泰国内阁更迭频繁，却并未影响经济增长；法兰西第四共和国和意大利、日本等国的内阁更迭与政党轮替更为频繁，首相总理上台下台好像家常便饭，有时甚至连续解散议会、举行新大选，但也未影响这些国家创造经济奇迹。在50、60年代，法、意、日等国的大规模罢工层出不穷，然而恰恰是在这个时期，这些国家的经济增长达到了历史最高点。由此可见，政治稳定的关键是保持法律和政策的连续性和有效性。真正的政治稳定是指争取世界持久和平与经济全球化的平稳发展，使国内经济建设有一个良好的外部环境，是保持改革开放政策的连续性，避免决策失误给经济发展带来不必要的损失，而不是舆论一律、政治一元化、领袖终身制与指定继承制。

稳定的政府必须是实行宪政法治的政府。如果存在一部稳定的、具崇高权威、轻易不能更改的、对政府权力加以约束的宪法，而政府事实上又能遵守对它的限制，就可称此为宪政国家。宪政观念一旦成为社会普遍公认的价值，有助于形成自动的社会稳定机制，从而减少政治调节过程的能量损耗，保证政府能经常在正常的条件下工作。如果说，宪政是强调政府执政方向的稳定及其与选民意志的一致性，法治则强调政府的行为方式必须遵守一套既定的规范与程序。

如果民众意愿的表达根本不能影响国家领导人的地位，他所得到的信息就往往不是现实生活的真实反映，而只是他个人意志的回声；此时他会以为自己无所不晓、无所不能，因而好大喜功、朝令夕改，视国计民生为掌上玩物。金日成死后子承父业，史无前例地实现了“社会主义政权世袭制”，但这不但未能改变这个国家经济的颓势，相反却加剧了北朝鲜的经济崩溃。现在，北朝鲜经济状况之差，民生之凋零，在整个亚洲只有20年来战乱不绝的阿富汗可与之相比。

历史上的一个屡见不鲜的现象是，国家领导人的终身任职和国家政策的变化无常往往同时出现。甚至还可以观察到这样的现象：一个领导人的任期愈长，他的政策寿命愈短；到其晚年时，政策变化之快简直令人无所适从。[11]例如，在1958年至1961年的短短3年中，推行的农村公共食堂政策一再左右摇摆，一会儿办、一会儿停、一会儿又办，结果使大饥馑的死亡人数直线上升。晚年之启用邓小平和再打倒邓小平，其变化之莫测更让人眼花缭乱。

虽然中国现在确实存在着严重威胁经济增长前景的政治不稳定因素，但最高领导人或者领导集团的老面孔与思想僵化并不是政治真正稳定的前提条件。只有稳固的政府合法性基础、法律政策的连续性、精干稳定的政府公务员队伍、以及行政指挥系统的有效与稳定（行政首长对政务官实行组阁制，防止正副职之间相互摩擦与拆台），才能带来真正的政治稳定。实行言论自由、集会自由、罢工自由、结社自由和竞争性选举并不会妨碍政治稳定，这些是一个长治久安的政治体系所不可或缺的内在稳定机制。

中国需要什么样的国际环境？

亨廷顿指出：当威权政权面临政府合法性危机时常挑起外部冲突，并试图通过诉诸民族主义来恢复合法性。例如，1982年，由于经济上的失败，阿根廷军政权的合法性落到了最低点，于是，加尔铁里将军试图通过入侵福克兰群岛来重新获得对其政府的支持。他若在军事上成功了，就可能变成阿根廷历史上的一个大英雄。然而，他的失败和英国收复该岛触发了第二年阿根廷军政权的垮台。威权政府的领袖试图用外部战争来支撑其日益衰退的合法性的努力，面临着一个严重的内在障碍，即军人独裁和个人独裁政权中的军队之职业化程度都很低，而且军事作战能力也很差，所以，挑起一场战争往往是风险很高的策略。[12]

类似情形在中国也出现过。1969年春，中的派系“内战”造成各地动乱不已，急于召开党的“九大”来收束局势、恢复控制。恰在此时珍宝岛事件适时爆发，与其说这是事出偶然，还不如说是天随人愿。但随着苏联调兵遣将、大军压境，中国开始面临大规模战争甚至是核战争的现实威胁。这种严重的局面迫使不得不牺牲其意识形态上的连贯性，转而寻求与“美帝国主义”“一条线”的外交战略，以抵消苏联的军事优势。

今天，国内学人中有人唯恐天下不乱，重新鼓吹起“战争不可避免”论，要求政府奉行与美国及其盟国在政治、外交、军事上全面对抗的战略。甚至有人在互联网上宣称，中国需要一场新的“太平洋战争”。不知他们此番是主张以中国一国之有限力量与以美国为首的发达国家的政治军事联盟对抗，还是要和谁搞“一条线”？俄罗斯会和中国结成反美统一战线吗？“911”恐怖分子袭击事件之后美俄的携手合作足已说明问题了。其实，与国际主流社会的对抗即使未达到动刀弄枪的程度，仅仅是军备竞赛和国际关系紧张就足以危及中国的经济增长。如果一定要造成这种对抗格局，只会促使以美国为首的发达国家视中国为战略对手和潜在敌人，它们就会在技术管制、资本流动、市场开放和战略物资等各个方面遏制中国，掐住中国经济发展的命脉。这些蛊惑人心的言论实在是对中国政治稳定的干扰。

另一个值得注意的现象是国内“新右派”和“新左派”的出现。这里讲的“新右派”是指当前“中国特色”的特殊利益集团的政治代表。美国学者奥尔森称这种特殊利益集团为“分利集团”，认为其存在会降低社会效率和社会总收入，并使政治生活中的分歧加剧。[13]“新右派”的主张之一是反对进一步的市场化改革，因为“双轨制”的长期存在能为有条件从事“权钱交易”的既得利益者提供“寻租”的机会；他们认为，政治民主化会干扰和妨碍经济私有化、动摇既得利益者的政治经济地位；他们也反对全球化，因为经济民族主义可为目前居于行业垄断地位的既得利益者提供继续垄断的借口。“新左派”则是社会分化和政治分歧加剧的产物。他们虽与“新右派”处于政治光谱的两个极端，但同样也反对进一步的市场化和全球化，只不过是借用了保护社会弱势集团的名义。他们号召对特殊利益集团展开阶级斗争，以革命的方式来进行财富再分配，他们也反对引进外资和加入世贸组织（WTO），其中甚至有人主张反帝、反殖、反资的世界革命。这两个群体在中国的社会生活和思想界中的活跃，对改革开放政策的连续性以及建立“与世界接轨”的市场化法律体系的努力，构成了现实的政治威胁。

需要指出的是，无论是顽固保守既定政治格局，还是激烈呼唤政治革命，都会损害政治稳定和经济增长；积极稳妥地进行政治体制改革，才是对政治不稳定因素釜底抽薪的唯一正确的途径。二战后的历史证明，民主国家不仅能维持本国长期的政治稳定，而且能避免与其他民主国家发生武力冲突。中国只有全面批准和彻底贯彻联合国的两个人权公约，逐步建立宪政民主制度，融入世界民主国家的大家庭，才能切实保障包括经济安全在内的国家安全。发达国家的经验证明，自由、人权是公正、平等的基础；政府只有通过自由选举才可能取得无可置疑的合法性，才能充当好市场经济的裁判员，并通过公共财政实行收入的再分配。总之，只有通过政治改革才能赢得长久的政治稳定，从而为中国经济增长提供可靠的政治保障。

三、俄罗斯经济衰退的启示与政治腐败

政治改革既不是经济增长的直接诱因，同理，它也不会是经济衰退的直接原因。反对政治改革的人往往从俄罗斯民主化与经济衰退同时存在的事例中推出这样的结论：经济衰退是“休克疗法”所致，而“休克疗法”则是政治民主化的产物，因此，民主化改革是经济衰退的原因。这一论证分为两个步骤，其中每一个步骤都是可质疑的。

从俄国的转型过程中到底能学到什么经验教训？

“休克疗法”是指经济体制改革的一套激进策略，主要包括稳定化（以紧缩反通胀并建立宏观均衡）、自由化（放开物价）、私有化（明晰产权）。[14]关于实行民主化必然引致“休克疗法”的说法根本就不能成立。首先，不实行民主化的国家同样可以采取“休克疗法”。例如，智利是实行经济稳定化改革的一个典范，但主持这一改革的却是皮诺切克军政府。又如，中国并没有实行民主化，却在1988年由中央军委主席邓小平宣布要“价格闯关”；后来也基本上是在集权体制下实现价格自由化的。其次，私有化与民主化之间并不存在必然的联系，更不能说，实行民主化就一定要采纳“休克疗法”。同样是民主国家，可以选择不同的经济政策。例如，欧洲大陆国家多实行社会市场经济，而美国则坚持自由市场经济。苏联东欧等经济转轨国家大多采纳了“休克疗法”的建议，这只是反映了人们在那个历史时期的认识，这与民主化的本质无关。如果“休克疗法”确实造成了种种不良后果，中国实行民主化时完全可以拒绝“休克疗法”，没有理由非重蹈覆辙不可。把“休克疗法”与民主化硬拴在一起，逻辑上是不通的。

至于“休克疗法”与经济衰退的关系，现在还是个有争议的问题。据金雁、秦晖等的研究，与波兰、捷克、匈牙利等国相比，俄罗斯的“休克疗法”既不坚决也不彻底，但是俄国的经济衰退却比前者严重得多。因此，究竟俄罗斯经济困难的原因是实施了“休克疗法”，还是“休克疗法”不彻底、半途而废，还不能轻易下结论。此外，还有像白俄罗斯这样的独联体国家，对“休克疗法”抱有强烈的抵触，结果其经济困境比俄罗斯还严重。总之，不管是否采行“休克疗法”、实施的力度如何，苏联东欧各国全都出现过一段经济滑坡，就连有西德大力扶助的前东德也不例外。这只能说明，“休克疗法”与经济衰退的相关性并不显著。

反对政治改革的人也喜欢比较中国和俄罗斯（苏联）的改革：前者全神贯注于经济领域的改革，使得经济长期增长；后者热衷于政治领域的改革，导致经济持续衰退。然后用这种肤浅的比较推出这样的结果：如果涉足政治改革就会妨碍经济改革与经济增长。之所以称这样的比较过于肤浅幼稚，首先是因为论者的观察期过短，仅仅用一个国家的短期经济现象去推估其长期趋势，缺乏可靠的依据。近年来中国的经济增长明显放慢，今后趋势如何尚难判断，而俄国的经济情况却开始好转，这“一起一落”又如何解释呢？其次，这种比较忽略了中俄两国经济增长背景的不可比性。如果是做实验型研究，恰当的比较方法应当是排除了诸多因素的影响后再寻找某一因素与结果之间是否有比较确定的因果关系。国际比较研究虽不能做实验，但也应注意观察对象之间的可比性。例如，中国和越南两国改革各方面的背景都比较接近，从研究角度来看双方的改革有相当大的可比性；可是，两国的改革并无经济改革与政治改革孰先孰后的区别，所以欲作比较研究就不能沿着这个方向进行。中国与俄罗斯社会在改革前有诸多明显的差别，这些差别在很大程度上制约着各自改革的路径选择。因此，上述关于中俄两国优劣及政治改革应否缓行的结论，不过是些泛泛之议，与科学的分析研究风马牛不相及。

改革前的俄罗斯是个一元社会：城乡居民都已成为“单位”社会的一员，既受到总体性社会对个人自由的种种约束，又享有“单位人”的社会保障与福利待遇。而中国则至今仍是一个二元社会：小的一元是吃皇粮、享受财政补贴的“单位”社会；大的一元是由农业户口和一部份非农业户口构成的非“单位”社会。党政机关和国营企事业单位职工及其家属（简称“单位人”）是中国特色的中产阶层，也是政权的社会基础。至九十年代中期为止，中国的经济改革可以说是一种体制改革，或者乾脆说是（“单位”社会）体制外改革。此类改革之所以容易施行，因为它是一种“自费改革”。例如，农村改革只须撤销一些禁令，给予农民一些选择的自由，并不需要国家财政拿出钱来；原来的“单位人”如果想到市场经济中闯荡，首先要辞去公职，其风险与代价只能由自己承担。但当经济改革深入到中国社会的核心──“单位”社会、要求“单位人”大批下岗时，“自费改革”就行不通了，于是改革的航船也就触到了暗礁。

而改革前的俄罗斯基本上就不存在一个非“单位”社会的广阔，经济改革一启动就不得不触动“单位人”，就必须进行大规模的利益再分配（如在能源产业的职工与制造产业的职工之间、在职职工与退休人员之间），就要依赖国库为改革的成本付帐（至于如何把财政负担分摊给民众是下一步的问题，暂时回避的方法是对外举债）。所以，在俄国根本就不存在中国式的“渐进改革”、“增量改革”的空间。而且，如果不进行政治改革、获得更加牢固的政治合法性，俄国政府连最起码的价格自由化改革都无法贯彻。60、70年代东欧国家的数次社会动荡与政权更迭都是源于不成功的价格改革尝试。

俄罗斯能在经济持续衰退的情况下依然维持住全民的社会保障，而中国政府却在经济快速增长的情况下不得不设法摆脱对仅占人口百分之十几的“单位人”的社会保障承诺。若认真考虑一下其中的含义，就会明白，中国人无知地嘲笑俄国人的艰苦努力和盲目地自满自傲是多么愚蠢了。事实上，中国的经济改革到了90年代后期便已失去了支撑政权的社会中坚──“单位人”的支持，此后空前严峻的政府合法性危机正逐渐浮出水面。摆脱眼下危机的途径有两条，或者通过政治改革重塑合法性，或者转向威权统治，更多地依赖直接暴力而不是政治认同和“社会契约”──即以经济利益交换政治服从，以“甜头”堵住“舌头”。[15]

除了计划经济体制内在的种种弊端之外，导致90年代俄罗斯经济衰退的直接原因还有以下几点：一，经济分工与合作体系的破坏；二，经济结构调整与转型的滞后；三，分利集团在经济改革中的消极作用；四，贸易条件的恶化。

前苏联实行的是高度集中的中央计划经济，并且把经济分工与合作的范围延伸到“经互会”组织的所有国家。在这个跨国计划经济体系中，“经互会”各国对某一产品的需要往往是由某国的一家或几家专业化大型企业生产供应的。这样的国际分工发挥了跨国计划经济体系的最大效率，也有利于改善产品质量，但却要求各国保持相同的计划经济体系并服从核心国家的指挥调度，有较高的计划和协调能力，并时刻紧密维持着“经互会”国家分工合作体系的完整性。但是这一体系突然崩解了。自苏联转变成独联体后，原来的国内贸易变成了外贸，独联体成员国之间出现了国际结算、汇率、海关等贸易障碍；而“华约”和“经互会”解散后，东欧国家为了获得硬通货而纷纷选择西欧国家为主要贸易夥伴，申请加入欧盟，参与欧洲经济一体化，割断或削弱了与俄罗斯的传统经济联系。在这种情况下，原来的紧密型跨国和全联盟经济体系的解体对俄罗斯经济的打击是非常惨重的，许多企业突然永久性地失去了大部份销售对象，而同时却要在没有出口的情况下用外汇来购买原料、零配件或急需的专用设备，这当然会导致生产的停顿与产量的下降。据一些经济学家分析，1991年至1995年间，独联体各国的经济滑坡幅度中约有50%以上?且郧暗耐骋痪每占渫呓獾暮蠊16]而中国的经济改革却因毛时代的国际孤立而“种祸得福”了。从50年代中期开始，就逐渐修改中国的苏式计划经济体系，不再强调“全国一盘棋”，而是要求各地建立相对完整的经济体系，由此埋下了重复建设和地方保护主义的祸根，但同时也使中国经济在转型期获得了较大的灵活性与抗冲击性。

前苏联为了与美国争霸，把国民经济变成了一个大兵工厂，经济结构畸形发展。据美国中央情报局估算，苏联与国防有关的产品与服务接近GDP的40%，这个比例高出中国几倍。苏联与美国签订核裁军和常规武器裁军协议后，进而从阿富汗撤军、实现中苏和解、解散“华约”，结果苏军（俄军）几乎完全停止了军事采购。这样，大批国营军工企业不得不由军品转产民品，其结构调整不仅非常缓慢，而且相当艰难。因此，俄罗斯还未享到和平带来的“红利”，却先饱尝了生产过剩、工人失业和企业倒闭的苦痛。

在前苏联时期“分利集团”便已形成，有的是行业型（如军工、能源集团），有的是地区型，还有的是由中央机关干部与地方领导人组成的庞大的贪污网络（例如通过操纵棉花的生产、加工、贸易而大获其利）。于是，在俄国的权贵资本主义化过程中，原来隐蔽着的“分利集团”摇身一变就转化为公开的寡头金融工业集团。著名学者麦德维杰夫指出：“无论在政权机关中，还是在俄罗斯的大亨中，目前占大多数的是那些80年代与党政机关、经济机关有密切关系的人。”俄罗斯的新闻媒体也直言不讳地说，俄国的暴发户中，61%的人是靠将国有企业化为私有而致富的，而十分之九的私有企业老板是过去的社会主义企业领导人。在这种情况下，工厂被以很低的价格卖给了厂长，而“银行家”们的大多数银行都是靠政府资金建立起来的。在“分利集团”的强烈反对下，盖达尔政府所推行的“休克疗法”仅持续了半年；1992年7月，俄罗斯议会便推翻了政府的紧缩预算，大幅放松银根，靠大印钞票来弥补赤字、增加国企补贴，这些饮鸩止渴的措施使得经济更加困难。本来，价格自由化的目标是实现市场均衡价格，越南的一步到位价格改革就相当成功，有效地遏止了通货膨胀。但俄罗斯由于“分利集团”势力强大，能源与原材料产业都控制在垄断寡头手中，他们操纵价格的结果使恶性通货膨胀愈演愈烈。正如奥尔森所指出的，“分利集团”使全社会采用新技术、新制度（即社会技术）延缓以及在生产情况变化时阻碍重新分配资源，从而降低了经济增长率。[17]

从80年代中期到90年代中期，世界市场能源价格暴跌，以石油天然气为主要出口商品的苏联（俄罗斯）每年减少几十亿至上百亿美元的外汇收入，这对俄罗斯的经济衰退具有重大影响。当2000年世界石油价格强烈反弹时，俄罗斯的外汇收入激增，财政状况明显好转，出现了10年来的首次大幅度经济增长。

除了贸易条件的变化是不可控的外部因素外，上述几个导致俄罗斯经济衰退的直接原因都与政治腐败有千丝万缕的联系。在这里，对政治腐败应作广义的理解，不应限于掌控政治权力者的贪污受贿、玩弄女性等经济、生活方面的腐化堕落，还要包括思想专制导致意识形态僵化、政治决策功能衰弱导致社会僵化等。前苏联实行的是思想控制、舆论一律、压制言论自由、把不同意见打成刑事犯罪的政治制度，共产主义意识形态成了政权用以维持其垄断地位的思想化石。官方媒体与教科书上的说教与现实生活完全脱节，系统地培养并持续地强化说假话和两面派的社会风气。这一僵化的政治体系完全丧失了思想、政治上的敏锐性，对暗中滋长的民族主义和宗教意识毫无警惕，更没有能力与之进行实质性对话和思想交锋。各加盟共和国的共产党领导人居然会在一夜之间就变成了民族主义的旗手，联盟分崩离析，民族分离主义、宗教极端主义猛烈反弹，这足以说明僵化的政治控制体系及意识形态是何等的虚假无能，绝不能低估政治腐败在人心瓦解、国家瓦解、经济体系瓦解上的关键性作用。

从政治腐败到政府无能

比较政治社会学的理论认为，衡量一个国家机器能力的不是其专制的程度，而是其政府组织的能量、适应力和效力，即其政府组织是否足够强；从这个角度来看，“硬政府”并不等于“强组织”，一个专制的国家机器并不等于有效的政府组织，因而也未见得在施政上是强韧的；而一个受宪法制约的或“有限的”国家政权，虽然在压制民众方面相当“软”，但却可能有效地执行自己法定的正常职责和功能，所以并不见得是无所作为的“跛脚”政权。[17]

