宪法修改范文10篇

宪法修改范文篇1

一、宪法修改的价值

在宪政思潮波及全球，各国竞相重视宪政建设的今天，宪法在法治国家建设过程中被赋予独特的价值。“法治的核心是宪法价值的维护，即以宪法规范的要求作为社会秩序正当与否的基础，赋予宪法以普遍的约束力”。[1]宪法权威至上是法律至上原则的灵魂。法治理念谋求“一种法律的统治而非人的统治”[2]，而法治与人治区分的根本标准在于法律与个人（或少数统治者）的意志发生矛盾冲突的时候，是法律的权威高于个人意志还是个人意志凌驾于法律之上。[3]在政治社会，对法律权威构成最大威胁的莫过于公共权力执掌者的个人恣意。孟德斯鸠不无先见地指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[4]法律至上首先要求法律支配权力。“一切管理国家的权力必定有个开端。它不是授予的就是僭取的。此外别无来源。”[5]宪法正是授予政府权力的法案，在启蒙思想家眼里，宪法“不是政府的法令，而是人民组成政府的1法令”，宪法是政府权力产生的合法性依据，“政府如果没有宪法就成了无权的权力了”。[6]因此，法律至上的法治理想，离开了宪法权威至上只是空谈。从这个意义上讲，“我们说的‘法治’应该是‘宪法之治’，而不应该仅仅是一般的法律之治”。[7]进而，法治这一目标演化成这样一组命题：依法治国首先是依宪治国，宪法权威至上是现代法治的根本要求，宪法是型塑一国法治秩序的首要文件。

宪法权威的确立有赖于宪法规范的稳定性和适应性的动态和谐。宪法必须保持足够的稳定，不能朝令夕改。如果频繁修改，就无法保持宪法应有的稳定性和连续性，从而损害宪法的权威。与此同时宪法规范必须具有适应性。“经验知识告诉我们，‘法’必须受到人们的尊重，然后才有尊严，然后才能发生作用，但‘法’也唯有能够适应和满足现实社会的需要，然后才会为人们所遵守。”[8]易言之，科学的宪法是宪法权威确立的前提。一部科学的宪法能够完整反映人们的宪法观念和价值追求。从一国宪政实践的逻辑时序来看，人们的宪法观念和宪政信仰决定着该国规范宪法的内容和样式，并赋予规范宪法向现实宪法转化的强大动力。当一国宪法规范反映了该国人民宪法观念所体现的价值追求时，必然会具有极强的稳定性。这种稳定性则反过来使宪政信仰在人们心中的积淀不断加层，进而赋予宪法规范崇高的至上性。但当宪法规范与社会现实明显不符而成为社会发展的阻抑因素时，其稳定性只会有损其权威。正如有学者所言，无论是刚性宪法还是柔性宪法，都必须随着时间和社会情势的变化而变化，宪法不在变化中自变，就会因其不变而为社会变革所推翻。在这种情景下，更不能奢谈宪法权威和法治。[9]从宪法规范的稳定性和适应性所体现的价值取向来看，宪法会面临规范稳定性与社会变革价值之间的冲突，即一方面宪法要在社会发展的过程中保持其规范的最高性，用规范约束社会现实的随意性，在另一方面，宪法又必须适应社会发展的现实需求。故此，要确保宪法权威的确立，必须在宪法规范稳定性价值与社会变迁的价值追求的张力之间保持一种动态的有机平衡。从社会心理来看，在宪法的稳定性和适应性之间，人们更偏好后者。的确，法令多改，权威不立，没有权威，便无效益。但我们必须认识到，“宪法的稳定性与宪法的权威性不一样，后者是绝对的，而前者则只能是相对的”。[10]因此，从根本上讲，维护宪法权威，实现法治秩序，首先要确保宪法规范与社会现实的适应性。

要实现这一要求，必须通过科学的方式实现宪法的变迁。从世界各国的宪政实践来看，宪法变迁主要通过立法方式、宪法的全面修改和部分修改、宪法解释、宪法惯例和宪法文字的自然变更等途径来实现。[11]对于成文宪法国家来讲，宪法修改是宪法变迁的重要途径。

在今天的中国，宪法修改具有极为重要的现实价值。宪法与市场经济处于一种互动关系之中，但这种互动关系并非一种均衡、直接的对应关系。从宪法和市场经济的特性来看，宪法与市场经济的不和谐是这种不均衡互动关系的应有之义。[12]法律具有天生的保守倾向，法律规范框架中有着某种僵化性，使法律变革常常落后社会改革，还可能发展出对社会生活的过渡控制的倾向。[13]宪法同样如此。而市场经济则无时不处在变动之中。更为重要的是竞争乃市场经济的本质。作为发现新知识过程的竞争[14]，使我们的认知殿堂不断发生革新，进而冲击宪法的稳定性。另外，我国的市场经济是在几十年计划经济体制中挣扎而生，远比不得资本主义国家的市场经济的成熟程度。在我们将市场经济体制建设作为国家的目标之后，必须创造市场经济发展的法律和制度条件，宪法的引导作用对这一体制的建立显得尤为重要。这要求宪法不能长期滞后于社会的发展，所以，在当今中国这个法治和市场经济后生发国家，宪法修改当然地获得了建构意义上的更高价值理性。总书记在纪念现行八二宪法公布施行20周年时指出：“改革开放和社会主义现代化建设的蓬勃发展，是宪法得以充分实施和不断完善的根本原因。实践没有止境，宪法也要随着实践的发展而不断完善。要适应改革开放和社会主义现代化建设的发展要求，根据实践中取得的重要的新经验和新认识，及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充，使宪法成为反映时代要求、与时俱进的宪法。”[15]事实上，我国现行宪法并不是僵化的历史文件，她始终处在活水长流的发展之中。也正是自八二年以来的三次宪法修改，使现行宪法更符合改革开放、与时俱进的核心精神，提高了宪法的权威，[16]促进了社会的发展。

二、科学客观地评价“八二宪法”，正确选择修宪方式

宪法修改是指宪法正式实施后，由于部分规范与实际需要不相适应，由法定的修宪主体依据特定的修宪程序，对宪法规范所作的重订、修订或增删等活动。从理论上讲，学界认为全面修改和部分修改是宪法修改的两种主要方式[17].

一般来讲，全面修改又称整体修改，是指在国家政权性质及制宪权没有发生变化的情况下，宪法修改机关依据法定的修宪程序、权限对宪法的大部分内容（也包括宪法的结构）进行调整、修订并重新予以颁布的活动。部分修改则指修宪机关依法对宪法中的部分内容进行调整或变动的活动，一般以决议或修正案的形式出现。二者的共同之处是均有别于宪法制定，以宪法所规定的修改程序进行。它们之间又存在如下两点区别：一是全面修改要求宪法修改机关通过或批准整部宪法，而部分修改则不重新通过或批准整部宪法，只批准决议或修正案涉及的内容。二是对宪法进行全面修改要公布一个新的宪法文本代替原宪法文本，但部分修改时原宪法文本并不被修正案所代替。

立宪技术是科学修宪的重要环节。我们认为无论是对现行宪法进行部分修改还是全面修改，甚至抛弃现行宪法，启动制宪权制定一部新宪法，都必须对现行

八二宪法给予科学的评价。如果未能对现行宪法进行合理的历史定位和价值离析，仅凭社会的变化、宪法的某些局限甚至一种新的指导思想的出现便号召修宪甚至鼓动制宪权的再次行使，未免有些草率。基于对这一逻辑前提的分析以及全面修宪和制宪权的重新行使的弊端的透视，我们认为在现今阶段，在宪法规范与社会现实存有罅隙时，应该在宪法解释空间用尽的前提下通过部分修宪的方式实现宪法的变迁。

（一）现行八二宪法体现了“三个代表”重要思想

现行宪法于1982年12月4日由全国人大五次会议通过，是对1978年宪法的全面修改。在其公布施行的20年中又进行了三次部分修改。尽管宪法学界对三次修宪颇有微词，[“八二年宪法的历史局限性也在实施过程中渐次暴露出来，而这些诸如‘权力双轨制’、‘权利审查制’以及‘人大至上性’和‘议行合一’等历史局限性，在一定程度上已成为中国宪政建设不可逾越的障碍”[18]，但从八二宪法制定的历史背景、规范内容以及其实施后的绩效来看，她是建国历史上最好一部宪法，体现了“三个代表”重要思想。

首先，从现行宪法产生的历史背景来看。八二宪法颁布前夕，中国发生了几件具有历史意义的大事；一是关于真理标准的讨论，确立了实践是检验真理的唯一标准的马克思主义基本观点；二是中国共产党召开十一届三中全会，将工作重点从“以阶级斗争为纲”转移到以经济建设为中心上来，并提出了进一步发扬社会主义民主和健全社会主义法制的任务；三是中国共产党的第十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，对建国以来的许多重大问题进行反思和总结；四是中国共产党第十二次全国代表大会确立了开创社会主义现代化建设新局面的时代策略。这四件大事为八二宪法的产生提供了明确的指导思想和理论基础。八二宪法自诞生以来就与前三部宪法存在显著区别。她在坚持社会主义制度的前提下高举改革开放的大旗，弘扬政治体制改革的精神，彰显保护人权和公民权利的立宪取向。八二宪法的诞生是时展的产物，她深刻的蕴含了人民主权的价值取向和与时俱进的实践要求。

其次，从现行宪法的内容来看。八二宪法代表着先进生产力的发展要求。现行宪法自身即是生产力解放的产物，是在打破“”造成的一系列束缚生产力发展的桎梏后公布的。鉴于此前的教训，宪法中有些条文直接规定了促进生产力发展的制度，如第14条，还通过保护劳动者权益、赋予民族自治区经济自主权以及重视科学技术等方式间接促进生产力发展，如宪法第42、43、118、119和122条。八二宪法代表着中国先进文化的前进方向。她对中国悠久的传统文化给予了充分的肯定，并且明确宣称要坚持社会主义文化的发展方向，建立一个“富强、民主、文明的社会主义国家”。宪法在将物质文明建设纳入根本法规范的轨道的同时，赋予了精神文明建设以同样重要的宪法地位，分别在第19、20、21条中详细的规定了思想道德建设和社会主义文化建设。八二宪法是全国各民族人民共同意志的体现。现行宪法自1980年开始筹备起草，历时近两年，其间全国各族人民进行了长达4个月的广泛讨论。八二宪法的产生充分体现了社会主义的民主精神，具有广泛的民意基础和社会基础。现行宪法的人民性决定了她代表着最广大人民的意志和利益。在文本中，宪法对人民的历史地位、社会主义政权的阶级基础以及人民主权等内容做出了详细的规定。总之，八二宪法体现了“三个代表”重要思想。[19]

最后，从宪法实施后的社会绩效来看。中国近二十年的改革开放成就举世瞩目。二十年的实践也证明，我国宪法是一部符合国情的好宪法，在国家经济、政治、文化和社会生活中发挥极其重要的作用。正如总书记在纪念宪法公布施行二十周年时所言，“宪法保障了我国的改革开放和社会主义现代化建设”，“促进了我国社会主义民主建设”，“推动了我国的社会主义法制建设”，“促进了我国人权事业和各项社会事业的发展”。[20]二十余年中，我们从一个全面计划的社会逐步迈向尊重个人利益和自主权的社会主义市场经济社会，几次政府机构改革谋求实现一个“小政府大社会”的治理局面且成果突出，法律体系逐步完善，特别是颁布了行政诉讼法等一系列人权保障法，更为紧要的是我们抛弃了人治的痼疾，万众一心建设法治国家。所有这些，都离不开宪法的保驾护航。事实也证明，“只要认真贯彻实施宪法，坚持和完善宪法确立的各方面的制度和体制，就能保障改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展，保证最广大人民的根本利益不断得到实现，保障国家安全和社会稳定，实现长治久安”。[21]

（二）频繁的全面修宪将会削弱宪法权威和公民原本就十分薄弱的法治和宪政意识

自80年代学界就展开了人治与法治之争，到1999年法治被写进宪法，历史十余载，可谓路慢慢。时至今日，要法治反对人治，已是人心所向。但从历史和现实情况来看，宪法权威并没有得到足够的重视，民众的法治和宪政意识依旧十分薄弱。包括中国宪政建设的先驱在内的大部分民众对宪法权威、法治宪政意识在法治建设中的重要意义缺乏足够的认识。[22]法治就其原初含义而言，是指正当规则的统治，[23]因此，法治要求存在一套阐明的连续的规则体系，并且人民可以据此规则对任何国家权力行为进行合法性追问。频繁的全面修宪，只会瓦解宪法的一致性和连续性，动摇宪法的权威，削弱公民薄弱的法治和宪政信仰。[24]

第一，一个社会的法治建设推进到一个阶段后，宪法成了一个描述性标签。一部成文的宪法凝聚了一个时期人们对法治的体认和信仰。法治信仰的形成，须具备一个必要的时间周期。如果我们频繁的全面修改宪法，只会人为地中断这一周期，造成法治文化发展的断裂和人们心理上的不适，最终分解人们法治体认和宪政信仰的心理积淀。

第二，宪法是最根本的行为规则。她像一根红线贯穿无数的法律规则。人类社会发展到今天，以宪法为核心的规则体系逾趋庞杂。当人们在日常生活中面临规则从集而不知所措时，自然首先要将宪法规则作为行为预期的方向标，在与他人的行动中达成一种纳什均衡。宪法频繁的修改，会造成人的行为自主性与行为的束缚、强制性之间的持续紧张，进而造成人的行为的适应性与惯性的重大冲突，加剧社会均衡与和谐实现的代价。

第三，对权力行为的合法性进行追问，是法治的应有之义。在现代宪政国家，一部正当的宪法则是这一追问的终结点。当人们对权力行为的合法性追索到宪法这一法律位阶，这种追索自然而止。全面修改宪法作为一种法定的权力行为，也必须接受这种合法性追问。但当公民对一次全面修宪行为进行例行的合法性追问，并惯常地将目光投向先前的宪法而发现曾经神圣的宪法文本已是一张废纸时，全面修宪造成的规范缺失对公民宪法、法治和宪政信仰的冲击，自然可想而知。

第四，全面修宪会使一大批法律面临合宪性危机。现代宪政国家法律的生产必须由立法机关经由合法的程序制定，而且要求法律的内容必须经受得住宪法的盘问。宪法一旦全面修改，将使一些依照旧宪法制定但不合新宪法的法律突然被置于不合宪的困境之中，失去道义的权威性。但另一方面，这些法律仍然在调整人们的行为，衡定社会的价值取向。这种尴尬的法治局面，对于像中国这样解释、监督和实施宪法的机制不完备，同时宪法规范又缺乏可操作性的国家来说，会表现得更突出。因此，当一纸宪法高悬空中而又持续地遭受普通法的挑战并对这种挑战采取漠视的态度，宪法有何权威呢？

三、宪法修改的内容和规范设计

八二宪法颁布至今，已经过三次部分修改。除了三次宪法修改涉及的内容，学界对现行宪法内容和规范设计方面的种种不足进行了深入探讨。[25]纵观这三次宪法修改，主要有如下缺陷：一是修改的内容集中在经济制度方面，三次修改通过17条修正案，有11条约2/3涉及经济制度，对公民权利和国家权力制度完善关注不足；二是修改后的宪法规范仍纲领性有余规范性不足。在再一次对宪法进行修改时，我们首先应该确定宪法修改的内容。比较当今各国宪法文本，内容五花八门。中国宪法内容更是十分庞杂，除了传统宪法所包括的公民权利和国家权力的两部分外，还有大部分关于经济制度、文化制度和社会政策方面的内容。纵观各部分的内容，的确或多或少存在一些问题。但我们认为以后修宪不宜将重点放在经济、文化和社会制度方面。八二宪法的三次修改全在于宪法中关于经济政策的规范落后于现实社会的发展，成为经济建设的桎梏，进而导致修宪。宪法中政策性内容过多是我国宪法频繁修改的一个原因，但目前将有关经济的政策全部修改甚至废除，时机尚不十分成熟，阻力很大。同时鉴于我国宪政制度与两个人权公约在应然权利认知上的重大差异[26]以及十六大报告在诸多理论方面的创新，修宪应该将重点放在公民权利保护制度和部分国家制度的完善。

（一）公民权利的宪法修改

多年来学界针对现行宪法公民权利列举不足的缺陷，认为应该对公民的财产权、迁徙自由权、生命权、思想自由权、罢工权、环境权、生存权和发展权给予宪法保护。一段时间来，学界还针对这些权利——特别是财产权和迁徙自由权的宪法保护进行了详细研究。从国际人权宪章与我国宪法的相关比较中我们可以发现，尽管我国宪法在公民权利规范表述上与国际宪章有较大区别，而且宪法权利规范数量似乎与国际人权宪章出入明显，但联系我国的有关普通法如刑事法律加以分析，履行我国政府对国际人权宪章的承诺义务，我国宪法目前应该增添的公民权利实际上只有迁徙自由权和生命权二项。[27]我国历来主张公民的生存权和发展权，与生命权相较而言，这是公民享有的更高层次的权利。因此，对于生命权的保护只需在有关条款中明示即可。根据理论准备的成熟度并结合我国的生活实际，我们认为，财产权和迁徙自由权应成为修宪的重点。[28]

第一、关于财产权利宪法保护的完善

在现行宪法中，第十二条和第十三条就公共财产和私有财产做出了相关规定。宪法关于财产权的保护制度有三大特点:一是公有财产权和私有财产权的宪法地位差别显著，集中体现在“神圣不可侵犯”和“保护”的用语差别上；二是财产权规范列于“总纲”一章中，体现了这一权利相对于国家富强和人类解放的宏大目标的工具性价值和地位；三是宪法对私有财产范围规定过狭，仅包括收入、储蓄和房屋等生活资料，民间掌握的大量生产资料尚未获得合法地位，得不到宪法的保护。现行宪法中财产权保护制度的三大特点同时构成了我国财产权宪法保护的致命缺陷。所以在重构我国的财产权宪法保护体系时，必须注意如下几点。

首先，将财产权保护规范置于“公民的基本权利与义务”一章中。将私有财产权宪法条款置于总纲这一部分，而不是作为公民基本权利与义务的一部分，在实行计划经济的国家比较常见。如1971年保加利亚宪法和朝鲜1972年宪法，都将私有财产权宪法条款放在“经济制度”这一部分。这种保障条款的位置说明了国家视公民财产为对全国经济宏观调控的应有内容，而不是不可剥夺的权利。修宪时将财产权的规范置于“公民基本权利和义务”一章中，与我国现行宪法将公民权利置于国家权力和机构之前所体现的“彰显政府尊重和保障人权”的精神比较吻合。

其次，在宪法规范设计上应该遵从现代国家的通行做法。现代国家的财产权保护体系一般包括三大要素：一是财产权不可侵犯的概括式规定；二是对财产权行使的限制性规定；最后是私有财产征用补偿规定。我国的财产权宪法保护体系也应该包含这三部分内容。鉴于学界对“神圣不可侵犯”这一用语存在争议，加之我国宪法第51条对公民权利行使的限制进行了概括式的规定，我国的财产权宪法保护规范可由两款组成，即财产权不得侵犯；财产只有在正当补偿下方能收为公用。

最后，由于现行宪法财产保护的条款在“总纲”部分，所以在采取修正案方式修改宪法时，必须像美国修改宪法曾经采用的方式那样，使修正案中的规范独立存在并能独立适用，而无需与修改前的规范相结合才能完整地理解和发生效力。

第二、关于迁徙自由权利的宪法保护

从《公民权利和政治权利国际公约》第12条的规定来看，迁徙自由包括国内迁徙自由、国际间的迁徙自由和归国自由，该条第3项还规定了迁徙自由权行使的限制。五四宪法曾赋予公民迁徙自由权，现行宪法取消了这一公民权利，主要是考虑到了我国经济发展水平还比较低，在可以预见的未来，还不能为公民的迁徙提供充足的、可供自由选择的条件。[29]实际上，无论从我国的实际情况还是迁徙自由的宪法权利属性来看[30]，都应该赋予公民迁徙自由权。在规范设计上，至少要包括以下内容：“迁徙的自由，不得侵犯”，“不得阻止任何人移居国外或脱离本国国籍”，“任何人享有的归国自由不得被恣意剥夺”。至于迁徙自由行使的限制条款，当然的包含在现行宪法第51条中。

（二）国家制度的完善

在十六大报告中，指出“三个代表”的指导思想是“我们党的立党之本、执政之基、力量之源”，并且明确指出“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”；在我们国家，“包括知识分子在内的工人阶级、广大农民，始终是推动我国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量。在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层，都是中国特色社会主义事业的建设者”。十六大报告明确指出，在判断人们政治觉悟高低时，“不能简单地把有没有财产、有多少财产当作判断人们政治上先进和落后的标准，而主要应该看他们的思想政治状况和现实表现，看他们的财产是怎么得来的以及对财产怎么支配和使用，看他们以自己的劳动对中国特色社会主义事业所做的贡献”，同时我们党“要把承认党的纲领和章程，自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子吸收到党内来，增强党对社会的影响力和凝聚力”，“通过锲而不舍的努力，保证我们党始终是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队”。还指出，“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标……发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[31]这些精辟论述，发展了社会主义得以序列理论，有利于有中国特色的社会主义建设，同事也对现行宪法的相关规定提出了挑战。根据十六大报告，我们建议对现行宪法做出如下修改。

第一，将建设社会主义政治文明作为社会主义初级阶段的重要目标由宪法予以确认。文明的政治肯定是规范化的政治、体现现代社会价值追求的伦理政治和讲求政治程序以对抗恣意野蛮的

程序化政治。[32]政治文明应该是社会主义国家政治发展中的应有之义，也是我国宪法早就该确认的目标。尽管我国宪法序言第七自然段中有“把我国建设成高度文明、高度民主的社会主义国家”的表述，可以通过宪法解释来包括政治文明，但我们以为，通过直接在序言中加入建设社会主义政治文明的内容，将会使政治文明建设受到更多的重视。所以，我们建议在序言第七自然段“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”修改为：“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化和社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设”。

第二，将党依法执政写进宪法。针对我们党的领导方式和执政方式与新形势的要求还不完全适应的现实，十六大报告提出要改善和提高党的执政和领导水平，并提出要“依法治政，实施党对国家和社会的领导”。这以极具新意的提法符合我们建设社会主义法治国家的目标，建议在宪法序言第七自然段后加上“中国共产党在社会生活和国家生活中坚持依法领导，依法执政”的内容。[33]

第三，十六大报告提出要将“承认党的纲领和章程，自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子吸收到党内来，增强党对社会的影响力和凝聚力”，“通过锲而不舍的努力，保证我们党始终是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队”，这必将引起我国的国体和政体的变化。中华人民共和国是工人阶级领导的社会主义国家，而工人阶级又是通过其先锋队中国共产党来实现对国家的领导和政权的享有，所以当其他阶级的先进分子加入到党内，中国共产党成为中国人民和中华民族的先锋队时，这必将改变我们党的社会基础和阶级基础，现有政权的主体和国家的领导者也会发生变化，进而导致国体和政体的变化。所以我们建议对宪法序言和第一章中的本分内容进行修改。如将序言第六自然段的中“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，实质是无产阶级专政”的内容删除。第一章总纲的第一条第一款也应作适当的修改，可以修改为“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工人阶级、农民阶级和其他社会阶层联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”

第四，在宪法中明示差额选举和秘密投票的选举原则。真正的民主是选民依照自己的意愿提名候选人并选举他所信任的候选人。在十六大报告中提出要加强社会主义民主政治的建设，并强调要将党的领导、人民当家作主和依法治国结合起来。但在现实中，人民当家作主所要求的民主选举受到了不同程度的侵犯。比如最近在岳阳的市长选举中，唯一的市长候选人未获得人大半数以上的选票被人大否决后又被提名为候选人并当选为市长的做法，就严重侵害了人民当家作主的宪法原则。[34]所以，建议在宪法第101条加上一款，“以上规定为地方各级人大选举的地方机关领导人的候选人预选、确定和地方机关领导人的选举，都必须以无记名投票方式表决，并在选举现场设立秘密投票处；选举地方国家机关正职领导人，候选人不得少于两人，一律实行差额选举。”

