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员薪酬宪法规制探讨

议员薪酬是议员在任职期间享受的物质待遇,主要包括工资和津贴两个组成部分。议员薪酬之有无及高低,不仅影响议员及议会的工作成效,而且还涉及公众的财政负担。议员薪酬事项如此重要,由具有最高法律效力的宪法加以规定是不少国家的选择。据笔者对193个国家宪法文本的统计,有104个国家就议员薪酬事项作出规定,占53.9%[1]。本文主要就各国议会议员薪酬的宪法规制进行比较研究。

一、议员薪酬的历史变迁

议员获得薪酬在当今似乎是天经地义的事情,实际上却经历了一个曲折而漫长的历史过程。在被称为“议会之母”的英国,虽然中世纪早期的法律曾规定各选区为其议员支付日薪,但16世纪后,该制度逐渐被废弃,议会亦不承担为议员支付薪酬的责任。从16世纪后期一直到1911年,议员一直没有任何薪酬,义务为国家工作。究其原因,在于两种观念的影响:一是“义务议员”观念,即当议员是为国尽义务,不应赖此谋生,因而,法律要求竞选议员者事先申明本人没有生存问题,结果下院议员只有家产富足者才能问津;二是“兼职议员”观念,即想当议员却又没有足以生活的财产,就必须有一份足以谋生的职业,而在当时议员工作量确实很少,人们每年完全可以用大部分时间去干本职工作挣钱,再花少许功夫去参加议会的活动。到20世纪初,其成员没有富足家产的工党曾以工会会费供养工党议员,但这一做法在1909年被法院判决违法。议员有无薪酬直接影响工党能否在议会立足,最终,经过工党积极斗争,1911年下院通过决定,议员每年有权从议会获得400英镑的生活费用,终结了议员无偿工作的时代[2]。不仅英国,德国和法国早期亦实行议员无薪制。“德意志帝国议会的议员,是完全不收报酬的;法国王政时代,贵族院固不消说,就是众议院也采取无酬主义。”[3]但后来两国均采取了领薪制。德国1919年魏玛宪法第四十条规定:“国民议员有权免费乘坐任何德国铁路车辆,并依据联邦法律获得相应补偿。”法国1848年宪法第三十八条规定:“每个人民代表应获得津贴,且不得放弃。”1852年12月25日元老院法令第十四条规定:“立法院议员在常会和特别会议期间获得津贴,每月两千五百法郎。”美国是世界上最早将议员有权获得薪酬规定在宪法中的国家。其1787年宪法第一条第六款规定:“参议员和众议员应取得由法律规定,并从合众国国库中支付的服务报酬。”时至今日,议员无薪制已普遍被各国抛弃,但在一些英联邦国家宪法中,仍有将议员经济状况与议员资格挂钩的规定,可以认为是义务议员和兼职□张献勇徐文慧国外议会评介议员薪酬的宪法规制议员观念的某种遗迹。如马来西亚,一方面宪法第六十四条规定,“国会得制定法律规定两院议员的薪金”;另一方面第四十八条又规定,“未清偿债务的破产人”丧失成为议员的资格。