勃列日涅夫时期的苏联国家机器是一个矛盾的实体：既强硬又无能，对持不同政见者非常强硬，在经济与社会管理的决策方面却毫无作为，随波逐流，听凭“分利集团”的摆布。所以人们把那个时期叫做停滞时期。叶利钦时期的俄罗斯政府也是个相当“软”的政府。有学者认为，无论休克疗法还是保守疗法都非万应灵药，但也不失为一种选择，关键在于，任何方案都有其行为逻辑，方案的有效性取决于这种逻辑能否贯彻到底；无论采取激进方案还是渐进方案，都比一忽儿激进、一忽儿保守、朝令夕改、没有章法要好。[18]然而在俄国，由于“分利集团”的强大影响，行政当局与议会之间长期处于拉锯战状态，如此则任何“疗法”都不能贯彻到底，其“疗效”不佳也就不奇怪了。

当叶利钦在与议会的斗争中占据上风后，实现了“新权威”式的相对稳定的统治。但与此同时，他也从一个“闯将”逐渐变成了守成的政客，其政策与行事的价值取向逐渐为既得利益取向所替代。在这一过程中，“新权威主义”下的转型经济为权贵资本主义提供了最好的土壤。正如雅夫林斯基所言：俄国建立的不是自由市场经济体制，而是“半犯罪特性的寡头统治，这种体制在原苏联时期就已基本形成。在苏共垮台后，它只不过改换了门庭，就像蛇蜕皮一样”。俄罗斯学者认为：那些金融工业寡头选择的是“官僚国家资本主义”形式，“官员并不非法占有国营企业的资本，而是在国营部门内部非法利用所有这一切”；“金融官僚资本并非私有制，而是由私人管理的国家所有制”，这些资本由于国家的民主程度不够而被官僚控制并用以谋私。由此可见，形成寡头的必要条件并非私有化过份了，而是民主化不够。[19]

在停滞时期的苏联和转型时期的俄罗斯，政治腐败导致权贵“分利集团”的兴起，而权贵“分利集团”的强大又进一步导致政府的无能与腐化，这种恶性循环给予人们深刻的教训和启示。由于未形成有规模的反对派组织或运动，苏联解体前后的执政者同属原来的权贵集团，因此，俄罗斯的转型与波兰、捷克等东欧国家的转型表现出明显不同的特点。

有学者认为，“俄罗斯现象”包括“分封化”与“犯罪化”两种趋势。“分封化”主要是指把原来的国有财产通过不那么明确的非法、但也不怎么合法的灰色方式，暗暗地转让给那些最有权势的寡头们，这个转手过程并非通常理解的私有化或私营化。例如，俄罗斯政府要求由银行或银行主持的投资基金来接管庞大的国有企业，但这些银行家和投资基金的主管们并没有什么资产，于是政府特许这些人成立银行或非银行金融机构，让他们通过发行债券股票等方式，象征性地对政府付极少的一点钱，用“空手道”就接管了国有企业的资产。

“分封化”的另一表现是，政府把原材料的开采经营权和出口贸易权让给一些权势集团来垄断，这些人则把用俄国自然资源换来的外汇存在国外占为己有。像这种通过出口转移出去的国有资产，据比较保守的估计每年在250亿美元左右，从1991年到1999年至少已经有近2,000亿美元流出境外，而同期俄国吸引来的外国投资总额还不及这个大出血数字的十分之一！与中国的情形相比，俄国外流黑钱的总数比中国少，但占GDP和外贸总额的比例却比中国高。

对俄国社会的“犯罪化”，观察家们的评价是：“在这个世界上，大概没有任何一个国家像俄国一样，有组织的犯罪和大型工商业相互渗透重叠到这种程度，以致于经常无法分清楚，犯罪行为到何处止，合法正当的生意从何处始。”俄国的国民经济整体有40%以上被控制在黑道手里，而在几个行业（比如银行界、房地产界和消费品市场）里，黑道更是不容争议的“龙头老大”。[20]

中国的腐败并不比俄国好到哪里去。有的学者把中国现在的腐败分为四种类型：一是税收流失型腐败，二是地下经济型腐败，三是公共投资和公共支出型腐败，四是寻租型腐败；所造成的经济损失和消费者福利损失每年在9,875亿至12,570亿元之间，占全国GDP总量的13.2%至16.8%。[21]著名经济学家吴敬琏近来一再强调，中国改革的大关还未过，既得利益者已成为深化改革的阻力；要避免滑入法治不行、公权不彰、腐败蔓延的权贵资本主义的泥坑；如果延误国有企业改革的时机，就要犯历史性错误。[22]如果因为决策无能与政治僵化而使权贵“分利集团”坐大，中国的经济改革就有可能半途而废，中国的经济增长也可能出现类似俄罗斯的那种情况，“俄罗斯现象”很快就会在中国全幕重演。

四、政治改革的社会效益与成本

政治改革是社会经济正常发展的要件

中国政治改革（也包括经济改革）的根本目标，是保障基本人权的实现，使每一个人获得自由和解放（在英语中，解放与自由出于同一词源）。个人自由既是人们价值标准中的核心组成部份，又是促进其它价值目标（比如经济发展、社会平等）实现的手段。印度裔诺贝尔经济学奖得主阿马替亚·森1999年9月出版的著作《自由：发展的目的和手段》对此有非常精辟的论述。[23]

森把实质自由定义为“个人拥有的按其价值标准去生活的机会或能力”。按照上述定义，实质自由包括广泛的价值要素。人的有价值的生活的“活动”可归为吃、穿、住、行、读书、看电视、说话（自由表达）、社会参与（投票选举、集体练功、上教堂做礼拜）等等。哪些活动应该列入综合价值的单子，是一个社会选择的问题。这种单子的一个实例，是联合国自1990年以来每年发表“人类发展”的报告。森强调，不能把某种、某些价值标准（事先）排除在外；他还表示，可以给予特定的价值标准以特定的权重。森特别说明，法治自由权利优先于某些其它价值要素（例如收入）。其理由不是基于价值判断（每个人都可以基于自己的偏好，认为自由或收入更重要），而是在于自由和收入的一种经济学性质。自由权是一种“公共物品”，建立了普选权，则合格公民共享之，剥夺普选权，则大家共失之。收入则基本上是“私有物品”，一个人的收入增加或被剥夺，其影响可以在很大程度上局限于个人（及其家庭）。因此，森认为有无普选权的影响大于收入增减的影响，在价值评价系统中，法治自由权应该具有更大的权重。

对于“穷人关心经济利益，在经济利益与民主之间，必定选择经济利益”的诡辩，森的反驳是：（1）把经济发展与民主对立起来是错的，两种价值可以并存；（2）专制统治从来不允许人民有自由选择民主的机会；（3）当人民有机会选择时，他们坚持民主。印度在1970年代中期举行大选，核心问题是英迪拉·甘地要以实行“紧急状态”来渡过经济难关，印度选民（世界上最穷的一批选民）坚决拒绝了剥夺基本自由和人权的“紧急状态”，即便这样做有可能提升经济福利，他们用自己的选票把长期统治印度政坛的国大党拉下了马。俄罗斯近年来选举时，选民在经济状况很不景气的情况下，也拒绝放弃自由民主，回到旧制度。中国1949年前后最流行的歌曲“团结就是力量”也有这样的歌词：要“向着自由”的新中国前进，“让一切不民主的制度死亡”。以自由民主作为社会价值综合清单中的首要价值，这应当是除极右翼军国主义、法西斯主义、威权主义者外，当今中国左中右各派价值观的共同底线，所以甘阳才有“自由左派”和“自由右派”的说法。

森认为，自由的意义还在于它的手段性作用。他具体分析了五种手段性自由：政治自由、经济机会、社会机会、透明性保证和保护性保障。它们分别或者共同地为人们按自己的意愿过有价值的生活做出贡献。政治自由与发展的关系，充份显示在森研究饥荒时所发现的一个规律：民主社会不发生饥荒，饥荒只发生在专制统治下，这在50、60年代的印度与中国构成了最鲜明的对照。经济机会指个人享有的、运用其经济资源于消费、生产或交换的机会。人们拥有各种经济资源如劳力、知识、土地、工具，市场机制提供各种经济资源自由组合的最好机会，因此发展的过程基本上就是以自由市场取代传统社会（或其它形式）对人、对资源、对经济活动的束缚、限制、干预。社会机会指在教育、保健等方面的社会安排，它们影响个人享受更好生活的实质自由。透明性保障指的是人们在社会交往中需要的信用，它取决于交往过程的公开性、对信息及信息准确性的保证。保护性保障指为那些遭受天灾人祸或其它突发性困难（例如失业）的人，收入在贫困线以下的人，以及年老、残疾的人，提供支持的社会安全网。

政治改革对经济增长的积极作用

关于政治自由和民主化改革对于中国经济增长能够起到的手段性作用，可从消极防范和积极建构两个方面理解。

从前一方面来说，民主是避免重大经济决策失误的保障。回顾过去的半个世纪，凡是有利于经济增长的重要决策，几乎都是中共党内发扬民主的产物；反之，则是个人独断专行的恶果。50年代初，中共最高决策机构书记处内尚有相当程度的民主，“五大书记”各有分工，主管革命（战争、剿匪、“镇反”等），刘少奇主管党建和，主管外交和统战，陈云主管财政经济，重大问题集体决策，因而那时的经济恢复工作与“一五计划”的制定就比较顺利。此后，分别对刘少奇、、陈云、薄一波、邓子恢、等人开展了政治性批判，自己直接插手经济决策，实行所谓“第一书记挂帅”，结果终于导致惨绝人寰的“”（实际上是大倒退）。70年代末是中共党内民主风气特别高涨的时期，中央工作会议上吵了几十天架的成果是，在十一届三中全会上确定了以经济建设为中心和改革开放的发展方向。80年代后期邓小平大权在握，便无视党内的各种不同意见，强行拍板进行“价格闯关”，碰了钉子才想到要开会研究善后，这是接踵而来的经济停滞与政治风波的直接原因。

然而，党内民主只是一种不稳定的过渡状态，它或者进一步发展为全社会的民主，或者很快倒退到集权专制。1962年的“七千人大会”是时代党内民主的一个高峰，但为什么未能巩固党内民主呢？因为刘少奇等人当时看到，民众与基层干部处于尖锐对立的状态，没有决心在这种情形下实行人民民主，因而接受了的阶级斗争理论，试图用社会主义教育运动来缓和干群矛盾，结果是被阶级斗争理论自身的的逻辑牵着鼻子走，一步步地滑向了“”中的个人崇拜与个人独裁。

从积极建构方面来说，民主化改革是建立健全市场经济不可缺少的配套措施。长时段的历史已经证明，市场经济是最有效率的经济体制，而市场经济同时又是法治经济。没有法治保障（或森所说的“透明性保障”）就建立不起社会信用，没有社会信用就无法有效运用各种现代市场交易工具。中国的情形不同于哈耶克式“消极自由主义”者所处的社会，既得利益集团不允许法治经济“自然地演化”出来并“自发地扩展秩序”，不进行政治改革乃至革命，不运用政治力量打破利益垄断，就不能最终建立法治社会和市场经济。一个法治不健全的社会永远是不安全的社会，既不利于对外引资，也无法阻遏国内资本的外逃。如果中国长久地停留在民主国家大家庭之外，将越来越得不到几千万海外华侨华人（尤其是第二、第三代）和台港澳同胞的认同，血缘联系与故国情怀就会逐渐被对超越民族主义的自由民主价值观的认同取代。这样，中国经济增长将会失去非常重要的原动力。

季卫东指出，民主政治在增强效率方面至少有四大优点：其一，经过民主程序的决定与当权者的专断相比，失误的可能性较小，即使有失误也不会一错到底，比较容易得到纠正；其二，效率的基础在于公共事务的具体承担者的积极性和创意，而民主程序为支援个人的主体性参加和自我实现提供了更大的余地；其三，民主程序的开放性使得决策机构变成“智慧的竞技场”，使得政府以及政党必须而且也能够不断从民间吸收最优秀的人才和最新颖的建议；其四，作为民主程序重要组成部份的各种监督机制，特别是司法审查制度以及大众传媒的大胆揭露和批评，也不断地刺激政府的进取心，不断地改善决策的透明度和质量。[24]

“政治改革危险论”辨析

要分析所谓的政治改革的社会成本，就必须了解，人们通常议论中的一些相关说法里，有哪些是真实的，哪些是虚构的？比如，民主化改革会不会必然导致民族分裂、国家瓦解？如果政治改革必须以“亡国”为代价，想必绝大多数中国人都不会接受。这里首先需要说明，前苏联的情况与中国不具可比性。苏联的主体民族俄罗斯族不及总人口的一半，90年代初，许多俄罗斯人出于甩包袱的心理，积极推动了苏联的解体，倒是中亚各加盟共和国的领导人对苏联恋恋不舍，但还是无可奈何地接受了3个斯拉夫民族领导人做出的散伙决定，更何况苏联宪法中本来就给予了加盟共和国自愿退出的权利。而中国宪法明确规定中国是“统一的多民族国家”，主要的少数民族与汉民族以及中华“多元一体”国家在历史上有着数百上千年的紧密联系，汉民族占人口总数的90%以上，绝大多数汉族人也没有甩包袱的想法。在上一世纪20年代军阀割据时期，尽管有武力的支持，联省自治的主张仍然不得人心；1949年国民党政府与中共划江而治的打算，同样也未或民意支持。正如台海局势紧张时一些人所说的，民主化之后的中国将更不能容忍，那么又如何能够得出民主化将导致国家分裂的结论呢？

其次，在民主、人权与族权、自决权之间并不存在不可分割的联系。19世纪的西方主流思想关注的是个人权利而不是民族权利，不论是穆勒还是马克思均如此。当时的社会民主主义者也不反对殖民主义，因为他们寄希望于仁慈的殖民统治者能改善原住民的生活品质并帮助他们摆脱愚昧。把民族文化与国家主权联系起来的是德国浪漫派思想，当时的德国还处于四分五裂的状态，因此德国人需要一种支持建立德意志民族统一国家的意识形态。在上个世纪俄美两大国的首脑列宁和威尔逊接受并宣扬这一新思想后，民族自决权才上升到国际法的地位。冷战结束后民族分离主义的兴盛，使得世人重新把关注的重心从族权转向人权。族权的伸张如果有利于人权的实现，则会在国际上得道多助；反之，对族权的鼓吹就无人喝彩。比如，俄罗斯毕竟已勉强可算作民主国家，不同于米洛舍维奇统治下的塞尔维亚，所以西方国家未支持车臣分离主义者。如果认识到当今世界“人权高于主权”的“民主主权观”新潮流有利于中国解决国内民族问题，有利于维护民主中国的统一与完整，就不应当盲目地与之对着干，顽固地坚持已经过时的“民族国家主权观”。

民主化改革会不会“挑动中国人斗中国人”，激化阶级矛盾和社会冲突，干扰中国“追赶”西方的现代化进程，或者至少会妨碍外资流入“资本家的新天堂”？目前，贫富差距扩大、两极分化加剧、社会对立情绪升温、群体事件层出不穷，这已是明摆着的社会现实，根本不是任何人挑动的结果。恰恰是民主制度可以为缓和阶级矛盾提供出气口、安全网与调解人。如果坚持“专政”的观念，把社会矛盾强行压下去，则蓄积愈久，发作愈烈，势必会爆发一场“”式的群众性政治清算──即所谓的“无产阶级专政下的革命”。

国内有一种既冷酷、又不人道的观点：为了实现“追赶现代化”这一“民族大义”，社会弱势阶层“必须承受牺牲”；而权力的作用就是“保证社会各阶层的高低错落”，“有的阶层就是处于底层，在一定阶段，有的阶层就处在特殊利益上”；“在民族大义面前，理想迹近荒唐，理想中的公正和民主在现实中却具有十足的破坏性，因为它们代表着社会底层对利益分配的要求，而这种要求与社会品质的提升不同步，方向也不一致”；“社会主义初级阶段的唯一政治秘密就是对社会主义平等原则的合理放弃”。这种在政治上可能导向法西斯主义的观点把中低阶层民众视为无知无觉的草木、任人宰割的羔羊，是极其危险的。

是不是实行民主、允许工人罢工，“外国资金就不会进来了”？外国资本家当然不会喜欢罢工，但是如果让他们在“有法治、有罢工”与“无法治、无罢工”两种社会环境中做出选择，多数人恐怕还是会偏向前者。归根结底，外国资本追逐的是廉价劳动力，工人的罢工权利能够制约超经济的剥削和压迫，但不会从根本上改变劳动力的供求曲线以及工人在竞争中的弱势地位。因而，中国政治改革并不会马上影响到劳动力严重过剩导致劳动力价格低廉这一基本国情。

民主化改革以后，会不会“今天这部份人上街，明天那部份人包围政府，中国13亿人口，一年365天，天天都会有人闹事，那还有什么精力搞经济建设”？在过去的计划经济时代，政府既是老百姓的长官兼老板，又是老百姓的管家兼保姆，不论遇到什么麻烦，不论有什么不顺心的事，老百姓不找“父母官”又去找谁呢？随着市场经济改革的深化，国有经济在国民经济中的比重降至三分之一以下，财政拨款在社会总投资中的份额更是微不足道，政府不再需要把主要精力放在经济建设上了，最近便有人提议“宣布执政党的‘中心工作’由经济建设转变为法治建设”。[25]仲裁劳资纠纷、调解群体争议、了解社情民意，这正是新世纪里政府的主要职能。如果不是“天天都会有事”需要政府处理，纳税人为什么要出钱养活公务员？发达国家几乎无日没有人游行示威，但并不影响政府执行公务。在选举期间，政府首脑忙于竞选；选举结果出来后，有时连新内阁都无法成立，有些部长长期缺位，但只要有一支稳定的公务员队伍和不受政局变化影响的民间企业家阶层，经济照样可以正常运转并保持稳定增长。相反，长期靠压制来回避矛盾，才是迫使民众闹事的温床。

曾说：一个高级社（现在叫生产队）一条错误，70几万个生产队，70几万条错误，要登报，一年也登不完。这样结果如何？国家必垮台。就是帝国主义不来，人民也要起来革命，把我们这些人统统打倒。办一张专讲坏话的报纸，不要说一年，一个星期也会灭亡的。专登坏事，那还不灭亡啊！[26]如果政府的合法性是建立在垄断信息或依赖政绩的基础上，毛的说法不无道理；如果合法性是建立在宪政民主的基础上，这种顾虑就成了杞人忧天。美国的报纸、电视几乎天天报忧不报喜，专门和政府对着干，可是美国存在了200多年，至今也无垮台的迹象。只要人民能够通过合法方式改变不称心的领导人，就不会“起来革命”。民主化改革后，新闻媒体从政府的忠实喉舌变成永不满足的挑剔者，宣传贯彻政策的功能明显削弱，监督制约政府的功能则大大强化，社会成本与社会效益两相权衡，民众应该还是能够承受的。

民主制度中的选举成本显然要高于专制下面的假选举。虽然假选举也要布置会场、印制选票、误工费时，每次换届的总花费不会少于几十亿元，而且也出现了一些贿选的案例，但比竞选所花的钱毕竟少得多。然而，在考虑总的制度成本时，如果把专制政体下权力被滥用的代价（包括所谓腐败、“学费”、国有资产的流失、冤狱赔偿、公民在日常生活中所受到的无以估计的权益侵害、社会发展的停滞、民族创造力的压抑等）都计算在内，选举成本略高一点就实在算不上什么了。此外还应强调，信息技术已使提高选民参与和降低投票成本成为可能。电子邮件和互联网的出现必然会大大改善职业政治家与人民之间的沟通。目前，已经有一些国家和地区开始装设电子投票系统，从而免除了选票印制、计票等程序。[27]当代的技术创新和体制改革是朝着同一方向并且相互促进的。