（三）宪法监督保障制度的创新

法之不行，不如无法，宪法尤其如此。我国现行宪法第67条规定由全国人民代表大会常务委员会解释宪法，监督宪法的实施。从理论上说这种体制似有较多优越性，它合乎全国人民代表大会一元化的领导体制，能保证监督机关的权威性。但从实际运作的角度而言，由于这种制度的内在缺陷使其难以如意运转：1）人大常委会作为代议机关的常设机关担负着繁重的立法任务和其他工作，时间、精力都受局限；制定法律是立法功能，解释法律和适用法律属于司法功能，从发展社会学的观点来看，为了吸收和应付各种问题，如此重大的功能必须分化，这是一条客观规律。2）法治的基本要求之一，就是任何权力都必须有适当的分工和制约。对人大常委会行使权力予以监督也是人民主权原则的应然之义。3）从孙志刚案件所引起的要求启动立法法所规定的法律审查机制的呼声一浪高过一浪，但立法法的有关规定既缺乏宪法规定的权威性支撑，同时其规定本身也缺乏严密性和可操作性，因此为了保证立法法与宪法的有效衔接，也有必要实现我国宪法监督保障制度的创新。4）我国宪法没有明确规定最高法院和最高检察院有解释宪法和法律的权力，我国制定法系的特点也不允许最高法院象美国的最高法院那样通过司法判例来创制自己的“违宪审查”权，而我国实践普遍存在的“法官造法”现象既破坏了我国法制的统一，又更加突显了现有宪法监督保障制度的弊端，因此，建议在宪法第七十条增加规定“全国人民代表大会设立宪法委员会。宪法委员会在全国人大的领导下，研究、审查和处理有关宪法监督的事宜。宪法委员会的职权及其行使程序，由全国人民代表大会以法律特别规定之。”建议在宪法第七节增加规定：最高人民法院和最高人民检察院有权解释法律。各级人民法院和各级人民检察院在审理案件的过程中涉及到宪法解释的，应由最高人民法院或最高人民检察院提请全国人大宪法委员会做出解释。

（四）、关于“三个代表”的入宪问题35

“三个代表”的思想是当代中国的马克思主义，是中国集体智慧的结晶，是对思想和邓小平建设有中国特色社会主义的继承和发展。为了用“三个代表”的思想来指导社会主义现代化建设和中华民族复兴的伟大事业，强调马克思主义与时惧进，不断创新的理论品德，建议将宪法序言的第七自然段或宪法修正案第十二条的最后一句修改为：中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，坚持人民民主专政。坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法治，保障人权，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。36

四、结语

从世界各国宪政和法治建设的经验来看，法治和宪政建设后跟进的国家，应该有一部正当的成文宪法。当成文宪法与社会变迁发生冲突时，不固守宪法的刚性特征，依照法定程序实现宪法的变迁，也是宪政国家留给我们的经验和启示。而宪法修改，则更是一种被证明成功的制度选择。在十六大后，中国的经济改革、政治体制变迁以及思想的进一步解放已在人们的期望和预料之中。当社会发生变化和宪法的拖后可能造成社会变革的合法性危机时，修改宪法是必然的选择。在采取何种方式修改及修宪内容众说纷纭时，我们以为部分修改可以克服全面修改和重新制宪所造成的种种弊端，维护宪法的权威，延续并加强人们初步建立的法治和宪政意识；在宪法修改的内容方面应该尽量关注公民权利保护不足这一宪法缺陷，当前首先要完善财产权和迁徙自由权的宪法保护体系。

[1]韩大元：《修宪价值与宪法实践》载《法商研究》1999年，第3期。

[2][美]诺内特、塞尔兹尼克：《转变中的法律和社会》中国政法大学出版社1994年版，第59页。

[3]参见何华辉：《比较宪法学》武汉大学出版社1988年版，第73页。

[4][法]孟德斯鸠：《论法的精神》张雁深译商务印书馆1997年版，第154页。

[5]《潘恩选集》商务印书馆1982年版，第25页。

[6]同上引[5]。

[7]

荆知行：《宪法变迁与宪法成长》台湾中书局印行，第179页。

[8]同上引[11]，第3页。

[9]舒国滢：《宪法的时间之维》载《法学研究》1999年第3期。

[10]吴家麟：《宪法至上是建设法治国家之关键》载《法商研究》1998年第3期。

[11]同前引[2]，第137－167页。

[12]参见秦前红：《宪法变迁与市场经济发展的非对应性》载《法学评论》1996年第4期。

[13][美]E·博登海默：《法理学法哲学及其方法》中国政法大学出版社1999年版，第402-404页。

[14][英]哈耶克：《哈耶克论文集》邓正来选编译首都经济贸易大学出版社2001年版，第441-459页。

[15]：《在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》载《人民日报》（海外版）2002年12月5日。

[16]参见莫纪宏：《改革开放是宪法修改的核心精神》，载《宪法学习》。王叔文：《宪法修正案的基本精神和意义》载《法学研究》1999年第3期。孙丙珠：《修宪提高了我国宪法的权威和尊严》载《法学研究》1999年第3期。

[17]参见杨海坤：《跨于新世纪的中国宪法学——中国宪法学研究现状与评价》中国人事出版社2001年版，第646页。

[18周叶中江国华：《82年宪法与中国宪政——写在82年宪法颁布实施20周年之际》载《法学评论》2002年第6期。

[19]参见许崇德：《坚持“三个代表”深化学习宪法》载《新视野》2002年第3期。

[20]：《在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》载《人民日报》（海外版）2002年12月5日。

[21]同前引[26]。

[22]参见文勇：《制度决定论的贫困：对近代中国立宪政治失败的原因分析》载《浙江学刊》1999年第6期。

[23]著名思想家亚里士多德在论述法治时有一句名言：法治包含两层含义，即已通过的法律获得人们的普遍遵守，而人们所遵守的法律又是良法。

[24]参见秦前红：《宪法变迁论》武汉大学出版社2002年版，第213-215页。

[25]参见杨海坤：《跨入新世纪的中国宪法学——中国宪法学研究现状与评价》（下）中国人事出版社2000年版，第652-657页。李龙：《宪法修改与宪法权威》载《法商研究》1999年第3期。

[26]根据我国法理和宪政原则，以及惯常的司法实践，公民应当享有而宪法没有规定的权利，公民不得享有。参见秦前红：《宪法变迁论》武汉大学出版社2002年版，第219页。

[27]参见刘连泰：《<国际人权宪章>与我国宪法的相关比较》载《中共浙江省委党校学报》1999年第5期。

[28]鉴于学界对这两种权利宪法保护的必要性基本达成共识，本文只对有关的宪法规范设计略加探讨。

[29]参见蔡定剑：《中国宪法精释》中国民主出版社1996年版，第157页。周叶中：《宪法》高等教育出版社北京大学出版社2000年版，第284页。

[30]秦前红：《宪法变迁论》武汉大学出版社2002年版，第219-220页。

[31]：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》。

[32]周永坤：《政治文明与中国宪法发展》载《法学》2003年第1期。

[33]参见童之伟：《与时俱进完善宪法——循“十六大”精神修宪或释宪的十一点设想》载《法学》2003年第1期。

[34]参见童之伟：《岳阳市长“二选”风波的启示》载《法学》2003年第2期。

宪法修改范文篇2

目前绝大多数成文宪法的国家都会在宪法条文中规定可以对宪法进行修改，只有极少数国家的宪法没有规定专门的宪法修改程序，或者直接将宪法称之为“永久宪法”，或者说对宪法的修改加以非常严格的限制。从总的发展趋势来看，可以对宪法进行修改应该说是毋容置疑的。问题的关键是，所有国家的宪法都不会明确地说，修改宪法的原因是什么，在什么情况下可以修改宪法，在什么情况下应当修改宪法。从各国的宪政实践看，宪法修改的原因归纳起来有两点：一是为了使宪法的规定适应社会实际的发展和变化；二是为了弥补宪法规范在实施过程中出现的漏洞。用一个词概括来说，就是“拾遗补漏”。因为实际的社会瞬息万变，再高明的立法家也无法预料十年后或者五十年后的社会究竟是怎样的面貌，人们对宪法的认识是不是发生了改变，社会的各种基本矛盾和冲突又将如何变化。为了适时调整各种社会关系，对宪法进行某种程度的修改之必要性再也不会有人怀疑。但是这两点理由果真就是修改宪法的最适合的理由吗？笔者认为，修改宪法的最深层次的原因应该是宪法实际的规定与这个国家、社会以及人们追求的最高价值目标不完全重合。这里的价值目标包括几个层面，如经济、政治、思想文化及法律方面的目标。当依照现行的宪法所涵盖的指导人们实践的一些规程无法达到这一最高价值目标或者最高价值目标发生了重大变化时，会有两种结果的出现。一种结果是对宪法进行修改，另一种情况是对最高价值目标的修正。举例来说，1954年我国制定第一部宪法以前，《共同纲领》起着临时宪法的作用。而随着形势的发展，国家的根本任务、国家的根本性质、生产资料所有制以及公民的权利和自由方面发生了一系列深刻的变化，而《共同纲领》已不能满足和适应国家对社会进一步向前发展的需要，于是就有了新中国第一部宪法的出笼。而到了1975年，“左”的思想肆意横行和泛滥，国家或社会的价值目标发生了根本性的变化，即总的指导思想转变为以“阶级斗争”为重点，因此，1975年宪法可以说是宪法规定与最高价值目标不重合导致修宪的典型产物。再从宪法具体规定公民基本权利的规定看，现在普遍认为修宪时应当增设的“迁徙权”，为什么会在1954年的宪法里规定有这一条而1982年宪法却没有呢？是因为1954年时我国实现“迁徙权”有现实的基础而1982年却没有呢？不是的。主要的原因在于1954年人们普遍认为未来的政治、社会、生活模式下公民可随意选择定居地，是一种追求和向往，而1982年制宪时却认为迁徙权只会导致国家人口大量流动从而影响经济的发展。也就是说，在宪法里规定某一项内容时，并非就有一定的现实基础，而是在宪法里要反映人们的最高价值目标。再如现在很多学者提倡在未来的宪法中增设“私有财产神圣不可侵犯”的内容。笔者认为，这种观点是基于以下逻辑推理而得出的：公民应当拥有一定的财产；公民的合法财产应当受法律保护；公民的合法劳动收入和非劳动收入是公民的财产即私有财产；私有财产应当受到保护；私有财产神圣不可侵犯。对于这种观点是否正确，我们不去考虑，只从两个方面来分析。第一，这种推理的本身就犯了逻辑上的错误，合法的财产是私有财产，而私有财产是否都是合法财产呢？世界上会有哪一个国家的立法去保护非法的财产呢？第二，“私有财产神圣不可侵犯”应当算是一种最高的价值目标，一旦这种价值目标与现行宪法规定不重合时，就必须对宪法予以修改或者对最高价值目标进行修正。而一个国家或社会的最高价值目标在某个时期并非都是正确的，当错误的价值目标被写进宪法，只会导致混乱的产生。结合以上的分析，笔者认为，导致宪法修改的深层次原因不是要对宪法进行“拾遗补漏”，而是宪法实际的规定与这个国家、社会及人们追求的最高价值目标不完全重合。而宪法修改的前提就是要审视这种最高价值目标的正确性与合理性。不适当的修改不如不修，而错误的修改则只会导致严重的后果。

二、严格宪法修改程序的对象应该包括宪法性法律

以上我们所谈到的宪法修改，仅仅停留在修改1982年《中华人民共和国宪法》的前提和基础上。即通常据说的严格限制修改宪法、规定宪法修改的主体、程序等一系列内容都只是针对1982年宪法的。笔者认为，严格宪法修改的程序，不应只针对1982年宪法，还应包括宪法性法律。对这些宪法性法律的修改，亦应当给予一定程度的限制，将它们放在同1982年宪法同样的高度来对待。笔者认为主要的理由有：

（一）根据一般的理解，我国宪法的源源形式包括成文宪法典、宪法性法律、宪法惯例、宪法解释、国际条约和国际习惯等。单就宪法性法律而言，它们的效力层次如何定位？是等同于一般的法律，还是高于一般法律、仅次于宪法典或者说等同于宪法典？我们说，规定法律的效力层次，主要目的不在于给法律排座位，评判谁优谁劣，而在于解决一部法律和其他法律在内容上的冲突与不协调，以哪一部法律为准则来解决这种冲突和不协调的问题。基于法律的效力层次而建立起来的违宪审查制度，就是要审查或裁决某项立法或某种行为是否合宪。虽然我国尚未建立起健全的违宪审查制度，司法实践中的案例极少，但毕竟这一问题日渐凸现，有的甚至相当严重。而这里所说的是否合宪中的“宪”是不是单纯的指宪法典呢？笔者认为应作广义的解释，包括宪法典和宪法性法律及其他宪法规范。目前我国的宪法性法律有国籍法、选举法、特别行政区基本法等，虽然它们和宪法典所规定的内容各自分工不同，后者主要规定国家最根本、最重要的问题，前者则规定了国家的一些基本制度、重要的原则，但二者所规定的内容都是国家最重要的制度，对其他法律具有指导作用。因此，二者的法律效力层次应该是平等的。

（二）对宪法性法律的修改应遵循严格的程序。因为如前所述，宪法性法律规定了国家重要的制度和原则，对其修改看不重要，实则会隐性地在某些根本性制度产生潜移默化的影响。如我国1995年全国人大常委会第二次会议对选举法进行了重大的修改。如将省级人大与全国人大农村与城市代表所代表的人口数之比改为“四比一”；乡镇选举委员会交上一级人大常委会领导等。立法机构设计这些制度的目的就是这了完善我国的政治制度，而如果频繁地对宪法性法律文件进行修改，即使立法或修改意图是良好的，有时也会导致适得其反的后果。再如我国宪法规范了公民的各项基本权利，而实现公民权利的重要前提和基础是必须具有公民身份，而公民身份之取得是依据宪法和国籍法等法律的。我们不能说这两部法律中，哪一部的规定就不重要。而如果对《国籍法》中取得公民身份的内容进行了修改，有可能会导致某些人公民身份的变化，进而影响到其公民权利的实现。这就是一个严重的问题，因对宪法性法律进行修改，而影响到了宪法的作用。因此说，应当对宪法性法律的修改进行严格的限制。

（三）宪法性法律要统领其他法律，其严肃性相当重要。而严格限制对其修改，是稳定其他法律的根基。目前我国宪法性法律的主要修改权在全国人大常委会，笔者认为无不妥之处，但全国人大常委会对宪法性法律的修改应有别于对其他法律的修改程序，或者建立起类似于对宪法典的修改程序，只有这样，才能保证宪法和法律的连续性、一贯性和稳定性。

三、宪法修改的内容

目前学者对将来进行宪法的修改，主要的争议在于修改的内容上。有的学者认为应将“三个代表”思想写进宪法，有的认为应加入“私有财产神圣不可侵犯”的条款，有的认为应对我国的政治制度进行修改，建立“大司法”体制，还有的认为要在宪法中完善特别行政区的制度。在此笔者不多加评论，仅就公民基本权利方面谈些意见。

我国宪法对公民权利的规定采用了列举的方式，这种方式的好处在于比较简洁明了，缺点在于如果宪法对公民的有些权利没有规定，那么会给实践中执行部门法时带来许多困难。因此，多年来学者普遍要求在宪法在对公民的权利给予更多详尽规定的同时也应留有一定的空间，以免日后随着形势的发展，当宪法规定存在空白时，法律疏于对公民权利的保护。对于未来修宪时应当增加对公民权利保护的内容有如下几个方面：

（一）应当增加“无罪推定”的原则，以保护公民的合法权益。当然在表述上可以是“未经法院判决，对任何人不得确定有罪”，或者是“未经法院判决，任何人均是无罪的”。

（二）切实保护公民的生命权和健康。未经正当的法律程序，公民的生命权和健康权不得受剥夺或者被限制。

（三）对于公民的财产权应加以充分的保护，对于合法的财产或者没有证据证明是非法的财产都应当给予充分的保护。

（四）适当在宪法中规定公民有罢工的自由，但这种自由的行使必须以不损害国家、社会和其他公民的合法利益为前提。

（五）规定公民拥有迁徙权。

（六）规定公民有权在精神受到损害时提出赔偿要求，并且这种精神损害赔偿的提起以及具体赔偿的数额应当有法律规定的标准。

（七）对于宪法没有列举的某些正当、合理的权利，不得被解释为公民在这些权利方面的丧失或者剥夺，公民有依法获取国家保护其正当、合理权利的途径。

主要参考书目：

1、《宪法》，周叶中主编，高等教育出版社；

2、《宪法变迁论》，秦前红著，武汉大学出版社；

3、《论我国宪法修改程序的完善》，刘茂林，载于《政法论坛（中国政法大学学报）》2003年第2期；

4、《私有财产权修宪问题研究》，上官丕亮、秦绪栋，载于《政治与法律》2003年第2期；

5、《中国宪法改革的几个基本理论问题》，夏勇，载于《中国社会科学》2003年第2期；

宪法修改范文篇3

关键词：法治宪法修改公民权利

依法治国的核心是依宪治国。一部良好的宪法是依法治国、宪政建设的前提。根据时势对宪法进行适当的修改，是法治建设的必然要求。在近二十年的改革开放中，八二宪法发挥着积极的作用，成为型塑我国宪政秩序的首要法律文件。十六大报告的诸多理论创新，使宪法面临着理论和实践的双重挑战。为了确保宪法成为社会发展、法治宪政建设的引擎，保障我国改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展，通过部分修改的方式，实现宪法变迁应是我们的理性选择。

一、宪法修改的价值

在宪政思潮波及全球，各国竞相重视宪政建设的今天，宪法在法治国家建设过程中被赋予独特的价值。“法治的核心是宪法价值的维护，即以宪法规范的要求作为社会秩序正当与否的基础，赋予宪法以普遍的约束力”。[1]宪法权威至上是法律至上原则的灵魂。法治理念谋求“一种法律的统治而非人的统治”[2]，而法治与人治区分的根本标准在于法律与个人（或少数统治者）的意志发生矛盾冲突的时候，是法律的权威高于个人意志还是个人意志凌驾于法律之上。[3]在政治社会，对法律权威构成最大威胁的莫过于公共权力执掌者的个人恣意。孟德斯鸠不无先见地指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[4]法律至上首先要求法律支配权力。“一切管理国家的权力必定有个开端。它不是授予的就是僭取的。此外别无来源。”[5]宪法正是授予政府权力的法案，在启蒙思想家眼里，宪法“不是政府的法令，而是人民组成政府的1法令”，宪法是政府权力产生的合法性依据，“政府如果没有宪法就成了无权的权力了”。[6]因此，法律至上的法治理想，离开了宪法权威至上只是空谈。从这个意义上讲，“我们说的‘法治’应该是‘宪法之治’，而不应该仅仅是一般的法律之治”。[7]进而，法治这一目标演化成这样一组命题：依法治国首先是依宪治国，宪法权威至上是现代法治的根本要求，宪法是型塑一国法治秩序的首要文件。

宪法权威的确立有赖于宪法规范的稳定性和适应性的动态和谐。宪法必须保持足够的稳定，不能朝令夕改。如果频繁修改，就无法保持宪法应有的稳定性和连续性，从而损害宪法的权威。与此同时宪法规范必须具有适应性。“经验知识告诉我们，‘法’必须受到人们的尊重，然后才有尊严，然后才能发生作用，但‘法’也唯有能够适应和满足现实社会的需要，然后才会为人们所遵守。”[8]易言之，科学的宪法是宪法权威确立的前提。一部科学的宪法能够完整反映人们的宪法观念和价值追求。从一国宪政实践的逻辑时序来看，人们的宪法观念和宪政信仰决定着该国规范宪法的内容和样式，并赋予规范宪法向现实宪法转化的强大动力。当一国宪法规范反映了该国人民宪法观念所体现的价值追求时，必然会具有极强的稳定性。这种稳定性则反过来使宪政信仰在人们心中的积淀不断加层，进而赋予宪法规范崇高的至上性。但当宪法规范与社会现实明显不符而成为社会发展的阻抑因素时，其稳定性只会有损其权威。正如有学者所言，无论是刚性宪法还是柔性宪法，都必须随着时间和社会情势的变化而变化，宪法不在变化中自变，就会因其不变而为社会变革所推翻。在这种情景下，更不能奢谈宪法权威和法治。[9]从宪法规范的稳定性和适应性所体现的价值取向来看，宪法会面临规范稳定性与社会变革价值之间的冲突，即一方面宪法要在社会发展的过程中保持其规范的最高性，用规范约束社会现实的随意性，在另一方面，宪法又必须适应社会发展的现实需求。故此，要确保宪法权威的确立，必须在宪法规范稳定性价值与社会变迁的价值追求的张力之间保持一种动态的有机平衡。从社会心理来看，在宪法的稳定性和适应性之间，人们更偏好后者。的确，法令多改，权威不立，没有权威，便无效益。但我们必须认识到，“宪法的稳定性与宪法的权威性不一样，后者是绝对的，而前者则只能是相对的”。[10]因此，从根本上讲，维护宪法权威，实现法治秩序，首先要确保宪法规范与社会现实的适应性。

要实现这一要求，必须通过科学的方式实现宪法的变迁。从世界各国的宪政实践来看，宪法变迁主要通过立法方式、宪法的全面修改和部分修改、宪法解释、宪法惯例和宪法文字的自然变更等途径来实现。[11]对于成文宪法国家来讲，宪法修改是宪法变迁的重要途径。

在今天的中国，宪法修改具有极为重要的现实价值。宪法与市场经济处于一种互动关系之中，但这种互动关系并非一种均衡、直接的对应关系。从宪法和市场经济的特性来看，宪法与市场经济的不和谐是这种不均衡互动关系的应有之义。[12]法律具有天生的保守倾向，法律规范框架中有着某种僵化性，使法律变革常常落后社会改革，还可能发展出对社会生活的过渡控制的倾向。[13]宪法同样如此。而市场经济则无时不处在变动之中。更为重要的是竞争乃市场经济的本质。作为发现新知识过程的竞争[14]，使我们的认知殿堂不断发生革新，进而冲击宪法的稳定性。另外，我国的市场经济是在几十年计划经济体制中挣扎而生，远比不得资本主义国家的市场经济的成熟程度。在我们将市场经济体制建设作为国家的目标之后，必须创造市场经济发展的法律和制度条件，宪法的引导作用对这一体制的建立显得尤为重要。这要求宪法不能长期滞后于社会的发展，所以，在当今中国这个法治和市场经济后生发国家，宪法修改当然地获得了建构意义上的更高价值理性。总书记在纪念现行八二宪法公布施行20周年时指出：“改革开放和社会主义现代化建设的蓬勃发展，是宪法得以充分实施和不断完善的根本原因。实践没有止境，宪法也要随着实践的发展而不断完善。要适应改革开放和社会主义现代化建设的发展要求，根据实践中取得的重要的新经验和新认识，及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充，使宪法成为反映时代要求、与时俱进的宪法。”[15]事实上，我国现行宪法并不是僵化的历史文件，她始终处在活水长流的发展之中。也正是自八二年以来的三次宪法修改，使现行宪法更符合改革开放、与时俱进的核心精神，提高了宪法的权威，[16]促进了社会的发展。

二、科学客观地评价“八二宪法”，正确选择修宪方式

宪法修改是指宪法正式实施后，由于部分规范与实际需要不相适应，由法定的修宪主体依据特定的修宪程序，对宪法规范所作的重订、修订或增删等活动。从理论上讲，学界认为全面修改和部分修改是宪法修改的两种主要方式[17].