二、获得薪酬是议员的宪法权利

从世界范围看,不少国家已将取得薪酬规定为议员的宪法权利。如柬埔寨宪法第八十一条第二款和第一百零五条第二款分别规定,众议员、参议员应当获得报酬。印度宪法第一百零六条规定:“议会各院议员有权获得议会以法律规定的薪俸和津贴。”莫桑比克宪法第一百七十五条规定,议员应享有的权利和其他特权中包括“依法获得酬劳和补贴”。马其顿宪法第六十四条第六款规定,“议员有权获得法定的报酬”。作为一种宪法权利,议员获得的薪酬是一种什么性质?爱尔兰、瑞典、希腊、乌拉圭、利比里亚等国家将其视为履行职责的工作报酬。如爱尔兰宪法第十五条第十五款规定:“议会得制定法律规定两院议员就其履行公共代表责任支付津贴,给予议员旅行自由,并为议员履行其职责提供其他的方便。”瑞典议会法第九章第六条规定:“议员应领取由公共基金拨付的工作报酬。”希腊宪法第六十三条规定:“为履行其职责,议会议员有权接受国家的补助和业务经费。”乌拉圭宪法第一百一十七条规定:“参议员与众议员在任职期间如不违背相关的减薪规定可按月获得工资作为其工作报酬。”利比里亚宪法第三十六条规定:“参议员和众议员应当因为他们的服务而从共和国收受法定的报酬。”而德国、匈牙利、刚果(金)等国家则将其看作为保障议员独立所进行的必要补偿。德国基本法第四十八条第二款规定:“议员有权要求适当的、能保障其独立性的补偿。”匈牙利宪法第三章第四条第二款规定,“为保障其独立,议员享有豁免权,并得支领薪酬”。刚果(金)宪法第一百零九条规定,“国家众议员和参议员有权获得维持独立和尊严的公正的津贴”。无论是将议员薪酬的性质界定为议员履行职责的工作报酬,还是保障议员独立所做的必要补偿,一般都是针对专职议员而言,而且其范围通常既包括工资又包括津贴。进一步考察各国宪法文本会发现,兼职议员的薪酬仅限于履职期间享受补贴。如古巴宪法第八十二条规定:“代表履行职责期间,不享受工资而领取津贴,其数额相当于原工资和行使职责所需的额外开支。代表享有免费旅游、医疗和交通的服务。”比利时宪法第七十一条规定:“参议员无工资。参议员有权获得费用补贴,补贴为每年4000比利时法郎。在比利时境内,参议员有权在公权力机关经营或特许的道路上免费通行。”通说认为,权利是可以放弃的,那么议员能否放弃领取薪酬?绝大多数国家未就此作出明确规定,根据通说,议员有权放弃。但前述法国1848年宪法明文规定议员不得放弃领取薪酬。又如在德国,尽管1949年基本法未规定议员不得放弃薪酬,但法律规定议员薪酬具有不可放弃性,即使议员非常富有,也必须领取,但可以将这笔钱的一半转让他人领取。这样规定的目的是使议员不能为自己丧失独立性寻找借口,因而领取这笔钱对于某些富有议员而言,实际上变成了他们的义务和责任[4]。

三、议员薪酬的法律保留

议员薪酬属于法律保留事项,这是各国宪法关于议员薪酬规定中最为普遍的一条原则。法律保留本质上决定着立法权与行政权的界限,从而也决定着行政自主性的大小。对议员薪酬采取法律保留原则,旨在防止行政机关通过决定议员薪酬影响议员独立地位和凌驾于立法权之上。从历史上看,有的国家议员薪酬就是由行政决定变更为法律保留的。如尼泊尔宪法第六十二条规定:“立法机关——国会议长、副议长、议员和专门委员会主席的薪酬和福利应当由法律规定,在如此规定之前,由尼泊尔政府决定。”现在仍有由行政机关决定议员报酬的国家。如在尼日利亚,根据其宪法第七十条规定,议员薪酬由属于联邦政府部门的收入分配和财政委员会决定。该委员会由主席和来自每州和阿布贾直辖区、总统认为其正直、具备相关条件和资历的各1名人员构成。各国宪法关于议员薪酬法律保留原则的规定,有以下三种情形:(1)一般法律保留。包括黎巴嫩、日本、新加坡、叙利亚、瑞典、阿尔及利亚、喀麦隆、南苏丹等国家。黎巴嫩宪法第四十八条规定:“议员的薪酬由法律规定。”新加坡宪法第六十七条规定:“国会议员的薪酬由立法机关以法律规定。”日本宪法第四十九条规定,“两议院议员得按法律规定,自国库接受相当数额的年薪”。日本《国会议员岁费、旅费及补贴等相关法律》据之对议员薪酬作了具体规定。(2)特定法律保留。这一情形又有组织法保留、财政法保留、选举法保留、基本法保留四种情况。一是法国、布隆迪、多哥、吉布提、几内亚、加蓬、马里、毛里塔尼亚、尼日尔、塞内加尔等国家由组织法保留。法国宪法第二十五条规定:“议会两院的任期、议员名额、议员薪俸、被选举资格和不得兼任的情形,由组织法予以规定。”布隆迪宪法第一百五十三条规定:“组织法确定国民议会议员和参议员的津贴制度和禁止兼任制度,及其专门的社会保障制度。”二是刚果(金)等国家由财政法保留。刚果(金)宪法第一百零九条规定:“财政法规定众议员和参议员的津贴。”三是丹麦等国家由选举法保留。丹麦宪法第五十五条规定:“选举法规定,应向丹麦议会的成员支付酬金。”四是基本法保留。匈牙利宪法第三章第四条第五款规定:“议员之法律地位及薪酬的具体规则,由基本法律规定。”(3)议会规定。包括西班牙、希腊、塞拉利昂等国家。塞拉利昂宪法第七十四条第四款规定:“议会议员得享有议会规定的工资、津贴、奖金、退休金以及其他福利。”在两院制议会国家中,议员薪酬有的由各自所属议院决定,有的则由议会全体会议决定。前者如西班牙宪法第七十一条第四款规定:“众议员和参议员的薪金由所属议院确定。”后者如希腊宪法第六十三条规定:“为履行其职责,议会议员有权接受国家的补助和业务经费;两者的金额由议会全体会议决定。”在议员薪酬法律保留事项上的规定最有特色的是斯里兰卡宪法。其宪法第六十八条第一款规定:“部长、副部长和议员,包括议长、副议长和各委员会主席的薪金或津贴,应由国会通过法律或决议支付,该收入不应被国会会议或通过投票取消。”这一规定显示,国会通过法律或决议较之国会会议或投票更具有权威性,程序上很可能也更为严格。