在80年代末，有人曾提出“精英与痞子赛跑”的比喻。所谓的精英是指致力于建设市场法治经济和宪政民主政治的改革家；所谓的痞子，是指在吴敬琏、钱颖一所说的“坏的市场经济”中如鱼得水、游刃有余，专门利用社会无序和人性弱点来巧取豪夺的政治流氓。现在回过头来看，由于90年代政治建设的速度赶不上政治腐败的势头，“戴着枷锁”、“穿着小鞋”的精英被无所顾忌的痞子远远甩在了后面。到了21世纪初，国人不得不开始面对“改革与革命赛跑”的形势。应当说，现在的国际国内环境比1989年前要严峻得多，如果不能紧紧扣住“和平与发展”的时代主题，不失时机地进行经济改革和政治改革，中国的制度性腐败将会愈演愈烈，政治稳定和经济增长的局面将会付诸东流，曾经满足于“中国特色”的经济成果的民众会痛苦地经历10年前嘲笑过的“俄罗斯现象”。

【注释】

[1]沃尔夫冈·查普夫，《现代化与社会转型》，北京，社会科学文献出版，1998年版，144-145页。

[2]刘少奇，“关于中华人民共和国宪法草案的报告”，《人民日报》，1954年9月16日。

[3]陈晓律等，“高速增长中的低度政治发展──泰国模式分析”，《南京大学学报》，1999年第2期。

[4]世界银行《1983年世界发展报告》。

[5]丹尼尔·贝尔，《资本主义文化矛盾》，北京，三联书店，1989年版，41-42、56-59页。

[6]其理由可通过以下的简单模型来说明。假定基数年有9亿农民，人均产值4,000元；另有3亿市民，人均产值20,000元；总产值为9.6万亿元。再假定第二年在社会总人口不变的前提下有甲乙两种经济增长方案：甲方案农民人均产值年增长2%，市民人均产值年增长10%，城市化水平不变，这样总产值是10.272万亿元，社会综合劳动生产率年增长7%；乙方案假定城市化水平增长2%（指城市人口占总人口的比重从25%增加到25.5%），农民的人均产值年增长率仍为2%（实际上应高于2%，因为农村人口减少有利于提高农民的劳动生产率），市民的人均产值增长9%（比甲方案降低1个百分点，因为新市民的劳动生产率起初会低于老市民），如此则总产值是10.318万亿元，社会综合劳动生产率年增长7.48%。假定城乡的人均产值都没有增长，只是城市化水平提高了0.5个百分点，那么在与上述模型相同的基数条件下，总产值和全社会综合劳动生产率仍然有1%的增长。

[7]林毅夫，“展望千年的中国经济”，人民日报BBS论坛之“强国论坛深入讨论区”；“当前我国经济的主要问题及未来发展的展望”，载“思想的境界”网站。

[8]王子雍，“教育对中国现代化进程的制约”，《战略与管理》（北京），2000年第3期。

[9]雷厉，“余秋里与第三个五年计划的编制”，《中共党史资料》（北京），总第73辑，88页。

[10]李先念，“在全国计划会议上的讲话（1979年12月20日）”，中共中央文献研究室编，《三中全会以来重要文件选编》（上），北京，人民出版社，1982年版，290页。

[11]“从终身制谈到政府的稳定”，李盛平等编，《职位分类与人事管理》，北京，中国经济出版社，1986年版，99-109页。

[12]亨廷顿，《第三波──20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店，1998年版，65-66页。

[13]曼库尔·奥尔森，《国家兴衰探源──经济增长、滞胀与社会僵化》，北京，商务印书馆，1993年版，52页。

[14]金雁等，“从右派的“保守疗法”到左派的“休克补课”──论匈牙利转轨（之一）”，载“世纪中国”网站。

[15]程晓农，“维持稳定与深化改革：中国面临的抉择”，载“天涯之声”网站。原文发表在《当代中国研究》（美国），1995年1、2期。

[16]苏文，“俄罗斯转轨启示录：评叶利钦时代”，《二十一世纪》（香港），2000年2月号（总第57期）。

[17]《国家兴衰探源──经济增长、滞胀与社会僵化》，出处见注[13]，71页。

[18]“俄罗斯转轨启示录：评叶利钦时代”，出处见注[16]。

[19]丁学良，“转型社会的法与秩序：俄罗斯现象”，鹭江出版社，《清华社会学评论》（厦门），2000年第2期。

[20]出处同上。

[21]胡鞍钢，“腐败损失有多大每年1万亿”，《南方周末》，2001年3月22日。

[22]吴敬琏，“改革的大关还没有过”，载“思想的境界”网站；《经济走势出现转机，如何发展大好形势》，载“中经评论”网站。

[23]任赜，“让个人自由成为社会的承诺──读阿马替亚·森着《自由：发展的目的和手段》”，载“思想的境界”网站。文稿发表在《当代中国研究》（美国），2000年第3期。

[24]季卫东，“再论宪政的复权──亚洲新格局与中国政治改革”，《二十一世纪》（香港），2000年8月号（总第60期）。

[25]潘维，“民主迷信与中国政体改革的方向”，《天涯》（海口），2001年第1期。

[26]李锐，《庐山会议实录（增订第三版）》，郑州：河南人民出版社，1999年版，136页。

政治改革范文篇8

一、关于经济增长与政治改革相互关系的四种假说

首先要说明的是，本文所谈的经济增长是指健康、稳定、具长期潜力的经济增长，而不是那种靠“吃老本、欠新帐”、浪费资源、破坏生态而维持的、不可持续的经济增长。对中国而言，经济增长及经济发展的目标是实现工业化、信息化和城市化。本文所说的中国政治改革，则是指以建立自由民主制度为导向的民主化改革。达伦多夫(dahrendorf)认为自由民主制度有四个要件：必须在机会均等的基础上实现公民的（个人的、政治的、社会的）基本权利；社会冲突应当被认可为积极的、创造性的，解决冲突时应有理性控制；社会利益的多样性必须通过领导群体（精英）的竞争表现出来；在追求私人利益的同时，作为共同利益的“公众道德”必须发挥其作用。[1]进一步概括就是：平等人权、多元利益、竞争性选举和对民主价值观的宪法共识。

在讨论当代中国的经济增长与政治改革的相互关系时，有两个流行的假说。流行假说之一是，只要经济增长（或经济发展）到一定的程度，中国的政治改革就自然会被提上议事日程并顺利实现。笔者在此对这一假说提出质疑和批评。政治是经济的上层建筑，这个马克思主义的基本原理得到广泛的认同；否则，马克思的一些观点也不会在西方社会科学教科书中占据相当的地位。显然，在渔猎社会不可能建立国家，农业社会也不会诞生自由民主制度，民主政治是近现代人类社会的制度成果。上述假说的缺陷在于，在现代社会里，适合一个国家推行政治改革的所谓“一定程度”的经济发展究竟指的是什么，有没有确定性含义，能否作国际比较？这个假说显然无法解释历史。远在清军开进山海关的时候，英国国会已经把政府的钱袋子攥在自己的手里了，形成了政治上的制衡机制的雏形。那时英国的经济发展水平是否就高于明末清初的中国，英国政治制衡机制的出现在多大程度上与经济发展本身直接相关？上述假说恐怕难以自圆其说。进一步看，今天的中国经济比16世纪的英国经济还落后吗，如果说当时英国的城市化水平尚且可以支撑民主政治，为什么今天中国如此现代化的大都市里却连街道办事处主任都不能直接民选？马克思和恩格斯曾高度评价那时美国的言论自由，今天北京、上海居民的识字率难道比当时的美国还低，以致于不能开放言论和新闻自由？

大约50年前，刘少奇在制定1954年宪法草案的报告中说过：“由于现在的各种具体条件，我国在选举中还必须依照法律在一定时期内剥夺封建地主和官僚资本家的选举权和被选举权，还必须规定城市和乡村选举代表名额的不同的人口比例，实行多级选举制，并且在基层选举中多数是采用举手表决的方法。我国的选举制度是要逐步地加以改进的，并在条件具备以后就要实行完全的普遍、平等、直接和秘密投票的制度。”[2]时间已经过去了近半个世纪，国民经济也翻了几番，究竟中国的人均gdp要达到多少美元，中国公民才能有资格直接选举全国人大代表或国家主席？到底什么时候中国能具备刘少奇承诺过的直接选举的“条件”，上述假说其实给不出答案。

持上述观点者有一种错误认识，似乎只要有了经济增长，有朝一日自由民主制度就会像个成熟的果子落在中国大地上。然而，民主并不是一种装置或技术专利，可以轻而易举地“拿来”或“引进”。民主是一种生活方式，是一种制度演化进程。有了漂亮的宪法文本不等于就有了真正的宪政机制，宪政的牢固根基必须扎在人们的心中，形成一种保障基本人权、限制政府行为的宪法共识。宪政民主的政治传统不是从天上掉下来的，也不是经济增长的天然“副产品”，而是在民主的实践中逐渐养成的。发达国家建立比较成熟的自由民主制度经过了几百年的努力，现在还在继续改进完善；中国具有后发优势，或许会缩短这一进程，但绝不可能一蹴而就。民主化启动得越迟，实现得越晚，没有自尊自由的生活也就拖延得越长。若国人满足于只有生存而无自由的生活，那么，即使人均gdp达到3万美元仍然可以安安稳稳地做奴隶、臣子、顺民；如果还有实现“自由人联合体”的梦想，就必须从现在做起，积极稳妥地逐步走向民主化目标。

另一个流行假说是，只有实行民主化改革，中国的经济增长势头才能够保持下去。从长时段来看，政治对于经济具有举足轻重的反作用，这一论点肯定是可以成立的。在19世纪，中国占世界经济的比重从三分之一强跌至百分之几，单纯从劳动力和资本的角度分析是找不到令人满意的答案的。西欧11世纪开始的法律革命、17世纪开始的政治革命（包括英国和法国的不同模式），对19世纪的产业革命具有难以估量的推动作用。而在中国，统治者排拒向法治社会的转型，这无疑妨碍了市场经济体制的孕育，严重影响到技术创新、海外贸易和现代企业的形成。显然，政治、行政、财税体制的落伍，是近代中国经济停滞的重要原因之一。但是，若从短时段（十几年乃至几十年）来看，上述假说就不一定能成立了。在西方，19世纪后期至20世纪前期瑞典和德国对政治体制的选择不同，但它们都比较顺利地实现了工业化；如果用自由指标来衡量80年代以前的东亚“四小龙”，则它们之间相距甚大，从最不自由的军人独裁统治的韩国到世界上最自由的经济体香港，但这样的政治制度差异并未影响它们在经济上同时崛起与腾飞。所以，政治改革在短时段上并不一定是经济增长的直接诱因。

有学者指出，泰国就出现过经济高速发展与政治低度发展并存的奇特局面。1932年至1992年，泰国共发生19次政变，其中有13次成功；同一时期，20位首相相继组建了48届内阁，其中24届内阁属军人政府、8届是军人为主的政府、16届为文官政府；共通过了15部宪法，举行了18次大选。从1932年到现在，泰国有80％的时间处在军人的统治之下，最近的军事政变发生在1991年，并导致了大规模的冲突。即使在这样的情况下，泰国的经济仍然取得了骄人的成绩，并保持着较高的增长速度。从1951年到1961年，国民生产总值年增长率为7.4％；1960年至1970年，泰国的年平均经济增长率为8.4％；1970年至1982年为7.1％。[3]世界银行认为：在过去20多年的经济发展过程中，“泰国是发展中国家中经济发展最为成功的国家之一”。该行专家从泰国模式得出的结论是：“如果说经济发展意味着给大部份人提供了致富的机会，从而很容易获得人们的拥护，而政治发展则不仅意味着权力模式的重新构建并使得一些人有可能丧失自己拥有的特权，同时也意味着一个民族的政治文化价值的转变，换言之，政治发展意味着整个民族的整体现代化，也意味着人的观念的彻底现代化。在这种意义上我们可以这样认为，真正的政治发展比经济发展更为艰巨、更为困难，一个民族必须付出比经济发展更为艰苦的长期的努力，才可能在政治现代化方面取得相应的进展。”[4]显而易见，如果以政治改革作为经济增长的前提条件，无论从逻辑上还是事实上都很难说得通。

上述两个假说都有决定论色彩，或强调经济决定政治，或认为政治决定经济。丹尼尔?贝尔认为，现代社会不是统一的而是分裂的，由三个特殊领域（经济──技术体系、政治体系与文化体系）组成，它们之间不存在简单的决定性关系，未必相互一致；三个领域由不同的、甚至相反方向的轴心原则加以调节，各有自己的模式。经济──技术体系的轴心原则是功能理性，其调节方式是节俭（本质上即讲求效率，以最小成本换回最大收益）。政治的轴心原则是合法性，在民主政体中它表现为被统治者授权政府从事管理，这种合法统治的暗含条件是关于平等的思想，即认为所有人在政治上都有发言权。政治的轴心结构是代表选举制或参与制，由几个政党或社会团体反映不同的特殊利益。政治体系的管理方式带有技术官僚倾向，且将日益明显，然而政治决策主要还是依靠利益代表的谈判协商或法律仲裁，而不是技术官僚的理性判断。卡西尔意义上的文化指的是象征形式的领域，现代文化的特性就是极其自由地搜捡世界文化仓库，贪婪吞食任何一种抓到手的艺术形式，这种自由来自它的轴心原则，就是要不断表现并再造“自我”，以达到自我实现和自我满足。不同领域间的冲突决定了社会的各种矛盾，它们存在于官僚等级制的社会结构与要求平等参与的政治体系之间，存在于依据角色和专业分工建立的社会结构与迫切希望提高自我和实现个人“完美”的文化之间。[5]贝尔把现代市场经济、自由民主政治与多元文化视为现代社会的三大要件。

但是，在前现代的社会或转型中的社会里，政治与经济的关系比现代社会更为密切。例如，在政教合一的社会里，政治与（宗教为代表的）文化之间有高度的统一性，而在计划经济体制下的总体性社会里，政治与经济之间是密不可分的。从计划经济体制向市场经济体制转型的过程，不可能是一个单纯的经济过程，而必然会表现为政治与经济的互动。从这种角度来看，再结合中国现在的国情，可以提出以下两个假说，中国改革以来的社会现实也基本上支持这两个假说。

假说之三：经济衰退或经济危机通常会诱发政治改革或革命。由于人普遍存在惰性，在经济增长尚属顺利时，往往容易满足现状，民众如此，统治者亦如此。历史学家发现，绝大多数统治集团主持的改革都是财政危机的结果，而民众揭竿而起则通常是天灾或政府过多征用劳役造成、大流亡的结果。回顾20多年来的中国改革史，虽然80年代中国的改革派政治家和知识精英一再呼唤政治改革，但由于城乡居民的生活提高得较快，政治改革的社会动力明显不足；到了90年代末，虽然见诸舆论的政改呼吁如凤毛麟角般罕见，但由于农村粮食主产区农民的收入连年下降，城市下岗工人多达几千万，群体性事件层出不穷，革命情绪的潜流正在暗中滋生与蔓延。历史的悲剧往往总是一而再、再而三地重演：能够主导改革的时候不想改革，想要改革的时候又很难再控制住局面了；在经济增长情况尚好的阶段，政治保守主义的鼓吹者往往大行其道，而一旦经济陷入停滞或爆发危机，他们的观点对执政者毫无助益，结果只能眼睁睁地看着革命的降临。因此，在历史上成功或不成功的政治革命比政治改革更为常见。

假说之四：政治腐败长期蔓延、愈演愈烈，最终会导致经济增长的放慢、停滞乃至衰退。对这一假说的论证可以借助经济分析和阶级分析。从社会层面来看，权钱交易、国有资产流失、权贵资本主义和暴富阶层的形成，必然导致社会的急剧分化。如果观察衡量社会公平的指标基尼系数（此系数越高，社会不公越严重），目前发达国家的该项指标普遍低于发展中国家，即前者的社会财富与收入的分配比后者更公平。从经济层面分析，社会的相对均富是大众消费社会形成的必要条件。几亿中国贫困人口至今与电灯、电话、电视机、电冰箱这些大众消费品无缘，当然会导致需求萎缩、生产能力过剩；而暴富阶层的需求早已跨越了私宅、国产轿车、国内旅游的阶段，他们已成为舶来奢侈品与国外旅游的常客，因此他们财富的增加对扩大内需并无帮助。由于“抢劫”、“盗窃”来的不义之财不具合法性，暴富阶层不敢把它们用于正常的社会投资，而是通过各种方式转移到国外去“漂白”，因此每年偷逃境外的“黑钱”高达几百亿美元，接近于每年海外对大陆直接投资的总额。从阶级分析的层面来看，严重的社会不公和不平等会激发强烈的社会不满，强化阶级意识与阶级对立，如果没有一种发泄与转移社会不满的机制，最终会导致社会分裂、民众抗议乃至政治动乱。在这种情况下，经济增长将会成为阶级斗争的牺牲品。

经济增长与政治改革是两个相对独立的发展目标，彼此之间并不存在决定性关系，但有一定的关联和相互影响。欲求政治举措与经济政策彼此促进、相得益彰，决非易事；但二者相互干扰、政治腐化与经济失策恶性循环，却是司空见惯的。要使经济增长与政治改革都步入良性发展的轨道，就要详尽地研究它们的相互关系，按照它们各自的特性与轴心原则把握好改革的节奏。

二、中国经济增长的长期动因与政治稳定

基于上一节的分析，笔者不认为政治改革是经济增长的直接诱因，当然更不认可经济增长是政治专制所赐。中国经济增长的内在动因，还是要从劳动、资本、技术、市场等经济因素方面分析；而中国经济增长的主要障碍，不论是从历史还是从现状来看，却是经济以外的其他因素。也就是说，政治等非经济因素是中国经济增长的必要条件，各种经济因素则是中国经济增长的充份条件。

影响中国经济增长的经济性因素

影响经济增长的劳动因素主要指劳动力总量和劳动生产率。在德国、俄罗斯、日本等国，阻止劳动力总量下降的趋势已成为维持经济增长的关键；而中国的国情却是劳动力大量过剩，禁锢在农村土地上的劳动投入的边际产出已经为零，影响中国的经济增长的主要是劳动生产率。以往中国经济学家只关注工业、农业劳动生产率的增长，现在则应把注意力转向社会综合劳动生产率[6]，全社会综合劳动生产率的增长和城市化水平的提高，比单纯的工业或农业劳动生产率的增长更为重要。发达国家的城市化水平在70、80年代已达到顶峰，然后开始了所谓的“逆城市化（郊区化）”进程，它们当然无法再从城市化过程中获得经济增长的动力。在韩国等新兴工业化国家和地区，城市化也已接近于完成，这是近年来东亚经济初现疲态的重要内因。国内常有人提到，改革开放时代的经济增长是以时代的遗产为基础的。其实，这种见物不见人的说法忽略了一个非常重要的事实，由于1957年至1978年间中国农民的劳动生产率和生活水平长期停滞乃至下降，结果时代留给中国的最大遗产是比世界平均水准低一半的城市化水平，这为1978年以后经济的快速增长预留了较大的空间。

其次考虑资本因素，它也包括总量与生产率两个方面。80年代以来，中国领导人抓住了“和平与发展”的主题，不再奉行“世界农村包围世界城市”的革命外交路线，降低了一度占国民生产总值百分之几的对外援助数额，并一跃成为引入外资和外援最多的发展中国家。现在，境外直接投资的来源正逐步从港澳台资本转向发达国家的大跨国公司，这标志着中国在对外引资和扩大社会资本总量方面进入了一个新的发展阶段。90年代以来，中国国内资本的性质与品质正在发生意义深远的变化。众所周知，国有经济吸收了三分之二的社会资本增加额，却只能创造三分之一的新增产值。国有资本比重下降的趋势将会显著增加国内资本的生产率，给中国经济增长注入持久的活力。