一般来讲，全面修改又称整体修改，是指在国家政权性质及制宪权没有发生变化的情况下，宪法修改机关依据法定的修宪程序、权限对宪法的大部分内容（也包括宪法的结构）进行调整、修订并重新予以颁布的活动。部分修改则指修宪机关依法对宪法中的部分内容进行调整或变动的活动，一般以决议或修正案的形式出现。二者的共同之处是均有别于宪法制定，以宪法所规定的修改程序进行。它们之间又存在如下两点区别：一是全面修改要求宪法修改机关通过或批准整部宪法，而部分修改则不重新通过或批准整部宪法，只批准决议或修正案涉及的内容。二是对宪法进行全面修改要公布一个新的宪法文本代替原宪法文本，但部分修改时原宪法文本并不被修正案所代替。

立宪技术是科学修宪的重要环节。我们认为无论是对现行宪法进行部分修改还是全面修改，甚至抛弃现行宪法，启动制宪权制定一部新宪法，都必须对现行八二宪法给予科学的评价。如果未能对现行宪法进行合理的历史定位和价值离析，仅凭社会的变化、宪法的某些局限甚至一种新的指导思想的出现便号召修宪甚至鼓动制宪权的再次行使，未免有些草率。基于对这一逻辑前提的分析以及全面修宪和制宪权的重新行使的弊端的透视，我们认为在现今阶段，在宪法规范与社会现实存有罅隙时，应该在宪法解释空间用尽的前提下通过部分修宪的方式实现宪法的变迁。

（一）现行八二宪法体现了“三个代表”重要思想

现行宪法于1982年12月4日由全国人大五次会议通过，是对1978年宪法的全面修改。在其公布施行的20年中又进行了三次部分修改。尽管宪法学界对三次修宪颇有微词，[“八二年宪法的历史局限性也在实施过程中渐次暴露出来，而这些诸如‘权力双轨制’、‘权利审查制’以及‘人大至上性’和‘议行合一’等历史局限性，在一定程度上已成为中国宪政建设不可逾越的障碍”[18]，但从八二宪法制定的历史背景、规范内容以及其实施后的绩效来看，她是建国历史上最好一部宪法，体现了“三个代表”重要思想。

首先，从现行宪法产生的历史背景来看。八二宪法颁布前夕，中国发生了几件具有历史意义的大事；一是关于真理标准的讨论，确立了实践是检验真理的唯一标准的马克思主义基本观点；二是中国共产党召开十一届三中全会，将工作重点从“以阶级斗争为纲”转移到以经济建设为中心上来，并提出了进一步发扬社会主义民主和健全社会主义法制的任务；三是中国共产党的第十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，对建国以来的许多重大问题进行反思和总结；四是中国共产党第十二次全国代表大会确立了开创社会主义现代化建设新局面的时代策略。这四件大事为八二宪法的产生提供了明确的指导思想和理论基础。八二宪法自诞生以来就与前三部宪法存在显著区别。她在坚持社会主义制度的前提下高举改革开放的大旗，弘扬政治体制改革的精神，彰显保护人权和公民权利的立宪取向。八二宪法的诞生是时展的产物，她深刻的蕴含了人民主权的价值取向和与时俱进的实践要求。

其次，从现行宪法的内容来看。八二宪法代表着先进生产力的发展要求。现行宪法自身即是生产力解放的产物，是在打破“”造成的一系列束缚生产力发展的桎梏后公布的。鉴于此前的教训，宪法中有些条文直接规定了促进生产力发展的制度，如第14条，还通过保护劳动者权益、赋予民族自治区经济自主权以及重视科学技术等方式间接促进生产力发展，如宪法第42、43、118、119和122条。八二宪法代表着中国先进文化的前进方向。她对中国悠久的传统文化给予了充分的肯定，并且明确宣称要坚持社会主义文化的发展方向，建立一个“富强、民主、文明的社会主义国家”。宪法在将物质文明建设纳入根本法规范的轨道的同时，赋予了精神文明建设以同样重要的宪法地位，分别在第19、20、21条中详细的规定了思想道德建设和社会主义文化建设。八二宪法是全国各民族人民共同意志的体现。现行宪法自1980年开始筹备起草，历时近两年，其间全国各族人民进行了长达4个月的广泛讨论。八二宪法的产生充分体现了社会主义的民主精神，具有广泛的民意基础和社会基础。现行宪法的人民性决定了她代表着最广大人民的意志和利益。在文本中，宪法对人民的历史地位、社会主义政权的阶级基础以及人民主权等内容做出了详细的规定。总之，八二宪法体现了“三个代表”重要思想。[19]

最后，从宪法实施后的社会绩效来看。中国近二十年的改革开放成就举世瞩目。二十年的实践也证明，我国宪法是一部符合国情的好宪法，在国家经济、政治、文化和社会生活中发挥极其重要的作用。正如总书记在纪念宪法公布施行二十周年时所言，“宪法保障了我国的改革开放和社会主义现代化建设”，“促进了我国社会主义民主建设”，“推动了我国的社会主义法制建设”，“促进了我国人权事业和各项社会事业的发展”。[20]二十余年中，我们从一个全面计划的社会逐步迈向尊重个人利益和自主权的社会主义市场经济社会，几次政府机构改革谋求实现一个“小政府大社会”的治理局面且成果突出，法律体系逐步完善，特别是颁布了行政诉讼法等一系列人权保障法，更为紧要的是我们抛弃了人治的痼疾，万众一心建设法治国家。所有这些，都离不开宪法的保驾护航。事实也证明，“只要认真贯彻实施宪法，坚持和完善宪法确立的各方面的制度和体制，就能保障改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展，保证最广大人民的根本利益不断得到实现，保障国家安全和社会稳定，实现长治久安”。[21]

（二）频繁的全面修宪将会削弱宪法权威和公民原本就十分薄弱的法治和宪政意识

自80年代学界就展开了人治与法治之争，到1999年法治被写进宪法，历史十余载，可谓路慢慢。时至今日，要法治反对人治，已是人心所向。但从历史和现实情况来看，宪法权威并没有得到足够的重视，民众的法治和宪政意识依旧十分薄弱。包括中国宪政建设的先驱在内的大部分民众对宪法权威、法治宪政意识在法治建设中的重要意义缺乏足够的认识。[22]法治就其原初含义而言，是指正当规则的统治，[23]因此，法治要求存在一套阐明的连续的规则体系，并且人民可以据此规则对任何国家权力行为进行合法性追问。频繁的全面修宪，只会瓦解宪法的一致性和连续性，动摇宪法的权威，削弱公民薄弱的法治和宪政信仰。[24]

第一，一个社会的法治建设推进到一个阶段后，宪法成了一个描述性标签。一部成文的宪法凝聚了一个时期人们对法治的体认和信仰。法治信仰的形成，须具备一个必要的时间周期。如果我们频繁的全面修改宪法，只会人为地中断这一周期，造成法治文化发展的断裂和人们心理上的不适，最终分解人们法治体认和宪政信仰的心理积淀。

第二，宪法是最根本的行为规则。她像一根红线贯穿无数的法律规则。人类社会发展到今天，以宪法为核心的规则体系逾趋庞杂。当人们在日常生活中面临规则从集而不知所措时，自然首先要将宪法规则作为行为预期的方向标，在与他人的行动中达成一种纳什均衡。宪法频繁的修改，会造成人的行为自主性与行为的束缚、强制性之间的持续紧张，进而造成人的行为的适应性与惯性的重大冲突，加剧社会均衡与和谐实现的代价。

第三，对权力行为的合法性进行追问，是法治的应有之义。在现代宪政国家，一部正当的宪法则是这一追问的终结点。当人们对权力行为的合法性追索到宪法这一法律位阶，这种追索自然而止。全面修改宪法作为一种法定的权力行为，也必须接受这种合法性追问。但当公民对一次全面修宪行为进行例行的合法性追问，并惯常地将目光投向先前的宪法而发现曾经神圣的宪法文本已是一张废纸时，全面修宪造成的规范缺失对公民宪法、法治和宪政信仰的冲击，自然可想而知。

第四，全面修宪会使一大批法律面临合宪性危机。现代宪政国家法律的生产必须由立法机关经由合法的程序制定，而且要求法律的内容必须经受得住宪法的盘问。宪法一旦全面修改，将使一些依照旧宪法制定但不合新宪法的法律突然被置于不合宪的困境之中，失去道义的权威性。但另一方面，这些法律仍然在调整人们的行为，衡定社会的价值取向。这种尴尬的法治局面，对于像中国这样解释、监督和实施宪法的机制不完备，同时宪法规范又缺乏可操作性的国家来说，会表现得更突出。因此，当一纸宪法高悬空中而又持续地遭受普通法的挑战并对这种挑战采取漠视的态度，宪法有何权威呢？

三、宪法修改的内容和规范设计

八二宪法颁布至今，已经过三次部分修改。除了三次宪法修改涉及的内容，学界对现行宪法内容和规范设计方面的种种不足进行了深入探讨。[25]纵观这三次宪法修改，主要有如下缺陷：一是修改的内容集中在经济制度方面，三次修改通过17条修正案，有11条约2/3涉及经济制度，对公民权利和国家权力制度完善关注不足；二是修改后的宪法规范仍纲领性有余规范性不足。在再一次对宪法进行修改时，我们首先应该确定宪法修改的内容。比较当今各国宪法文本，内容五花八门。中国宪法内容更是十分庞杂，除了传统宪法所包括的公民权利和国家权力的两部分外，还有大部分关于经济制度、文化制度和社会政策方面的内容。纵观各部分的内容，的确或多或少存在一些问题。但我们认为以后修宪不宜将重点放在经济、文化和社会制度方面。八二宪法的三次修改全在于宪法中关于经济政策的规范落后于现实社会的发展，成为经济建设的桎梏，进而导致修宪。宪法中政策性内容过多是我国宪法频繁修改的一个原因，但目前将有关经济的政策全部修改甚至废除，时机尚不十分成熟，阻力很大。同时鉴于我国宪政制度与两个人权公约在应然权利认知上的重大差异[26]以及十六大报告在诸多理论方面的创新，修宪应该将重点放在公民权利保护制度和部分国家制度的完善。

（一）公民权利的宪法修改

多年来学界针对现行宪法公民权利列举不足的缺陷，认为应该对公民的财产权、迁徙自由权、生命权、思想自由权、罢工权、环境权、生存权和发展权给予宪法保护。一段时间来，学界还针对这些权利——特别是财产权和迁徙自由权的宪法保护进行了详细研究。从国际人权宪章与我国宪法的相关比较中我们可以发现，尽管我国宪法在公民权利规范表述上与国际宪章有较大区别，而且宪法权利规范数量似乎与国际人权宪章出入明显，但联系我国的有关普通法如刑事法律加以分析，履行我国政府对国际人权宪章的承诺义务，我国宪法目前应该增添的公民权利实际上只有迁徙自由权和生命权二项。[27]我国历来主张公民的生存权和发展权，与生命权相较而言，这是公民享有的更高层次的权利。因此，对于生命权的保护只需在有关条款中明示即可。根据理论准备的成熟度并结合我国的生活实际，我们认为，财产权和迁徙自由权应成为修宪的重点。[28]

第一、关于财产权利宪法保护的完善

在现行宪法中，第十二条和第十三条就公共财产和私有财产做出了相关规定。宪法关于财产权的保护制度有三大特点:一是公有财产权和私有财产权的宪法地位差别显著，集中体现在“神圣不可侵犯”和“保护”的用语差别上；二是财产权规范列于“总纲”一章中，体现了这一权利相对于国家富强和人类解放的宏大目标的工具性价值和地位；三是宪法对私有财产范围规定过狭，仅包括收入、储蓄和房屋等生活资料，民间掌握的大量生产资料尚未获得合法地位，得不到宪法的保护。现行宪法中财产权保护制度的三大特点同时构成了我国财产权宪法保护的致命缺陷。所以在重构我国的财产权宪法保护体系时，必须注意如下几点。

首先，将财产权保护规范置于“公民的基本权利与义务”一章中。将私有财产权宪法条款置于总纲这一部分，而不是作为公民基本权利与义务的一部分，在实行计划经济的国家比较常见。如1971年保加利亚宪法和朝鲜1972年宪法，都将私有财产权宪法条款放在“经济制度”这一部分。这种保障条款的位置说明了国家视公民财产为对全国经济宏观调控的应有内容，而不是不可剥夺的权利。修宪时将财产权的规范置于“公民基本权利和义务”一章中，与我国现行宪法将公民权利置于国家权力和机构之前所体现的“彰显政府尊重和保障人权”的精神比较吻合。

其次，在宪法规范设计上应该遵从现代国家的通行做法。现代国家的财产权保护体系一般包括三大要素：一是财产权不可侵犯的概括式规定；二是对财产权行使的限制性规定；最后是私有财产征用补偿规定。我国的财产权宪法保护体系也应该包含这三部分内容。鉴于学界对“神圣不可侵犯”这一用语存在争议，加之我国宪法第51条对公民权利行使的限制进行了概括式的规定，我国的财产权宪法保护规范可由两款组成，即财产权不得侵犯；财产只有在正当补偿下方能收为公用。

最后，由于现行宪法财产保护的条款在“总纲”部分，所以在采取修正案方式修改宪法时，必须像美国修改宪法曾经采用的方式那样，使修正案中的规范独立存在并能独立适用，而无需与修改前的规范相结合才能完整地理解和发生效力。

第二、关于迁徙自由权利的宪法保护

从《公民权利和政治权利国际公约》第12条的规定来看，迁徙自由包括国内迁徙自由、国际间的迁徙自由和归国自由，该条第3项还规定了迁徙自由权行使的限制。五四宪法曾赋予公民迁徙自由权，现行宪法取消了这一公民权利，主要是考虑到了我国经济发展水平还比较低，在可以预见的未来，还不能为公民的迁徙提供充足的、可供自由选择的条件。[29]实际上，无论从我国的实际情况还是迁徙自由的宪法权利属性来看[30]，都应该赋予公民迁徙自由权。在规范设计上，至少要包括以下内容：“迁徙的自由，不得侵犯”，“不得阻止任何人移居国外或脱离本国国籍”，“任何人享有的归国自由不得被恣意剥夺”。至于迁徙自由行使的限制条款，当然的包含在现行宪法第51条中。

（二）国家制度的完善

在十六大报告中，指出“三个代表”的指导思想是“我们党的立党之本、执政之基、力量之源”，并且明确指出“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”；在我们国家，“包括知识分子在内的工人阶级、广大农民，始终是推动我国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量。在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层，都是中国特色社会主义事业的建设者”。十六大报告明确指出，在判断人们政治觉悟高低时，“不能简单地把有没有财产、有多少财产当作判断人们政治上先进和落后的标准，而主要应该看他们的思想政治状况和现实表现，看他们的财产是怎么得来的以及对财产怎么支配和使用，看他们以自己的劳动对中国特色社会主义事业所做的贡献”，同时我们党“要把承认党的纲领和章程，自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子吸收到党内来，增强党对社会的影响力和凝聚力”，“通过锲而不舍的努力，保证我们党始终是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队”。还指出，“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标……发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[31]这些精辟论述，发展了社会主义得以序列理论，有利于有中国特色的社会主义建设，同事也对现行宪法的相关规定提出了挑战。根据十六大报告，我们建议对现行宪法做出如下修改。

第一，将建设社会主义政治文明作为社会主义初级阶段的重要目标由宪法予以确认。文明的政治肯定是规范化的政治、体现现代社会价值追求的伦理政治和讲求政治程序以对抗恣意野蛮的程序化政治。[32]政治文明应该是社会主义国家政治发展中的应有之义，也是我国宪法早就该确认的目标。尽管我国宪法序言第七自然段中有“把我国建设成高度文明、高度民主的社会主义国家”的表述，可以通过宪法解释来包括政治文明，但我们以为，通过直接在序言中加入建设社会主义政治文明的内容，将会使政治文明建设受到更多的重视。所以，我们建议在序言第七自然段“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”修改为：“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化和社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设”。

第二，将党依法执政写进宪法。针对我们党的领导方式和执政方式与新形势的要求还不完全适应的现实，十六大报告提出要改善和提高党的执政和领导水平，并提出要“依法治政，实施党对国家和社会的领导”。这以极具新意的提法符合我们建设社会主义法治国家的目标，建议在宪法序言第七自然段后加上“中国共产党在社会生活和国家生活中坚持依法领导，依法执政”的内容。[33]

第三，十六大报告提出要将“承认党的纲领和章程，自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子吸收到党内来，增强党对社会的影响力和凝聚力”，“通过锲而不舍的努力，保证我们党始终是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队”，这必将引起我国的国体和政体的变化。中华人民共和国是工人阶级领导的社会主义国家，而工人阶级又是通过其先锋队中国共产党来实现对国家的领导和政权的享有，所以当其他阶级的先进分子加入到党内，中国共产党成为中国人民和中华民族的先锋队时，这必将改变我们党的社会基础和阶级基础，现有政权的主体和国家的领导者也会发生变化，进而导致国体和政体的变化。所以我们建议对宪法序言和第一章中的本分内容进行修改。如将序言第六自然段的中“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，实质是无产阶级专政”的内容删除。第一章总纲的第一条第一款也应作适当的修改，可以修改为“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工人阶级、农民阶级和其他社会阶层联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”

第四，在宪法中明示差额选举和秘密投票的选举原则。真正的民主是选民依照自己的意愿提名候选人并选举他所信任的候选人。在十六大报告中提出要加强社会主义民主政治的建设，并强调要将党的领导、人民当家作主和依法治国结合起来。但在现实中，人民当家作主所要求的民主选举受到了不同程度的侵犯。比如最近在岳阳的市长选举中，唯一的市长候选人未获得人大半数以上的选票被人大否决后又被提名为候选人并当选为市长的做法，就严重侵害了人民当家作主的宪法原则。[34]所以，建议在宪法第101条加上一款，“以上规定为地方各级人大选举的地方机关领导人的候选人预选、确定和地方机关领导人的选举，都必须以无记名投票方式表决，并在选举现场设立秘密投票处；选举地方国家机关正职领导人，候选人不得少于两人，一律实行差额选举。”

（三）宪法监督保障制度的创新

法之不行，不如无法，宪法尤其如此。我国现行宪法第67条规定由全国人民代表大会常务委员会解释宪法，监督宪法的实施。从理论上说这种体制似有较多优越性，它合乎全国人民代表大会一元化的领导体制，能保证监督机关的权威性。但从实际运作的角度而言，由于这种制度的内在缺陷使其难以如意运转：1）人大常委会作为代议机关的常设机关担负着繁重的立法任务和其他工作，时间、精力都受局限；制定法律是立法功能，解释法律和适用法律属于司法功能，从发展社会学的观点来看，为了吸收和应付各种问题，如此重大的功能必须分化，这是一条客观规律。2）法治的基本要求之一，就是任何权力都必须有适当的分工和制约。对人大常委会行使权力予以监督也是人民主权原则的应然之义。3）从孙志刚案件所引起的要求启动立法法所规定的法律审查机制的呼声一浪高过一浪，但立法法的有关规定既缺乏宪法规定的权威性支撑，同时其规定本身也缺乏严密性和可操作性，因此为了保证立法法与宪法的有效衔接，也有必要实现我国宪法监督保障制度的创新。4）我国宪法没有明确规定最高法院和最高检察院有解释宪法和法律的权力，我国制定法系的特点也不允许最高法院象美国的最高法院那样通过司法判例来创制自己的“违宪审查”权，而我国实践普遍存在的“法官造法”现象既破坏了我国法制的统一，又更加突显了现有宪法监督保障制度的弊端，因此，建议在宪法第七十条增加规定“全国人民代表大会设立宪法委员会。宪法委员会在全国人大的领导下，研究、审查和处理有关宪法监督的事宜。宪法委员会的职权及其行使程序，由全国人民代表大会以法律特别规定之。”建议在宪法第七节增加规定：最高人民法院和最高人民检察院有权解释法律。各级人民法院和各级人民检察院在审理案件的过程中涉及到宪法解释的，应由最高人民法院或最高人民检察院提请全国人大宪法委员会做出解释。

（四）、关于“三个代表”的入宪问题35

“三个代表”的思想是当代中国的马克思主义，是中国集体智慧的结晶，是对思想和邓小平建设有中国特色社会主义的继承和发展。为了用“三个代表”的思想来指导社会主义现代化建设和中华民族复兴的伟大事业，强调马克思主义与时惧进，不断创新的理论品德，建议将宪法序言的第七自然段或宪法修正案第十二条的最后一句修改为：中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，坚持人民民主专政。坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法治，保障人权，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。36

四、结语

从世界各国宪政和法治建设的经验来看，法治和宪政建设后跟进的国家，应该有一部正当的成文宪法。当成文宪法与社会变迁发生冲突时，不固守宪法的刚性特征，依照法定程序实现宪法的变迁，也是宪政国家留给我们的经验和启示。而宪法修改，则更是一种被证明成功的制度选择。在十六大后，中国的经济改革、政治体制变迁以及思想的进一步解放已在人们的期望和预料之中。当社会发生变化和宪法的拖后可能造成社会变革的合法性危机时，修改宪法是必然的选择。在采取何种方式修改及修宪内容众说纷纭时，我们以为部分修改可以克服全面修改和重新制宪所造成的种种弊端，维护宪法的权威，延续并加强人们初步建立的法治和宪政意识；在宪法修改的内容方面应该尽量关注公民权利保护不足这一宪法缺陷，当前首先要完善财产权和迁徙自由权的宪法保护体系。

[1]韩大元：《修宪价值与宪法实践》载《法商研究》1999年，第3期。

[2][美]诺内特、塞尔兹尼克：《转变中的法律和社会》中国政法大学出版社1994年版，第59页。

[3]参见何华辉：《比较宪法学》武汉大学出版社1988年版，第73页。

[4][法]孟德斯鸠：《论法的精神》张雁深译商务印书馆1997年版，第154页。

[5]《潘恩选集》商务印书馆1982年版，第25页。

[6]同上引[5]。

[7]荆知行：《宪法变迁与宪法成长》台湾中书局印行，第179页。

[8]同上引[11]，第3页。

[9]舒国滢：《宪法的时间之维》载《法学研究》1999年第3期。

[10]吴家麟：《宪法至上是建设法治国家之关键》载《法商研究》1998年第3期。

[11]同前引[2]，第137－167页。

[12]参见秦前红：《宪法变迁与市场经济发展的非对应性》载《法学评论》1996年第4期。

[13][美]E·博登海默：《法理学法哲学及其方法》中国政法大学出版社1999年版，第402-404页。

[14][英]哈耶克：《哈耶克论文集》邓正来选编译首都经济贸易大学出版社2001年版，第441-459页。

[15]：《在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》载《人民日报》（海外版）2002年12月5日。

[16]参见莫纪宏：《改革开放是宪法修改的核心精神》，载《宪法学习》。王叔文：《宪法修正案的基本精神和意义》载《法学研究》1999年第3期。孙丙珠：《修宪提高了我国宪法的权威和尊严》载《法学研究》1999年第3期。

[17]参见杨海坤：《跨于新世纪的中国宪法学——中国宪法学研究现状与评价》中国人事出版社2001年版，第646页。

[18周叶中江国华：《82年宪法与中国宪政——写在82年宪法颁布实施20周年之际》载《法学评论》2002年第6期。

[19]参见许崇德：《坚持“三个代表”深化学习宪法》载《新视野》2002年第3期。

[20]：《在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》载《人民日报》（海外版）2002年12月5日。

[21]同前引[26]。

[22]参见文勇：《制度决定论的贫困：对近代中国立宪政治失败的原因分析》载《浙江学刊》1999年第6期。

[23]著名思想家亚里士多德在论述法治时有一句名言：法治包含两层含义，即已通过的法律获得人们的普遍遵守，而人们所遵守的法律又是良法。

[24]参见秦前红：《宪法变迁论》武汉大学出版社2002年版，第213-215页。

[25]参见杨海坤：《跨入新世纪的中国宪法学——中国宪法学研究现状与评价》（下）中国人事出版社2000年版，第652-657页。李龙：《宪法修改与宪法权威》载《法商研究》1999年第3期。

[26]根据我国法理和宪政原则，以及惯常的司法实践，公民应当享有而宪法没有规定的权利，公民不得享有。参见秦前红：《宪法变迁论》武汉大学出版社2002年版，第219页。