四、议员薪酬由国库保障

议员虽有权获得薪酬,但薪酬的来源并非是无争议的问题,这涉及对议会性质的不同认识。按照议会委托说,议员各为其本选区选民的受托人,被选派到议会后,无言论、表决的自由,其言行应受本选区选民的支配。相应的,议员在议会活动时代表选区利益,因而,议员的薪酬应由选区负担。但这一学说,在理论上具有不容忽视的片面性,在实践中也缺乏生命力。按照议会代表说,议员是全国人民的代表,而非本选区选民的代表,议会选举虽然分为若干选举区,目的只是为了选举方便,而非议员仅代表该选区选民。法国1791年宪法明文规定,议员是全体国民的代表,国民不得对代表给予任何委托。这一规定后来被移植到多国宪法中,成为现代代议制度的一大特征[5]。议员在议会代表全国人民利益行事,薪酬就应由国库支付。从宪法文本看,当今绝大多数国家采用议会代表说,议员薪酬由国库保障,具体包括四种情形。(1)美国、日本、列支敦士登、挪威、巴拿马、阿根廷等国家规定由国库支付。如前述美国宪法第一条第六款、日本宪法第四十九条的规定。(2)立陶宛、蒙古等国家规定由国家预算保障。如蒙古宪法第二十九条第一款规定:“国家大呼拉尔委员任职期间的工资从国家预算中支付。”(3)拉脱维亚、南非、塞浦路斯等国家规定由国家财政给付。拉脱维亚宪法第三十三条规定:“议会议员从国家财政中获得薪酬。”南非宪法第五十八条第三款规定:“国民议会成员的薪水、津贴由国家财政直接给付。”(4)塞舌尔等国家规定由统一基金负担。塞舌尔宪法第一百零五条第二款规定:“支付给国民议会议员的薪金、津贴或慰劳金应由统一基金负担。”对于采用两院制的联邦国家,在代表联邦成员单位的上议院,其薪酬是否由联邦国库支付,各国做法有所不同。在美国,根据宪法第一条第六款的规定,参议员薪酬由联邦承担。就此问题,在美国1787年制宪会议上,会议代表麦迪逊和梅森曾指出,由各州支付议员薪酬有三个弊端:一是容易导致议员对各州产生不适当的依附;二是由于不同的州给议员提供不同的薪酬,议员之间会产生不平等的感觉;三是各州吝啬小气,可能把议员的薪酬降得很低[6]。而在德国和瑞士,参议员的薪酬则是由各州负担,这是基于参议员代表联邦成员单位利益而作出的选择。