在世界经济发展的现阶段，劳动与资本所导致的增长在总的经济增长率中所占份额已经下降，技术创新（包括社会技术创新即体制创新）已是发达国家最重要的经济增长要素。技术进步因素在中国经济增长中的作用也日益突出。技术进步有两种实现方式：一是自己投资进行研究和开发；二是向其它国家学习、模仿，或花钱购买先进技术以实现本国的技术进步。技术开发研究的特点是成功率很低，一般而言，95%的科研投资未取得任何成果，而在取得成果的技术中也仅有一小部份具有商业价值，因此发明技术的成本通常很高。象美国这样的发达国家，由于技术创新的成本高，能长期维持3%左右的增长率就已经很难得了。有学者认为，20世纪日本及亚洲经济发展的奇迹背后，最主要的秘密是靠成本低、时间短的模仿或购买方式实现技术进步。从二次世界大战后到80年代中期，日本维持了近40年的高速增长，“亚洲四小龙”从50年代末开始也差不多维持了将近40年的快速增长。由于中国与发达国家的差距比当年日本与欧美国家之间的差距更大，假如说日本能维持40年的高速增长，那么中国从1979年算起，至少可以维持50年的快速经济增长。[7]

中国之所以对引进技术的吸收消化能力不如日本和韩国，一再重复引进国外同类的成套设备，其根源在于教育的落后导致人员素质的低下。1949年以后，中国教育界受到4次前所未有的沉重打击，即思想改造运动和院系调整、反右运动和“”、十年“”浩劫、“风波”后的清查清理运动。[8]50年代初仿照苏联教育体系实行的院系调整产生了一种眼界极其狭窄的教育格局，总体上过于偏重理工科教育，而在理工科中又偏重工科，在工科教育中偏重专业课，在专业课中偏重工艺操作。在反右运动中，仅北京大学就揪出“极右派”、“右派”、“中右”、“右倾”分子1,500余名，越是高精尖的系科受冲击越大，北大全校的右派学生中物理系几占三分之一。中国知识分子中的精华大半在历次政治运动中夭折。在“”高潮时，各大学更是遭到前所未有的摧残，一部份被关闭，一部份被赶出城市。改革开放以来，教育部门又成了保守主义的大本营，当90年代前期中国的市场经济蓬勃发展时，大学中的经济学课程还在起劲地吹捧计划经济、批判市场经济。

因此，半个世纪以来，中国与发达国家平均受教育年限的差距不但没有缩小，反而扩大了。根据1992年的数据，15─64岁人口的平均受教育年限，美国为18.04年，日本为14.87年，而中国只有5.42年。但是，从“后发优势”的角度来考虑问题，落后的现状正好为今后一个时期内的加速增长准备了较大的追赶空间。“后发优势”归根结底是一个知识问题，发明知识与学习知识的成本不可同日而言；后来者只要知道追赶什么、怎样追赶，中途不迷失方向，速度总会比披荆斩棘的开拓者要快。如果从改革教育体制、增加教育投资入手，完全可以取得事半功倍的经济增长效果。

经历了几十年供给严重匮乏的年代后，中国人现在开始体会到需求对经济增长的重要性了。事实上，中国的经济增长对国外市场的依赖大大超出一般人的想象。在改革开放的20年中，中国的对外贸易增加了十几倍，到90年代末外贸已占gdp的35％左右，在世界上的大国中名列第一。按美国官方的估计，如包括经香港的转口，中国大陆对美国的净出口（贸易顺差）不久就会达到1,000亿美元，而2000年大陆的gdp才刚刚超过1,0000亿美元；大陆对世界其他地区的贸易逆差（如对台贸易逆差100多亿美元），完全是靠对美贸易顺差来弥补的。由此可见，美国市场对中国的经济增长、劳动就业和对外贸易是多么至关重要。

另一方面，国外资源的进口已经是维持中国经济持续增长所不可或缺的了。中国每年的石油进口很快就会超过1亿吨，不出10年进口原油量将超过国产原油。九届人大三次会议通过“十五”计划纲要时对提交讨论的草案有一条重要的修改，即用“稳定粮食生产能力”取代了草案原来提出的“稳步提高粮食生产能力”，也就是说，宁肯增加粮食进口，也不要用边际效益递减的追加农业劳动和资本在有限耕地上提高现有的粮食生产能力，否定了那种钟情于“战争与革命”而鼓吹“粮食安全”的意见。

妨碍中国经济增长的非经济因素

回顾一个世纪的历史，妨碍中国经济增长的非经济因素主要有两个：大规模的战争与计划经济下的重大决策失误。1937年以前，中国经济一直稳步增长，还有过几次经济发展的“黄金时期”，如第一次世界大战前后以及30年代前期。辛亥革命、“二次革命”以及袁世凯死后“军阀混战”的规模都比较小，时间相对短，对经济的摧残相对较小，那时多数工业企业位于租界和日本占领的东北地区，受战争或革命的影响也不大。但是，从1937年至1978年，上述两个因素先后肆虐，对中国经济造成了严重破坏。8年抗战切断了国内的主要交通线，割裂了自然形成的全国与区域市场体系，破坏了多数沿海大中城市的工商业，还造成了3,500万人员损失。此后的国共内战在破坏交通和隔断城乡经济交流方面更加彻底，连抗日战争期间基本保持完好甚至有较大发展的东北经济，也受到苏军、“国军”、“共军”的反复蹂躏，产量空前下降，如钢产量就减少了十分之九。

50年代前期中国经济恢复与增长的形势本来相当不错，但好景不长，以50年代中期直接指挥经济工作为开端，中国经济的发展一而再、再而三地受到长官意志的干扰，偏离了现代化的正确航向。“”导致资源浪费、生态破坏、生产下跌、普遍饥荒，非正常死亡人数超过8年抗战。在60年代中期确立“国防第一”的方针时，改变了原定的“吃穿用、基础工业、国防”的经济发展次序。他一再讲：“次序反过来是对的。农业投资我看还要减。......投资不要那么多，要靠大寨精神。”[9]李先念后来承认，“……国民收入损失了1,200亿元”[10]；而贯彻“国防第一”、“四保”方针，建设大小“三线”、“一个省搞一个”小钢铁厂、每个省都“建立相对完整的经济体系”，造成的经济损失更是超过几千亿元。

这些政策及“”的结果是把国民经济引到了濒临崩溃的边缘，连满足城乡人民“吃穿用”等基本生存条件都十分困难。到1978年，中国的许多人均经济指标，尤其是与城乡人民生活水平相关的指标，并未超过1957年，甚至未超过1936年的水平。后邓小平和陈云对中国经济增长的最大贡献是，否定了60年代提出的“必须立足于战争，从准备打仗出发，把加强国防放在第一位”以及按照毛的意见提出的“保备战、保援外、保三线、保重点”的经济工作方针，坚持了适合中国国情的经济发展战略：扬长避短，优先发展劳动密集型产业；大进大出，放手利用外国的资源、资本、技术和市场。

什么是真正的政治稳定？

历史经验证明，政治稳定确实是经济增长的必要条件。但什么才是真正的政治稳定呢？从各国经验来看，泰国内阁更迭频繁，却并未影响经济增长；法兰西第四共和国和意大利、日本等国的内阁更迭与政党轮替更为频繁，首相总理上台下台好像家常便饭，有时甚至连续解散议会、举行新大选，但也未影响这些国家创造经济奇迹。在50、60年代，法、意、日等国的大规模罢工层出不穷，然而恰恰是在这个时期，这些国家的经济增长达到了历史最高点。由此可见，政治稳定的关键是保持法律和政策的连续性和有效性。真正的政治稳定是指争取世界持久和平与经济全球化的平稳发展，使国内经济建设有一个良好的外部环境，是保持改革开放政策的连续性，避免决策失误给经济发展带来不必要的损失，而不是舆论一律、政治一元化、领袖终身制与指定继承制。

稳定的政府必须是实行宪政法治的政府。如果存在一部稳定的、具崇高权威、轻易不能更改的、对政府权力加以约束的宪法，而政府事实上又能遵守对它的限制，就可称此为宪政国家。宪政观念一旦成为社会普遍公认的价值，有助于形成自动的社会稳定机制，从而减少政治调节过程的能量损耗，保证政府能经常在正常的条件下工作。如果说，宪政是强调政府执政方向的稳定及其与选民意志的一致性，法治则强调政府的行为方式必须遵守一套既定的规范与程序。

如果民众意愿的表达根本不能影响国家领导人的地位，他所得到的信息就往往不是现实生活的真实反映，而只是他个人意志的回声；此时他会以为自己无所不晓、无所不能，因而好大喜功、朝令夕改，视国计民生为掌上玩物。金日成死后子承父业，史无前例地实现了“社会主义政权世袭制”，但这不但未能改变这个国家经济的颓势，相反却加剧了北朝鲜的经济崩溃。现在，北朝鲜经济状况之差，民生之凋零，在整个亚洲只有20年来战乱不绝的阿富汗可与之相比。

历史上的一个屡见不鲜的现象是，国家领导人的终身任职和国家政策的变化无常往往同时出现。甚至还可以观察到这样的现象：一个领导人的任期愈长，他的政策寿命愈短；到其晚年时，政策变化之快简直令人无所适从。[11]例如，在1958年至1961年的短短3年中，推行的农村公共食堂政策一再左右摇摆，一会儿办、一会儿停、一会儿又办，结果使大饥馑的死亡人数直线上升。晚年之启用邓小平和再打倒邓小平，其变化之莫测更让人眼花缭乱。

虽然中国现在确实存在着严重威胁经济增长前景的政治不稳定因素，但最高领导人或者领导集团的老面孔与思想僵化并不是政治真正稳定的前提条件。只有稳固的政府合法性基础、法律政策的连续性、精干稳定的政府公务员队伍、以及行政指挥系统的有效与稳定（行政首长对政务官实行组阁制，防止正副职之间相互摩擦与拆台），才能带来真正的政治稳定。实行言论自由、集会自由、罢工自由、结社自由和竞争性选举并不会妨碍政治稳定，这些是一个长治久安的政治体系所不可或缺的内在稳定机制。

中国需要什么样的国际环境？

亨廷顿指出：当威权政权面临政府合法性危机时常挑起外部冲突，并试图通过诉诸民族主义来恢复合法性。例如，1982年，由于经济上的失败，阿根廷军政权的合法性落到了最低点，于是，加尔铁里将军试图通过入侵福克兰群岛来重新获得对其政府的支持。他若在军事上成功了，就可能变成阿根廷历史上的一个大英雄。然而，他的失败和英国收复该岛触发了第二年阿根廷军政权的垮台。威权政府的领袖试图用外部战争来支撑其日益衰退的合法性的努力，面临着一个严重的内在障碍，即军人独裁和个人独裁政权中的军队之职业化程度都很低，而且军事作战能力也很差，所以，挑起一场战争往往是风险很高的策略。[12]

类似情形在中国也出现过。1969年春，中的派系“内战”造成各地动乱不已，急于召开党的“九大”来收束局势、恢复控制。恰在此时珍宝岛事件适时爆发，与其说这是事出偶然，还不如说是天随人愿。但随着苏联调兵遣将、大军压境，中国开始面临大规模战争甚至是核战争的现实威胁。这种严重的局面迫使不得不牺牲其意识形态上的连贯性，转而寻求与“美帝国主义”“一条线”的外交战略，以抵消苏联的军事优势。

今天，国内学人中有人唯恐天下不乱，重新鼓吹起“战争不可避免”论，要求政府奉行与美国及其盟国在政治、外交、军事上全面对抗的战略。甚至有人在互联网上宣称，中国需要一场新的“太平洋战争”。不知他们此番是主张以中国一国之有限力量与以美国为首的发达国家的政治军事联盟对抗，还是要和谁搞“一条线”？俄罗斯会和中国结成反美统一战线吗？“911”恐怖分子袭击事件之后美俄的携手合作足已说明问题了。其实，与国际主流社会的对抗即使未达到动刀弄枪的程度，仅仅是军备竞赛和国际关系紧张就足以危及中国的经济增长。如果一定要造成这种对抗格局，只会促使以美国为首的发达国家视中国为战略对手和潜在敌人，它们就会在技术管制、资本流动、市场开放和战略物资等各个方面遏制中国，掐住中国经济发展的命脉。这些蛊惑人心的言论实在是对中国政治稳定的干扰。

另一个值得注意的现象是国内“新右派”和“新左派”的出现。这里讲的“新右派”是指当前“中国特色”的特殊利益集团的政治代表。美国学者奥尔森称这种特殊利益集团为“分利集团”，认为其存在会降低社会效率和社会总收入，并使政治生活中的分歧加剧。[13]“新右派”的主张之一是反对进一步的市场化改革，因为“双轨制”的长期存在能为有条件从事“权钱交易”的既得利益者提供“寻租”的机会；他们认为，政治民主化会干扰和妨碍经济私有化、动摇既得利益者的政治经济地位；他们也反对全球化，因为经济民族主义可为目前居于行业垄断地位的既得利益者提供继续垄断的借口。“新左派”则是社会分化和政治分歧加剧的产物。他们虽与“新右派”处于政治光谱的两个极端，但同样也反对进一步的市场化和全球化，只不过是借用了保护社会弱势集团的名义。他们号召对特殊利益集团展开阶级斗争，以革命的方式来进行财富再分配，他们也反对引进外资和加入世贸组织（wto），其中甚至有人主张反帝、反殖、反资的世界革命。这两个群体在中国的社会生活和思想界中的活跃，对改革开放政策的连续性以及建立“与世界接轨”的市场化法律体系的努力，构成了现实的政治威胁。

需要指出的是，无论是顽固保守既定政治格局，还是激烈呼唤政治革命，都会损害政治稳定和经济增长；积极稳妥地进行政治体制改革，才是对政治不稳定因素釜底抽薪的唯一正确的途径。二战后的历史证明，民主国家不仅能维持本国长期的政治稳定，而且能避免与其他民主国家发生武力冲突。中国只有全面批准和彻底贯彻联合国的两个人权公约，逐步建立宪政民主制度，融入世界民主国家的大家庭，才能切实保障包括经济安全在内的国家安全。发达国家的经验证明，自由、人权是公正、平等的基础；政府只有通过自由选举才可能取得无可置疑的合法性，才能充当好市场经济的裁判员，并通过公共财政实行收入的再分配。总之，只有通过政治改革才能赢得长久的政治稳定，从而为中国经济增长提供可靠的政治保障。

三、俄罗斯经济衰退的启示与政治腐败

政治改革既不是经济增长的直接诱因，同理，它也不会是经济衰退的直接原因。反对政治改革的人往往从俄罗斯民主化与经济衰退同时存在的事例中推出这样的结论：经济衰退是“休克疗法”所致，而“休克疗法”则是政治民主化的产物，因此，民主化改革是经济衰退的原因。这一论证分为两个步骤，其中每一个步骤都是可质疑的。

从俄国的转型过程中到底能学到什么经验教训？

“休克疗法”是指经济体制改革的一套激进策略，主要包括稳定化（以紧缩反通胀并建立宏观均衡）、自由化（放开物价）、私有化（明晰产权）。[14]关于实行民主化必然引致“休克疗法”的说法根本就不能成立。首先，不实行民主化的国家同样可以采取“休克疗法”。例如，智利是实行经济稳定化改革的一个典范，但主持这一改革的却是皮诺切克军政府。又如，中国并没有实行民主化，却在1988年由中央军委主席邓小平宣布要“价格闯关”；后来也基本上是在集权体制下实现价格自由化的。其次，私有化与民主化之间并不存在必然的联系，更不能说，实行民主化就一定要采纳“休克疗法”。同样是民主国家，可以选择不同的经济政策。例如，欧洲大陆国家多实行社会市场经济，而美国则坚持自由市场经济。苏联东欧等经济转轨国家大多采纳了“休克疗法”的建议，这只是反映了人们在那个历史时期的认识，这与民主化的本质无关。如果“休克疗法”确实造成了种种不良后果，中国实行民主化时完全可以拒绝“休克疗法”，没有理由非重蹈覆辙不可。把“休克疗法”与民主化硬拴在一起，逻辑上是不通的。

至于“休克疗法”与经济衰退的关系，现在还是个有争议的问题。据金雁、秦晖等的研究，与波兰、捷克、匈牙利等国相比，俄罗斯的“休克疗法”既不坚决也不彻底，但是俄国的经济衰退却比前者严重得多。因此，究竟俄罗斯经济困难的原因是实施了“休克疗法”，还是“休克疗法”不彻底、半途而废，还不能轻易下结论。此外，还有像白俄罗斯这样的独联体国家，对“休克疗法”抱有强烈的抵触，结果其经济困境比俄罗斯还严重。总之，不管是否采行“休克疗法”、实施的力度如何，苏联东欧各国全都出现过一段经济滑坡，就连有西德大力扶助的前东德也不例外。这只能说明，“休克疗法”与经济衰退的相关性并不显著。

反对政治改革的人也喜欢比较中国和俄罗斯（苏联）的改革：前者全神贯注于经济领域的改革，使得经济长期增长；后者热衷于政治领域的改革，导致经济持续衰退。然后用这种肤浅的比较推出这样的结果：如果涉足政治改革就会妨碍经济改革与经济增长。之所以称这样的比较过于肤浅幼稚，首先是因为论者的观察期过短，仅仅用一个国家的短期经济现象去推估其长期趋势，缺乏可靠的依据。近年来中国的经济增长明显放慢，今后趋势如何尚难判断，而俄国的经济情况却开始好转，这“一起一落”又如何解释呢？其次，这种比较忽略了中俄两国经济增长背景的不可比性。如果是做实验型研究，恰当的比较方法应当是排除了诸多因素的影响后再寻找某一因素与结果之间是否有比较确定的因果关系。国际比较研究虽不能做实验，但也应注意观察对象之间的可比性。例如，中国和越南两国改革各方面的背景都比较接近，从研究角度来看双方的改革有相当大的可比性；可是，两国的改革并无经济改革与政治改革孰先孰后的区别，所以欲作比较研究就不能沿着这个方向进行。中国与俄罗斯社会在改革前有诸多明显的差别，这些差别在很大程度上制约着各自改革的路径选择。因此，上述关于中俄两国优劣及政治改革应否缓行的结论，不过是些泛泛之议，与科学的分析研究风马牛不相及。

改革前的俄罗斯是个一元社会：城乡居民都已成为“单位”社会的一员，既受到总体性社会对个人自由的种种约束，又享有“单位人”的社会保障与福利待遇。而中国则至今仍是一个二元社会：小的一元是吃皇粮、享受财政补贴的“单位”社会；大的一元是由农业户口和一部份非农业户口构成的非“单位”社会。党政机关和国营企事业单位职工及其家属（简称“单位人”）是中国特色的中产阶层，也是政权的社会基础。至九十年代中期为止，中国的经济改革可以说是一种体制改革，或者乾脆说是（“单位”社会）体制外改革。此类改革之所以容易施行，因为它是一种“自费改革”。例如，农村改革只须撤销一些禁令，给予农民一些选择的自由，并不需要国家财政拿出钱来；原来的“单位人”如果想到市场经济中闯荡，首先要辞去公职，其风险与代价只能由自己承担。但当经济改革深入到中国社会的核心──“单位”社会、要求“单位人”大批下岗时，“自费改革”就行不通了，于是改革的航船也就触到了暗礁。

而改革前的俄罗斯基本上就不存在一个非“单位”社会的广阔，经济改革一启动就不得不触动“单位人”，就必须进行大规模的利益再分配（如在能源产业的职工与制造产业的职工之间、在职职工与退休人员之间），就要依赖国库为改革的成本付帐（至于如何把财政负担分摊给民众是下一步的问题，暂时回避的方法是对外举债）。所以，在俄国根本就不存在中国式的“渐进改革”、“增量改革”的空间。而且，如果不进行政治改革、获得更加牢固的政治合法性，俄国政府连最起码的价格自由化改革都无法贯彻。60、70年代东欧国家的数次社会动荡与政权更迭都是源于不成功的价格改革尝试。