[27]参见刘连泰：《<国际人权宪章>与我国宪法的相关比较》载《中共浙江省委党校学报》1999年第5期。

[28]鉴于学界对这两种权利宪法保护的必要性基本达成共识，本文只对有关的宪法规范设计略加探讨。

[29]参见蔡定剑：《中国宪法精释》中国民主出版社1996年版，第157页。周叶中：《宪法》高等教育出版社北京大学出版社2000年版，第284页。

[30]秦前红：《宪法变迁论》武汉大学出版社2002年版，第219-220页。

[31]：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》。

[32]周永坤：《政治文明与中国宪法发展》载《法学》2003年第1期。

[33]参见童之伟：《与时俱进完善宪法——循“十六大”精神修宪或释宪的十一点设想》载《法学》2003年第1期。

[34]参见童之伟：《岳阳市长“二选”风波的启示》载《法学》2003年第2期。

宪法修改范文篇4

一、改革开放与宪法修改的相互促进性

（一）改革开放是宪法修改的动力源泉与核心价值。1.私营经济的发展推动了1988年修宪。十一届三中全会以后，解放和发展生产力成为国家的中心任务，为了适应生产力发展的需要和改革开放的深入化，我国在1988年进行了宪法修改，明确了非公经济的法律地位和土地的可出让性。2.市场经济的发展和改革目标的明确推动了1993年修宪。党的十四大确定了建立社会主义市场经济的目标，这与宪法关于“实施计划经济”的规定产生了直接冲突，进而推动了1993年宪法修正案的诞生，将宪法第十五条修改为“国家实行社会主义市场经济”，并修改了一系列相关性规定。3.经济体制改革的深入及政治体制改革的尝试推动了1999年修宪。市场经济本质上是一种法治经济，这就对政府实行依法治国提出了要求。本次宪法修正案将邓小平理论纳入宪法，并明确了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”等改革目标。4.新世纪的新经验、新任务推动了2004年修宪。2002年党的十六大系统总结了党的十三届三中全会以来中国特色社会主义建设的基本经验。本次修宪不仅将“三个代表”重要思想纳入宪法，还首次将“尊重和保障人权”提升到宪法高度，并完善了土地征收、社会保障、紧急状态等一系列制度。5.改革开放的深入促成了2018年修宪。改革开放的深入产生了许多新问题，党和国家的事业又有了许多新的重要变化。2018宪法修正案将“新时代中国特色社会主义思想”写入宪法，明确其对党和国家事业的指导作用。同时在健全党和国家监督体系、推进政治体制改革等方面也进行了修改。（二）宪法修改为改革开放提供保障并发挥引领作用。1.宪法修改及时总结了我国改革开放的成熟经验。我国宪法修正案的主要内容，不论是宪法政策性规定的变化，还是经济制度的变化，都是对上一阶段我国改革开放实践的科学总结。2.宪法修改为改革开放提供了最高法律效力保障。宪法修正案一方面将改革成果纳入宪法规定，另一方面将“改革开放”直接写入宪法文本，为改革开放提供了最高法律效力保障。3.宪法修改在改革开放的持续深入中发挥了引领作用。我国社会主义建设的最终目标通过宪法修正案的形式体现在宪法文本中，使宪法的内容符合我国经济社会的发展方向，提升了宪法的权威性，同时用根本大法的形式将我国社会主义的发展方向明确化，有助于宪法在经济社会中发挥最高引领作用。综上所述，改革开放与宪法修改之间是一种相互促进的关系。一方面，改革开放是宪法修改的动力源泉与核心价值；另一方面，宪法修改及时总结了改革开放的成熟经验，为改革开放提供保障并发挥引领作用。

二、改革开放与宪法修改统一于宪法权威性的树立

宪法修改范文篇5

关于宪法的修改方式，世界各国各不相同。归纳起来主要有全面修改和局部修改两种，当然亦有学者提出了“无形修改”［6］(P407)一说。全面修改只有在宪法规范的绝大部分内容已经无法适应变化了的社会实际时才进行的一种修改，比如五四宪法的修改。部分修改是指宪法修改机关根据宪法修改程序对宪法中的部分内容进行调整或变动的活动。也就是在宪法小部分内容落后于社会实际或不符合社会实际时进行的修改。宪法的部分修改主要有三种具体方式［7］(P406):第一种是以决议的方式将修改后的条文替代原有条文，修改之后，重新公布宪法;第二种是以决议的方式直接废除宪法条文中的某些规定，修改之后也需要重新公布宪法;第三种方式是以宪法修正案方式增删宪法的内容。经过仔细比照可以发现前两种方式中宪法的原条文已有改变，有学者称之为“原文修正式”［8］(P419)。全面修改与部分修改的主要区别是宪法修改机关通过或者批准整部宪法并重新予以颁布，宪法修正案方式与全面修改的比较实际上就是全面修改与部分修改的比较，加之中国主要采用部分修改，此处主要对部分修改的方式进行比较。修正案方式与原文修正方式相比较具有以下优点:(一)修正案方式更好的维护了宪法的稳定性，进一步提高了宪法的权威性。由于宪法的尊严在一定程度上取决于宪法的稳定，故而宪法的稳定性非常重要。从法理学角度分析，法律的稳定性是法的规范性的体现，为了更好的体现宪法的规范性价值，当首选“宪法修正案”方式。“原文修正”方式虽然能使宪法保持一种单一完整的文本外观，但实际上却无法像修正案的方式那样充分体现宪法的稳定性和规范性。另一方面，以宪法修正案方式可保持宪法原文的完全不变，这既体现了对过去制宪者劳动成果的尊重，也体现了对民众追求自由民主过程的纪念，更能强化宪法在人们心目中的权威和尊严。而在“原文修正式”下，宪法原的条来的条文被改变和删除，容易使人们质疑宪法的至上性，不利于宪法权威性的树立。(二)修正案方式能够完整的反映宪法的发展历程。若想了解一国宪法发展史，通过分析一国宪法修正案不失为一个好方法。通过它，我们可以看出我国宪法制定时的原貌，也可以看到修改的时间与内容，从而充分了解我国立宪主义的根本精神和发展变迁。而在“原文修正式”下，我们只能看到宪法的最新内容，这样宪法的发展历史就无法得到反映。(三)修正案方式能够更好的反映我国宪法修改技术的进步。八二宪法颁布以来的30年，我国宪法修改的频率、幅度和力度都是空前的。内容涉及到宪法序言、宪法总纲、公民基本权利和义务、国家机构等各个方面。这一方面说明这一历史时期我国在政治、经济和社会各方面的发展变化相当快，另一方面也是我国宪法修改技术进步的体现，因为若没有一定的技术支撑，很难有如此规模与频率的修改，而在原文修正式下是很难看清这一进步与变化的。

修正案方式的进一步优化

我国现行宪法颁布以来，采取了宪法修正案的方式。一方面这种方式有利于宪法的稳定性和权威性，比其它修改方式更具优越性;另一方面，这也是一种与世界接轨的方式，具有国际化的特征，应当说是比较科学的，但是，如果仅仅停留在现有的修正案方式上止步不前，那还是远远不够的。就像季卫东曾说过的那样“现代法的特点是可变的，甚至是求变的。”所以修正案方式也还有许多方面需要进一步优化与改进。(一)修正案语言表述应体现法律性与逻辑性。修宪是一项极为重要的大事，需要慎之又慎，所以对修宪的要求比修改一般法更高更严。这不仅体现在程序上，在文字表述与语言运用方面也值得注意。比如《宪法修正案》16条规定:“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。”首先，“社会主义”与“社会主义市场经济”这两个词汇，就包含有浓厚的政治学或经济学色彩，其内涵连当前政治学、经济学中都没有定说，法学界定更属不易之举，显然，诸如此类术语是欠缺法律色彩的;其次在逻辑上分析，这里说到“重要组成部分”，那么就有与之对应的“非重要组成部分”。如果把非公有制经济定性为“社会主义市场经济的重要组成部分”，那么非重要组成部分又是什么呢?倘若将其推断为公有制经济，则显然又与修正案14条:“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体，各种所有制经济共同发展的基本经济制度……”中的“公有制为主体”的规定相冲突;最后，从修正案14条(修改后的宪法第6条)来看，国家是把个体经济、私营经济等私人所有制作为经济制度的组成部分来确认的，可是修正案16条(修改后的宪法第11条)却又把它们作为“社会主义市场经济的重要组成部分”加以规定，而市场经济是一种经济体制。［9］是否可以把他们即作为经济制度(内容)的组成部分，又作为经济体制(形式)的组成部分，是有待商榷的。(二)对宪法修正案内容的引用作出统一规范。宪法修正案的功能主要有三种:废除宪法原来的条框或者内容;变动宪法的规定;增补宪法的条款或者内容。这也具体化为三种情况:一是修改原来宪法文本中的内容，二是以后一个修正案修改原有修正案的内容，三是在宪法文本中增加新的内容。这里以第二种具体化情况为例说明修正案引用上存在的问题。北京大学的王磊教授称此情况为“修正案修正修正案”。［10］比如宪法第8条关于集体经济的规定，先后经过1993年，1999年两次修改;宪法第11条关于非公有制经济的规定先后经过1988年，1999年和2004年三次宪法修改，这就涉及到如何引用宪法条文规定的问题。以宪法第11条的修改为例:如果就实质内容来看，应当引用第11条的规定，如果以宪法规范的存在形式来看，就必须引用为“根据宪法第11条，宪法修正案第16条和宪法修正案第21条”的规定。但是，从2004年修改宪法的实际表述来看，并没有提到第16条修正案，而是直接针对宪法第11条第2款进行的。这样的修改宪法方式就意味着宪法修正案本身不具有独立的宪法规范的价值，只有宪法正文部分才具有规范效力。［11］所以，对已经修改过并且又经过修改的宪法条文如何引用必须在实践中作出统一规范，比如胡锦光教授就提出:修正案应该可以作为独立的条款予以引用。［12］(三)宪法修正案通过的方式有待改变。从八二宪法颁布至今，一共通过了31条修正案，分别是1988年的2条，1993年的9条，1999年的6条和2004年的14条，由于每一次修正案都是经由全国人民代表大会一次性投票表决而非逐条投票表决通过的，故通常将修正案表述为“四次修正案”。也就是说不管是1988年的2条修正案，还是2004年的14条修正案都是一次性投票表决通过的。从表面上看，这种通过方式显得效率很高，可是基于宪法的根本法地位，只重视效率是远远不够的，更重要的是其质量，因为每一条宪法条文都牵涉到不同的利益群体。当修正案条数较少时，此种通过方式还具有一定的可行性，因为涉及到利益方相对较少。可当涉及到10多条时，就不得不分析这一通过方式存在的问题了。宪法中每一条款的变动都牵动着不同利益所有者的神经，因此宪法的修改必然为多数社会成员所关注。采用这种一次性投票表决通过的方式，当这些成员的代表面对如此之多的条文，难免出现赞成一部分内容，反对另一部分内容时到底如何投票的尴尬境地。所以在修正案条文较多时，这种一次性捆绑式的通过方式就不免产生许多问题，使得一部分成员的利益追求得不到真正体现。所以这一通过方式需要改进与优化，比如可以分类表决:也就是在涉及到较多条文时，可以根据指导思想、经济制度、公民基本权利和义务、国家机构等不同内容进行分类，然后再表决。(四)明确宪法修正案的公布机关。宪法修正案经有权机关依据法定的程序通过以后，还须以一定方式公布，因为公布也是修宪程序中的重要一环，它在修宪程序中具有独立的地位和价值，只有经过此环节，修宪的全过程才算结束。我国宪法未明确规定宪法修正案的公布机关，在实践中通常由全国人大主席团以全国人大公告的方式公布，这在一定程度上可以弥补立法上的空白，可是从全国人大主席团的职责和性质来看，其并不适宜公布宪法修正案。世界绝大多数国家采用国家元首公布的方式，而在我国，法律案经过人大审议通过之后，由国家主席负责签署公布，宪法修正案的公布可以参照我国法律的公布程序，这在一定程度上也是一种学习世界，走向国际化轨道的要求和体现。

宪法修改范文篇6

[关键词]修宪民主宪政财产权迁徙自由权公民基本权利宪法解释制度

一、修宪的价值

亚里士多德曾在《政治学》一书中指出：“法治应该包含两方面的涵义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”[1]（第119页）这句至理名言提示了法律的本质要求：即良法至上。纵观世界上法治建设比较成功的国家，不论他们人口多寡、地域大小以及历史文化概貌有多大差异，他们都有一个共同特征：有一部良法并赋予其至高无上的权威。而宪法权威的确立又有赖于宪法规范的稳定性和适应性的动态和谐。宪法必须保持足够的稳定性，不能朝令夕改。如果频繁的行使修宪权和制宪权，就无法保持宪法的应有稳定性和连续性，从而损害宪法的权威。但我们必须认识到,“宪法的稳定性与宪法的权威不一样,后者是绝对的,而前者则只能是相对的。”[2]所以宪法规范又必须有适应性。“经验知识告诉我们，法必须受到人民的尊重，然后才有尊严，然后才会发生作用，但‘法’也唯有能够适应和满足现实社会的需要，然后才会为人们所遵守。”[3]（第179页）换言之，即科学的宪法是宪法权威确定的前提。一部科学的宪法能够完整的反映人们的宪法观念和价值追求。而使宪法科学性的一个重要途径就是修改宪法。正如有的学者所言，宪法必须随着时间和社会情势的变化而变化，宪法不在变化中自变,就会因其不变而为社会所推翻。在这种情景下，更不能奢谈宪法权威和法治。[4]世界上第一部成文宪法《美利坚合众国宪法》尽管只有7条，但宪法修改的相关规定便占据一席之地。随后成文宪法国家就相继效仿。在《世界宪法大全》一书上册收录的各国共80余部宪法中,就有60余个国家在宪法中明文规定了宪法修改的主体、修改范围和程序等问题。”[5]世界上几乎没有不被修改的宪法，“修宪”的重要功能就在于增强宪法的活力，维护宪法的权威，实现宪法价值，这也就是修宪的价值。因此建立一套完善的宪法修改机制并保障修宪权的恰当行使，是社会主义民主建设和我国现代宪政建设的必然要求。

那么,什么是修宪呢？修宪,即宪法修改,是指在新的宪法产生后,由于社会的发展和变化而需要对宪法规范做出适当变更的宪法创制活动。修宪的对象是宪法规范,它包括两方面内容,一方面是变更宪法形式,如宪法规范的构成方式；另一方面是宪法规范的内容。宪法规范的内容可以通过修宪予以废除、改变或者增加。这也是当

今各国修宪的主要方面。从各国宪法创制实践看,修宪都以不改变原有宪法规范所赖以存在的基本社会制度条件为限。

在改革开放的今天，“修宪”对中国具有极为重要的现实价值。从1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，中国现行宪法颁布施行至今已20年了。在随后的实践中，在1988年、1993年、1999年，中国又对现行宪法进行了必要的修改和补充。总书记在纪念现行八二宪法公布施行20周年时指出：“改革开放和社会主义现代化建设的蓬勃发展，是宪法得以充分实施和不断完善的根本原因。实践没有止境，宪法也要随着实践的发展而不断完善。要适应改革开放和社会主义现代建设的发展要求，根据实践中取得的重要的新经验和新知识，及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充，使宪法成为反映时代要求与时俱进的宪法。特别是八二年以来的三次修宪，使现行宪法更符合改革开放、与时俱进的核心精神，提高了宪法的权威，[6]促进了社会的发展。但是，纵观这三次“修宪”，也有种种缺陷：其一，是修宪的内容集中在经济制度方面，三次修改共通过17条修正案，有11条约2/3涉及经济制度，对公民权利和国家权力制度的完善关注不足；其二，是修改后的宪法规范仍纲领性有余而规范性不足。[7]因此，中国宪法中政策性内容过多是我国宪法频繁修改的一个原因。其三，修宪过于频繁，削弱了宪法权威和公民原本就十分薄弱的法治和宪法意识。一部法律之所以被百姓信仰，就是因为它在司法实践中不断的被应用，不断的被认可和遵守。但我国现行的司法体制中，宪法却被人为地长期“虚置”，让它处在一种高高在上的地位。很多时候，人们几乎忘记了宪法的存在，忘记了自己本该享有的宪法规定的权利。因此我们在取得巨大经济建设成就的同时，又不得不承认：中国宪法权威不高，作用有限。这固有宪法实体内容与现实不协调的原因，更关键的在于宪法运行实施的程序安排及不合法。这就是为什么在依法治国的文明社会的今天会有“宪法司法化第一案”的齐玉苓案，[8]会有“中国违宪审查第一悬案”的孙志刚案件，[9]还会有“不明不白被关十二年”的杨志杰案。[10]

宪法的精神和内容本身不允许宪法经常被修改。什么是宪法？“宪法就是国家的根本大法。”[11]宪法根本性质就在于它调整社会关系的根本性。它主要调整政府和人民的关系，实质上是人民授予政府权力的契约。没有稳定性和权威性，宪法难以为“宪”，契约也就无法保障，也就会出现无数个孙志刚案件。一部宪法一旦制定，靠它的权威性得以实施是第一位的，而权威性又需要稳定性来维护。怎么才能解决宪法为了追稳定性而产生的滞后性、保守性的矛盾呢？对此学者们的观点不一。一种观点认为，改革是一个循序渐进、不断探索、逐步深入的过程，我们不可能对今后社会发展做出全面的规划。因此目前只能对宪法进行部分修改；另一种观点则认为现行宪法问题太多，小修小补无济于事不能从根本上解决宪法规范与社会现实之间的矛盾。如莫纪宏博士认为，应对现行宪法所确定的基本原则和制度基于所提出的“三个代表”的精神和要求做全面、系统的修改，使宪法担负起承上启下、继往开来的历史使命。杨海坤教授则认为应该为全面修宪做好重复的理论准备。还有一种观点认为对现行宪法的零打碎敲式的修补，由于缺乏长期的通盘考虑，使人愈加感到宪法思路的杂乱无章，与其如此“还不如另起炉灶，缜密论证，尽快制定一部符合宪政要求的新宪法”。[12]除此之外也有人认为应完善我国的宪法解释体制，充分发挥这一宪法变迁的优势。

我想，在“制宪”还不成熟的现在，广义的“修宪”是可行的。对于广义的“修宪”，我认为主要有以下四点：

（1）可改可不改的就不改，以维护宪法的稳定性。

（2）能通过实践本身解决的就让实践去解决。“如宪法司法化可以解决许多违宪的问题”。

（3）根据1982年宪法第67条明确的规定（全国人民代表大会常务委员会具有解释宪法和监督宪法实施的职权。）[13]启动至今尚未建立具体配套的操作程序和机制的宪法解释制度，在改革开放的精神指导下，对之加以扩大解释，“逐渐的将现行宪法关于宪法解释的规定制度化和具体化。”[14]在“修宪”条件不具备的情况下，用宪法解释代替大部分“修宪”，以保障宪法的稳定性和权威性。

（4）如果宪法的规定妨碍必要的制度建立和制约社会发展，在结合宪法解释及成熟的思想理论的条件下，可以部分修宪，条件成熟时可以全面修宪。

这四点并不是各自孤立的,而是有着密切联系,有机统一的。但在民主与法治日益深入人心的今天，广义的“修宪”应该被人民所重视，并且广义的“修宪”也是较为切实可行的。

二、关于我国修宪的设想。

修宪”是“宪法制定者或者是依宪法的规定享有宪法修改权的国家机关或其他特定的主题对宪法规范中不符合宪法指定者利益的内容加以变更的宪法创制活动。”[15]各国修宪的主体不同，代表的阶级利益也有很大的差别。

我国修宪的主体是全国人民代表大会，而全国人民代表大会制度的首要原则是民主集中制原则，因此我国的修宪体现了人民民主的要求。我国现行宪法第六十四条规定，“宪法的修改由全国人民代表大常务委员会或五分之一以上的全国人民代表大会的代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”[16]（第64条）这样规定就将宪法修改的合理性和现实性紧密结合起来，使我国“修宪”能够准确的反映人民的利益和要求，体现人民民主。

中国宪法内容庞杂，除了传统宪法所包括的公民权利和国家权利两部分外，还有大部分关于经济制度、文化制度和社会政策方面的内容。八二宪法颁布至今，已经有过三次的部分修改，可修改的内容集中在经济制度方面。而对于民主主体的广大公民的基本权利保护不足。我认为以后的重点应放在公民权利方面。保障公民的基本权利不仅是宪政追求的目标，也是社会主义民主的要求。[17]（第2页）我国法学界针对现行宪法公民权利列举不足的缺陷,认为应该对公民的财产权、迁徙自由权、生命权、思想自由权、罢工权、环境权、生存权和发展权给予宪法保护。联系我国的基本法和我国对已加入的两个人权公约（《公民权利和政治权利国际公约》和《社会权利、经济权利与文化权利国际公约》）承诺的义务，我国宪法目前应该增添的公民权利只有迁徙自由权和生命权两项。对生命权的保护是基本的，在宪法中明示即可，而我国历来主张的生存权和发展权则是更高层次的权利。根据理论准备的成熟程度并结合我国的生活实际，我认为公民基本权利中的财产权和迁徙自由权应成为以后“修宪”的重点。

第一，关于财产权宪法保护的完善。

现行宪法仅第十二条和第十三条就公共财产和私有财产做出了相关规定。第十三条第一款规定“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权，”同时还规定保护城乡劳动者个体经济（第十一条第一款）、私营经济（1988年修正案第一条）以及外国的企业和其他经济组织或个人（第十八条第一、二款）[18]的合法的权利和利益。随着改革开放的深入以及社会主义市场经济的形成和发展，现行宪法之中有关私人财产权保障的规范体系也显示出明显的内在局限性，主要体现在以下三个方面：

（1）保障对象的局限性，即基本上偏重于对公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权的保障，也就是主要偏重于对公民生活资料的保障，而民间掌握的大量生产资料尚未得到合法地位，得不到宪法保护。

（2）规范体系的不完整性，体现在财产权保障规范仅仅由保障条款和制约条款构成，而缺少损害补偿条款。

（3）保障对象法律性质的不确定性，表现在有关公民财产权保障的规定，置于第一章总纲部分，融入宪法有关社会经济制度中。

这三方面同时构成了我国财产权的宪法保护的致命缺陷，所以在“修宪”时必须注意以下几点：首先，将财产权置于“公民的基本权利与义务”一章中，作为公民基本权利加以保护。其次，在程序规范设计中，应遵从现代国家的通常做法。现在财产权的宪法保障制度的规范内容主要蕴含了三重的结构，即不可侵犯条款；制约条款和征用补偿条款。三层结构相辅相成，环环相扣，不可分割。我国的财产权宪法保护体系也应该含概这三部分内容。

第二，关于迁徙自由权的宪法保护

从《公民权利和政治权利公约》第12条规定看，迁徙自由包括国内迁徙自由、国际迁徙自由和归国自由。我国五四宪法也曾赋予公民迁徙自由权，但现行宪法取消了这一公民权利，主要是考虑到了我国经济发展水平比较低，在可以预见的未来，还不能为公民的迁徙提供充足的、可供自由选择的条件。实际上，我国国民经济已逐步发展壮大，类似孙志刚案件的层出不穷，已成为国民经济发展的严重障碍。并且迁徙自由权本应就是公民享有的宪法权利，在民主法治日益深入人心的今天，不应该漠视这一权利。（根据我国法理和宪政原则,以及惯常的司法实践,公民应当享有,而宪法没有规定的权利,公民不得享有。）[19]（第219页）在修宪规范设计上，至少应包括以下内容：公民有迁徙自由，不得侵犯。

三、修宪是我国实现宪政的需要。

“宪政是什么呢？就是民主的政治。”[20]（第732页）

《宪法词典》认为，“宪政，以宪法为中心的民主政治。即民主和法制的结合，构成政权的组织形式。”[21]（第351页）“没有宪法的存在是谈不上宪政的。”[22]（第90页）“宪政以宪法为起点”，“宪法是宪政的前提”[23]（第160页）我国著名宪法学家张友渔曾经对宪政概念作过精确的表述：“所谓宪政就是拿宪法规定国家体制，政权组织以及政府和人民相互之间权利义务关系而使政府和人民都在这些规定之下，享有应享有的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形式。”[24]（第100页）宪政具体是干什么的呢？一方面是要保障公民基本权利；另一方面要制约公共权力，包括政党权力、立法、司法、行政权力都应受到制约。因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”“若防止滥用权力就必须以权力约束权力”。[25]（第154页）保障公民基本权利、制约公共权力，说到底就是要有一部科学的良法并赋予其绝对的权威，使宪法付诸司法实践。而在现行宪法还不完善的情况下，实现这两个方面的一个重要途径就是“修宪”。

第一，从理论上分析：“修宪”能加强宪法的正当性、确定性、功能性和调整性。而这也正是“现代宪政应当具有的四个基本内容：宪法的正当性、宪法的确定性、宪法的功能性和宪法的调整性。”[26]（第19页）

（1）宪法的正当性是宪法的产生应有充分的理由，是正当的，符合一般正义原则的要求。宪法的正当性要求宪法必须是人民主权的产物，创制宪法的目的必须立足于更好的为人民服务，最大程度实现人民利益。宪法的正当性还应包括“制宪”的正当性和“修宪”的正当性。

（2）宪法的确定性是指处于实践状态的宪法规范本身具有肯定的特征。内容模糊的宪法规范是无法予以实施的，因而也就不可能通过实施宪法来达到实现宪政的目的。我国现行宪法的确定性不是很完善，在全面“修宪”时机不成熟的情况下，部分“修宪”及启动宪法解释制度无疑是最好的途径。