五、议员薪酬标准的确定

议员薪酬标准如何确定,这在各国都是一个容易引起争议的问题。作为世界上第一部成文宪法,美国1787年宪法在制定过程中曾就此问题展开过辩论,并几易其稿。1787年宪法草案条款最初规定:“议员应领取丰裕的薪水。”讨论时,麦迪逊建议加入“固定”一词,经表决过半数同意,他后来又建议确定一个薪酬上限和下限;富兰克林提出删除“丰裕”(liberal)一词,并考虑采用“适中”(moderate)一词替代,经会议表决一致同意删除“丰裕”一词;以后又有代表提议,用“足够的报酬”取代“固定的薪水”,获得一致同意,但赞成固定薪水的代表提出以后再议固定薪水可能性的动议被通过;后来有人又提议薪酬定为每天5元钱,但没有被接受。由于达不成一致意见,最终通过的文本改为“参议员和众议员应取得由法律规定,并从合众国国库中支付的服务报酬”[7]。这样,宪法就把议员薪酬标准问题回避了,而交由国会立法决定。与美国做法不同,一些国家还是在宪法中确立了议员薪酬标准。概括起来,有如下几种情形:(1)参公标准,即参照公务员相应的薪酬标准。如哥伦比亚宪法第一百八十七条规定:“根据国家审计局的数据,国会议员的薪酬应每年进行调整,并与中央公务员的平均加权薪酬保持均衡。”智利宪法第六十二条规定:“众议员和参议员可获得与国务总理相同的报酬,这一报酬包括所有的津贴。”土耳其宪法第八十六条规定:“土耳其大国民议会议员的薪金、津贴和退休事宜由法律规定,其月薪不得超过最高级别的公务员的月薪,差旅补贴不得超过月薪的1/2。”(2)特定标准,即议员薪酬为某一个特定数额。如比利时宪法第六十六条规定:“每一名众议员享有每年1.2万比利时法郎的补贴。”澳大利亚宪法第四十八条规定:“在议会另有规定前,任何关于参议员或众议员的津贴应为每年400英镑,在其任职之日起算。”(3)适当标准。如也门宪法规定:“国民议会议长、书记处成员和其他国民议会议员领取法律规定的适当的薪俸。”又如前述德国基本法的规定。(4)必要标准。如越南宪法第一百条第三款规定:“国家保障国会代表开展工作的必要费用。”(5)相当标准。日本宪法第四十九条规定议员领取“相当数额的年薪”[8]。议员薪酬中的津贴部分,包括交通、通讯、住房、出席会议等项目。但各国基于本国国情,其宪法规定有所不同。如阿联酋宪法第八十三条规定,议员除根据法律享有报酬外,还享有“从居住地到会议召开地点的往返路费”。挪威宪法第六十五条第二款规定:“根据法律规定,凡出席议会会议的代表还应当有权领取津贴。”希腊宪法第六十三条规定:“在议会全体会议的决定确定的范围内,议会议员应当享有免除交通、邮政和电话费用的待遇。”“在议员每月超过5次无正当理由缺席会议的情况下,每缺席一次即应扣发其每月补助的1/30。”

六、议员自肥禁止

上述的议员薪酬的法律保留原则实际是一把双刃剑:一方面可以为防止行政机关威胁议员独立性提供屏障;另一方面又为议员自肥造就了可乘之机。对此,在1787年美国制宪会议上,谢尔曼发言称:“议员在任期以内,不得染指为自己加薪。”麦迪逊更是富有洞见地指出:“让议员自己对自己的年薪问题立法,是诱人下水的做法,到时候或许会被证明是一种危险的做法。”[9]这类情况在一些国家也确实曾发生过。如在巴西,2010年底,国会议员举行“闪电投票”,通过加薪决议为自己涨工资。国会513名众议员和81名参议员的工资平均涨了61.8%,涨后每月能拿到近2.67万雷亚尔(约合人民币10万元),是巴西最低工资标准的52倍。此举在巴西国内引起轩然大波[10]。为防止议员利用法律保留原则自肥,美国首届国会成立伊始,由众议员麦迪逊起草的权利法案中就包括了这方面的条款,即“改变参议院和众议院议员职位薪酬的法律,应当在众议院选举开始后生效”。虽然该条款直到1992年才获得法定多数州批准生效成为美国第二十七条宪法修正案,但还是深刻影响了其他国家。归纳起来,各国宪法规定的议员自肥禁止原则包含几种情形。(1)变更议员薪酬的,自议会下届任期开始执行。包括科威特、巴林、爱沙尼亚等国家。如科威特宪法第一百一十九条规定:“薪酬修改的,在下届任期前不得执行此修改。”(2)增加议员薪酬的,自议会下届任期开始执行。包括塞浦路斯、密克罗尼西亚、帕劳、巴拿马等国家。如巴拿马宪法第一百五十七条规定:“议员可以得到法律规定的报酬,这些报酬计入国库账目。但报酬的增加只有在作出批准的国民大会届满后才生效。”(3)议员薪酬由上届议会决定。如乌拉圭宪法第一百一十七条规定:“在上届法定国会任期的末期确定下届任期议员的工资数额。”(4)增加议员薪酬的,自下一会计年度开始执行。如利比里亚宪法第三十六条规定:“但是任何报酬的增长应从下一会计年度开始生效。”(5)选举日到议员就职期间不得涨薪。如帕劳宪法第九条第八款规定:“在正常大选日和新的国会就职日之间,也不得颁布提高薪金的规定。”如此规定的意旨在于,既防止新老议员恶意串通为新议员涨薪,也避免涨薪议题引起选举秩序的混乱。还有国家则通过提高薪酬立法或决定的难度防止议员自肥。如荷兰宪法第六十三条规定:“有关议会议员、前议员及其遗孀、遗孤向国家领取报酬或抚恤金的办法,由议会法令规定。议会两院应就此事项以至少2/3多数的赞成通过一项法案。”乌拉圭宪法第一百一十七条规定:“工资应由国会联席会议全体议员的2/3多数决定。”