俄罗斯能在经济持续衰退的情况下依然维持住全民的社会保障，而中国政府却在经济快速增长的情况下不得不设法摆脱对仅占人口百分之十几的“单位人”的社会保障承诺。若认真考虑一下其中的含义，就会明白，中国人无知地嘲笑俄国人的艰苦努力和盲目地自满自傲是多么愚蠢了。事实上，中国的经济改革到了90年代后期便已失去了支撑政权的社会中坚──“单位人”的支持，此后空前严峻的政府合法性危机正逐渐浮出水面。摆脱眼下危机的途径有两条，或者通过政治改革重塑合法性，或者转向威权统治，更多地依赖直接暴力而不是政治认同和“社会契约”──即以经济利益交换政治服从，以“甜头”堵住“舌头”。[15]

除了计划经济体制内在的种种弊端之外，导致90年代俄罗斯经济衰退的直接原因还有以下几点：一，经济分工与合作体系的破坏；二，经济结构调整与转型的滞后；三，分利集团在经济改革中的消极作用；四，贸易条件的恶化。

前苏联实行的是高度集中的中央计划经济，并且把经济分工与合作的范围延伸到“经互会”组织的所有国家。在这个跨国计划经济体系中，“经互会”各国对某一产品的需要往往是由某国的一家或几家专业化大型企业生产供应的。这样的国际分工发挥了跨国计划经济体系的最大效率，也有利于改善产品质量，但却要求各国保持相同的计划经济体系并服从核心国家的指挥调度，有较高的计划和协调能力，并时刻紧密维持着“经互会”国家分工合作体系的完整性。但是这一体系突然崩解了。自苏联转变成独联体后，原来的国内贸易变成了外贸，独联体成员国之间出现了国际结算、汇率、海关等贸易障碍；而“华约”和“经互会”解散后，东欧国家为了获得硬通货而纷纷选择西欧国家为主要贸易夥伴，申请加入欧盟，参与欧洲经济一体化，割断或削弱了与俄罗斯的传统经济联系。在这种情况下，原来的紧密型跨国和全联盟经济体系的解体对俄罗斯经济的打击是非常惨重的，许多企业突然永久性地失去了大部份销售对象，而同时却要在没有出口的情况下用外汇来购买原料、零配件或急需的专用设备，这当然会导致生产的停顿与产量的下降。据一些经济学家分析，1991年至1995年间，独联体各国的经济滑坡幅度中约有50%以上是以前的统一经济空间瓦解的后果。[16]而中国的经济改革却因毛时代的国际孤立而“种祸得福”了。从50年代中期开始，就逐渐修改中国的苏式计划经济体系，不再强调“全国一盘棋”，而是要求各地建立相对完整的经济体系，由此埋下了重复建设和地方保护主义的祸根，但同时也使中国经济在转型期获得了较大的灵活性与抗冲击性。

前苏联为了与美国争霸，把国民经济变成了一个大兵工厂，经济结构畸形发展。据美国中央情报局估算，苏联与国防有关的产品与服务接近gdp的40%，这个比例高出中国几倍。苏联与美国签订核裁军和常规武器裁军协议后，进而从阿富汗撤军、实现中苏和解、解散“华约”，结果苏军（俄军）几乎完全停止了军事采购。这样，大批国营军工企业不得不由军品转产民品，其结构调整不仅非常缓慢，而且相当艰难。因此，俄罗斯还未享到和平带来的“红利”，却先饱尝了生产过剩、工人失业和企业倒闭的苦痛。

在前苏联时期“分利集团”便已形成，有的是行业型（如军工、能源集团），有的是地区型，还有的是由中央机关干部与地方领导人组成的庞大的贪污网络（例如通过操纵棉花的生产、加工、贸易而大获其利）。于是，在俄国的权贵资本主义化过程中，原来隐蔽着的“分利集团”摇身一变就转化为公开的寡头金融工业集团。著名学者麦德维杰夫指出：“无论在政权机关中，还是在俄罗斯的大亨中，目前占大多数的是那些80年代与党政机关、经济机关有密切关系的人。”俄罗斯的新闻媒体也直言不讳地说，俄国的暴发户中，61%的人是靠将国有企业化为私有而致富的，而十分之九的私有企业老板是过去的社会主义企业领导人。在这种情况下，工厂被以很低的价格卖给了厂长，而“银行家”们的大多数银行都是靠政府资金建立起来的。在“分利集团”的强烈反对下，盖达尔政府所推行的“休克疗法”仅持续了半年；1992年7月，俄罗斯议会便推翻了政府的紧缩预算，大幅放松银根，靠大印钞票来弥补赤字、增加国企补贴，这些饮鸩止渴的措施使得经济更加困难。本来，价格自由化的目标是实现市场均衡价格，越南的一步到位价格改革就相当成功，有效地遏止了通货膨胀。但俄罗斯由于“分利集团”势力强大，能源与原材料产业都控制在垄断寡头手中，他们操纵价格的结果使恶性通货膨胀愈演愈烈。正如奥尔森所指出的，“分利集团”使全社会采用新技术、新制度（即社会技术）延缓以及在生产情况变化时阻碍重新分配资源，从而降低了经济增长率。[17]

从80年代中期到90年代中期，世界市场能源价格暴跌，以石油天然气为主要出口商品的苏联（俄罗斯）每年减少几十亿至上百亿美元的外汇收入，这对俄罗斯的经济衰退具有重大影响。当2000年世界石油价格强烈反弹时，俄罗斯的外汇收入激增，财政状况明显好转，出现了10年来的首次大幅度经济增长。

除了贸易条件的变化是不可控的外部因素外，上述几个导致俄罗斯经济衰退的直接原因都与政治腐败有千丝万缕的联系。在这里，对政治腐败应作广义的理解，不应限于掌控政治权力者的贪污受贿、玩弄女性等经济、生活方面的腐化堕落，还要包括思想专制导致意识形态僵化、政治决策功能衰弱导致社会僵化等。前苏联实行的是思想控制、舆论一律、压制言论自由、把不同意见打成刑事犯罪的政治制度，共产主义意识形态成了政权用以维持其垄断地位的思想化石。官方媒体与教科书上的说教与现实生活完全脱节，系统地培养并持续地强化说假话和两面派的社会风气。这一僵化的政治体系完全丧失了思想、政治上的敏锐性，对暗中滋长的民族主义和宗教意识毫无警惕，更没有能力与之进行实质性对话和思想交锋。各加盟共和国的共产党领导人居然会在一夜之间就变成了民族主义的旗手，联盟分崩离析，民族分离主义、宗教极端主义猛烈反弹，这足以说明僵化的政治控制体系及意识形态是何等的虚假无能，绝不能低估政治腐败在人心瓦解、国家瓦解、经济体系瓦解上的关键性作用。

从政治腐败到政府无能

比较政治社会学的理论认为，衡量一个国家机器能力的不是其专制的程度，而是其政府组织的能量、适应力和效力，即其政府组织是否足够强；从这个角度来看，“硬政府”并不等于“强组织”，一个专制的国家机器并不等于有效的政府组织，因而也未见得在施政上是强韧的；而一个受宪法制约的或“有限的”国家政权，虽然在压制民众方面相当“软”，但却可能有效地执行自己法定的正常职责和功能，所以并不见得是无所作为的“跛脚”政权。[17]

勃列日涅夫时期的苏联国家机器是一个矛盾的实体：既强硬又无能，对持不同政见者非常强硬，在经济与社会管理的决策方面却毫无作为，随波逐流，听凭“分利集团”的摆布。所以人们把那个时期叫做停滞时期。叶利钦时期的俄罗斯政府也是个相当“软”的政府。有学者认为，无论休克疗法还是保守疗法都非万应灵药，但也不失为一种选择，关键在于，任何方案都有其行为逻辑，方案的有效性取决于这种逻辑能否贯彻到底；无论采取激进方案还是渐进方案，都比一忽儿激进、一忽儿保守、朝令夕改、没有章法要好。[18]然而在俄国，由于“分利集团”的强大影响，行政当局与议会之间长期处于拉锯战状态，如此则任何“疗法”都不能贯彻到底，其“疗效”不佳也就不奇怪了。

当叶利钦在与议会的斗争中占据上风后，实现了“新权威”式的相对稳定的统治。但与此同时，他也从一个“闯将”逐渐变成了守成的政客，其政策与行事的价值取向逐渐为既得利益取向所替代。在这一过程中，“新权威主义”下的转型经济为权贵资本主义提供了最好的土壤。正如雅夫林斯基所言：俄国建立的不是自由市场经济体制，而是“半犯罪特性的寡头统治，这种体制在原苏联时期就已基本形成。在苏共垮台后，它只不过改换了门庭，就像蛇蜕皮一样”。俄罗斯学者认为：那些金融工业寡头选择的是“官僚国家资本主义”形式，“官员并不非法占有国营企业的资本，而是在国营部门内部非法利用所有这一切”；“金融官僚资本并非私有制，而是由私人管理的国家所有制”，这些资本由于国家的民主程度不够而被官僚控制并用以谋私。由此可见，形成寡头的必要条件并非私有化过份了，而是民主化不够。[19]

在停滞时期的苏联和转型时期的俄罗斯，政治腐败导致权贵“分利集团”的兴起，而权贵“分利集团”的强大又进一步导致政府的无能与腐化，这种恶性循环给予人们深刻的教训和启示。由于未形成有规模的反对派组织或运动，苏联解体前后的执政者同属原来的权贵集团，因此，俄罗斯的转型与波兰、捷克等东欧国家的转型表现出明显不同的特点。

有学者认为，“俄罗斯现象”包括“分封化”与“犯罪化”两种趋势。“分封化”主要是指把原来的国有财产通过不那么明确的非法、但也不怎么合法的灰色方式，暗暗地转让给那些最有权势的寡头们，这个转手过程并非通常理解的私有化或私营化。例如，俄罗斯政府要求由银行或银行主持的投资基金来接管庞大的国有企业，但这些银行家和投资基金的主管们并没有什么资产，于是政府特许这些人成立银行或非银行金融机构，让他们通过发行债券股票等方式，象征性地对政府付极少的一点钱，用“空手道”就接管了国有企业的资产。

“分封化”的另一表现是，政府把原材料的开采经营权和出口贸易权让给一些权势集团来垄断，这些人则把用俄国自然资源换来的外汇存在国外占为己有。像这种通过出口转移出去的国有资产，据比较保守的估计每年在250亿美元左右，从1991年到1999年至少已经有近2,000亿美元流出境外，而同期俄国吸引来的外国投资总额还不及这个大出血数字的十分之一！与中国的情形相比，俄国外流黑钱的总数比中国少，但占gdp和外贸总额的比例却比中国高。

对俄国社会的“犯罪化”，观察家们的评价是：“在这个世界上，大概没有任何一个国家像俄国一样，有组织的犯罪和大型工商业相互渗透重叠到这种程度，以致于经常无法分清楚，犯罪行为到何处止，合法正当的生意从何处始。”俄国的国民经济整体有40%以上被控制在黑道手里，而在几个行业（比如银行界、房地产界和消费品市场）里，黑道更是不容争议的“龙头老大”。[20]

中国的腐败并不比俄国好到哪里去。有的学者把中国现在的腐败分为四种类型：一是税收流失型腐败，二是地下经济型腐败，三是公共投资和公共支出型腐败，四是寻租型腐败；所造成的经济损失和消费者福利损失每年在9,875亿至12,570亿元之间，占全国gdp总量的13.2%至16.8%。[21]著名经济学家吴敬琏近来一再强调，中国改革的大关还未过，既得利益者已成为深化改革的阻力；要避免滑入法治不行、公权不彰、腐败蔓延的权贵资本主义的泥坑；如果延误国有企业改革的时机，就要犯历史性错误。[22]如果因为决策无能与政治僵化而使权贵“分利集团”坐大，中国的经济改革就有可能半途而废，中国的经济增长也可能出现类似俄罗斯的那种情况，“俄罗斯现象”很快就会在中国全幕重演。

四、政治改革的社会效益与成本

政治改革是社会经济正常发展的要件

中国政治改革（也包括经济改革）的根本目标，是保障基本人权的实现，使每一个人获得自由和解放（在英语中，解放与自由出于同一词源）。个人自由既是人们价值标准中的核心组成部份，又是促进其它价值目标（比如经济发展、社会平等）实现的手段。印度裔诺贝尔经济学奖得主阿马替亚?森1999年9月出版的著作《自由：发展的目的和手段》对此有非常精辟的论述。[23]

森把实质自由定义为“个人拥有的按其价值标准去生活的机会或能力”。按照上述定义，实质自由包括广泛的价值要素。人的有价值的生活的“活动”可归为吃、穿、住、行、读书、看电视、说话（自由表达）、社会参与（投票选举、集体练功、上教堂做礼拜）等等。哪些活动应该列入综合价值的单子，是一个社会选择的问题。这种单子的一个实例，是联合国自1990年以来每年发表“人类发展”的报告。森强调，不能把某种、某些价值标准（事先）排除在外；他还表示，可以给予特定的价值标准以特定的权重。森特别说明，法治自由权利优先于某些其它价值要素（例如收入）。其理由不是基于价值判断（每个人都可以基于自己的偏好，认为自由或收入更重要），而是在于自由和收入的一种经济学性质。自由权是一种“公共物品”，建立了普选权，则合格公民共享之，剥夺普选权，则大家共失之。收入则基本上是“私有物品”，一个人的收入增加或被剥夺，其影响可以在很大程度上局限于个人（及其家庭）。因此，森认为有无普选权的影响大于收入增减的影响，在价值评价系统中，法治自由权应该具有更大的权重。

对于“穷人关心经济利益，在经济利益与民主之间，必定选择经济利益”的诡辩，森的反驳是：（1）把经济发展与民主对立起来是错的，两种价值可以并存；（2）专制统治从来不允许人民有自由选择民主的机会；（3）当人民有机会选择时，他们坚持民主。印度在1970年代中期举行大选，核心问题是英迪拉?甘地要以实行“紧急状态”来渡过经济难关，印度选民（世界上最穷的一批选民）坚决拒绝了剥夺基本自由和人权的“紧急状态”，即便这样做有可能提升经济福利，他们用自己的选票把长期统治印度政坛的国大党拉下了马。俄罗斯近年来选举时，选民在经济状况很不景气的情况下，也拒绝放弃自由民主，回到旧制度。中国1949年前后最流行的歌曲“团结就是力量”也有这样的歌词：要“向着自由”的新中国前进，“让一切不民主的制度死亡”。以自由民主作为社会价值综合清单中的首要价值，这应当是除极右翼军国主义、法西斯主义、威权主义者外，当今中国左中右各派价值观的共同底线，所以甘阳才有“自由左派”和“自由右派”的说法。

森认为，自由的意义还在于它的手段性作用。他具体分析了五种手段性自由：政治自由、经济机会、社会机会、透明性保证和保护性保障。它们分别或者共同地为人们按自己的意愿过有价值的生活做出贡献。政治自由与发展的关系，充份显示在森研究饥荒时所发现的一个规律：民主社会不发生饥荒，饥荒只发生在专制统治下，这在50、60年代的印度与中国构成了最鲜明的对照。经济机会指个人享有的、运用其经济资源于消费、生产或交换的机会。人们拥有各种经济资源如劳力、知识、土地、工具，市场机制提供各种经济资源自由组合的最好机会，因此发展的过程基本上就是以自由市场取代传统社会（或其它形式）对人、对资源、对经济活动的束缚、限制、干预。社会机会指在教育、保健等方面的社会安排，它们影响个人享受更好生活的实质自由。透明性保障指的是人们在社会交往中需要的信用，它取决于交往过程的公开性、对信息及信息准确性的保证。保护性保障指为那些遭受天灾人祸或其它突发性困难（例如失业）的人，收入在贫困线以下的人，以及年老、残疾的人，提供支持的社会安全网。

政治改革对经济增长的积极作用

关于政治自由和民主化改革对于中国经济增长能够起到的手段性作用，可从消极防范和积极建构两个方面理解。

从前一方面来说，民主是避免重大经济决策失误的保障。回顾过去的半个世纪，凡是有利于经济增长的重要决策，几乎都是中共党内发扬民主的产物；反之，则是个人独断专行的恶果。50年代初，中共最高决策机构书记处内尚有相当程度的民主，“五大书记”各有分工，主管革命（战争、剿匪、“镇反”等），刘少奇主管党建和，主管外交和统战，陈云主管财政经济，重大问题集体决策，因而那时的经济恢复工作与“一五计划”的制定就比较顺利。此后，分别对刘少奇、、陈云、薄一波、邓子恢、等人开展了政治性批判，自己直接插手经济决策，实行所谓“第一书记挂帅”，结果终于导致惨绝人寰的“”（实际上是大倒退）。70年代末是中共党内民主风气特别高涨的时期，中央工作会议上吵了几十天架的成果是，在十一届三中全会上确定了以经济建设为中心和改革开放的发展方向。80年代后期邓小平大权在握，便无视党内的各种不同意见，强行拍板进行“价格闯关”，碰了钉子才想到要开会研究善后，这是接踵而来的经济停滞与政治风波的直接原因。

然而，党内民主只是一种不稳定的过渡状态，它或者进一步发展为全社会的民主，或者很快倒退到集权专制。1962年的“七千人大会”是时代党内民主的一个高峰，但为什么未能巩固党内民主呢？因为刘少奇等人当时看到，民众与基层干部处于尖锐对立的状态，没有决心在这种情形下实行人民民主，因而接受了的阶级斗争理论，试图用社会主义教育运动来缓和干群矛盾，结果是被阶级斗争理论自身的的逻辑牵着鼻子走，一步步地滑向了“”中的个人崇拜与个人独裁。

从积极建构方面来说，民主化改革是建立健全市场经济不可缺少的配套措施。长时段的历史已经证明，市场经济是最有效率的经济体制，而市场经济同时又是法治经济。没有法治保障（或森所说的“透明性保障”）就建立不起社会信用，没有社会信用就无法有效运用各种现代市场交易工具。中国的情形不同于哈耶克式“消极自由主义”者所处的社会，既得利益集团不允许法治经济“自然地演化”出来并“自发地扩展秩序”，不进行政治改革乃至革命，不运用政治力量打破利益垄断，就不能最终建立法治社会和市场经济。一个法治不健全的社会永远是不安全的社会，既不利于对外引资，也无法阻遏国内资本的外逃。如果中国长久地停留在民主国家大家庭之外，将越来越得不到几千万海外华侨华人（尤其是第二、第三代）和台港澳同胞的认同，血缘联系与故国情怀就会逐渐被对超越民族主义的自由民主价值观的认同取代。这样，中国经济增长将会失去非常重要的原动力。

季卫东指出，民主政治在增强效率方面至少有四大优点：其一，经过民主程序的决定与当权者的专断相比，失误的可能性较小，即使有失误也不会一错到底，比较容易得到纠正；其二，效率的基础在于公共事务的具体承担者的积极性和创意，而民主程序为支援个人的主体性参加和自我实现提供了更大的余地；其三，民主程序的开放性使得决策机构变成“智慧的竞技场”，使得政府以及政党必须而且也能够不断从民间吸收最优秀的人才和最新颖的建议；其四，作为民主程序重要组成部份的各种监督机制，特别是司法审查制度以及大众传媒的大胆揭露和批评，也不断地刺激政府的进取心，不断地改善决策的透明度和质量。[24]

“政治改革危险论”辨析

要分析所谓的政治改革的社会成本，就必须了解，人们通常议论中的一些相关说法里，有哪些是真实的，哪些是虚构的？比如，民主化改革会不会必然导致民族分裂、国家瓦解？如果政治改革必须以“亡国”为代价，想必绝大多数中国人都不会接受。这里首先需要说明，前苏联的情况与中国不具可比性。苏联的主体民族俄罗斯族不及总人口的一半，90年代初，许多俄罗斯人出于甩包袱的心理，积极推动了苏联的解体，倒是中亚各加盟共和国的领导人对苏联恋恋不舍，但还是无可奈何地接受了3个斯拉夫民族领导人做出的散伙决定，更何况苏联宪法中本来就给予了加盟共和国自愿退出的权利。而中国宪法明确规定中国是“统一的多民族国家”，主要的少数民族与汉民族以及中华“多元一体”国家在历史上有着数百上千年的紧密联系，汉民族占人口总数的90%以上，绝大多数汉族人也没有甩包袱的想法。在上一世纪20年代军阀割据时期，尽管有武力的支持，联省自治的主张仍然不得人心；1949年国民党政府与中共划江而治的打算，同样也未或民意支持。正如台海局势紧张时一些人所说的，民主化之后的中国将更不能容忍，那么又如何能够得出民主化将导致国家分裂的结论呢？