（3）宪法的功能性是指宪法规范具有比较明晰的规范作用和社会作用。宪法规范应当是最基本的法律规范，任何普通的法律规范的产生，其内容必须以宪法规范的要求为前提，并不得与宪法规范相抵触；宪法规范必须在实践中能够对现实的国家事务和社会事务发挥社会行为规范的调整作用。现代宪政的一个根本原则是“一切权力都是有限的，权利原则上是无限的。”（特殊限制除外）因此我们要通过“修宪”实现一个“有限政府”：“一个某些领域永远无权做出决定的政府；一个像普通公民一样手法和负责的政府；一个内部有分权和制衡制度的政府。”[27]因此政府职能和权利是有限的，只有这样宪法对国家权力以及其他公共权力的运作、对公民基本权利的实现、能够起到现实有效的调整作用。一个不能在实践中对一个国家的国家权力的行使，公民权利的实现起到现实的保护作用的宪法，是不符合现代宪政的基本要求的。而要想符合现代宪政的基本要求也只有“修宪”。

（4）宪法的调整性，是指一个在实践中对国家和社会事务起到现实的调整作用的宪法，必须具有与实施宪法要求相适应的监督、评价、调整和制裁手段。没有这些必要的实施宪法的调整手段，就无法对违宪事件加以违宪追究。值得注意的是作为最高领导人第一次提出“违宪审查”，强调健全宪法监督机制，宪法解释机制，及时纠正一切违宪行为。因此，我们可以以当今“违宪审查”第一悬案为契机，激活中国违宪审查制度，并同时推动宪法实施监督制度及宪法解释制度。

第二，从历史角度考虑,百年宪政一直是中国人的梦想。回顾历史，吸取历史经验教训，我们以后“修宪”的重点也应放在保障公民的基本权利上。这是因为公民基本权利的实现程度是宪法转为宪政的关键，而公民的基本权利的保障则是宪政的核心价值和指导思想。[28]但是中国百年宪政之路从一开始就偏离了方向，从清末立宪至孙中山的五权宪法；从中国第一部宪法颁布到1999年宪法修正案“依法治国”这一治国方略的制定与实施，百年宪政，跌宕起伏。虽然我们“有理由相信自己已经站在宪政的路口”[29]（第41页）但毕竟“中国还没有实现宪政”。宪政仍然仅仅“是中国为其完全实现而为之奋斗的目标和理想”。[30]（第589页）宪政在中国一开始就是被作为一种富国强兵的工具而不是人们普遍的价值认同；[31]宪法本身更多的是被用作一种政治策略，而不是一种实质意义上的法律；而对宪政工具化的理解和接受，在亚洲国家中相当具有普遍性。[32]（第64页）这就是我们一直所走错的方向，因此我们也不难理解百年宪政之梦为什么还那么遥远！

以前文反复所提议的修宪以及今后修宪的重点放在公民的基本权利上，不仅是完善现行宪法的需要，也是在现行宪法的前提下实现我国宪政的需要。

依法治国，建设法治国家，是我们一个多世纪以来的梦想。不知是历史戏弄我们还是社会进步和成长的代价，一个世纪过去了我们的民主建设和宪政追求仍旧处于起步阶段。今天我们又站在历史的关节点上，市场经济的发展对国家权力提出新的变革要求，公民的权利和民主自由需进一步保护，解决这些问题不能只靠“修宪”，走宪政之路是必然。正如在报告中所言，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”中国在迈向市场经济以后,首先应通过“修宪”型塑一部科学的宪法,然后有步骤地推进宪政建设,限制公共权力,保护公民权利,将以保障个人权力利核心的宪政理论与民主理论结合起来。就有可能开启宪法时代,实现百年宪政。也就是民主和宪政结合起来，因为宪政是民主的最根本方式，也是中国的必经之路。

20世纪初，孙中山先生说：“事有顺乎天理，应乎人情，适乎世界之潮流，合乎人群之需要，而为先知先觉决志行之，则断无不成者也。”

百年后的今天，再重温这段话，诚哉斯言。

参考文献

【1】[古希腊]亚里士多德：《政治学》商务印书馆1965年版（第199页）。

【2】吴家麟：《宪法之上使建设法治国家之关键》载《法商研究》1998（第3期）。

【3】荆知行：《宪法变迁与宪法成长》台湾中书局印行（第179页）。

【4】舒国滢：《宪法的时间之维》载《法学研究》1999（第3期）。

【5】姜士林陈玮：《世界宪法大全》（上册）中国广播电视出版社1998版。

【6】参见：《人民日报》（海外版）（2002年12月5日）《在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布实行二十周年大会上的讲话》。莫纪宏《改革开放是宪法修改的核心精神》载《宪法学习》。王叔文《宪法修正案的基本精神和意义》载《法学研究》1999年（第3期）。孙丙珠《修宪提高了我国宪法的权威和尊严》载《法学研究》1999年（第3期）。

【7】范思信认为三次修宪最大的缺陷之一是“没有把修宪的中心放到公民直接权利的宣言和保障上，而只是在权利原则甚至国策方针的宣示上做文章”。林来梵认为修改后的宪法规范“仍纲领性有余，规范性不足。”参见：范思信《直接权利与修宪》载《法商研究》1999（第3期）。林来梵《为宪法呼唤规范性》载《法学研究》1999（第3期）。

【8】《21世纪环球报道》2002年12月30日（第7版）。

【9】《南方周末》2003年5月15日第一千零五期（第1版）。

2003年5月22日第一千零六期（第4版）。

【10】《南方周末》2003年1月29日（第7版）。

【11】《宪法》中国人民大学出版社许崇德主编（第12页）。

【12】参见：莫纪宏《制定一部继往开来的新宪法》载《人民法院报》2001年7月30日（第二版）。杨海坤《应为全面修改现行宪法做充分的理论准备》载《法学家》2000年（第3期）。苗连营《关于制宪权的行而下思考》载2002年中国法学会宪法学研究会学术研讨会所编制的论文汇编（第72页）。

【13】《宪法》条文1982年（第67条）。

【14】《宪法》中国人民大学出版社许崇德主编（第35页）。

【15】《宪法》中国人民大学出版社许崇德主编（第32页）。

【16】《宪法》条文1982年（第64条）。

【17】李步云在《宪政中国》一文中认为,宪政应该包括三个基本要素,即民主、法治和人权。民主是宪政基础，法治是它的重要条件,人权保障是宪政的目的。参见：《宪法比较研究文集Ⅱ》（第2页）中国民主与法制出版社1993版。

【18】《宪法》条文1982年（第11条、第13条）。《1988年宪法修正案》（第1条）。

【19】参见：秦前红《宪法变迁论》武汉大学出版社2000年版（第219页）。

【20】《选集》（第2卷第732页）。

【21】《宪法词典》吉林人民出版社1988年版（第351页）。

【22】莫纪宏：《政府与公民宪法必读》1999年版中国人民公安大学出版社（第90页）。

【23】周叶中：《宪法》高等教育出版社北京大学出版社2000年。

【24】张友渔：《宪争论丛》上册（第100页）北京群众出版社1986。

【25】[法]孟德斯鸠：《论法的精神》张雁深译商务印书馆1961版（第154页）。

【26】《宪法》中国人民大学出版社许崇德主编（第19页）。

【27】《南方周末》2003年3月13日第九百九十六期（第1版）《从尊重宪法开始——百年反思》。

【28】宪政的基本价值应当包括人权的切实保障，权力的合理配置，秩序的严格维护，利益的有效协调等，但毫无疑问，在这个价值序列中，人权保障居于核心地位，而维护秩序，权力制约和利益协调等则居于从属或次要地位。参见：《宪政基本价值论》载《社会科学研究》1998年（第6期）。

【29】蔡定剑：《中国宪政之路——百年回眸与未来之路》载于刘海年主编《人权与宪政》中国法制出版社1999年版（第41页）。

【30】李步云：《宪政与中国》载于李步云张文显主编《法理学论丛》（第一卷）法律出版社1999年版（第589页）。

宪法修改范文篇7

一、选择以“修正案”方式修改宪法之考量

自1954年我国第一部宪法颁行以来，全国人民代表大会（以下简称全国人大）分别于1975年、1978年和1982年三次以整体修改的方式修改了前一部宪法；1979年、1980年两次以部分修改的方式修改了1978年宪法。1979年和1980年对宪法的部分修改采用的是决议的方式，即由全国人大先通过一个修改宪法的决议，再依据该决议对宪法文本的内容直接进行修改，并颁布一部全部内容为有效内容的正式的宪法文本。这两种方式的共同特点是修改之后重新颁布一部全部内容为有效内容的新宪法，区别仅仅在于修改内容的多寡。显然，在修改之后重新颁布一部全部内容为有效内容的新宪法，其优点是宪法规范的有效性十分明确。换言之，人们所看到的宪法文本上的内容均是有效的，无效的部分已经从文本中删除。但问题是，明确有效性的用意是什么？从积极的意义上说，采用这种修改方式便于识别有效的宪法规范，不需要运用“后法优于前法”的原则对宪法规范的效力作出判断，因而有利于宪法的实施。然而从消极的意义上说，重新颁布一部宪法意味着在直观上原有的宪法文本遭到废弃，甚至使人产生宪法内容“又一次”被改变了的印象。也就是说，经常颁布一部新宪法会破坏宪法的稳定性，损害宪法在社会成员心目中的神圣性和尊严感，进而不利于宪法的实施。因而，需要在社会变迁必须修改宪法的同时又要保持宪法的稳定性两者之间求得一种平衡。与1979年和1980年两次对1978年宪法的部分修改的方式不同，1982年宪法颁行以来的1988年、1993年、1999年和2004年，全国人大采用的则是美国式的“修正案”的方式修改了现行宪法。①关于采用这一方式修改宪法的原因，“1988年2月27日，六届全国人大常委会委员长会议研究由全国人大常委会向七届人大一次会议提出修改宪法案时，彭真委员长提出：这次对宪法的修改采取修正案的方式，这是美国的修宪方式，比法国、苏联和我国过去的修改宪法办法好。彭冲副委员长和王汉斌秘书长对实行这种修宪方式作了说明。采取这种方式，得到了委员长会议和常委会会议全体组成人员的赞同。从此，这一修改宪法方式被肯定下来”。②宪法学者在探讨此次宪法修改问题时，也认为采用修正案方式是为了维护宪法的权威性和稳定性。③因此，修正案方式受到了各界的普遍认同。

由于种种原因，我国宪法的权威性是非常欠缺的。根据全国人大和全国人大常务委员会（以下简称全国人大常委会）的基本认识，导致这一问题产生的基本原因是，我国宪法的稳定性不够。在1949年新中国成立以后的33年中，除起到临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》外，宪法共进行了三次整体修改和两次部分修改，而美国在建国200多年的历程中没有对宪法进行过一次整体修改。因此，宪法的稳定性是保证宪法权威性的基本因素。在此认识下，全国人大常委会以修正案的方式向全国人大提出修改宪法的建议是非常正常的。同时，这一修改方式也表达了执政党希望通过保持宪法的稳定性而保证宪法的权威性的一种愿望；这一修改方式与1982年宪法所规定的宪法地位和表达的宪法精神是一致的。④学界特别是宪法学界非常担忧宪法的权威性未得到充分体现。近代以来，特别是进入现代以后，不同国家的人们都普遍选择了宪法生活，或者说选择了在宪法之下的生活，使社会保持了稳定、安宁的秩序，使人权获得了保障。宪法之所以能够成为一个社会的根基，是因为它承载着社会的稳定和发展所必需的主流价值观。⑤也正因为这样，社会成员才将宪法奉为社会的最高法，必须依据其形成统一的秩序。换言之，必须依据人民在宪法中所认同和选择的社会主流价值观形成统一的社会秩序，人民希望在宪法秩序之下以一种宪法生活方式生活。宪法的权威性如何关系着宪法所确认的社会主流价值观能否实现，关系着按照宪法所确认的社会主流价值观形成统一的社会秩序和生活方式能否实现。保证宪法具有权威性的条件有许多，如民众的宪法信仰、宪法的有效实施、违宪审查制度的实效性、宪法规范与社会实际的相适应性等。其中，民众的宪法信仰又是一个重要条件。而民众能否对宪法保持着信仰又决定于多种因素，如宪法所确认的价值观是否凝聚了民众的共识、民众的宪法诉求能否获得有效满足、民众的宪法权利能否获得有效保证、强大的公权力能否受到宪法的有效制约等。由于宪法的超强稳定性保证了符合民众要求的社会主流价值观的确定性，保证了民众所希望的社会秩序的实现，保证了民众所希望的生活方式的实现，因此，宪法的稳定性是培育民众宪法信仰的一个重要的基础性条件，当然并不是全部条件。执政党通过修正案方式修改宪法来保持宪法的稳定性，并培育民众的宪法信仰，进而增强宪法的权威性。这种努力和愿望是非常值得肯定的。这表明执政党并非将宪法单纯地看做一种政治宣言，仅能起到政治宣示的作用，而是希望宪法作为一种法规范能够起到形成和维持社会秩序的统制作用和基准作用。然而，需要注意的是，单纯依靠修正案方式保持宪法稳定性的做法并不能达到培育民众宪法信仰的目标。要使宪法在国家中具有最高的权威性，还有其他诸多方面的工作需要去做，⑥即使是在培育民众的宪法信仰方面也还有许多方面的工作需要展开。因此，如果在增强宪法权威性方面仅仅停留在现有的修正案方式上止步不前，那么宪法修正案本身所能发挥的功效也是十分有限的。

二、以修正案修改宪法的方式之改进

基于上文所述的宪法的地位和功能以及宪法修正案的功能，我国已经采用的修正案这一宪法修改方式需要在以下四个方面作出改进。

（一）修正案应逐条通过而不应采用捆绑方式一次性通过

1982年宪法自颁行以来，共通过了31条修正案，即1988年通过2条、1993年通过9条、1999年通过6条、2004年通过14条。宪法学界的通说是将修正案表述为“四次修正案”，因为每一次修正案都是经由全国人大代表一次性投票表决而非逐条投票表决通过的。也就是说，1988年全国人大代表对2条修正案、1993年对9条修正案、1999年对6条修正案、2004年对14条修正案分别一次性投票表决通过。对修正案的这一表决方式也表现了执政党对宪法功能的基本认识。宪法在本质上是一个国家在特定历史期间各种政治力量对比关系的根本反映，是各种利益的总平衡器。宪法中的每一个条款无不涉及和触动着不同利益之间的平衡关系，每一个条款的变动无不牵动着不同利益所有者的神经，进而改变着不同的阶层、集团和群体的利益之间的关系。因此，宪法的修改就必然会改变原来的利益关系和秩序，也就必然为所有的社会成员所关注。如果将所有需要修改的内容作为一个整体置于一张表决票中，由修宪机关的成员进行表决，那么，由于这些成员代表着不同的利益群体，因此很有可能出现的结果是他们赞成其中一部分内容、反对另一部分内容而在表决时处于两难的境地。⑦在能够正常充分自由表达民意、宪法又实际起着规范作用的情况下，修正案有可能都不能获得通过；反之，修正案都能够获得通过并不足为奇。我国采用捆绑式通过宪法修正案，最多的一次为14条之多，却并未见到修宪机关的成员或者社会成员就此提出异议，⑧修正案也都以较高的票数获得通过。⑨这也从一个侧面反映出宪法在我国社会中的实际作用。在制定宪法时，宪法文本并不需要逐条获得通过，而只需要整体通过。⑩笔者认为，这是因为宪法文本是一个整体结构，具有内在的合理逻辑。同时，在制定宪法时，制宪者在起草和通过过程中意见辩论的时间往往很长，而修改宪法则是对已经实行多年并已成熟的一部分社会关系和社会秩序的确认。法律的修改往往不需要逐条通过，其既具备已有充分辩论过程的因素，又有违宪审查制度保证的考量。宪法是正当性的载体，换言之，宪法是其他法律正当性的判断基准。当法律是否符合宪法存在争议时，我们可以通过违宪审查制度的运行来作出判断；当宪法规范的正当性存在争议时，我们却不能期待通过一种具有更高级效力的制度来作出判断，而只能通过下一次的修宪作出改变，或者在终极意义上由人民通过行使抵抗权予以改变。

（二）修正案应该可以作为独立的条款予以引用

修正案不是对正文的直接修改，而是间接修改或者补充。因此，修正案必须能够作为独立的条款加以引用。《美国宪法》的前10条修正案是原来宪法中没有的内容，是对宪法正文的补充，所设计的条款可以作为独立的条款直接引用，这是可以理解的。而以后通过的修正案是对原正文条款或者修正案条款的修改，也设计成独立的条款可以直接引用，这也符合修正案的实际功能。例如，《美国宪法》第11修正案规定：“合众国的司法权不得被解释为适用于由他州公民或者任何外国公民或者国民对合众国一州提出的或者起诉的任何法律或者衡平法的诉讼”。又如，《美国宪法》第18修正案规定：“（1）自本条批准一年后，凡在合众国及其管辖的所有区域内，制造售卖或转运酒类饮料者，均应禁止。其输入或输出于合众国及其管辖的土地者，亦应禁止。（2）国会与各州均有制定适当法律，施行本条规定的权限”。而《美国宪法》第21修正案第1款规定：“合众国宪法修正案第18条，应即废止之。”这是以修正案废除修正案的表述。如果修正案没有被设计为可以独立引用的条款，而修正案的性质是不直接对宪法文本进行的变动，那么，在适用宪法时，就无法直接引用修正案。我国宪法修正案几乎每一条都存在这一问题，具体说来存在以下两种情况。1．修改已有的内容。此种情况又可分为两种情形：（1）修改原来宪法文本中的内容。宪法修正案第2、3、5、6、7、8、9、10、11、14、17、19、20、22、25、26、27、28、29、30条属于此种情形。在此种情形下，将修改以后的规定直接设计为独立的条款即可，而没有必要将原有条款的规定列举出来以表明是对应的修改。例如，宪法修正案第5条将宪法第7条“国营经济是社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国营经济的巩固和发展。”修改为：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”其实，该条可以直接设计为宪法修正案第5条即可：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”又如，宪法修正案第7条将宪法第15条“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划”修改为：“国家实行社会主义市场经济。”“国家加强经济立法，完善宏观调控。”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”同理，该条也可以直接设计为宪法修正案第7条：“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”在这种情形下，宪法适用者以“后法优于前法”的原则判断实际有效的宪法规范。（2）以后一个修正案修改原有修正案的内容。宪法修正案第12、15、16、18、21条属于此种情形。在此种情形下，将新修改的内容直接设计为独立的条款，没有必要先列出原来的规定再进行修改。例如，宪法修正案第21条将宪法第11条第2款“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”其实，该条可以直接设计为宪法修正案第21条：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”如果按照原来修正案的设计，存在两个问题：（1）在引用该条款时，究竟引用的是宪法第11条第2款还是宪法修正案第21条？如果是引用宪法第11条第2款，宪法修正案这种修改方式就是不直接改动宪法文本中的文字，因此，宪法第11条第2款仍然是1982年宪法通过时的规范表述，而不是修改以后的表述；如果是引用宪法修正案第21条，第21条的表述不便于引用，同时它又说把第11条第2款修改为新的规定。（2）宪法修正案第21条所引用的宪法第11条第2款的规定并不存在。1982年宪法第11条第2款的规定是：“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”该条经过了1988年和1993年的修改，修宪者是将经过1988年和1993年修改后的内容作为宪法文本的第11条第2款，而1988年和1993年也是以修正案的方式修改宪法，也并没有对宪法文本原来的文字表述作出变动。2．在宪法文本中增加新的内容。宪法修正案第1、4、13、23、24、31条属于此种情形。在此种情形下，直接将新增加的内容设计为条款即可，而没有必要规定新增加的内容补充在原宪法文本的第几条第几款。例如，宪法修正案第13条规定，宪法第5条增加一款，作为第一款，规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”该条完全可以设计为宪法修正案第13条：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”如果按照原来的设计，在引用该条规定时，是引用宪法修正案第13条还是引用1982年宪法第5条第1款？如果引用1982年宪法第5条第1款，而第5条第1款却不是这一规定；如果引用宪法修正案第13条，而修正案第13条又说增加为宪法第5条第1款。如此牴牾，殊不妥当。

（三）规范表述上应采用严谨的法律语言

已有的宪法修正案在规范表述上或者不严谨或者政治语言痕迹浓厚。例如，宪法修正案第4条规定，宪法序言第十自然段末尾增加：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这一表述存在的问题是：（1）“长期”是多长？（2）“发展”是如何发展？又如，宪法修正案第16条规定，宪法第11条修改为：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。这一表述存在的问题是：（1）“等”还包括什么？（2）如果说非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，那么，什么经济是不重要或者次重要的组成部分？由于非公有制经济是相对于公有制经济而言的，因此结论只能是公有制经济是社会主义市场经济不重要或者次重要的组成部分，但宪法的规定是公有制经济是社会主义经济制度的基础。两者相互矛盾。导致这一矛盾产生的原因是“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”这一表述是政治语言而非法律语言。宪法修正案直接引用了政治语言，而未考虑到宪法规范是法规范的一种，应当采用法律语言。其他如“重要思想”、“双层经营体制”、“逐步”、“推动”、“协调发展”等，也同属于此种情况。

（四）秘书处通过的宪法文本的效力亟待明确

1993年和1999年对宪法部分内容的修改继续沿用了1988年采取的修正案方式，所不同的是，明确提出在新出版的宪法文本中按修正案把宪法原文改过来。这是对1988年修宪方式的一个补充。“当时，宪法修改小组办公室提出，在新出版的宪法文本中按修正案把原文改过来并加注，注明修改的日期。胡绳同志（他是宪法修改小组成员）写来一信表示赞同按修正案把原文改过来，同时提出：‘似不宜插入修改日期的注解。经修改后的全文即现行宪法，这是一个完整的宪法。如插入注解反而破坏了完整性，且造成误解：这种注解是现行宪法中必备部分吗？任何情况下引用宪法都必须连带加上这种注解吗？再者，加上注解，也不知道修改的是什么（这要看后面附录的修正案才知道）’”。为此，宪法修改小组专门讨论了这个问题，并确定新的宪法文本式样，即直接将宪法文本按修正案内容改过来，形成一个完整的宪法文本，不另加注解。但是，当时除了中国民主法制出版社用了这个式样外，其他出版社出版的文本并未按修正案把原文改过来。1999年修宪中，中共中央和全国人大都重申，在新出版的宪法文本中按修正案把原文改过来。瑏瑢全国人大常委会副委员长王兆国同志指出：“为了维护宪法的权威和尊严，保证宪法文本的统一，同时有利于学习和实施宪法，建议本次会议通过宪法修正案后，由大会秘书处根据宪法修正案对宪法有关内容作相应的修正，将1982年宪法原文、历次宪法修正案和根据宪法修正案修正的文本同时公布。”

如前所述，因修正案的表述方式使得修正案无法作为独立的条款加以引用，因此才有了上述宪法修改小组、中共中央、全国人大和王兆国同志所代表的全国人大常委会的意见。但是，如此一来，便产生了以下两个问题：

1．出版社和秘书处将修正案加入宪法中的宪法文本是否具有法律效力？按照宪法的规定，全国人大是我国唯一的宪法修改机关，只有它才能通过有效的宪法修改。换言之，只有全国人大才能通过有效的宪法文本，其他一切国家机关、社会组织、公民个人等编辑出版的宪法文本都不具有法律效力。出版社属于企事业单位，秘书处属于全国人大主席团的秘书机构，它们将修正案加入宪法中的宪法文本并不具有法律效力而只具有学理意义。因而，这一处理方法仍然不能解决引用困难的问题。