七、议员薪酬的监督

议员薪酬来自于国库,归根结底来源于纳税人缴纳的税收。因此,纳税人及代表纳税人利益的机关有权对议员薪酬予以监督。对议员薪酬的监督有立法公开、合宪性审查、专门机构监督、议员财产申报与公开等方式。(1)议员薪酬立法公开。议事公开是议会活动的重要原则,并为许多国家宪法明文规定。根据对193个国家宪法文本的统计,规定议会议事公开的国家有96个,占49.7%。议员薪酬属于法律保留事项,议会就议员薪酬立法的过程更应当公开,接受公众监督。(2)对议员薪酬立法的合宪性审查。目前各国普遍建立了对立法的合宪性审查制度,主要有以美国为代表的普通法院审查模式、以德国为代表的宪法法院审查模式和以法国为代表的宪法委员会审查模式。议员薪酬立法也有可能成为合宪性审查对象。尤其是在以法国为代表的宪法委员会审查模式下,根据宪法第二十五条规定,议员薪酬属于组织法调整事项;而根据宪法第六十一条的规定,各个组织法在公布施行之前必须受到宪法委员会审查。(3)专门机构监督。各国宪法普遍规定了审计机关,由审计机关对国库收支情况进行审计监督。议员薪酬由国库负担,当然也在审计机关的监督范围。除审计机关外,一些国家还设有专门机构对议员薪酬予以监督。如基里巴斯设有一个独立的常设的议员薪酬法庭,根据其宪法第六十五条,该薪酬法庭“负责对议会议员的薪金和津贴予以审查,包括对总统、副总统和其他部长的薪金和津贴予以审查。法庭由不少于3名并不多于5名的合格人员组成。法庭成员由公共服务委员会主席在与议长协商后任免。依照本条规定作出审查后,法庭应当向议会提出建议。”(4)议员财产申报与公开。议员薪酬是议员财产的重要组成部分,甚至可能是议员任职期间的唯一收入来源。议员财产申报特别是公开也可以在一定程度上起到对议员薪酬的监督作用。为此,一些国家在宪法中明确要求议员进行财产申报,另有一些国家既要求财产申报,又要求将财产申报书公开[11]。

参考文献:

[1]宪法文本来源于《世界各国宪法》编辑委员会编译:《世界各国宪法》,中国检察出版社2012年版。

[2]蒋劲松:《议会之母》,中国民主法制出版社1998年版,第80-81页。

[3]【日】美浓部达吉:《议会制度论》,邹敬芳译,中国政法大学出版社2005年版,第376-377页。

[4]甘超英:《德国议会》,华夏出版社2001年版,第128页。[5]李步云主编:《宪法比较研究》,法律出版社1998年版,第773-775页。

[6][9]【美】麦迪逊:《辩论美国制宪会议记录(上)》,尹宣译,辽宁教育出版社2003年版,第112页。

[7]【美】麦迪逊:《辩论美国制宪会议记录(上)》,尹宣译,辽宁教育出版社2003年版,第112-113、186、217、525-528页。

[8]这里的“相当”指“不少于一般职务的公务员最高工资额的年薪”。见【日】三浦隆:《实践宪法学》,李力、白云海译,中国人民公安大学出版社2002年版,第194页。

[10]口木:《议员的美好时代》,载《民主与法制时报》2011年3月14日。

[11]张献勇:《议员利益回避的宪法规制》,载《人大研究》2020年第3期。

作者:张献勇 徐文慧

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