其次，在民主、人权与族权、自决权之间并不存在不可分割的联系。19世纪的西方主流思想关注的是个人权利而不是民族权利，不论是穆勒还是马克思均如此。当时的社会民主主义者也不反对殖民主义，因为他们寄希望于仁慈的殖民统治者能改善原住民的生活品质并帮助他们摆脱愚昧。把民族文化与国家主权联系起来的是德国浪漫派思想，当时的德国还处于四分五裂的状态，因此德国人需要一种支持建立德意志民族统一国家的意识形态。在上个世纪俄美两大国的首脑列宁和威尔逊接受并宣扬这一新思想后，民族自决权才上升到国际法的地位。冷战结束后民族分离主义的兴盛，使得世人重新把关注的重心从族权转向人权。族权的伸张如果有利于人权的实现，则会在国际上得道多助；反之，对族权的鼓吹就无人喝彩。比如，俄罗斯毕竟已勉强可算作民主国家，不同于米洛舍维奇统治下的塞尔维亚，所以西方国家未支持车臣分离主义者。如果认识到当今世界“人权高于主权”的“民主主权观”新潮流有利于中国解决国内民族问题，有利于维护民主中国的统一与完整，就不应当盲目地与之对着干，顽固地坚持已经过时的“民族国家主权观”。

民主化改革会不会“挑动中国人斗中国人”，激化阶级矛盾和社会冲突，干扰中国“追赶”西方的现代化进程，或者至少会妨碍外资流入“资本家的新天堂”？目前，贫富差距扩大、两极分化加剧、社会对立情绪升温、群体事件层出不穷，这已是明摆着的社会现实，根本不是任何人挑动的结果。恰恰是民主制度可以为缓和阶级矛盾提供出气口、安全网与调解人。如果坚持“专政”的观念，把社会矛盾强行压下去，则蓄积愈久，发作愈烈，势必会爆发一场“”式的群众性政治清算──即所谓的“无产阶级专政下的革命”。

国内有一种既冷酷、又不人道的观点：为了实现“追赶现代化”这一“民族大义”，社会弱势阶层“必须承受牺牲”；而权力的作用就是“保证社会各阶层的高低错落”，“有的阶层就是处于底层，在一定阶段，有的阶层就处在特殊利益上”；“在民族大义面前，理想迹近荒唐，理想中的公正和民主在现实中却具有十足的破坏性，因为它们代表着社会底层对利益分配的要求，而这种要求与社会品质的提升不同步，方向也不一致”；“社会主义初级阶段的唯一政治秘密就是对社会主义平等原则的合理放弃”。这种在政治上可能导向法西斯主义的观点把中低阶层民众视为无知无觉的草木、任人宰割的羔羊，是极其危险的。

是不是实行民主、允许工人罢工，“外国资金就不会进来了”？外国资本家当然不会喜欢罢工，但是如果让他们在“有法治、有罢工”与“无法治、无罢工”两种社会环境中做出选择，多数人恐怕还是会偏向前者。归根结底，外国资本追逐的是廉价劳动力，工人的罢工权利能够制约超经济的剥削和压迫，但不会从根本上改变劳动力的供求曲线以及工人在竞争中的弱势地位。因而，中国政治改革并不会马上影响到劳动力严重过剩导致劳动力价格低廉这一基本国情。

民主化改革以后，会不会“今天这部份人上街，明天那部份人包围政府，中国13亿人口，一年365天，天天都会有人闹事，那还有什么精力搞经济建设”？在过去的计划经济时代，政府既是老百姓的长官兼老板，又是老百姓的管家兼保姆，不论遇到什么麻烦，不论有什么不顺心的事，老百姓不找“父母官”又去找谁呢？随着市场经济改革的深化，国有经济在国民经济中的比重降至三分之一以下，财政拨款在社会总投资中的份额更是微不足道，政府不再需要把主要精力放在经济建设上了，最近便有人提议“宣布执政党的‘中心工作’由经济建设转变为法治建设”。[25]仲裁劳资纠纷、调解群体争议、了解社情民意，这正是新世纪里政府的主要职能。如果不是“天天都会有事”需要政府处理，纳税人为什么要出钱养活公务员？发达国家几乎无日没有人游行示威，但并不影响政府执行公务。在选举期间，政府首脑忙于竞选；选举结果出来后，有时连新内阁都无法成立，有些部长长期缺位，但只要有一支稳定的公务员队伍和不受政局变化影响的民间企业家阶层，经济照样可以正常运转并保持稳定增长。相反，长期靠压制来回避矛盾，才是迫使民众闹事的温床。

曾说：一个高级社（现在叫生产队）一条错误，70几万个生产队，70几万条错误，要登报，一年也登不完。这样结果如何？国家必垮台。就是帝国主义不来，人民也要起来革命，把我们这些人统统打倒。办一张专讲坏话的报纸，不要说一年，一个星期也会灭亡的。专登坏事，那还不灭亡啊！[26]如果政府的合法性是建立在垄断信息或依赖政绩的基础上，毛的说法不无道理；如果合法性是建立在宪政民主的基础上，这种顾虑就成了杞人忧天。美国的报纸、电视几乎天天报忧不报喜，专门和政府对着干，可是美国存在了200多年，至今也无垮台的迹象。只要人民能够通过合法方式改变不称心的领导人，就不会“起来革命”。民主化改革后，新闻媒体从政府的忠实喉舌变成永不满足的挑剔者，宣传贯彻政策的功能明显削弱，监督制约政府的功能则大大强化，社会成本与社会效益两相权衡，民众应该还是能够承受的。

民主制度中的选举成本显然要高于专制下面的假选举。虽然假选举也要布置会场、印制选票、误工费时，每次换届的总花费不会少于几十亿元，而且也出现了一些贿选的案例，但比竞选所花的钱毕竟少得多。然而，在考虑总的制度成本时，如果把专制政体下权力被滥用的代价（包括所谓腐败、“学费”、国有资产的流失、冤狱赔偿、公民在日常生活中所受到的无以估计的权益侵害、社会发展的停滞、民族创造力的压抑等）都计算在内，选举成本略高一点就实在算不上什么了。此外还应强调，信息技术已使提高选民参与和降低投票成本成为可能。电子邮件和互联网的出现必然会大大改善职业政治家与人民之间的沟通。目前，已经有一些国家和地区开始装设电子投票系统，从而免除了选票印制、计票等程序。[27]当代的技术创新和体制改革是朝着同一方向并且相互促进的。

在80年代末，有人曾提出“精英与痞子赛跑”的比喻。所谓的精英是指致力于建设市场法治经济和宪政民主政治的改革家；所谓的痞子，是指在吴敬琏、钱颖一所说的“坏的市场经济”中如鱼得水、游刃有余，专门利用社会无序和人性弱点来巧取豪夺的政治流氓。现在回过头来看，由于90年代政治建设的速度赶不上政治腐败的势头，“戴着枷锁”、“穿着小鞋”的精英被无所顾忌的痞子远远甩在了后面。到了21世纪初，国人不得不开始面对“改革与革命赛跑”的形势。应当说，现在的国际国内环境比1989年前要严峻得多，如果不能紧紧扣住“和平与发展”的时代主题，不失时机地进行经济改革和政治改革，中国的制度性腐败将会愈演愈烈，政治稳定和经济增长的局面将会付诸东流，曾经满足于“中国特色”的经济成果的民众会痛苦地经历10年前嘲笑过的“俄罗斯现象”。

【注释】

[1]沃尔夫冈?查普夫，《现代化与社会转型》，北京，社会科学文献出版，1998年版，144-145页。

[2]刘少奇，“关于中华人民共和国宪法草案的报告”，《人民日报》，1954年9月16日。

[3]陈晓律等，“高速增长中的低度政治发展──泰国模式分析”，《南京大学学报》，1999年第2期。

[4]世界银行《1983年世界发展报告》。

[5]丹尼尔?贝尔，《资本主义文化矛盾》，北京，三联书店，1989年版，41-42、56-59页。

[6]其理由可通过以下的简单模型来说明。假定基数年有9亿农民，人均产值4,000元；另有3亿市民，人均产值20,000元；总产值为9.6万亿元。再假定第二年在社会总人口不变的前提下有甲乙两种经济增长方案：甲方案农民人均产值年增长2%，市民人均产值年增长10%，城市化水平不变，这样总产值是10.272万亿元，社会综合劳动生产率年增长7%；乙方案假定城市化水平增长2%（指城市人口占总人口的比重从25%增加到25.5%），农民的人均产值年增长率仍为2%（实际上应高于2%，因为农村人口减少有利于提高农民的劳动生产率），市民的人均产值增长9%（比甲方案降低1个百分点，因为新市民的劳动生产率起初会低于老市民），如此则总产值是10.318万亿元，社会综合劳动生产率年增长7.48%。假定城乡的人均产值都没有增长，只是城市化水平提高了0.5个百分点，那么在与上述模型相同的基数条件下，总产值和全社会综合劳动生产率仍然有1%的增长。

[7]林毅夫，“展望千年的中国经济”，人民日报bbs论坛之“强国论坛深入讨论区”；“当前我国经济的主要问题及未来发展的展望”，载“思想的境界”网站。

[8]王子雍，“教育对中国现代化进程的制约”，《战略与管理》（北京），2000年第3期。

[9]雷厉，“余秋里与第三个五年计划的编制”，《中共党史资料》（北京），总第73辑，88页。

[10]李先念，“在全国计划会议上的讲话（1979年12月20日）”，中共中央文献研究室编，《三中全会以来重要文件选编》（上），北京，人民出版社，1982年版，290页。

[11]“从终身制谈到政府的稳定”，李盛平等编，《职位分类与人事管理》，北京，中国经济出版社，1986年版，99-109页。

[12]亨廷顿，《第三波──20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店，1998年版，65-66页。

[13]曼库尔?奥尔森，《国家兴衰探源──经济增长、滞胀与社会僵化》，北京，商务印书馆，1993年版，52页。

[14]金雁等，“从右派的“保守疗法”到左派的“休克补课”──论匈牙利转轨（之一）”，载“世纪中国”网站。

[15]程晓农，“维持稳定与深化改革：中国面临的抉择”，载“天涯之声”网站。原文发表在《当代中国研究》（美国），1995年1、2期。

[16]苏文，“俄罗斯转轨启示录：评叶利钦时代”，《二十一世纪》（香港），2000年2月号（总第57期）。

[17]《国家兴衰探源──经济增长、滞胀与社会僵化》，出处见注[13]，71页。

[18]“俄罗斯转轨启示录：评叶利钦时代”，出处见注[16]。

[19]丁学良，“转型社会的法与秩序：俄罗斯现象”，鹭江出版社，《清华社会学评论》（厦门），2000年第2期。

[20]出处同上。

[21]胡鞍钢，“腐败损失有多大每年1万亿”，《南方周末》，2001年3月22日。

[22]吴敬琏，“改革的大关还没有过”，载“思想的境界”网站；《经济走势出现转机，如何发展大好形势》，载“中经评论”网站。

[23]任赜，“让个人自由成为社会的承诺──读阿马替亚?森着《自由：发展的目的和手段》”，载“思想的境界”网站。文稿发表在《当代中国研究》（美国），2000年第3期。

[24]季卫东，“再论宪政的复权──亚洲新格局与中国政治改革”，《二十一世纪》（香港），2000年8月号（总第60期）。

[25]潘维，“民主迷信与中国政体改革的方向”，《天涯》（海口），2001年第1期。

政治改革范文篇9

孙中山先生的民权主义思想，既对西方民主制度的学习“取法乎上”，吸收了列宁领导的俄国革命的先进经验，吸收了法国大革命中启蒙思想家提出的“天赋人权”、“自由、平等、博爱”的理念，吸收了美国建国先贤提出的“民有、民治、民享”的共和原理，同时又吸取了“大道之行也，天下为公”等中国传统政治文化的菁华。这是怎样一份丰厚的政治思想遗产啊！同志在延安时期，曾高度评价过孙中山先生的民权主义。他在解释什么是新民主主义宪政时，称孙中山先生在《中国国民党第一次全国代表大会宣言》里的话“近世各国所谓民权制度，往往为资产阶级所专有，适成为压迫平民之工具。其国民党之民权主义，则为一般平民所共有，非少数人所得而私也”，是“讲得最好的”。（可惜背叛了孙中山先生的遗训）还曾指出：“人民民主主义的共和国，就是革命的三民主义的共和国”，“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制”，“这就是新民主主义的共和国”，“这是孙先生的伟大的政治指示”，我们“必须尊重这个指示而坚决地实行之”。孙先生的这个“政治指示”，“除了谁领导这个问题”没有解决以外，“如果加上工人阶级的领导，就是人民民主专政的国家制度了”。

如今孙中山先生的共和之梦，早已由共产党人领导实现了。人剥削人的制度已经消灭，社会主义制度已经确立。社会主义新中国工人阶级不仅“做全国人的指导，作国民的先锋”，而且这个工人阶级为领导、以工农联盟为基础的人民共和国，像巨人一样巍然屹立在世界的东方。中国，正步向真正的宪政时代。

孙中山先生关于宪政的设计，主要有两点，一是直接民权和间接民权同时并用；二是权能区分，用公民权制约政府权。

为什么孙中山先生提出直接民权和间接民权同时并用？因为在他看来，尽管“间接民权”这种“代议政治”有巨大的进步意义，但流弊亦不少。因为这种间接民权，不是“人民直接参与”，“有权者们为少数人，大多数依然在被治地位”。他还抨击“法美等之采用代议政体，不得谓真民权”，“人民选举了官吏、议员之后，便不能够再问”，若其“悍然违反人民之意以行事，而人民亦莫如之何”。什么是理想的民权呢？孙先生认为“于间接民权之外，复行直接民权”，“以人民集会或总投票之方式，直接行使创制、复决

借鉴孙先生上述思想，今天的政治改革中，能否逐步扩大直接民权，把现已实行的村级直接选举逐步扩大到乡、县两级，即县以上仍然实行间接民权，通过人民代表选举国家权力机关和政府行政机关首脑；县及县以下实行直接民权，由人民直接选举县（市）长和乡（镇）长，直接投票决定行政区划内的重大社会经济事项。

有学者分析西方发达国家基层治理经验时说：一切政治都是地方的。要探索中央和地方纵向分权的形式。县以下的自治模式，有利于扩大公民的政治参与，而直接选举权的落实，又使公民的政治参与具有更实在的意义。就像马克思早就指出的那样：“选举是市民社会对政治国家的直接的、不是单纯想像的而是实际存在的关系。因而显而易见：选举构成了真正市民社会最重要的政治利益。由于有了无限制的选举权和被选举权，市民社会才……上升到作为自己真正的、普遍的、本质的存在的政治的存在。”

权能区分，用公民权制约政府权，是孙中山先生民权思想的又一硕果。孙先生认为应当把公民权（利）和政府权（力）相分离，人民只有充分享有法律保障的主人权利，能够用公民权制约政府官员的工作权，才算真正实现了“主权在民”、人民当家作主的原则。孙先生把人民享有的“权”，称之为“政权”、“公民权”，把政府具有的“能”，称之为“治权”、“工作权”。他还以“阿斗”（君主）与“诸葛亮”的关系、股东与总办的关系、汽车主人与汽车司机的关系，生动地比喻公民权与政府权的关系，认为人民与官员之间就是主仆关系。为此，孙中山先生的政治设计中，“在上面的政权，就是人民权；在下面的治权，就是政府权。人民要怎样管理政府，就是实行选举权、罢免权、创制权和复决权。政府要怎样替人民做事，就是要实行行政权、立法权、司法权、考试权和监察权。有了这九个权，彼此保持平衡，民权问题才算是真解决，政治才算有轨道”。“政府替人民做事要有五个权，就是要有五种工作，要分成五个门径去做工。人民管理政府的动静要有四个权，就是要有四个节制，要分成四方面来管理。政府有了这样的能力，有了这些做工的门径，才可以发出无限的威力，才是万能政府。人民有了这样大的权力，有了这样多的节制，便不怕政府到了万能，没有力量来管理。政府的一动一静，人民随时都是可以指挥的。像有这种情形，政府的威力便可以发展，人民的权力也可以扩充。”孙先生还谈到：“从前说美国有一位学者，对于政治学理上的最新发明，是说在一国之内，最怕的是有一个万能政府，人民不能管理；最希望的是要有一个万能政府，为人民使用，以谋人民的幸福。有了这种政府，民治才算是最发达。”“中国能够实现这种政权和治权，便可以破天荒在地球上造成一个新世界。”在上个世纪二十年代，孙中山先生就提出了这种用人民直接参与权来制约政府官员权力的构想，应该说是十分难能可贵的。

21世纪的中国，在共产党的领导下，要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，要发展社会主义政治文明，建设社会主义和谐社会，如何用公民的权利制约政府的权力，确实是需要积极探索的。当前一是要进一步树立宪法权威，落实公民的宪法权利，要建立完善违宪审查制度，实现宪法的可诉性；二是要充分吸收孙中山先生提出的权能区分理论。选举权和罢免权是人民积极或消极地针对人行使的权利，创制权和复决权是人民积极或消极地控制政府的权利，要创造条件保障公民直接行使这些权利。说过，我们的权力是哪里来的？是天上掉下来的吗？不是，是人民给的。这就是说，中国共产党作为执政党的权力来自于人民授权，这是权力合法性的基础。选举权解决了权力授予的问题，同时还必须把罢免权落到实处。无产阶级革命的导师列宁曾经指出：“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正的民主和确实代表人民意志的机关。”这样，在代议制政府的间接民权中，虽然广大人民群众的权利委托给了自己选出的代表，但最后控制权或者说国家的最高权力仍然掌握在人民手中。这样的政府才会向人民负责，受人民监督。三是要加强立法机关、行政机关和司法系统的权力制衡。权力需要约束，否则会像没有堤岸的河流那样洪水泛滥。法国启蒙思想家孟德斯鸠曾告诫人们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。”我们不能实行西方的三权分立制度，也不一定实行孙中山先生提出的五权分立，但在中国共产党的绝对领导下，仍可以探索立法、行政和司法的权力分立与制衡的法治模式。

毋容

政治改革范文篇10

中国乡村民主自治是史无前例的事件。我们几乎没有现代国家的直接经验作为参照系来对这一事件进行评论，因为没有一个国家的民主政治制度是从农村开始的，更没有在与中国相似的历史条件下从农村开始进行政治改革的成功经验。我们只能通过历史分析和逻辑判断对这一事件作出某种推测性研究。

本文的基本观点是：1·从根本上说，乡村民主政治应该是全社会民主政治的有机组成部分，而不是独立于全社会的“自治民主”。2·在传统乡村社会，可以有“自治”，但不会有“民主自治”；真正的传统乡村社会不存在对民主政治的需求。3·对民主政治的需求产生于乡村社会的结构转型时期。4·通常，乡村政治改革应该是全社会政治变革的最后一个环节，传统乡村社会很难产生推动全社会政治变革的力量。5·中国推行乡村民主自治制度标志着一场新的“乡村动员”已经开始，在今后一个时期，乡村富人政治和宗派政治将会强化。6·乡村政治改革要遵从民主政治发展的一般规律，在这个前提下，政治家的政治领导艺术才能够驾驭政治改革进程。

二、自治不等于民主自治：一种历史观察

自治本是一个涉及中央和地方之间的关系或多民族国家中民族关系的一个政治概念，一般是指某一地域的共同体由于经济上的封闭性或相对独立性，而产生的对中央政府的相对独立性。在一般政治学和历史学文献中，自治概念多用来描述中世纪欧洲城市的政治特性；现在也用来表述多民族国家中少数民族与多数民族的关系。在基督教君主制盛行的背景下，城市共和制度创造了提供自治可能性的重要范例。（戴维·赫尔德，1998，53）