宪法修改范文篇8

[关键词]修宪民主宪政财产权迁徙自由权公民基本权利宪法解释制度

一、修宪的价值

亚里士多德曾在《政治学》一书中指出：“法治应该包含两方面的涵义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”[1]（第119页）这句至理名言提示了法律的本质要求：即良法至上。纵观世界上法治建设比较成功的国家，不论他们人口多寡、地域大小以及历史文化概貌有多大差异，他们都有一个共同特征：有一部良法并赋予其至高无上的权威。而宪法权威的确立又有赖于宪法规范的稳定性和适应性的动态和谐。宪法必须保持足够的稳定性，不能朝令夕改。如果频繁的行使修宪权和制宪权，就无法保持宪法的应有稳定性和连续性，从而损害宪法的权威。但我们必须认识到,“宪法的稳定性与宪法的权威不一样,后者是绝对的,而前者则只能是相对的。”[2]所以宪法规范又必须有适应性。“经验知识告诉我们，法必须受到人民的尊重，然后才有尊严，然后才会发生作用，但‘法’也唯有能够适应和满足现实社会的需要，然后才会为人们所遵守。”[3]（第179页）换言之，即科学的宪法是宪法权威确定的前提。一部科学的宪法能够完整的反映人们的宪法观念和价值追求。而使宪法科学性的一个重要途径就是修改宪法。正如有的学者所言，宪法必须随着时间和社会情势的变化而变化，宪法不在变化中自变,就会因其不变而为社会所推翻。在这种情景下，更不能奢谈宪法权威和法治。[4]世界上第一部成文宪法《美利坚合众国宪法》尽管只有7条，但宪法修改的相关规定便占据一席之地。随后成文宪法国家就相继效仿。在《世界宪法大全》一书上册收录的各国共80余部宪法中,就有60余个国家在宪法中明文规定了宪法修改的主体、修改范围和程序等问题。”[5]世界上几乎没有不被修改的宪法，“修宪”的重要功能就在于增强宪法的活力，维护宪法的权威，实现宪法价值，这也就是修宪的价值。因此建立一套完善的宪法修改机制并保障修宪权的恰当行使，是社会主义民主建设和我国现代宪政建设的必然要求。

那么,什么是修宪呢？修宪,即宪法修改,是指在新的宪法产生后,由于社会的发展和变化而需要对宪法规范做出适当变更的宪法创制活动。修宪的对象是宪法规范,它包括两方面内容,一方面是变更宪法形式,如宪法规范的构成方式；另一方面是宪法规范的内容。宪法规范的内容可以通过修宪予以废除、改变或者增加。这也是当

今各国修宪的主要方面。从各国宪法创制实践看,修宪都以不改变原有宪法规范所赖以存在的基本社会制度条件为限。

在改革开放的今天，“修宪”对中国具有极为重要的现实价值。从1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，中国现行宪法颁布施行至今已20年了。在随后的实践中，在1988年、1993年、1999年，中国又对现行宪法进行了必要的修改和补充。总书记在纪念现行八二宪法公布施行20周年时指出：“改革开放和社会主义现代化建设的蓬勃发展，是宪法得以充分实施和不断完善的根本原因。实践没有止境，宪法也要随着实践的发展而不断完善。要适应改革开放和社会主义现代建设的发展要求，根据实践中取得的重要的新经验和新知识，及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充，使宪法成为反映时代要求与时俱进的宪法。特别是八二年以来的三次修宪，使现行宪法更符合改革开放、与时俱进的核心精神，提高了宪法的权威，[6]促进了社会的发展。但是，纵观这三次“修宪”，也有种种缺陷：其一，是修宪的内容集中在经济制度方面，三次修改共通过17条修正案，有11条约2/3涉及经济制度，对公民权利和国家权力制度的完善关注不足；其二，是修改后的宪法规范仍纲领性有余而规范性不足。[7]因此，中国宪法中政策性内容过多是我国宪法频繁修改的一个原因。其三，修宪过于频繁，削弱了宪法权威和公民原本就十分薄弱的法治和宪法意识。一部法律之所以被百姓信仰，就是因为它在司法实践中不断的被应用，不断的被认可和遵守。但我国现行的司法体制中，宪法却被人为地长期“虚置”，让它处在一种高高在上的地位。很多时候，人们几乎忘记了宪法的存在，忘记了自己本该享有的宪法规定的权利。因此我们在取得巨大经济建设成就的同时，又不得不承认：中国宪法权威不高，作用有限。这固有宪法实体内容与现实不协调的原因，更关键的在于宪法运行实施的程序安排及不合法。这就是为什么在依法治国的文明社会的今天会有“宪法司法化第一案”的齐玉苓案，[8]会有“中国违宪审查第一悬案”的孙志刚案件，[9]还会有“不明不白被关十二年”的杨志杰案。[10]

宪法的精神和内容本身不允许宪法经常被修改。什么是宪法？“宪法就是国家的根本大法。”[11]宪法根本性质就在于它调整社会关系的根本性。它主要调整政府和人民的关系，实质上是人民授予政府权力的契约。没有稳定性和权威性，宪法难以为“宪”，契约也就无法保障，也就会出现无数个孙志刚案件。一部宪法一旦制定，靠它的权威性得以实施是第一位的，而权威性又需要稳定性来维护。怎么才能解决宪法为了追稳定性而产生的滞后性、保守性的矛盾呢？对此学者们的观点不一。一种观点认为，改革是一个循序渐进、不断探索、逐步深入的过程，我们不可能对今后社会发展做出全面的规划。因此目前只能对宪法进行部分修改；另一种观点则认为现行宪法问题太多，小修小补无济于事不能从根本上解决宪法规范与社会现实之间的矛盾。如莫纪宏博士认为，应对现行宪法所确定的基本原则和制度基于所提出的“三个代表”的精神和要求做全面、系统的修改，使宪法担负起承上启下、继往开来的历史使命。杨海坤教授则认为应该为全面修宪做好重复的理论准备。还有一种观点认为对现行宪法的零打碎敲式的修补，由于缺乏长期的通盘考虑，使人愈加感到宪法思路的杂乱无章，与其如此“还不如另起炉灶，缜密论证，尽快制定一部符合宪政要求的新宪法”。[12]除此之外也有人认为应完善我国的宪法解释体制，充分发挥这一宪法变迁的优势。

我想，在“制宪”还不成熟的现在，广义的“修宪”是可行的。对于广义的“修宪”，我认为主要有以下四点：

（1）可改可不改的就不改，以维护宪法的稳定性。

（2）能通过实践本身解决的就让实践去解决。“如宪法司法化可以解决许多违宪的问题”。

（3）根据1982年宪法第67条明确的规定（全国人民代表大会常务委员会具有解释宪法和监督宪法实施的职权。）[13]启动至今尚未建立具体配套的操作程序和机制的宪法解释制度，在改革开放的精神指导下，对之加以扩大解释，“逐渐的将现行宪法关于宪法解释的规定制度化和具体化。”[14]在“修宪”条件不具备的情况下，用宪法解释代替大部分“修宪”，以保障宪法的稳定性和权威性。

（4）如果宪法的规定妨碍必要的制度建立和制约社会发展，在结合宪法解释及成熟的思想理论的条件下，可以部分修宪，条件成熟时可以全面修宪。

这四点并不是各自孤立的,而是有着密切联系,有机统一的。但在民主与法治日益深入人心的今天，广义的“修宪”应该被人民所重视，并且广义的“修宪”也是较为切实可行的。

二、关于我国修宪的设想。

修宪”是“宪法制定者或者是依宪法的规定享有宪法修改权的国家机关或其他特定的主题对宪法规范中不符合宪法指定者利益的内容加以变更的宪法创制活动。”[15]各国修宪的主体不同，代表的阶级利益也有很大的差别。

我国修宪的主体是全国人民代表大会，而全国人民代表大会制度的首要原则是民主集中制原则，因此我国的修宪体现了人民民主的要求。我国现行宪法第六十四条规定，“宪法的修改由全国人民代表大常务委员会或五分之一以上的全国人民代表大会的代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”[16]（第64条）这样规定就将宪法修改的合理性和现实性紧密结合起来，使我国“修宪”能够准确的反映人民的利益和要求，体现人民民主。

中国宪法内容庞杂，除了传统宪法所包括的公民权利和国家权利两部分外，还有大部分关于经济制度、文化制度和社会政策方面的内容。八二宪法颁布至今，已经有过三次的部分修改，可修改的内容集中在经济制度方面。而对于民主主体的广大公民的基本权利保护不足。我认为以后的重点应放在公民权利方面。保障公民的基本权利不仅是宪政追求的目标，也是社会主义民主的要求。[17]（第2页）我国法学界针对现行宪法公民权利列举不足的缺陷,认为应该对公民的财产权、迁徙自由权、生命权、思想自由权、罢工权、环境权、生存权和发展权给予宪法保护。联系我国的基本法和我国对已加入的两个人权公约（《公民权利和政治权利国际公约》和《社会权利、经济权利与文化权利国际公约》）承诺的义务，我国宪法目前应该增添的公民权利只有迁徙自由权和生命权两项。对生命权的保护是基本的，在宪法中明示即可，而我国历来主张的生存权和发展权则是更高层次的权利。根据理论准备的成熟程度并结合我国的生活实际，我认为公民基本权利中的财产权和迁徙自由权应成为以后“修宪”的重点。

第一，关于财产权宪法保护的完善。

现行宪法仅第十二条和第十三条就公共财产和私有财产做出了相关规定。第十三条第一款规定“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权，”同时还规定保护城乡劳动者个体经济（第十一条第一款）、私营经济（1988年修正案第一条）以及外国的企业和其他经济组织或个人（第十八条第一、二款）[18]的合法的权利和利益。随着改革开放的深入以及社会主义市场经济的形成和发展，现行宪法之中有关私人财产权保障的规范体系也显示出明显的内在局限性，主要体现在以下三个方面：

（1）保障对象的局限性，即基本上偏重于对公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权的保障，也就是主要偏重于对公民生活资料的保障，而民间掌握的大量生产资料尚未得到合法地位，得不到宪法保护。

（2）规范体系的不完整性，体现在财产权保障规范仅仅由保障条款和制约条款构成，而缺少损害补偿条款。

（3）保障对象法律性质的不确定性，表现在有关公民财产权保障的规定，置于第一章总纲部分，融入宪法有关社会经济制度中。

这三方面同时构成了我国财产权的宪法保护的致命缺陷，所以在“修宪”时必须注意以下几点：首先，将财产权置于“公民的基本权利与义务”一章中，作为公民基本权利加以保护。其次，在程序规范设计中，应遵从现代国家的通常做法。现在财产权的宪法保障制度的规范内容主要蕴含了三重的结构，即不可侵犯条款；制约条款和征用补偿条款。三层结构相辅相成，环环相扣，不可分割。我国的财产权宪法保护体系也应该含概这三部分内容。

第二，关于迁徙自由权的宪法保护

从《公民权利和政治权利公约》第12条规定看，迁徙自由包括国内迁徙自由、国际迁徙自由和归国自由。我国五四宪法也曾赋予公民迁徙自由权，但现行宪法取消了这一公民权利，主要是考虑到了我国经济发展水平比较低，在可以预见的未来，还不能为公民的迁徙提供充足的、可供自由选择的条件。实际上，我国国民经济已逐步发展壮大，类似孙志刚案件的层出不穷，已成为国民经济发展的严重障碍。并且迁徙自由权本应就是公民享有的宪法权利，在民主法治日益深入人心的今天，不应该漠视这一权利。（根据我国法理和宪政原则,以及惯常的司法实践,公民应当享有,而宪法没有规定的权利,公民不得享有。）[19]（第219页）在修宪规范设计上，至少应包括以下内容：公民有迁徙自由，不得侵犯。

三、修宪是我国实现宪政的需要。

“宪政是什么呢？就是民主的政治。”[20]（第732页）

《宪法词典》认为，“宪政，以宪法为中心的民主政治。即民主和法制的结合，构成政权的组织形式。”[21]（第351页）“没有宪法的存在是谈不上宪政的。”[22]（第90页）“宪政以宪法为起点”，“宪法是宪政的前提”[23]（第160页）我国著名宪法学家张友渔曾经对宪政概念作过精确的表述：“所谓宪政就是拿宪法规定国家体制，政权组织以及政府和人民相互之间权利义务关系而使政府和人民都在这些规定之下，享有应享有的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形式。”[24]（第100页）宪政具体是干什么的呢？一方面是要保障公民基本权利；另一方面要制约公共权力，包括政党权力、立法、司法、行政权力都应受到制约。因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”“若防止滥用权力就必须以权力约束权力”。[25]（第154页）保障公民基本权利、制约公共权力，说到底就是要有一部科学的良法并赋予其绝对的权威，使宪法付诸司法实践。而在现行宪法还不完善的情况下，实现这两个方面的一个重要途径就是“修宪”。

第一，从理论上分析：“修宪”能加强宪法的正当性、确定性、功能性和调整性。而这也正是“现代宪政应当具有的四个基本内容：宪法的正当性、宪法的确定性、宪法的功能性和宪法的调整性。”[26]（第19页）

（1）宪法的正当性是宪法的产生应有充分的理由，是正当的，符合一般正义原则的要求。宪法的正当性要求宪法必须是人民主权的产物，创制宪法的目的必须立足于更好的为人民服务，最大程度实现人民利益。宪法的正当性还应包括“制宪”的正当性和“修宪”的正当性。

（2）宪法的确定性是指处于实践状态的宪法规范本身具有肯定的特征。内容模糊的宪法规范是无法予以实施的，因而也就不可能通过实施宪法来达到实现宪政的目的。我国现行宪法的确定性不是很完善，在全面“修宪”时机不成熟的情况下，部分“修宪”及启动宪法解释制度无疑是最好的途径。

（3）宪法的功能性是指宪法规范具有比较明晰的规范作用和社会作用。宪法规范应当是最基本的法律规范，任何普通的法律规范的产生，其内容必须以宪法规范的要求为前提，并不得与宪法规范相抵触；宪法规范必须在实践中能够对现实的国家事务和社会事务发挥社会行为规范的调整作用。现代宪政的一个根本原则是“一切权力都是有限的，权利原则上是无限的。”（特殊限制除外）因此我们要通过“修宪”实现一个“有限政府”：“一个某些领域永远无权做出决定的政府；一个像普通公民一样手法和负责的政府；一个内部有分权和制衡制度的政府。”[27]因此政府职能和权利是有限的，只有这样宪法对国家权力以及其他公共权力的运作、对公民基本权利的实现、能够起到现实有效的调整作用。一个不能在实践中对一个国家的国家权力的行使，公民权利的实现起到现实的保护作用的宪法，是不符合现代宪政的基本要求的。而要想符合现代宪政的基本要求也只有“修宪”。

（4）宪法的调整性，是指一个在实践中对国家和社会事务起到现实的调整作用的宪法，必须具有与实施宪法要求相适应的监督、评价、调整和制裁手段。没有这些必要的实施宪法的调整手段，就无法对违宪事件加以违宪追究。值得注意的是作为最高领导人第一次提出“违宪审查”，强调健全宪法监督机制，宪法解释机制，及时纠正一切违宪行为。因此，我们可以以当今“违宪审查”第一悬案为契机，激活中国违宪审查制度，并同时推动宪法实施监督制度及宪法解释制度。

第二，从历史角度考虑,百年宪政一直是中国人的梦想。回顾历史，吸取历史经验教训，我们以后“修宪”的重点也应放在保障公民的基本权利上。这是因为公民基本权利的实现程度是宪法转为宪政的关键，而公民的基本权利的保障则是宪政的核心价值和指导思想。[28]但是中国百年宪政之路从一开始就偏离了方向，从清末立宪至孙中山的五权宪法；从中国第一部宪法颁布到1999年宪法修正案“依法治国”这一治国方略的制定与实施，百年宪政，跌宕起伏。虽然我们“有理由相信自己已经站在宪政的路口”[29]（第41页）但毕竟“中国还没有实现宪政”。宪政仍然仅仅“是中国为其完全实现而为之奋斗的目标和理想”。[30]（第589页）宪政在中国一开始就是被作为一种富国强兵的工具而不是人们普遍的价值认同；[31]宪法本身更多的是被用作一种政治策略，而不是一种实质意义上的法律；而对宪政工具化的理解和接受，在亚洲国家中相当具有普遍性。[32]（第64页）这就是我们一直所走错的方向，因此我们也不难理解百年宪政之梦为什么还那么遥远！

以前文反复所提议的修宪以及今后修宪的重点放在公民的基本权利上，不仅是完善现行宪法的需要，也是在现行宪法的前提下实现我国宪政的需要。

依法治国，建设法治国家，是我们一个多世纪以来的梦想。不知是历史戏弄我们还是社会进步和成长的代价，一个世纪过去了我们的民主建设和宪政追求仍旧处于起步阶段。今天我们又站在历史的关节点上，市场经济的发展对国家权力提出新的变革要求，公民的权利和民主自由需进一步保护，解决这些问题不能只靠“修宪”，走宪政之路是必然。正如在报告中所言，“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”中国在迈向市场经济以后,首先应通过“修宪”型塑一部科学的宪法,然后有步骤地推进宪政建设,限制公共权力,保护公民权利,将以保障个人权力利核心的宪政理论与民主理论结合起来。就有可能开启宪法时代,实现百年宪政。也就是民主和宪政结合起来，因为宪政是民主的最根本方式，也是中国的必经之路。

20世纪初，孙中山先生说：“事有顺乎天理，应乎人情，适乎世界之潮流，合乎人群之需要，而为先知先觉决志行之，则断无不成者也。”

百年后的今天，再重温这段话，诚哉斯言。

参考文献

【1】[古希腊]亚里士多德：《政治学》商务印书馆1965年版（第199页）。

【2】吴家麟：《宪法之上使建设法治国家之关键》载《法商研究》1998（第3期）。

【3】荆知行：《宪法变迁与宪法成长》台湾中书局印行（第179页）。

【4】舒国滢：《宪法的时间之维》载《法学研究》1999（第3期）。

【5】姜士林陈玮：《世界宪法大全》（上册）中国广播电视出版社1998版。

【6】参见：《人民日报》（海外版）（2002年12月5日）《在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布实行二十周年大会上的讲话》。莫纪宏《改革开放是宪法修改的核心精神》载《宪法学习》。王叔文《宪法修正案的基本精神和意义》载《法学研究》1999年（第3期）。孙丙珠《修宪提高了我国宪法的权威和尊严》载《法学研究》1999年（第3期）。

【7】范思信认为三次修宪最大的缺陷之一是“没有把修宪的中心放到公民直接权利的宣言和保障上，而只是在权利原则甚至国策方针的宣示上做文章”。林来梵认为修改后的宪法规范“仍纲领性有余，规范性不足。”参见：范思信《直接权利与修宪》载《法商研究》1999（第3期）。林来梵《为宪法呼唤规范性》载《法学研究》1999（第3期）。

【8】《21世纪环球报道》2002年12月30日（第7版）。

【9】《南方周末》2003年5月15日第一千零五期（第1版）。

2003年5月22日第一千零六期（第4版）。

【10】《南方周末》2003年1月29日（第7版）。

【11】《宪法》中国人民大学出版社许崇德主编（第12页）。

【12】参见：莫纪宏《制定一部继往开来的新宪法》载《人民法院报》2001年7月30日（第二版）。杨海坤《应为全面修改现行宪法做充分的理论准备》载《法学家》2000年（第3期）。苗连营《关于制宪权的行而下思考》载2002年中国法学会宪法学研究会学术研讨会所编制的论文汇编（第72页）。

【13】《宪法》条文1982年（第67条）。

【14】《宪法》中国人民大学出版社许崇德主编（第35页）。

【15】《宪法》中国人民大学出版社许崇德主编（第32页）。

【16】《宪法》条文1982年（第64条）。

【17】李步云在《宪政中国》一文中认为,宪政应该包括三个基本要素,即民主、法治和人权。民主是宪政基础，法治是它的重要条件,人权保障是宪政的目的。参见：《宪法比较研究文集Ⅱ》（第2页）中国民主与法制出版社1993版。

【18】《宪法》条文1982年（第11条、第13条）。《1988年宪法修正案》（第1条）。

【19】参见：秦前红《宪法变迁论》武汉大学出版社2000年版（第219页）。

【20】《选集》（第2卷第732页）。

【21】《宪法词典》吉林人民出版社1988年版（第351页）。

【22】莫纪宏：《政府与公民宪法必读》1999年版中国人民公安大学出版社（第90页）。

【23】周叶中：《宪法》高等教育出版社北京大学出版社2000年。

【24】张友渔：《宪争论丛》上册（第100页）北京群众出版社1986。

【25】[法]孟德斯鸠：《论法的精神》张雁深译商务印书馆1961版（第154页）。

【26】《宪法》中国人民大学出版社许崇德主编（第19页）。

【27】《南方周末》2003年3月13日第九百九十六期（第1版）《从尊重宪法开始——百年反思》。

【28】宪政的基本价值应当包括人权的切实保障，权力的合理配置，秩序的严格维护，利益的有效协调等，但毫无疑问，在这个价值序列中，人权保障居于核心地位，而维护秩序，权力制约和利益协调等则居于从属或次要地位。参见：《宪政基本价值论》载《社会科学研究》1998年（第6期）。

【29】蔡定剑：《中国宪政之路——百年回眸与未来之路》载于刘海年主编《人权与宪政》中国法制出版社1999年版（第41页）。

【30】李步云：《宪政与中国》载于李步云张文显主编《法理学论丛》（第一卷）法律出版社1999年版（第589页）。

宪法修改范文篇9

「关键词」司法独立，党的领导，人民代表大会制，法院制度，宪法修改

自1997年秋中共“十五大”首次在党的最高纲领性文件中提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”以来，我国法学界关于司法独立与司法改革的话题持续处于高温状态。但是，对于司法独立（注：本文中的司法独立是指审判独立，司法机关是指法院。但“司法”一词有时也依习惯在广义上使用。）的基本理论问题和对推进司法体制改革所牵涉的宪法修改，学界少有人涉足。（注：我们视野所及，见到的唯一一篇涉及修宪研讨的司法改革文章是刘作翔先生的《中国司法地方保护主义之批判-兼论“司法权国家化”的司法改革思路》，载《法学研究》2003年第1期。）2002年冬，中共的“十六大”进一步提出了“推进司法体制改革”的明确纲领，这预示着我国的司法改革终将从学术话语进入法律层面。因此，对这些问题进行针对性的研究，在理论与实践上都具有十分重要的意义。

一、司法独立与现行宪法

现代意义的司法独立应从两方面获得完整的理解。一方面，司法独立是法治国家的一项基本原则，是指司法机关依照既定的司法程序独立行使司法权，只服从法律，而不受任何干涉。另一方面，司法独立也是国际公认的一项基本人权，是指人人有权由一个独立而无偏倚的合格法庭进行公正的和公开的审讯。（注：参见《世界人权宣言》第8条、第10条，《公民权利和政治权利国际公约》第14条第1项以及联合国《关于司法机关独立的基本原则》。Singhvi先生就此强调指出：“法院的独立和中立与其说是法院出于它本身的考虑所享有的特权，不如说是法律消费者的一项人权。”北京大学法学院人权研究中心编：《司法公正与权利保障》，中国法制出版社2001年版，第145页。）然而，不论从哪一方面理解，司法独立的核心都在于维护司法公正，为人们通过法律实现正义提供制度前提。因为司法独立的本质，就是让已经制定的法律“独立地”评判是非，而不为任何外在的强力与意志所扭曲。

司法独立必须依靠制度的保障。首先，司法部门是国家政权体系中力量最为弱小的机构，它既无财权，又无军权，而只有判断，这就使其极易受到立法与行政部门的掣肘。其次，司法活动中双方当事人的力量并不均衡，为了使裁判结果有利于己方，一方往往尽其所能地动员各种社会力量来影响法官的“判断”。因此，司法活动本身就具有易受干扰性，如果没有有效的制度来保障法院和法官的独立性，司法过程就会成为一场骗局。因为它只是使有利于一方当事人的“前见”在形式上合法化而已。故而，法院组织独立、法院经费独立，以及法官严格任用制、法官不可更换制、法官高薪制等制度对于保障司法的独立性至为重要。司法独立亦需要制度的防范。因为任何权力都必须受到制约，绝对的权力绝对导致腐败。为此，必须实行公开审判制、裁判文书公布制、媒体合理监督制，以及法官评议制、法官弹劾制等监控制度，以防止司法独立可能带来的司法专断与司法腐败。

在我国，“司法独立”是一个长期不受欢迎的概念。在建国初期，司法独立原则就受到“彻底批判”。（注：蔡定剑：《历史与变革-新中国法制建设的历程》，中国政法大学出版社1999年版，第33页。）不过，1954年宪法制定时还是广泛吸收了各方意见，宣示了司法独立的原则，第78条明确规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律。”但在1957年的“反右”运动中，司法独立又被当成“反对党的领导”的资产阶级法律原则而受到彻底否定。1975年宪法取消了五四宪法的规定，1978年宪法亦未恢复。1979年的《人民法院组织法》重新恢复了“五四”宪法的原则规定。但1982年全面修改宪法时，考虑到司法工作要接受党的领导和人大的监督，认为“五四”宪法规定“人民法院独立进行审判，只服从法律”有些绝对，最后宪法第126条规定为“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。所谓“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，是指行政机关、社会团体和个人无权干涉人民法院的审判工作；至于国家权力机关、检察机关、政党，则可以通过合法途径对法院的审判工作进行干预。（注：参见全国人大常委会办公厅研究室政治组编：《中国宪法精释》，中国民主法制出版社1996年版，第278～279页。）可见，我国现行宪法并未完全确立司法独立的原则，或者说，现行宪法第126条所确立的只是一种不完全意义上的“准司法独立”。关于这一结论，有宪法的明文规定为印证。宪法第153条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”要求人民法院与人民检察院、公安机关在办理刑事案件时“互相配合”，很明显与司法独立的核心要求-中立裁判-是不相吻合的。