罗马帝国时期，欧洲有自治城市。在公元二世纪，罗马帝国的“每一个城市都有它自己的地方自治，都有它本地的''''政治''''生活，都有它自己所要解决的社会问题。在所有城市之上，有一个强有力的中央政府，它执掌国家大事－－外交、军事、国家财政。”罗马帝国的中央政府真正完全控制的是罗马这个城市，其君主在法律上只是首府罗马城的最高长官。皇帝作为取得胜利的征服者，他的大田庄遍及帝国各地，并成为其岁入的重要来源。（罗斯托夫采夫，1957，195－230）显然，这种自治性政治关系不仅在中国历史上很难找到，更不同于今天的我国乡村“自治”。

英国中世纪的乡村似乎也有某种“自治”。乡村庄园有议事厅，是村民的活动中心。“村民可以根据当地习俗就进入或使用草地等公用土地问题达成协议，而无需承担来自官方的任何压力。”但是，这种乡村自治不是民主自治。英国那时奉行等级制度，从史料中可以发现至少有21种不同身份地位的规定。法律对于低等级的维兰（villani，占农民总数的40％以上）有种种歧视性规定，如无权控告领主，法庭上不能申辩等。这种“卑贱的人”在政治上无权，在经济上的地位也极为软弱。（A.勃里格斯，1987，81－82、131－132页）

法国的情形与英国有所不同。在中世纪，“由于领主权力的极度膨胀，使得法国的领主在法庭上有绝对的权威。”领主甚至强迫农民使用他拥有的水磨，而不得使用自己的石磨。法国的维兰（villa）不论是自由农还是农奴，都服从领主，与领主之间存在密切的人身依附关系。（马克·布洛赫，1931，95页、101页）法国曾有过家庭共同体，人口有时近百口，几代人居住在一所房子里。这种共同体的产生与法国一些地方实行按户征税的税收制度有关。法国还有过乡村共同体，这种共同体受制于各种共同经营的规定（临时耕种法则、公共牧场、收获日子等）。在某些情况下，乡村共同体是农民与国王斗争的组织。13世纪巴黎北部的卢夫尔人自己建造教堂，选举镇长，批准治安条例，维修公路和水井，与“国王的人”对峙。有的乡村共同体后来发展成为“公社”，并赢得了公社契约。但是，这种合法化的团体经过与领主的斗争与妥协才得以确立。冲突一般要经过法官裁决，而法官代表的是领主，而不是团体。在一些共同事务中，只有领主才合法地掌握指挥权。（马克·布洛赫，1931，190－200）总体上看，法国农村的自治是十分有限的，更谈不上民主自治，这正如威尔逊所说：“巴黎自始至终没有丧失对农村的控制，也没有丧失对税款贪得无厌的胃口，这项税款是用来供养军队和官僚机构的”（J.Q.威尔逊，1989，367页）。

法国城市自治状况与乡村有相似之处。布罗代尔指出：“人们往往认为城市的自治从一开始便受到民主运动的支持，这种看法未免过于简单，因为城市政权很早就已为几个强大的家族所控制。这种政权无疑由选举产生，但这只是掩人耳目而已。几个沆瀣一气的大家族不断支配着马赛、里昂及几乎所有的大城市的命运。巴黎的选举程式确实是一部编写得很好的电影脚本，知道底细的人事后无不为之捧腹大笑。特权阶层在选举中稳操胜券，他们的地位始终十分牢靠。”（布罗代尔，1990，56页）

美国的一些学者研究过中国乡村社会问题。按照他们的分析，在中国传统社会相对稳定时期，乡村与官府的关系较为简单，传统道德（习惯法）是维系乡村内部秩序的重要因素，而首事、中人可以是道德的化身，他们对乡村纠纷拥有裁判权威。杜赞奇认为，中人一般也是乡村社会的保护人。作为保护人，他们成为乡村农民的依赖对象，以便实现契约、免遭贪官污吏的敲诈勒索。农民在进行交易和遇到纠纷时，更愿意找中人，而不是找官人。当然，这种保护与被保护的关系不可能是完全平等的，被保护人往往受保护人的支配，前者对后者既爱又恨。（杜赞奇，170页）显然，中国乡村社会的这种治理结构也有自治性质，但谈不上民主自治。

在中国不同历史时期，有些政治家曾推行过村民自治制度，如秦汉时期的乡官推举制度、太平天国的乡官制、晚清时期的乡镇自治以及国民革命时期的一些类似做法等等。尽管这些做法有类似选举的一些内容，但与现代民主风马牛不相及。中国农村在很长历史时期推行在某种形式的乡里制度，成为中国强大的中央集权政府向农村渗透的标志，但总体上未能改变传统农村社会的自治性政治结构，只是这种自治与民主完全无关。（有关背景材料参阅赵秀玲《中国乡里制度》。）

胡适认为，中国传统社会是无为而治，并以其幼时生活佐证。他曾从安徽南部经过浙江到上海。到了杭州，第一天才看见警察；以前走了七天七夜并没有看到一个警察或士兵，路上一样太平。事实上，这个情形在建国后一个时期也存在。笔者在河北农村考察，农民说，他们过去赶集卖木头，如果木头没有卖完，便将木头放在集场，人回家，下次赶集再来卖，木头是不会丢的。这种情形说明，如果没有官兵和土匪的骚扰，传统乡村社会的治安是不需要政府插手的。

J.米格代尔曾经对传统乡村社会的特点有过一般性分析，他认为，中央政府和与农村的正规关系主要有两种，一是通过税收进行经济剥削，二是通过法律和命令来保证农业生产的正常进行。实际上，正规关系主要是前一种。除过这种关系，其余问题由乡村社会自己决定，即所谓自治。自治的出现有两方面的原因，一是传统社会的农民没有能力对政府的政策发生影响，“只得尽量躲避于政府的接触，而不是去改变政府的政策和行为”；二是传统国家的确没有能力和意向去直接管理农村中的行政事务。在这种情况下，“农村享有不受外界干扰处理自己大部分内部事务的自由”。（J.米格代尔，1974，39－41页）在墨西哥的一些乡村，头领是由成年男子选举产生的，他受到审议团的辅佐，而审议团是由乡村受教育程度最高的人组成的。这些领导者基本上是富人。在这样的乡村里，取得村民资格的条件是用大约1/4的工作时间参加各种公共劳动，否则要受到逮捕或监禁，甚至被逐出村庄。显然，这里的乡村自治也不是民主自治。米格代尔的一般结论是，在内向型的农村，地主凭借自己的资源和与其他地主的联盟对敢于向他们权力基础提出挑战的农奴或佃户施以严厉的惩罚。（J.米格代尔，1974，64页）

为什么在传统社会王权政治难以渗透到乡村社会，使王权政治止于村社共同体边界？一般来说，在村社共同体内部，宗法关系下的道德压力和宗教压力通常足以约束机会主义行为，不需要也不会有王权政治。包含有政治技术、政治机构在内的王权政治若抵达村社共同体内部，成本实在太高，传统社会的任何一个政权都负担不起。据英国12世纪出现的一部《财务署对话录》记载，国王和群臣仅征收赋税一项已是“强加于他们最沉重的负担”，（勃里格斯，1987，22页）更不用说介入村社共同体的其他方面。与王权相对照，村社共同体中的宗法关系甚至可以采取某种民主制的形式。《简明剑桥中世纪史》也有类似介绍。（诺斯，1981，145页）中国的情形也大抵如此。史学家许纪霖、陈达凯指出：对于乡村的控制，传统中国的行政权力只抵达县一级，县以下基本由地方士绅或宗族大户维持秩序，推行教化。（许纪霖、陈达凯，1995）

传统社会的乡村可以有自己行之有效的权威系统。首先是传统道德的权威。道德依靠羞耻心造成的心理压力来维持共同体秩序，而羞耻心的作用强弱程度依赖于共同体成员流动性的大小。流动性越小，人们越不容易逃避羞耻心的惩罚，因为羞耻心通过共同体成员的鄙视而起作用。族长、乡村绅士通常是维护道统的权威。其次是宗教的权威。在传统社会，国家的统一的宗教可以与国王斗法，但不一定把自己的触角伸向乡村共同体。中国古代乡村信仰的神祗并不统一，一些民间人物也可以被神化而得到供奉。古罗马帝国时的乡村也有自己的土神。（罗斯托夫采夫，1957，277页）由此看来，不仅道德的作用加强了乡村共同体的某种自治性质，宗教也可以被用来成为自治的手段。无疑，这两种手段都与民主政治产生的权威无关。

综合上述各种关于传统乡村社会治理结构的材料，我们可以发现，在传统社会，乡村社会本来具有某种自治性质，但并非“民主自治”。本节的讨论基于一种历史观察，对这一观察结论的逻辑讨论将在第四节进行。三、乡村动员的社会功利主义分析

“动员”（Mobilization）一词经亨廷顿著作的传播，其政治学意义已经比较确定，即是指传统社会的居民由一定历史条件的推动而参与现代化的过程。这个条件应该包括经济条件和政治条件，但政治学家更多地讨论了政治条件。不发达社会乡村动员的方式、程序与时机选择，与动员的成败密切相关。本节拟从社会功利主义角度讨论这个问题，这不是说价值观的立场对笔者没有意义，而是因为这种立场无助于科学地认识问题。

（一）民主政治的一般功利意义

我们先来考察传统社会的“民主政治”。传统社会的民主政治不同于现代社会的民主政治，在大多数情况下，前者不具有后者的真正内核，而只具有后者的某种形式。所以，在这里笔者只是在十分有限的意义上使用民主政治这一概念。传统社会的民主制对于领袖的个人素质有较强的依赖性（这一点与目前中国农村某些村落的情况极为相似），这种依赖性本身的基础不是现代民主制度的基础。马基亚弗里认为，对于古代史的研究表明，有三种主要的政府形式，即君主制、贵族制和民主制，这三种制度天生就是不稳定的，而且势必形成退化和腐败的循环。君主制退化为暴政，贵族制退化为寡头政治，民主制退化为无政府状态。当创建古代民主制的一代人去世后，就出现这种情况。（戴维·赫尔德，1996，64）古代民主制对于创建制度的领袖的依赖性决定了这种制度是不稳定的。但是，不能否认这种制度的功利意义。在地域相对狭小，地缘政治冲突尖锐，以及社会等级分化明显的条件下，古代民主制有利于降低“公民”之间的社会交易成本，动员上层社会的资源，从而有利于提高共同体的竞争地位。

现代民主政治也有其社会功利意义。韦伯阐述了一种严格限定的民主模式，因为他把民主仅仅看作为确定合格的领袖提供途径。韦伯十分怀疑选民的作用和扩大政治参与的可能性；选举虽然为选民提供了某些保护伞，但其衡量标准只在于它是否能革除官员的无效率。韦伯的这一观点对熊彼特有一定影响，后者尖锐地指出：民主并不是指，也不可能指，按照“人民”和“统治”这两个词的明显的意义说的人民确实在那里统治。民主不过是指人民有机会接受或拒绝要来统治他们的人的意思……定义的一个方面可以说成：民主就是政治家的统治。……要承认政治家具有特定的职业利益，承认政治职业作为一种职业，具有特定的集团利益。熊彼特受某些群体心理学家的影响，认为选民通常软弱无能，易受强烈的情感冲动支配，不能理智地作出独立决定，易受外部势力左右。企图影响普通选民走向理性论证，只能更加煽起他们的兽性。熊彼特坚持认为，教育不能改变这种状况。（戴维·赫尔德，1996，218－228）韦伯所说的领袖的统治与熊彼特所说的政治家的统治都是一个意思。

政治家的统治具有重要的社会功利意义。政治家及其官僚机构的存在意味着一项重大社会分工，这种分工有利于提高公共物品供应的效率，而竞选则是促进分工的手段。现代社会由于交易技术的进步，人类跨出村社共同体之外的交易成本大大降低了，真正的、具有社会性的事物扩展了，于是，需要公共秩序由共同体内部向共同体外部扩展。在共同体外部，各类交易交织在一起，交易当事人为避免机会主义行为的危害，必然寻求稳定的产权界定与交易规则。满足这个需求既不能靠以暴力为手段的王权，也不能仅仅靠宗法关系基础上的道德自律。单个家族或单个专业集团无论在技能上还是信息把握上均不能满足这种要求。这个使命的完成，只能靠掌握不同信息和不同产权界定技术的各类集团的共同合作。这些集团中有法官、律师、职业官僚、技术专家等。政治家是这些集团的组织者与协调者。选举中的多数原则，权力制衡原则，是这些集团可能采取的降低政治活动的不确定性的合作规则。

以多数原则为核心的宪法秩序有利于降低社会合作的交易成本，有利于社会稳定。因为政府拥有的暴力潜力通过选举活动和多数人的利益要求结合到了一起，使政府的暴力潜力更加稳固和强大；而选举或投票的结果，向少数派传递了这种力量对比的信息，无疑有利于防范少数派的轻举妄动。选举过程产生的巨大“浪费”是换取社会稳定的必不可少的代价。固然我们不能排除不经过选举产生的政治领导集团代表多数派的可能性，但有关这种代表性的信息是无法传递给少数派的，少数派的代表人物可以误认为自己代表着多数派，进而去寻找机会争夺政权，结果会酿成无休止的社会冲突和动乱。有了选举过程就不同了，普遍的、大规模的选举过程同时是信息整合、传递的过程，其结果既选出了一个多数派，又选出了一个少数派，少数派不得不与社会多数派进行合作。

（二）乡村动员的时机选择与成败后果

如果我们从一般的人道主义立场出发，乡村动员可能符合大众通行的价值观，因为乡村动员的过程是解除农民的宗法束缚和宗教束缚的过程。但是，不合时机的乡村动员可能迅速瓦解原有的乡村权威结构，而导致社会动乱，这一后果并不能给农民真正的人道主义援助。如果一个社会从整体上不具备乡村动员的条件，理性的政府可能会采取牺牲社会弱势集团的立场，而弱势集团通常是普通农民集团。美国政治学家赫德尔曾解释过一种残酷的“置换战略”，其核心一方面是把政治和经济问题的在糟糕的后果分散给最软弱无力的集团，另一方面安抚那些能够最有效地调动公众呼声的集团。这并非说政府一定要这样做，但是，如果政治是可能的“艺术”，或者，民选政府一般都力图确保现有秩序的最平稳延续的可能性，那么，他们除了安抚那些最强有力、最能有效调动资源的人以外，几乎别无选择。（戴维·赫尔德，1996，318）这种置换战略固然是不人道的、残酷的，但却是政治过程的现实。

亨廷顿的《变化社会中的政治秩序》一书的主题之一是政治参与（社会动员的主导形式）与社会稳定之间的关系。依他观点，时机不当的政治参与会导致社会不稳定，而时机成熟与否取决于社会政治制度化的水平。一般而论，政治制度化程度低，而政治参与程度高的社会，政治不稳定；与此相反，若政治制度化水平高，而百姓的政治参与程度低，则政治比较稳定。（亨廷顿，1968，51）

按照亨廷顿的分析，中华人民共和国成立前的农村状态也与农民的政治参与有关。孙中山的南方政权放手对中国下层社会进行政治经济动员，包括对乡村农民的政治经济动员，但动员机构主要由当时与国民党进行合作的共产党掌握。1926年1月，国民党二大通过了《农民运动决议案》，共产党大张旗鼓地开展了乡村动员。但是，这种动员的后果很快表现出国民党政府不能控制局面，政府的合法性地位受到严重威胁，于是，国共分裂，共产党在“非法”状态下继续进行乡村政治动员。（王跃，1995）1928年，、陈果夫正式提出暂行停止民众运动。1928年，国民党三全大会又进一步限定了农民运动的内涵。到1930年，中央政治会议通过《农会立法原则》，规定只有“耕作农地面积在20亩以上”，或是“中等学校毕业习农业者”才可成为农会会员。（张益民，1995）但是，在当时政治腐败、豪强割据的局面下，国民党政府已经不能阻止共产党所进行的乡村动员过程。这个过程最终在中国大陆上葬送了国民党政府。

值得注意的是，中国共产党在对乡村进行社会动员的同时，也产生了控制农民的强大的组织系统。政权建立后，农民普遍赢得了土地，农民的政治参与热情大大减退。国家很快凭借自己的组织力量先后在农村发起了合作化运动和运动。把农民束缚在土地上，标志着中国乡村动员的停止。此后实际上实行了赫尔德所讲的“置换战略”，以长久地牺牲农民的利益开始了工业资本的积累，同时也给中国政治家一段从容地学习现代化经验的时间。后一种意义尤其值得学者思考。

四、传统乡村社会的政治结构

（一）传统乡村社会及其政治需求

大量对传统乡村社会研究的文献表明，传统乡村社会在不同历史时期和不同国家有很大的差异，不会是一个统一模式。但是，在大部分国家的大部分历史阶段，传统乡村社会除以农业为主业之外，尚有这样的相似特征：1·居民之间在经济上有等级差异，有穷人和富人之分（欧洲的等级差异比较固定，而中国的等级差异不固定）；2·经济与政治上与外部世界联系较弱。下面我们以这两个假设为前提讨论传统乡村社会的政治结构问题，并相信这两个假设具有充分现实性。只有在社会处于大动荡时期，这两个假设条件才受到破坏。

所谓政治，是指人们之间、社会共同体之间形成稳定利益关系的过程以及维持稳定利益关系的规则。通常，秩序与安全是利益关系得以稳定的基本要素。良好的政治结构必须提供秩序和安全这种公共物品。所以，也可以把政治看作一种供应公共物品的制度。一个共同体的政治特征必取决于共同体的经济特征（经济特征最终与自然环境特征有关）。依据前面的假设，在传统乡村社会，人们也要寻找一种途径，即一种政治结构，来解决秩序和安全问题。

（二）“直接民主”的虚假性

所谓直接民主（不是直接选举），是指共同体的主要公共决策由全体成员投票决定。如果认为乡村社会共同体因为人数少，社会事务简单，就可以实行民主决策，甚至实行“直接民主”，那么，这种看法可能过于简单。从历史实践看，各民族从来没有普遍实行过这种制度，现代西方国家在极个别的问题上才采取“全民公决”的做法。西方一些学者发现，当共同体成员超过7人以上，对共同体事务直接讨论决策的效率就开始下降。所以，民主制度普遍地采取代议制形式。

韦伯认为，如果有下列条件，直接民主也是可能的：1·这个组织必须是区域性的，或其成员的数量是有限的；2·这些成员的社会地位必须没有很大差异；3·行政功能应该比较简单和稳定；4·必须有目的地进行最低限度的人员培训。一般来说，传统乡村社会不具备韦伯所说的这些条件。韦伯认为在一个异质的社会里，直接民主会造成毫无效率的管理、令人讨厌的无能和不稳定，并且最终急剧增加暴戾的少数人统治的可能。这种少数人统治之所以可能，完全是因为缺乏技术上有效的管理而造成了协调真空。此外，直接民主方式阻碍了政治谈判和妥协的可能性。（戴维·赫尔德，1996，206－207（三）传统乡村社会的主导权威结构－－对财富的认同

由谁来向传统乡村社会提供秩序和安全？通过什么样的方式提供？这是认识乡村政治的核心问题（至于盗匪骚扰和异族侵略问题，一般由国家军队来解决）。

通常，道德、礼仪、宗法制度、宗教制度等，是传统乡村社会的行为规范。如果人们背离这些行为规范，由谁来组织舆论或实施刑罚对违规者进行处罚？换句话说，在传统乡村社会由谁来取得合法地位，维护秩序和安全？显然，在直接民主不可能存在的情况下，人们要通过对一个或几个人的认同，来赋予他们维护秩序和安全的权力。进一步的问题是：人们认同谁？何以认同他们？这种认同是否要通过选举取得合法性？

自然，人们会用成本最低、最可靠的办法来解决上述问题。不难理解，人们会希望富人来提供秩序和安全，这绝不是因为人们爱戴富人，而是因为在这个问题上人们对富人更信任。秩序和安全对富人更重要，富人对秩序和安全舍得投资，而穷人没有投资能力，采取搭富人“便车”的办法“坐享其成”更符合理性原则。对于富人在政治活动中的优势，早就有学者给予充分注意。例如雅典执掌公民大会和评议会的人往往是那些具有高贵出身或等级的人。他们是家境富裕的精英，拥有充裕的时间来维护他们的联系，追求他们的利益。（戴维·赫尔德，1996，34）“财富是比年龄更重要的因素，在决定社会地位时起主要的作用。只有富人才能付得起不同的公职所需要的开销，所以，他们向上爬得最快”。（J.米格代尔，1974，63页）

富人通过什么途径获取对传统乡村社会的控制权？或者说，富人在乡村社会权威结构中的控制地位如何取得合法性？一般来说，富人对普通农民首先在经济上有控制能力，这种能力足以使他们成为秩序、安全等公共物品的控制者。这种控制在一些社会通过等级制度而成为惯例（如西欧社会），在一些社会则通过政府的任命而取得合法地位（如某些历史时期的中国的乡里制度）。中国传统乡村社会的乡绅也是富人，乡绅控制也是富人控制。因为富人往往有必要、也有能力与政府官员建立联系，所以富人得到政府的任命是不奇怪的。对于乡村社会之上的政府来说，承认已经得到乡村居民认同的富人，并给予他们合法地位，使其成为自己对乡村进行控制的人，无疑也是对社会进行控制的成本较低的方式。

富人对传统乡村社会的控制，能否与道德、礼仪以及宗法制度对乡村居民的约束相统一？换句话说，富人能否与道德化身、宗族领袖和礼仪维护者的身份相统一？一般来说，在传统社会结构较为稳定的情况下，较之穷人，富人更有可能兼具这些身份。在社会动荡时期，或社会结构转变时期，一切人都可能实施机会主义行为，违反道德规则，并通过机会主义行为而致富，此时，富人可能是恶人的同义语。但富人一旦确立了稳定地位，就需要通过维护道统来维护自己的地位，通常的道德行为规范最有利于富人稳固自己的地位。这就是所谓“起点的不道德会引起终点的道德”。这种现象具有普遍性。所以，在相对稳定的传统社会，富人通常是道统的维护者。此外，富有家族通常是望族；富有家族的人口增长速度要大大高于贫穷的家族，所以，富人的族长通常也是同姓家族构成的自然村落的宗法领袖。（葛剑雄，1982）宗法领袖当然要维护宗法礼仪；宗法礼仪有利于稳固宗法领袖的统治地位。

传统乡村社会的富人主导政治会不会有害于穷人？很难对此给出一个简单的回答。但富人首先为自身利益服务是毋庸置疑的。我国学者秦晖先生通过对陕西关中农村地区的研究，证明了“政治契约论”观点在中国的适用性。传统乡村社会共同体内部控制者与被控制者之间的关系具有相互依赖性，特别表现为“束缚”与“保护”的人身依附关系。马克思也多次指出，封建社会的人身依附关系是“相互的人身束缚”，人们本质上都是宗法共同体的成员。（参阅秦晖，1996，32－33）可以肯定地说，如果普通农民离开这种契约关系，利益会绝对地受到损害。当然，在传统乡村社会共同体中控制者始终处于优越地位，他们拥有特权，单就控制者与被控制者之间的信息不对称，就会使控制者拥有特权。这是一切权威结构的共同特征。

如果没有外力强制，假设由传统乡村社会的农民选举共同体的政治领袖，会不会选出穷人？在社会状态相对稳定的情况下一般不会。一是穷人提供秩序和安全的能力通常很难取得共同体成员信任；二是穷人当政将造成权力结构的不稳定，因为不能排除其他穷人的竞争与挑战；三是穷人当政与富人当政一样不能解决特权问题，甚至穷人在预期权力不稳定的情况下会更多地行使特权（现代西方国家的政治过程甚至也反映出类似特性）。所以，如果没有外力强制，穷人很难当政。当然，这些判断只有在传统乡村社会稳定的情况下才能成立。如果存在外力强制，或社会处于动荡时期，一些穷人的命运会迥然不同。

如果前面的分析能够成立，一个逻辑结论就会出现：传统乡村社会的民主选举没有任何意义。民主选举过程的本质在于，通过竞选活动向选民传播不易得到的信息，使政治领袖获得资格认证；而选举的结果可以告诉少数派自己的力量状况，使社会得以稳定。然而，所有这些信息在传统乡村社会都是比较容易得到的，不需要通过竞选来传播信息，也不需要选举的结果反映力量对比。富人、乡绅长期在共同体之内生活，其身份与能力不需要通过竞选来证明。只有跨出乡村共同体之外，进入市场经济活动领域，这些信息才需要专门的政治过程即竞选过程来传播。对这个判断的实证支持，是中外传统乡村社会从没有出现民主政治这个历史事实；（非社会主义的）落后农业国的民主政治一律徒有其名，一律是寡头独裁政治。拙见以为，这种现象绝非偶然，这种现象的必然性正是笔者在这里提供的解释。

另外一个需要认识的问题是：在什么情况下，乡村共同体的控制者会成为穷人，甚至成为地痞无赖？根据美国学者杜赞奇对中国华北农村的研究，在社会不稳定的情况下，这种情况就可能发生。可以把富人在村社树立道德形象、使自己成为道德化身看作是一种投资。这种投资需要一个较为稳定的社会经济环境，否则投资便不可能得到报偿，富人也不会去树立自己的道德形象。华北农村的研究资料可以证实这一判断。三、四十年代的华北战火频仍，民生凋敝，乡村社会的政治经济结构受到很大破坏，这种情况下履行契约的条件恶化，使担任“中人”（乡村共同体内部的仲裁人）成为一件极其危险的事情。相当一些富人不愿意充当中人，或者干脆逃离乡村，到城市谋生，使村民寻找理想的中人成为一件困难的事情。这时新类型的中人便会出现，如果其它条件不变，新出现的中人通常是较穷的村民，他的撮合范围一般也限于家族之内，且撮合的成功率低，契约条件也很不优惠。由此可以看出，农村不稳定使道德力量的调节作用下降，后者又使农村的交易条件恶化，导致农村社会更不稳定。在社会处于剧烈转型时期，如果国家不能提供农村社会的秩序与安全，乡村富人又没有能力提供，地痞流氓就会成为乡村共同体的控制者。（参阅杜赞奇，1988）在中国不少历史时期有过地痞流氓控制农村社会、而富人对作乡官避之惟恐不及的情形，但这差不多都是中央政府权力极度膨胀、农村社会自治程度很低的时期。（参阅赵秀玲《中国乡里制度》）。

五、转型时期乡村社会的政治结构的变迁——兼析中国乡村的政治改革问题

（一）结构转变中乡村社会的政治结构

乡村社会的结构转变，是指传统乡村社会的自然经济及其相伴随的社会权威结构向市场经济以及与之相适应的社会权威结构的转变。

在结构转变过程中，传统乡村社会人际关系的认同条件发生变化或遭受破坏。（1）人口的流动，社区边界的调整，家庭模式的变化等等，都使违反道德和礼仪所产生的羞耻感的惩罚力下降，道德权威和宗法领袖不再成为能有效提供秩序和安全的力量。（2）各种新的聚敛财富的机会的出现，特别是在市场经济规则尚不健全的情况下，人们可以通过机会主义行为迅速成为暴发户，富人身份与道德权威身份、宗法领袖身份已很难统一，在保证提供社会秩序和安全方面，富人很难得到人们的信任，财富多少不再成为可信度的重要指标。（3）由于人们的社会活动空间增大，交易内容变得日益复杂，社会秩序和安全的内涵与以往大不相同，提供安全和秩序的政治人物需要新的知识经验和新的专业背景方能胜任，而这种关于知识经验和专业背景的信息具有某种隐蔽性，人们通常不容易通过廉价支付得到这种信息。标志政治家出现的社会分工已具有必然性。在这些变化之下，乡村社会已经很难通过对道德、宗法和财富的认同来产生稳定的政治权威结构；而政府的任命也已经很难与乡村居民的认同保持一致，换句话说，政府的任命虽然可能具有合法性，但不一定具有有效的权威性。不具有权威性的合法性，也不具有行政效率，这种情形发生在乡村社会，会破坏乡村社会的稳定性。

米格代尔对内向型农村转向外向型农村后农民群体政治意识发生的变化作了精彩的分析。这种转变发生后，农村中已没有能被农民接受的农村公平分配机制和相应的社会制度。这个时候，“农村以外的法院和警察在农民生活中变得及其重要。”“对外联系扩大后，农村在农民生活中完全变得无关紧要了。”“社区很明显不再是农民认同的基础。”也就在这个时候，农民对农村政治组织权力的承认不再是基于该政治组织与旧的农村社会体系的关系，而是基于该政治组织与国家，即新的社会体系的关系；农村领导人在更大程度上被看作是行政官员，农村社区领导人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地说，开放型农村社会“意味着农村政府的持续活力更多地取决于它与更大政治制度和更大政治社区之间的关系。”（J.米格代尔，1974，168－171页）

为了产生较为稳定的乡村社会权威结构，使得权威结构能保持一种强制力，保证人们遵从一定的社会行为规范，显然需要一种新的对权威的认同方式，这种方式便是民主选举制度。本文第三节所述关于民主政治的功利作用，正能够适应乡村社会对转变时期权威结构的需要。所以，如果说传统乡村社会不需要民主政治，那么，传统乡村社会开始解体，就意味着对民主政治的需要开始产生。

（二）结构转变时期乡村民主政治能独立发展吗？

能否在全社会民主政治发育不足的背景下，率先发展乡村社会的民主政治？迄今为止，尚无历史经验证明这种可能性。成功的政治制度变革走的是与此相反的道路，并且，选举权大体上随着农业国向工业国转变而逐步扩大。

第一，按照本文的分析，民主政治是传统乡村社会开始解体后产生的需要，但传统乡村社会只是整个传统社会的一部分，而在整个处于转变时期的社会中，乡村社会的转变最慢，所以，乡村社会以外的市民社会或工业社会应该更早地、更强烈地产生出民主政治需求，也就是说，乡村社会的民主政治应在工业社会之后发生。

第二，民主政治的发展过程必然是社会集团利益关系的调整过程，这种调整即使不引起大的社会动乱，也会因利益摩擦而不断出现社会集团之间的僵持和对立。通常，借助社会经济结构转变而获利最大的集团，也是政治对话中力量最强的集团，并且也往往是对民主政治需求最强烈的集团。从历史的经验看，这样的集团是一个社会的中产阶级，而不是普通农民阶层。经济力量弱小、分散的农民无论怎么看都不会成为推动民主政治的主要动力。在传统乡村社会解体不彻底的情况下，普通农民还有可能成为反对民主的力量。1793－－1796年间，法国旺代省就发生了农民的反革命暴乱，农民在暴乱中高呼口号“还我国王”，“国王和上帝万岁”；农民的主要攻击目标是资产阶级，他们的领袖是教区牧师（摩尔，1966年，75---85页)。恩格斯在评价拿破仑时也曾这样说：由于拿破仑采取了解放农民的措施，引起了农民的不满。（1846年，《全集》2卷，636页)中国近现代史上类似情形也不少见。

第三，按照我们的分析，乡村居民在其经济活动突破乡村社区范围以后，遇到新的“不确定性”，才需要民主政治来提供秩序和安全，以克服这种不确定性。所以，与其说乡村居民对民主政治的需求发生在乡村社区之内，不如说发生在乡村社区之外。乡村民主政治一开始就是全社会民主政治的有机组成部分，而不可能独立存在于乡村社区内部。

当然，理论分析与历史经验有时未必一定能与现实相对应。乡村社会或许未必一定是民主的阳光最后抵达的地方，如果有政治家的政治艺术的高超发挥，民主政治的发展程序（在不违抗基本规律的情况下）或许会出现变通。对此，我们很难进行预测。

（三）民主政治的发展：在政治规律与政治艺术之间运筹帷幄

在社会处于剧烈的转型时期，经济利益关系会发生重大调整，并相应产生政治结构变化的要求。“欠发达国家的大幅度经济增长可能需要在现有的物质技术，甚至在政治结构和社会结构方面作出较大的改变……对于今天大多数欠发达国家来说，看来很有可能的是，它们还要为建立与充分的经济增长相适应的有效的政治体制进行长期的试验性斗争”。（库兹涅茨，1973，287）

库兹涅茨所说的“有效的政治体制”当然是指现代政治体制。罗伯特·E·沃德和拉斯托提出了现代政治体制的特征：高度差异和功能专门化的政府组织体制；政府结构内部高度一体化；理性的和世俗化的政治决策体制；政治决策和行政决策的数量多、范围广、效率高；人们对本国的历史、领土和民族性有广泛和有效的认同；人们有广泛的兴趣积极参与政治体制，虽然他们未必参与决策；政治角色的分配是根据个人成就，而不是依据归属关系；司法和制定条例主要是以世俗的和非特指某一个人的法律制度为基础。亨廷顿的概括是：现代政治体的特征是：“理性化的权威，差异性的结构，大众的参与以及由此而产生的一种能够实现广泛目标的能力”（S.P.亨廷顿，1996，44）

亨廷顿的这几项概括，每一项实现都很不容易。理性化权威的形成意味着人们关于合法性的观念发生改变，有可能动摇人们对既定权威结构的认同，导致统一意识形态的瓦解。差异性结构的形成意味着职业化的政治家和官僚机构控制社会，而这种控制需要建立在社会的广泛认同的基础上，达成这种认同将需要一个长期过程。大众参与更是一个复杂的问题。大众以什么样的方式参与，以什么样的组织形态为基础，既与社会变革的程度有关，也与许多不可预测的因素有关，其中充满着很多不确定因素。

过速调整政治结构可能会带来巨大政治风险。从社会功利主义出发，我们完全可以理解杰出的政治家强调社会稳定的意义。“一些经济群体过去存在的相对地位如果持续地处于动荡之中，便孕育着冲突－－尽管各个群体的绝对收入和绝对产量都有所上升。在某种情况下这样的冲突会导致公开的内战，美国内战就是明显的例子。”“只有在不付出太高的代价的情况下解决这种冲突，现代经济增长才有可能实现。”（库兹涅茨，1973，279-280）

成功的政治体制改革必以经济改革为先导，这几乎被证明是一种规律。萨缪尔森在对当代主要国家的社会变迁发表评论时指出：戈尔巴乔夫也许犯了个错误，他最先开始自由化是公民权利，或许他应当从经济层次开始（如中国那样），……。无论如何，我觉得如果他从经济层次开始自由化改革，渐次导致文化变迁，然后进入政治层次，结局便会很不一样。智利是这样做的。（参阅汪丁丁，1998）

在政治与经济的互动过程中，由不适当的政治改革操作而产生的政治改革失败，最有可能发生在乡村社会，并引发全社会的动荡。（党国英，1996；1997；1998）在遵从政治变革规律的前提下，如何进行政治改革操作，是一种政治艺术，但对此进行讨论已不是本文的任务。（四）推论与预测：中国乡村政治改革的意义

事实上，中国在1978年以后又开始了一场新的乡村社会动员运动。这场运动的经济内涵是农业家庭承包经营制度的推广，而政治内涵则是乡村民主自治选举的实行。对于后一变化的前景在目前很难进行准确地分析预测；对政治发展的预测常常容易发生错误，亨廷顿就犯了不少这种错误。但通过本文以上理论分析，我们还是可以讨论一些问题。

在中国乡村民主自治制度推行以前，乡村领导人的合法性是通过上一级政府的任命而确立的。在社会转型时期，这种合法性获得方式已经过时，社会产生了对民主政治的需求，对此我们已经作出了分析。由于中国的现实情况，乡村民主政治的发展或许会有下述特点。

第一，我国乡村经济发展极不平衡，东部发达地区部分农村的经济社会结构发生较大变化，事实上已经成为一个开放性社会。这些地区的乡村居民对民主政治有强烈需求，并对更高一级的乡政府领导人的选举表现出强烈的政治关注。这本来民主政治发展的题中应有之意。在大部分落后农村地区，由于其社会经济的封闭性，农民对民主政治并没有强烈需求。这些农村地区的民主选举活动容易受到上级政府的干预，民主选举制度形同虚设。这些地区的某些乡村可以有组织良好的民主选举活动，甚至可以选出好的领导人，但这种情形对某个上级领导人的个人素质有很大依赖性，因而具有偶然性。

第二，就整体而言，乡村民主选举在中国是史无前例的政治事件，无论村民还是政府都对于民主政治的知识极其缺乏，许多技术性的工作也需要逐步掌握，因此，乡村民主政治的发展在相当长的时期内将是很不规范的。就眼下而言，对大部分落后乡村的民主自治制度不能估计过高。政府干预选举将是普遍现象；因为贿选成本低廉，金钱政治将广泛存在；家族势力乃至地方恶势力也容易影响选举活动。

第三，乡村社会新崛起的富人阶层对民主政治有着最强烈的需求。一是因为他们所拥有的资源和能力使他们有可能过问政治，二是他们所从事的市场活动需要稳定的政治规则来降低不确定性，以保证投资获利的稳定预期，而民主政治是最可以降低不确定性的制度。新崛起的富人阶层购买“党票”，进行贿选，组织帮派，积极寻求实际掌握政治权力。由于地方财政等实际利益的驱使，许多地方政府也乐意富人阶层进入基层政府。这种富人政治及其伴随的某些不良现象，是实行民主政治之初的正常现象，并不奇怪。如果政策调整得当，乡村富人阶层可以成为推进乡村民主政治的重要力量。

第四，农村经济发展所引起的人口变动对我国农村民主政治发展将会产生越来越大的影响。普遍规律是，随着经济发展农民将迁居万人左右以上的小城镇和大中城市，传统村落将逐步收缩为小的农场主居民点。这个过程在总体上将相当漫长，但局部变化已经在发生；只要出现这种变化，传统村落的民主自治制度就将失去意义，民主选举就必须扩大到小城镇。

第五，乡村民主政治的发展在一定时期将扩大农村社会内部的家族冲突或宗派冲突。为了竞选村委会主任职务，竞选者将会以最低的成本取得投票人的认同，而在乡村社会，血缘关系是获得认同的最重要的、也是成本最低的资源，竞选者一定会大力利用这种资源。在乡村社会其他认同条件发育不足的情况下，血缘关系的资源将更显得重要。只有在农村社会经济分工得到深化，农村人口显著减少的情况下，血缘关系在政治活动中的意义才会降低。

“乡村民主自治”已经是一个乡村政治动员令，它给乡村居民追求民主政治提供了合法基础，在这个基础上乡村居民还会提出什么样的要求，我们还很难判断。对于未来的变化，国家领导人理应未雨绸缪，提早作出统盘考虑。

（五）从长远考虑的改革：一种技术性调整

从民主政治发展的一般规律看，目前的《中华人民共和国村民委员会组织法[修订草案]》是有缺陷的。今后逐步作出下述几种技术性调整是有必要的。

1·政治语汇调整。“自我管理”等“自治”概念反映了一种封闭型社会的理念，应考虑取消。应以现代国家的行政分权思想替代自治理念。

2·应逐步引入竞选制度。事实上，乡村民主选举中的竞选已经存在，但极不规范。倡导规范性竞选对乡村民主政治健康发展无疑是有利的。

3·从农村开始逐步实行“党政合一”制度，鼓励乡村共产党组织的领导人竞选村民委员会主任，对于竞选不成功的党的领导人应予以撤换。

4·现行法规中的“大的自然村可以设立几个村民委员会”规定不符合民主政治发展的趋势，应予修改。大的自然村仍以一个村委会为好。

5·在有条件的乡镇试行直接选举制度，即由公民直接选举乡长、镇长，并鼓励党的领导人竞选这一职务。

6·现行“村财乡管”等剥夺村民委员会权利的制度应考虑取消。

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