尽管现行宪法并未完全肯定、认可司法独立的原则，但是，作为对1978年宪法的一次全面修改，现行宪法还是遵循了司法独立的精神，对1978年宪法中的有关规定作了重要修改：（1）“七八”宪法第28条规定全国人大代表有权向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、委员会提出质询。现行宪法第73条取消了全国人大代表对最高人民法院和最高人民检察院的质询权，目的是尊重二者依法独立行使审判权和检察权。（注：《中国宪法精释》，中国民主法制出版社1996年版，第224页。有关法律仍存有或增加有质询法院的规定，这与宪法的原始意图是不相符合的。）（2）“七八”年宪法以及前两部宪法皆规定各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。现行宪法第128条取消了各级法院对人大报告工作的硬性规定，这是由司法机关不同于行政机关的性质以及上下级法院之间的关系决定的。同时，取消各级法院报告工作的规定实际上也有利于体现人民法院在“形象上”的独立。因为各级法院院长像行政首长那样在人大全体会议上公开“报告工作”，无论本国公民，还是国际人士，都难以相信我们的司法是“独立”的。（注：司法形象独立涉及到人们对司法独立的认同和对司法的信仰，本身是司法独立的重要组成部分。现在法官脱掉“军装”，改穿法袍，实际上就是为了树立司法独立的国内形象与国际形象。对此，尤纳斯·格日马敦先生有衷心的建言，他说，“在追求独立法院的过程中，那些看似琐屑的方面也是不可忽视的。比如，直观的印象就很重要，也就是说法院和法官看上去必须是独立的。”北京大学法学院人权研究中心编：《司法公正与权利保障》，中国法制出版社2001年版，第154页。）

当然，由于现行宪法在司法独立的原则确立与制度保障方面的不足，我国司法不独立的问题在现实中也是无庸讳言的事实。其中最为突出的表现是：1.司法工作与党的领导问题。在我国，各级党委及其政法委员会领导和协调公、检、法工作的机制一直在运行，这在事实上形成了我国司法领域中“一个家长，三个孩子”的制度现实。虽然现在各级党委、政法委审批案件的做法已大为减少，但一些“重要”案件的处理还是必须要向党委或政法委请示或者接受其“过问”。同时，在一些党的领导干部的思想意识里，司法机关也并不是维护权利和实现正义的场所，而仍是“刀把子”或“专政的工具”。2.人大对法院的监督问题。现行宪法第3条规定审判机关受人大监督，这本是一项正确的原则，但由于宪法第126条未排除人大对法院审判活动的事前干预，现实中已出现了多起人大代表在人民法院审理案件过程中进行“个案监督”的事例，产生了许多负面影响。3.地方保护主义的问题。根据现行宪法的规定，我国地方各级人民法院均按行政区划设置，并均由本级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。由于地方各级法院的人、财、物均掌握在地方，从而使得我国这样一个统一的单一制国家，司法却不能独立于地方，以致地方保护主义盛行，严重妨碍了国家法制和市场的统一。

二、司法独立与党的领导

司法独立与党的领导的关系问题是完全确立司法独立原则和改革有关政治体制的根本问题。在我们的历史上，司法独立原则在宪法和法律上的几起几落，以及在制度上的虚置，无不与我们对这一问题的不同认识有关。

实际上，肯定司法独立与坚持党的领导是完全统一的。“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”（“十六大”报告）。司法是不同于立法与行政的国家职能。立法是创设法律、规划未来的活动，这需要“输入”党的正确主张；行政虽主要是执行法律，但也广泛存在法律规制较少的纯自由裁量领域以及法律授权的行政立法事项，这同样需要“输入”党的正确主张。司法是依据既定法律裁决具体案件的活动，其目的是让已经凝结着党的正确主张的法律发挥确定权利、义务与责任的功能。由于法律必须具有权威性、稳定性和普遍性，才能维护人们对法律的信仰，建立起有效的法律秩序，故司法的任务只能是严格地适用既定的“党的主张和人民意志相统一”的法律，（注：党的“十六大”报告指出，“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现”。）而不能再接受各级党委的新的临时“主张”。因此，司法机关独立审判，只服从法律，不受任何干涉，并不是指司法要“脱离”党的领导，而是指司法应不折不扣地执行凝结在法律中的党的既定主张。当然，这是就审判活动而言。对于司法机关的组织，党完全可以通过“推荐重要干部”的方式实现自己的领导。党还可以通过“思想宣传”，“发挥党组织和党员的作用”，帮助法官树立严格执法、清正廉洁的职业品德，防止司法腐败的侵蚀。由此可见，司法独立和党的领导不仅具有内在的一致性，而且具有相互的依赖性。也就是说，司法独立的实现有赖于党提供“政治、思想和组织”的保障；而党实施“对国家和社会的领导”，也需要司法机关独立公正地执行体现自己既定主张的法律，以保证自己的主张在国家和社会中得以完全的实现。

以上是就“理论逻辑”而言，在“制度逻辑”上，司法独立是否有可能导致司法机关与党进行“对抗”或造成党的领导的“弱化”呢？这是一直潜伏在人们心中的普遍忧虑。这种担心是完全没有必要的。

首先，司法独立是在符合一国宪政制度的前提下以司法公正为价值诉求的一种制度设计，其本身是相对的，它并不意味着司法机关可以超越宪法的制度安排和法律的管辖规定而能介入到政治问题或宪法问题之中。在我国，确立司法独立是为了保障人民法院依照法律规定独立行使审判权，公正审理刑事、民事与行政案件。而对于党的方针、政策，即使存在宪法问题，根据我国宪法的规定，亦应有全国人大或全国人大常委会解决，人民法院对此并无司法审查权。同时，在宪法上完全确立司法独立原则，也并不意味着我国宪法在“逻辑上”应当改弦更张，而采行普通法院或宪法法院的宪法监督体制。我国的宪法监督应当在制度上予以加强，这是勿庸置疑的，但宪法监督的模式必须与一国的宪政制度相符合。在我国，它必须符合我国的根本政治制度人民代表大会制。同时，即使是采用普通法院宪法监督制的国家，政治问题不受审查也已成为司法审查的一项公认原则。

其次，司法独立的根本要求是法官在司法活动中只能根据普遍性的法律对案件做出不偏不倚的裁决，而不服从任何力图改变案件法定依据及裁判结果的临时意志。因此，司法独立并不意味着法官政治中立化。法官和普通公民一样享有结社自由和信仰自由，可以加入政党或者保持已有的政党身份。（注：有关国际文件也并未对法官加入政党予以禁止，而只是对其活动加以限制。如《司法独立世界宣言》第28条规定：“法官不得为政党之积极党员或在政党中任职。”国际法曹协会《司法独立最低标准》第38条规定：“法官不得在政党中任职。”当然，这两个文件本身无国际法上的拘束力。）如在实行司法独立最为彻底、最为典型的美国，就允许联邦法官“将其政治上的忠诚带入法院”，即使被任命为联邦最高法院大法官，也不要求脱离所在政党。事实上，联邦法官们的政党认同心理还颇为强烈，有的法官虽然已衰老到不能出庭的程度，也要“坚持”到自己所在政党的总统候选人入主白宫，以防止自己政党的“利益损失”。（注：参见最高人民法院司法改革小组编：《美英德法四国司法制度概况》，韩苏琳编译，人民法院出版社2002年版，第107～109页。）在我国，绝大多数法官都是中共党员，法院内设有党组，根本不用怀疑司法“独立”后他们对党和人民的忠诚。在此，我们建议，取消省级及省级以下地方各级党委和政法委员会对法院日常办案工作实行领导的制度，以保证根据党的方针、政策制定的法律得到各级人民法院的独立适用，防止某些地方党组织在法院审理具体案件时下达各种指示作为“新的”判案依据，从而维护党的统一领导。

三、司法独立与人民代表大会制

司法独立与人民代表大会制的关系及其制度，是完全确立司法独立原则与改革现行司法制度的关键问题。但对于这一极其重要的理论问题，目前学术界还未见深入的探讨，这是一个不应当存在的“理论疏忽”。

人民代表大会制是我国宪法确立的根本政治制度。在我国，司法独立与人民代表大会制涉及到两个根本性的问题：一是司法独立在原则上是否与人民代表大会制度相冲突？二是改革现行法院制度是否为人民代表大会制度所排斥？

（一）原则问题

现行宪法第2条前两款和第3条是对人民代表大会制度根本原则的明确规定。（注：宪法第2条第1款和第2款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”）其中第3条第3款的规定-“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”-是曾确立司法独立原则的“五四”宪法所没有的。虽然在西方国家，代议机关不单独产生或不产生司法机关，但司法机关由人民代表机关单独产生与司法独立也并不存在冲突，人们对此亦不会有什么疑问。不过，宪法明确规定国家审判机关对人大负责，受人大监督却使得人们往往认为在现行宪法下不可能确立司法独立的原则。因为在许多人看来，国家审判机关对人大负责，受人大监督表明人民法院在地位上是“从属于”人大的，既然二者是一种“从属关系”，宪法又怎么可能容许法院“独立”呢？

我们认为，现行宪法规定人民法院对人大负责，受人大监督与司法独立并不存在任何的冲突。

首先，宪法要求人民法院对人大负责，是司法对人民负责的应有要求。司法是司法机关以人民的名义适用法律裁决纷争的活动，司法若不对人民负责，既是对司法本质的背离，同时也必将导致司法机关凌驾于人民之上。即使在美国、德国这样极为崇尚司法独立的国家，司法部门“应该对人民负责”并承担“政治责任”的观念也是深入人心的。（注：参见最高人民法院司法改革小组编：《美英德法四国司法制度概况》，韩苏琳编译，人民法院出版社2002年版，第82～83页，第91页，第94页，第472～473页；[美]梅里亚姆：《美国政治思想（1865～1917）》，朱曾汶译，商务印书馆1984年版，第111～114页，123～125页。信春鹰：《公法》（第三卷），法律出版社2001年版，第24页，第226页。）司法对人民负责是指司法机关履行职务应当向人民负担一定的义务和承担应有的责任。具体来说，司法机关对人民负责可体现在两个方面：一是对公众负责，主要表现为审判公开，裁判文书公开并接受公众的评议，对法官的公众评议以及选民对法官的定期审查等；二是对人民代表机关负责，即司法机关必须忠实执行人民代表机关制定的法律，人民代表机关对于违法失职的法官有权依照弹劾程序予以罢免，等等。（注：MaxRheinstein认为“公众舆论是控制司法活动的最有效手段之一。公开的法庭程序、法庭意见书的发表、高档次的职业刊物，以及自由发行的报纸和电子媒介自然有所帮助。”这些都是“美国法官所须承担的政治责任。”参见韩苏琳书，第472～473页；美国联邦最高法院肯尼迪大法官认为，“在美国，法治的概念意味着法官的判决应该向公众开放，由公众批评讨论，……”参见信春鹰书，第228页。关于选民对法官的定期审查，是美国一些州以及日本实行的制度。在美国一些州，法官由选民定期选举产生；在日本，根据其宪法第79条的规定，最高法院法官的任命，在其任命后第一次举行众议院员大选时交付国民审查，以后每隔10年再次交付审查，投票者多数通过罢免某法官时，该法官即被罢免。无论在大陆法系，还是在英美法系，法官都有忠实执行议会制定的法律的义务。在英美法系国家，成文法优先于判例法是解决二者冲突的原则。在德国，“一位法官如果未能应用一项众所周知的普通法令，或是应用一项已被废止的法令，或是无视联邦宪法法院具有约束性的判决，都可能受到纪律处分。”韩苏琳书，第468～469页。此外，司法机关对人民代表机关负责在我国还体现为各级人大有权罢免本级法院院长。）在我国，一切权力属于人民，人民代表大会是人民行使国家权力的机关，宪法明确规定人民法院对人民代表大会负责，是司法对人民负责的题中之义。那种认为法院对人大负责就不可能实现司法独立的观点并没有把握住司法及司法独立的本质。

其次，宪法要求人民法院受人大的监督，与司法独立的宗旨是完全一致的。司法独立以追求司法公正为宗旨，而不是为了独立而独立；为防止司法权力的失控，它必须接受合理的监督。只要人大对法院进行的监督“不代替”法院行使审判权，“不介入”既定的司法程序，“不损害”法院独立的形象，这种监督就是为司法独立本身所容许的。具体而言，司法独立原则一是要求人大对法院的监督，必须具有事后性和间接性的特点，即人大不能在法院依既定法律程序对案件审理终结前对审判活动进行任何形式的干预，不能自行对案件进行审理或以自己的结论代替法院的裁决；二是要求人大对法院的监督应与对行政的监督在方式上有所区别，不能让公众产生法院必须“听命于”人大的印象，损害公众对法院独立性的信赖。（注：前已述及，现行宪法取消了1978年宪法关于全国人大代表对最高法院进行质询以及各级法院对本级人大报告工作的规定，就是为了将对行政机关的监督同对司法机关的监督相区别。为此，我们主张取消有关法律中质询法院的规定，因为质询是一种容易让被质询人“难堪”的激烈方式，是有损法院的威信与形象的。而对于目前各级法院院长依有关法律规定继续在人大全体会议上作工作报告的做法，我们认为可改为由法院向大会“递交工作报告，供人大代表了解情况，提供意见，但不付诸表决。人大发现法院工作中的问题，可以通过决议或动议，要求法院整改。）应当说，司法独立的这些根本要求与我国现行宪法的明文规定及内在精神是完全一致的。

当然，宪法规定国家审判机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，总体上确实体现了人民法院相对于人大的“从属地位”，这是我国国家机构实行民主集中制原则的必然要求。但是，在立宪原理上，民主集中制的实质是强调国家最高权力的统一性、一切权力来源的合法性和行使的正当性，而并不否认国家职能的合理分工。按照宪法规定，审判职能由人民法院行使，人大自己并不能亲自审理民事、刑事与行政案件。因此，人民法院在地位上从属于人大，并不意味着它们是一种领导与被领导的关系，而只是表明二者地位的不平等性。即人民代表大会代表人民掌握一切国家权力，在国家政权体系中处于“原生的”最高地位，各级法院都从人民代表大会这一母体中产生，对它负责，受它监督；各级法院均不能反向制约人大，对人大的立法进行司法审查。由于司法独立寻求的是司法活动在既定程序中的不受干涉性，并不以对议会立法实施司法审查为己任，（注：对议会立法实施司法审查只是司法独立的一种模式，采用议会优越司法独立模式的国家，并不准许普通法院审查议会的立法。）因此，在人民法院与人大这种“上位”与“下位”的非平等关系下，并非不能实现司法的独立。实际上，五四宪法在民主集中制原则下对司法独立的肯认，本身已说明了这一点。

（二）法院制度问题

根据宪法第95条和第112条规定，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区等设立人民代表大会和人民政府。宪法第124条规定，国家设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。第101条第2款规定，县级以上的地方各级人大选举并且有权罢免本级法院院长和检察院检察长。第104条规定县级以上的地方各级人大常委会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。第128条规定，最高人民法院对全国人大和全国人大常委会负责，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。上述宪法规定形成了我国地方各级人民法院按行政区划设置，并由本级人民代表大会产生，对它负责，受它监督的现行法院制度。

同时，在现行体制下，地方各级法院的法官归同级地方党委挑选和管理，审判员由同级人大常委会任免；地方各级法院的经费按照“分级负担、分灶吃饭”的政策，由同级地方财政拨付。由于地方各级法院的人、财、物均掌握在地方党委、人大与政府手中，实际上形成了地方各级法院依附于地方的局面，这是我国地方保护主义盛行的制度根源。为此，许多人主张改革现行地方各级法院按行政区划设置的制度，而在全国设立若干司法区，按司法区设置高级法院、中级法院与基层法院，地方三级法院均由全国人大或者全国人大常委会产生；也有不少人主张地方各级法院保持现有按行政区域设置的分布格局，但高级法院由全国人大或其常委会产生，中级法院与基层法院均由省级人大或其常委会产生；还有人主张保留现行法院制度，设立跨行政区域的最高法院、高级法院分院或者巡回法院、巡回法院审理跨区域的案件，以解决地方保护主义的问题，等等。

我们认为，上述第三种方案是不具有可行性的。因为，最高法院与高级法院分院或巡回法院并不是一个具有独立审级的法院，设立后将提高现有一审案件的审级，跨省级区域的案件都将成为“一审终审”。而由上级法院派出巡回法官和下级法院法官共同组成巡回法庭更是一种学究味的设想，因为它根本无法应对中国社会强大的“同化”能力；同时，这种方案若不配之以专门的行政法院系统，也未根本解决行政诉讼的“出路”问题。因此，改革现行的法院制度，应以前两种方案为基础进行构建，始能彻底解决从制度上保证司法独立的问题。但是，前两种基础方案都涉及到地方各级法院与地方各级人大的关系问题，也就是说，从根本上改造现有制度，对地方各级法院的设置或产生作全新的调整，是否为人民代表大会制度本身所排斥呢？从我国地方各级人民代表大会的性质与宪法的有关原则规定来看，不但不为人民代表大会制度所排斥，反而是人民代表大会制度和宪法本身内在一致的要求。其理由如下：

第一，我国地方各级人民代表大会是我国地方各区域人民实现当家作主的地方国家权力机关，也是实行“地方自治”的地方政权机关，（注：我国宪法没有明文规定一般行政区域实行“地方自治”，而只规定了民族区域自治和必要时得设立特别行政区，现今学界也少有人指明一般行政区域的“地方自治”性质，但从宪法划分行政区域、建立地方政权的目的及其职权范围来看，我国地方各级人民代表大会具有“自治”的性质却是不可否认的。对此，我国宪法学家许崇德教授就认为，“我国的地方制度，由于行政领导人由各级地方国家权力机关选举产生，非由中央委任；又由于地方国家机关享有较充分的决定和管理地方性事务的权力，所以实质上也是一种地方自治制。”许崇德：《中国宪法》（修订本），中国人民大学出版社1996年版，第244页。我国已故著名法学家张友渔先生也认为，“中国的地方分权既包括中央与一般地方行政区域的分权，又包括中央与民族区域自治地方的分权……在中国基本上是这两种地方分权的并存，构成了中国地方分权的特点。”张友渔：《宪政论丛》（下），群众出版社1986年版，第543页。而所谓地方分权，也就是地方在一定权限范围内实行自治。在这一问题上，我们不能以我国国家机构实行民主集中制原则而否定地方自治。对此，列宁曾指出，“民主集中制不仅不排斥地方自治和具有特殊的经济和生活条件、特殊的民族成分等等的区域自治，相反地，它必须要求地方自治，也要求区域自治。”《列宁全集》，人民出版社1990年版，第24卷，第149页。）它只适宜产生地方人民政府作为自己的执行机关，而不应当产生和“控制”国家司法机关。宪法第3条第3款规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一条款是对“中央与地方分权的基本原则”的规定。（注：张友渔：《宪政论丛》（下），群众出版社1986年版，第544页。）然而，在我国单一制的国家结构形式下，中央与地方的“分权”，只能是在经济、社会、文化事务等方面，而不能是在司法事务方面。因为只有在经济、社会、文化事务等方面，才谈得上“充分发挥地方的主动性、积极性”。司法是人民法院适用法律审理刑事、民事、行政案件的活动，人民法院必须严格适用法律，“维护社会主义法制的统一和尊严”（宪法第5条第2款），其间没有任何“充分发挥地方的主动性、积极性”或实行“自治”的余地。我国宪法关于民族自治地方自治机关范围的规定其实已经表明了这一点。宪法第112条规定，“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”这里明确将人民法院与检察院排除在“自治机关”的范围之外。而我国民族自治地方的人民代表大会，在“自治权利”上尚大于一般行政区域的人民代表大会。既然地方各级人民法院不属于地方“自治机关”的范畴，而肩负着“维护社会主义法制的统一和尊严”的重任，则高级法院、中级法院与基层法院不由县级以上的地方各级人民代表大会产生，既与地方国家权力机关的自治性质相吻合，也与宪法第5条的原则规定相一致。（注：现在看来，制宪者在设计地方各级法院由地方各级人大产生的现行法院制度时是存在理论疏忽和欠缺逻辑推敲的。不过，在当时高度集中的政治体制和大一统的计划经济条件下，国家法制和市场统一的问题在那时的“现实中”又并不突出或并不存在，以致这种“纯理论”的问题又完全“可以”被忽视。）

第二，宪法第3条第3款对人民代表大会制下组织其他国家机构的原则规定是：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这里并未将审判机关限定为必须由“本级”人民代表大会产生。宪法第128条规定，“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”该条也未限定地方各级人民法院对“本级”国家权力机关负责，而是对“产生它的”国家权力机关负责。因此，改革现行法院制度并不会涉及到对人民代表大会制度根本原则的修改。此外，地方各级法院由省级人大或全国人大产生也是司法机关根据自身性质在纵向上的适度“集中”，实际上亦符合宪法第3条规定的国家机构的民主集中制原则。

四、宪法修改的方案设计

探讨了在中国确立司法独立的有关基本理论问题，下面我们就对确立和保障司法独立涉及的具体宪法修改发表一孔之见。

（一）原则确立问题

在我国宪法上完全确立司法独立的原则，具体涉及到以下条款的修改：

1.第126条：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”上已论及，该规定未排除人大与政党的干涉，不是司法独立原则的完整体现，在现实中也引发了一些实际问题，因而应当修改，以在根本上推动宪法确立的“建设社会主义法治国家”的进程。同时，修改此规定，完全确立司法独立原则也具有国际义务上的必要性。1998年10月，我国政府签署了联合国《公民权利和政治权利国际公约》。该公约第14条中规定“人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。”也就是要求公约义务国的司法应具有独立性。我国政府既然已经签署了该公约，提交全国人大常委会批准就只是一个时间问题，而该项内容不适宜作出保留，因此现在于宪法中完全确立司法独立的原则也是适应批准该公约的客观需要。

2.第135条：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”前已论及，该规定与司法独立原则是明显相悖的。而且，规定人民法院与人民检察院、公安机关“互相配合”办理刑事案件，还具有浓厚的“联合专政”的色彩，这有损我国政府尊重和保障人权的国际和国内形象。再者，在宪法中对刑事案件的审理原则作一特殊规定的必要性也不大，该原则中的合理内容应以刑事诉讼法规定为宜。因此，我们建议删除此规定，填补上保障司法独立的必需条款。

这里我们仅讨论如何修改现行宪法第126条，以完全确立司法独立原则的问题。对于此项条文的修改，有以下几种可供选择的方案：

方案一：人民法院独立进行审判，只服从法律。

方案二：人民法院独立行使审判权，只服从宪法和法律。

方案三：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受任何干涉。

方案一是恢复原“五四”宪法的规定，方案二用“独立行使审判权”的表述代替了方案一的“独立进行审判”，同时增加了服从“宪法”的规定，表述更为确切和完整，是确立司法独立原则的较为理想的方案。方案三相对而言在文字上变化小一些，只是将现行条文中的“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”修改为“不受任何干涉”；同时保留“依照法律规定”的现行表述，既可表明法院依法审判的义务，又蕴涵着法院管辖权的有限性，可以消除人们对法院“独立”以后可能会“妄自尊大”以及介入宪法问题或政治问题的担心，不失为一种比较现实的方案。

可能有人会认为司法独立的落脚点是法官独立，而且世界上大多数国家的宪法都采用了“法官独立审判，只服从法律”的类似表述，因此可能主张上述方案中的“人民法院”代之以“法官”，才是对司法独立原则的彻底表述。我们认为，在我国宪法中，以“法官独立”代替“法院独立”的原则表述是不可取的。（1）那些宪法上规定法官独立的国家，在政权组织上都贯彻了三权分立的原则，法院独立已毋需强调；而我国在政权组织上是否弃三权分立而实行民主集中制的，因此在我国必须强调人民法院独立行使审判权这一权力分工原则；（2）我国的法官队伍在一个较长的时期内还不可能达到法官独立的素质要求，因此不符合现有国情；（3）法院独立是从外部排除干涉，本身不否定法官独立，以后条件成熟时，也完全可以在有关法律中明确宣告；（4）规定法院独立有利于改革现行法院制度。不过在宪法中应当对法官的地位作出规定，为已经制定的《法官法》“补充”宪法依据。为此建议用以下方案在宪法第126条中增加两款规定：

方案一：法官必须忠于事实和法律，公正审判案件。

法官的职务保障和法律地位由法律规定。

方案二：法官必须忠实执行宪法和法律，公正审判案件。（注：其实，类似“法官独立审判，只服从法律”这样的宪法规定，与其说是宪法肯定、认可的法官的权利，不如说是宪法要求的法官的义务。法官独立审判从根本上要靠法官的自我独立意识与公正司法的坚强意志，因为法官在案件审理中事实上总免不了各种外部与内部的干扰。因此，“法官必须忠于事实和法律，公正审判案件”或“法官必须忠实执行宪法和法律，公正审判案件”这样的规定更能准确反映法官独立的本质。它既明文提出了法官依法独立公正审判的义务，又暗示了任何干涉的非法性。同时，结合关于法官职务保障的规定，我们在国际上也完全可以自信地回应任何有关我国法官独立性的质问或攻击。）

法官的职务保障和法律地位由法律规定。

值得指出的是，上述方案二中关于法官义务的表述直接来自《中华人民共和国法官法》。《法官法》第3条规定：“法官必须忠实执行宪法和法律，全心全意为人民服务。”因此以上修改方案中出现的“只服从宪法和法律”或“必须忠实执行宪法和法律”的表述是成熟的，毋需论证。

（二）制度保障问题

改革现行法院制度及人、财、物的管理体制是从制度上保障司法独立的关键，这是我国社会各界的共识。这方面的修改着重牵涉到以下条文：

1.101条第2款：“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”

宪法修改范文篇10

（一）

宪法修改是指宪法正式施行后，随着社会生活的发展与变化，出现宪法规范与社会生活发生冲突时，特定机关依据宪法的程序，以明示的方法对宪法典的条文或文句进行补充、调整的活动。从一般意义上讲，宪法修改存在的基本条件是：一是成文宪法的存在。不成文宪法体制下实际上不存在宪法修改问题；二是形式意义宪法的存在；[3]三是当运用宪法解释权达到极限时人们可以运用修宪方式解决社会的各种冲突。[4]

宪法修改是调整宪法规范与社会生活冲突的基本形式之一，其基本目的是提高和保持宪法规范的现实适应性，发挥宪法调整社会生活的基本功能。宪法修改不同于宪法改革、宪法破坏、宪法变迁等概念。宪法学视野中的“宪法改革”指的是宪法体制的重大变动，实际上超越了修改的范围，是一种创制新宪法的结果。[5]宪法破坏是一种对宪法规范内容的蔑视与人为的变更，有时虽然形式上经过了法定的程序，但本质上是对宪法原则的破坏。宪法修改也不同于“宪法的特别措施”。宪法的特别措施一般分为“无视宪法的特别措施”与“尊重宪法的特别措施”。前者是指不经过宪法规定的程序，采取不同于宪法规定措施的情况。后者是指根据具有宪法效力的法律或宪法修改程序采取不同于宪法规定措施的情况。按照宪法程序作出违背宪法规定的措施是否具有正当性是需要论证的重要命题。从多数国家的宪法实践看，即使出于尊重宪法的目的，如采取的措施违反宪法规定，就有可能造成违宪的社会效果。

宪法修改一般有两个方面原因：在主观上，由于制宪者或修宪者认识能力的限制，对宪法内容的设计与原则的确定方面存在一定局限性，造成宪法规定内容的不确定性，影响宪法权威的维护。对因主观能力的局限性而导致的宪法与社会生活的重大矛盾，有时难以通过宪法解释权予以解决。在客观上，宪法是在调整社会生活中得到发展和完善的，社会的变化不断向宪法规范提出新的课题，要求宪法适应社会生活的变化。宪法修改是保持宪法与社会生活的协调、解决违宪的基本形式之一。宪法修改一方面反映了社会的需求，同时修改后的宪法又为社会的发展提供更合理的法律基础。

宪法修改权（amendingpower）是修改宪法的一种力，是依制宪权而产生的权力形态，一般称之为“制度化的制宪权”。由制宪权中派生的修宪权低于制宪权而高于立法权。修宪权与立法权尽管都是依据宪法规定的国家权力的行使，但修宪权对象作为国家根本制度的内容，不同于制定普通法律的立法权。因此，行使修宪权时应严格地受制宪权的约束，不得违背制宪权的基本精神与原则。制宪权与修宪权的界限是我们研究宪法运行机制的基本出发点。

根据国民主权原则，修宪权的主体是国民，修宪过程要充分反映国民的意志，遵循修宪的基本程序。在宪法规范体系中制约修宪权的规范是宪法修改规范，违反修改规范的宪法修改活动是无效的。修宪权的基本功能在于平衡两种价值，即宪法规范一方面适应社会的变化，另一方面也要防止过于频繁地修改与调整宪法规范的现象。因此，宪法修改过程中既需要理性地分析社会变化，同时也需要同现行宪法的基本价值保持连续性。从当代修宪权理论发展的基本趋势看，多数国家在宪法中承认修宪权的界限，并进行了一定的限制。

（二）

宪法修改权性质与宪法修改形式有着密切的关系，通过特定的修改方式体现修宪权作为独立国家权力的性质。宪法修改一般分为全面修改与部分修改两种。

全面修改是指在原有宪法基础上对宪法内容进行全面更新，实际上以新宪法代替旧宪法。全面修改既涉及宪法基本原则和内容的调整，同时也涉及宪法结构的变更，实际上是对宪法文本的全面更新。全面修改一般是在国家政治、经济、文化生活等发生重大变化，以部分修改方式不能解决社会冲突时才能采用。全面修改又分为实质意义的全面修改与形式意义的全面修改。前者指宪法的基本制度与基本秩序发生实质性的变化，即不仅是量的变化，而且是实质内容的变化。后者是指宪法的实质内容没有发生变化，只是全面变更宪法的规定，是一种量的变化，而不是质的变化。根据这种分类，全面修改宪法的形式、内容是不尽相同的，应注意区分不同性质的全面修改。在具体宪法体制上，有些国家宪法明确规定全面修改的程序与条件，有的国家宪法没有明确规定是否允许全面修改。如瑞士宪法第118条规定：联邦宪法在任何时候都可被部分修改或全部修改。第119条规定：全部修改须按照联邦立法规定的方式进行。从宪政发展的实际情况看，不管宪法上是否规定全面修改的界限或内容，宪法的全面修改是有可能的。但实质意义的全面修改是具有潜在威胁性的修改方式，容易造成宪法规范的不确定性与宪法危机。因此，在特定的历史发展阶段，需要对宪法进行全面修改时，应把修改内容限定在形式意义的全面修改上，严格遵循修宪权的界限。

部分修改是指对宪法原有的一些内容或特定条款加以改变、调整或增加若干新条款的修改方式。部分修改是比较灵活的一种方式，能够在保持宪法稳定性的前提下，及时地协调宪法与社会生活的矛盾，消除可能影响宪法权威的不利因素，为宪法的顺利实施提供良好的环境。当社会发展处于良性状态时，我们需要运用部分修改的方式解决宪法与社会的矛盾。部分修改的方式又包括修改条文、宪法修正案等具体方式。修改条文形式主要包括增减、补充、修改文句等。修改以后一般重新颁布新的宪法文本。

宪法修正案是指不触动宪法原文的情况下，把依照特定程序通过的修正内容按前后顺序分条附于原文之后。宪法修正案中有些内容是增补性的，有些内容是变更性的，其功能主要在于灵活地适应社会的变化，保持宪法的稳定性。

宪法修正案最早由美国宪法采用，目前已扩大到其他国家。但同样采取宪法修正案形式的国家，在具体的表现内容方面也有不同的形式。宪法修正案与原宪法条文之间的关系出现两种情况：一是宪法修正案内容不受宪法条文的约束，即新条文排斥原宪法条文的效力；二是由于修正案的出现，不适用宪法中的某些规定等。通过宪法修正案以后，如何处理宪法文本与修正案的关系是需要探讨的理论问题。可能选择的方案是：（1）修改宪法文本，把修正案的内容全部纳入宪法文本之中，重新颁布宪法典；（2）宪法文本不变，将增加的修正案内容附在原文后边，依序排列；（3）同时修改宪法文本与修正案的内容，使两者的内容保持一致；（4）增加修正案时可不调整宪法文本，只对修正案内容做必要调整等。笔者认为，从修正案的性质和基本功能看，通过修正案进行修改时，不宜变动宪法文本，只需把修正案的内容按序排列。这种形式有利于保持宪政发展的历史

连续性和宪法体系的完整性。从制宪权与修宪权的关系看，如通过修正案改变宪法文本的内容或重新编排宪法文本的内容，有可能造成制宪权价值的自我毁损。其实，除实质意义的全面修改外，修宪权的运用不应该改变基于制宪权而制定的宪法典。当然，不变动宪法文本的修正案方式也可能带来一些不便，如可能出现修正案之间的相互矛盾、引述宪法条文时不方便等。对一般读者来说，按修正案改过的宪法文本读起来可能更方便一些。但宪法修正案是具有特定内涵和规则的修宪方式，只能遵循修正案的基本程序，不能为读者阅读的方便而改变修正案应保持的规则与表现形式。

与修宪权性质有关的另一个重要问题是宪法修改方法问题。如果在修改方法上采用与一般法律相同的方法，必然导致宪法最高规范性的削弱。反之，在设定宪法修改方法上采取过分严格的程序，有可能影响宪法发挥适应性与开放性功能。设定宪法修改方法的基本目标与出发点是，积极反映社会各界的意见，在形成社会共同体意志的基础上，保持宪法规范与社会现实之间的协调，使宪法在保持最高规范性价值的同时反映社会的需求。目前，世界各国普遍采用的宪法修改方法主要有四种形式：

1.成立专门的修宪机关或由议会审议。为了审议和议决宪法修改案，成立专门的机关，如宪法议会等，具体负责宪法修改工作。目前，实行这种修改方法的国家主要有瑞士、挪威、比利时等国家。根据瑞士1971年宪法的修改，宪法修改经国民投票后，要成立审议宪法改革提案的新议会。在挪威，根据宪法第112条的规定，需要对宪法的部分内容进行调整时，修宪提案必需在大选后的第一、第二或第三次议会常会上提出，并公开印发。但是，要留待下次大选后的第一、第二或第三次议会常会来决定所提出的修正案是否采纳通过。根据比利时宪法第131条的规定，立法机关有宣布宪法某一条款须加修改之权。议会两院在做出上述宣布后，即自动解散。两院议会同国王取得一致意见后对提交修改的各点作出决定。这种修改方式在修改程序的严肃性与权威性方面有一定的积极功能，但在实际的操作过程中程序过分繁琐，有碍修宪制度灵活性的发挥。

2.实行国民投票的制度。为了修改宪法，实行国民投票制度，以国民多数意志作为是否修宪的基础。其理论基础是卢梭的国民主权思想。法国、日本、奥地利、韩国等国家实行这种制度。通过国民投票的修宪方式分为两种具体形式：一是修宪案先在议会审议、议决后附国民投票；二是不经议会审议直接附国民投票的制度。法国、意大利、奥地利等国家采取前者的形式。如法国宪法第89条规定，修改宪法的倡议权，同时属于共和国总统和议会议员，共和国总统依照总理的建议案行使此项倡议权。修改宪法的草案或建议案，必须在公民投票通过后才最后确定。但在法国实行国民投票制也有特殊情况，即如果总统决定将宪法修改草案提交召开两院联会的议会时，无须提交公民投票。意大利在修宪方法上，采取议会审议与国民投票相结合的方式。根据宪法第138条的规定，修改宪法的法律和其他宪法性法律由各院两次审议通过，其间隔时间不得少于三个月，并且在第二次表决时须经各院议员的绝对多数票通过。上述法律在其公布后三个月内，如某议院五分之一议员，或五十万选民，或五个区议会要求举行公民投票公决时，则应提交公决。属于后者类型的国家有瑞士。

在修宪过程中实行国民投票体现了国民主权思想，其制度设计的出发点是合理的，目的在于尽可能扩大修宪的民意基础，使修宪过程获得广泛的社会基础和正当性。但这种方法也存在原理或实践中的问题，如国民投票方式是复杂和繁琐的程序，真正实行起来有一定的难度。另外，在现代法治社会中，“国民投票的正当性”也存在思维方式或现实运行方面的局限性。多数民主可能出现的非理性行为，有时会侵犯民主与宪政本身的价值体系。即使附条件的国民投票方法也需要程序上更为严格的控制。

3.实行立法机关修改宪法制度。由立法机关行使修宪权，具体负责修宪的工作。在修宪程序上，比普通法律的修改更为严格。目前，世界多数国家采用这种制度，代表性的国家有德国、中国等。如德国宪法规定，基本法只能由专门修正或补充基本法条文的法律予以修正。这种法律需要联邦议院议员2/3和联邦参议院2/3表决赞成。按照宪政的一般原理，议会是民意的代表机关，由议会行使修宪权，有利于在修宪过程中体现民意，获得更广泛的民意支持。在中国，修宪权主体是全国人民代表大会，宪法规定了特定的修宪程序，即宪法修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。“三分之二”以上多数规定，在宪法学理论上具有重要的意义，表明了修改普通法律与修改宪法的社会和价值基础的不同。修改宪法和创制宪法是人民意志的直接体现，而创制法律或修改法律是人民意志的间接体现。制定或修改普通法律的立法机关的权限是宪法赋予的，而全国人大的修宪权是制宪权赋予的权力形态，体现了宪政的实体价值与社会象征。但作为宪法学理论值得进一步探讨的问题是，如何合理地处理全国人大作为制宪机关、修宪机关与立法机关的不同角色，发挥多种角色的统一功能。

4.联邦制国家的修宪方法。在实行联邦制的国家，在修宪方法上采取更加多样化的方式，使构成联邦的各组成部分都能平等地参与到修宪过程之中。如德国修宪程序联邦参议院的赞成是通过修宪案的重要条件。在美国，根据宪法第5条的规定，国会在两院三分之二议员认为必要时，应提出本宪法的修正案，或根据各州三分之二州议会的请求，召开制宪会议提出修正案。不论哪种方式提出的修正案，经各州四分之三州议会或四分之三制宪会议的批准，即实际成为本宪法的一部分而发生效力；采用哪种批准方式，得由国会提出建议。

上述不同形式修宪方法的共同基础是尽可能扩大修宪过程中的民意基础，以多数的赞成或同意作为修宪的条件。为了扩大修宪的民意基础，有些国家在修宪程序上规定了修宪案公告程序，即提前公告修宪案，使社会成员能够自由地发表意见，保证修宪内容反映社会共同意志。

（三）

宪法修改权是否是一种绝对的权力，客观上是否存在界限是现代宪法学理论中长期有争论的问题。围绕这一问题，形成了宪法修改界限否定论和宪法修改界限肯定论两个学派。在肯定或否定宪法修改界限的学派中又有不同的理论主张和观点。

1.宪法修改界限否定论

主张宪法修改界限否定论的学者们认为，只要按照宪法规定的修宪程序，宪法的任何内容都可以修改，不受任何原则或程序上的限制。在他们看来，即使宪法上有禁止修改的规定，也可成为修宪的对象。其基本理论基础是：宪法和一般法律一样都是国家的意志行为，既然国家的意志可以变化，那么体现其意志的宪法和法律内容也要随着发生变化。具体的理论依据是：一是否认宪法规定之间效力的差异。否定论者认为，宪法规定之间的效力是相同的，不能区分不同宪法规定之间的效力。二是认为制宪权是一种法外的力量，不可能限制宪法规定的修宪权运用，修宪权实际上是国家最高的法定权力；三是不承认宪法变迁的现实与制度；四是否定自然法对修宪权的限制功能，认为现实制度下对已超越界限的修宪活动无法采取相应的控制手段等。笔者认为，宪法修改界限的否定论是缺乏合理性的理论主张，有可能导致以所谓的合法方法推翻宪法体制的后果，无法保持宪法运行的稳定性与开放性。特别是这一理论已不符合现代各国宪政实践发展的实际情况和发展趋势。

2.宪法修改界限肯定论

宪法修改权在客观上存在界限是宪法规范存在的基本形式，多数国家的宪法修改理论普遍承认宪法修改权的界限，即宪法修改活动客观上存在不同形式的界限。宪法修改界限的肯定论的基础是：从基本原理上承认制宪权与修宪权的区别，把修宪权理解为制度化的制宪权，受制宪权价值的制约；承认宪法规范体系的不同层次性，即宪法规范体系中存在上位规范与下位规范；宪法价值存在统一性；承认自然法对宪法规范产生的影响等。学者们在论述修宪权界限时基于不同的理念与认识，其理论形态是多样化的，概括起来讲主要分为内在界限、外在界限与实定法界限。

宪法修改的内在界限指的是宪法中存在不能修改的一定的内容。根据德国学者K.哈森的观点，作为宪法的实质的“核”，即宪法的民主及法治国家的基本秩序是不能修改的。其基本理论基础是：宪法是国家秩序的基础，其内容体系应具有权威性、持续性与稳定性，不能修改所有的内容；从修宪权的性质看，它是制宪权的制度化，应服从宪法的“根本规范”价值体系，不能成为改变宪法规范性质的依据；宪法规范中存在不同层次的规范等级等。

宪法修改的外在界限指的是宪法修改活动受外部因素的影响，直接限制修宪权的内容与程序。一般而言，外在界限主要表现在：一是保持宪法体系的统一性与持续性；二是把自然法规范置于宪法规范之上，以自然法精神约束修宪权活动；宪法修改只能是朝着合理化方向发展；三是宪法修改过程中不可避免地受国际因素的影响，特别是随着经济全球化的发展，宪法的与国际环境之间存在着一定的互动关系。

宪法修改界限还表现为实定法上的界限。所谓实定法上的界限是指宪法典中对修改的内容、修改行为及其程序作出限制性规定等。主要表现为三个方面的限制性规定：一是内容上的限制。根据宪法规定内容的性质与范围，对具体内容作出限制性规定。如意大利宪法第139条、法国宪法第89条第5款、土耳其宪法第102条规定共和国政体不得成为修宪的对象。实行联邦制的国家宪法对联邦制基本原则也作出不得修改的规定，如德国宪法第79条第3款规定，对本基本法的修正不得影响联邦划分为州，以及各州按原则参与立法，或第一条和第二十条规定的基本原则。[6]希腊宪法第116条规定，宪法的条款可以修改，但规定政体为议会制共和国的条款、以及第2条第1款、第4条第1款、第4款及第7款、第5条第1款和第3款、第13条第1款、第26条除外。同时116条第6款规定，在上次修改完成后未满五年，不得对宪法进行修改。二是修改方法上的限制。为了确立修宪权的界限，在修改方法上也做必要的限制。主要形式有禁止全面修改、限制法律对宪法的侵害等。许多国家在宪法上规定了法律保留原则，法律在宪法具体化方面起着重要作用，但法律对宪法价值侵害的现实可能性是比较大的。三是有关时间上的限制。为了保障宪法规定内容的稳定性，有些国家宪法对修改宪法的时间作了限制性规定，如宪法通过、颁布、生效和修改后，非经一定期限不得修改。如西班牙宪法第168条规定，战时或第116条规定之某一种状态期间不得提议修改宪法。第116条规定的状态主要包括紧急状态、特别状态和戒严状态。也有国家宪法对修宪的效力做了限制性规定，如韩国宪法第128条第2款规定，修改有关延长总统任期或变更连任规定的提案，对该项提案出台时的在任总统无效。这一条虽不是对修宪权本身的限制，但对修宪权的效力作出了严格的限制，有利于保持修宪的公正性与公平性，以防止可能出现的修宪权的滥用现象。

3.宪法修改条款的修改问题

宪法修改条款能否成为修改的对象是宪法学理论中争议比较大的问题。宪法修改条款的修改可能涉及两个方面的问题：一是非实质性内容的修改，即有关修改方法、程序的设定等。这些修改内容可作为修改的对象；二是实质性内容的修改，即修改对象是否包括修改条款的本质内容。从实证主义理论看，修宪权可以包括修改的本质内容，修改条款本身也可成为修改的对象。但从实质宪法学理论看，修改条款的实质内容不能成为修改对象，其理由主要在于：修宪行为是以修宪权为依据的，对修宪条款的任意性的修正有可能带来修宪权的庸俗化与工具化，削弱修宪行为的价值。实际上，修宪制度的最大功能在于，合理地平衡社会不同的利益关系，保护多数人统治下的少数人利益，遏制多数人统治的非理性行为。因此，把修改宪法条款的实质性内容排除在修宪对象之外是必要的，有助于保持修宪行为的规范化与理性。一旦发现修宪内容超越修宪权应遵循的界限时，应按照一定程序宣布其无效，以维护宪法的尊严与权威。

（四）

1982年宪法规定的宪法修改制度的基本特点是：宪法修改权主体是全国人民代表大会；宪法修改提案权的主体是全国人民代表大会常务委员会、五分之一以上的全国人民代表大会代表；由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。这一制度的基本出发点是体现最高国家权力机关对修宪权的统一行使，保证修宪权的权威性与统一性，并对修宪采取比一般法律更为严格的程序。根据修宪程序，自1982年以后，全国人大以宪法修正案的方式，对现行宪法进行了三次修改，较合理地解决了宪法规范与社会现实之间出现的冲突，为改革提供了合宪性基础。但在实践中我国的修宪程序也暴露了一些不可忽视的问题，主要有：修宪程序不完整，只规定修宪提案权主体和通过程序，没有规定具体审议程序、公布程序等必要的内容；修宪程序与实际宪法制度发展之间存在一定的距离，修宪程序缺乏规范性；没有建立有效的修宪社会效果评价体系；在宪法学理论上，没有系统地提出确立制宪权、宪法解释权与宪法修改权界限的理论，宪法解释权功能没有得到充分发挥等。

我国宪法对修宪权的界限问题没有作出明文规定，但修宪权主体、行为与对象受一定限制。根据修宪权的理论和我国的宪政体制，全国人大的修宪权是存在一定界限的，宪法规定的根本制度不能成为修宪的对象，如共和国的政体、人民民主专政制度、国家结构、宪法基本原则等。不考虑制宪权与修宪权的合理界限，主张以“改革”的价值突破现行宪法体制的思考方式是不妥当的。从宪法理性的角度看，我们不应把现实生活中存在弊端的原因简单地归结到宪法上，指责现行宪法，似乎彻底改变现行宪法体制才能实现法治“理想”。在笔者看来，法治社会的基本道德要求与美德是认真地对待宪法，尊重宪法，捍卫宪法尊严。即使是对存在缺陷的宪法，我们也要保持一种宽容的态度，在没有经过法定程序修改以前，应尊重其价值体系，并通过各种程序与机制完善宪法。从宪政理论与制度看，全国人大作为最高权力机关，本身受宪法的约束，应遵循制宪权确定的权力界限。当然，从修宪技术看，在宪法中详细列举不得修改的内容是有一定难度的，但宪法的基本原则、基本精神与根本制度不能成为修宪对象。如果某种修宪脱离宪法的基本精神或基本原则，其修宪行为是超越界限的，客观上不能产生预期的效果。为了发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家，有必要在总结本国经验与借鉴外国合理经验的基础上，进一步完善我国宪法修改制度，建立规范的修宪程序，强化修宪的程序功能，防止修宪程序工具化现象，努力在实体与程序价值的平衡中寻求完善的途径。

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[1]中国人民大学法学院教授博士生导师

[2]违宪现象的存在是建立和完善宪法保障制度的基础和出发点。违宪的最大危害是侵害了作为国家价值基础的宪法尊严，破坏社会成员的宪法信任。但目前对违宪问题的力量研究是比较薄弱的，基本的违宪要件、主体、违宪责任、违宪制裁等问题上学术界还没有形成系统的理论。“违法、犯罪可怕，违宪不可怕”的观念还有很大的市场。

[3]形式意义和实质意义宪法的区分是宪法学的重要命题，它不仅具有宪法分类上的意义，同时直接影响宪法本身的价值体系。实质意义的宪法包括国家组织、作用与原则、原理的全部内容，不受特定理念与意识形态的约束。形式意义的宪法更侧重于宪法内容统一的法律表现形式，有助于人们理解和运用宪法。