国家行政范文10篇

国家行政范文篇1

对作为县长的提出了更多的要求，服务人民的自觉意识更加坚定。整个培训活动。反思所学所行，还不能完全跟上组织和人民对自己的要求，这也提醒自己在今后的工作中进一步增强科学决策意识、依法行政意识，学会用辩证的市场的系统的观点和方法处置经济社会事务，坚持以人为本、全面协调、统筹兼顾，服务人民，发展一方。

于年月参加了国家行政学院第期县（市）长进修班的学习，依照组织布置。集中精力进行系统的理论学习和深入的实践思考。为期一个月的时间里，自己严格遵守各项学习制度、妥善处置工学关系，通过认真听讲、勤于思考、踊跃交流，取得了较为理想的学习效果，政治理论素养极大提高，驾驭实践能力进一步增强，从而进一步坚定了落实科学发展观，做好新时期县政府工作的信心和决心。

自己进一步认识到历经30年改革开放的中国，政治理论素养得到较大提高。通过学习。世情、国情、党情发生了积极深刻的变化，对科学发展、和谐发展的理念提出了新的要求。面对纷繁复杂的社会管理任务，面对平稳较快发展经济命题，身处工作前沿的县级政府如何有更大的作为，本次培训给了自己极多的启示。通过对十七大精神、县域经济发展、政府管理创新、依法行政等专题的深入系统学习，不只对很多前沿理论有了更加深入的认识，促进了视野的开阔和思想的深度解放，而且通过理论与实际的对比思考，特别是一些典型案例的辩证分析，进一步深化了对新时期经济社会发展所面临诸多问题的理解与把握，纠正了以往一些认识上的偏颇，政治理论素养迅速得到较大提高。

自己体会到要解决当前企业面临的偏弱、偏小等问题，理论指导实践能力明显增强。通过对农村金融改革、中小企业发展等课程的学习。必需以改革的精神，融资体制、园区建设、人才管理、守业精神培育等方面有大的动作，首先促成企业竞相发展的良好态势，继而提升企业的核心竞争力；通过对城乡一体化战略等理论的学习，更加坚定了以市场化理念推进新农村建设、推进城乡基础设施建设，加快城镇化步伐的信心，也在理论上找到落实省委、省政府城乡面貌“三年大变样”要求的实施路径；通过对翁安事件等典型案例的剖析以及领导能力提升、民主政治建设等理论的学习，进一步提高了自己驾驭各种复杂局面的能力，从而维护社会稳定，努力实现经济社会协调发展的自觉性和责任意识进一步强化。

国家行政范文篇2

行政上的即时强制（简称即时强制），是与行政上的强制执行相伴产生的概念。为了保障人权，行政法理论和立法通过要求相对人不履行义务时，行政一方应通过告诫程序期待相对人的自动履行，此程序仍不能实现义务履行目的时，行政一方始能采取强制手段实现义务的履行或与履行义务相同的状态，这在学理上称为行政上的强制执行。但是，任何情况下，都要求行政一方必须先向相对人作义务命令并需期待其自动履行有时难免无法实现行政目的。例如，对酊酩大醉、横躺马路因而可能引起人身伤亡的醉酒者不立即采取强力带离，必然难以实现预期目的。此种行政方式在立法上有其根据，在理论上则被称为即时强制。当然，理论上即时强制包含更广的意义，通说认为，即时强制，是指为排除目前紧迫障碍的需要，而不是为了强制履行义务，在没有命令义务的余暇时，或者其性质上通过命令义务难以实现其目的的情况下，直接对人民的身体或财产施加实际力量，以实现行政上必要状态的作用。值得注意的是，著名学者盐野宏认为，上述定义实际上包含两项不同的制度。定义的前半部分是象强制隔离、截断交通等，其本身关系到行政目的的实现，应被称为即时执行，指没有对相对人赋课义务，行政机关直接行使实际力量，以实现行政目的的制度。定义的后半部分是与行政调查有关的制度，比如，现场检查以及进入现场的场合所采取的行政调查手段。由于这两项制度（与行政调查有关的制度和与实现行政目的有关的制度）都不是义务先行而后行使实际力量促使其履行这一共同点，所以传统上将其归纳为即时强制概念之中，但现在应该加以区别。盐野宏的上述观点已得到部分学者的认同，但即时强制的传统理解仍有巨大市场。学者和田英夫认为，即时强制与行政调查没有什么实质性差别，可以统一把握，但与即时强制相比，行政调查属于间接性强制。即时强制容易与行政上强制执行中的直接强制相混同，实际上两者区别非常明显，强制执行中的直接强制以相对人经告诫仍不履行义务为前提，即时强制不存在这一前提。传统理论认为，即时强制的一个重要特征是急迫性。盐野宏却认为，即时强制与其表现为时间上的紧迫性，不如说应该在不介入相对人的义务的意义上来理解。

二、即时强制的分类和方式

日本至今不存在即时强制的基本法。目前《警察官职务执行法》（1948年7月12日，法律第136号）是警官进行即时强制的一般法律根据。另外，象《传染病法》、《精神保健法》、《道路交通法》、《消防法》、《狂犬病预防法》、《国税征收法》、《未成年人饮酒禁止法》等都有关于行政部门法领域即时强制的规定。根据上述立法和理论总法，即时强制大致可进行以下分类。

1.按实力所涉对象不同，即时强制大体分以下三类：一是对人身的强制。如健康诊断的

强制（《传染病预防法》第19条、《性病预防法》第11条和第12条）、强制住院（《精神卫

生法》第29条）、强制隔离（《传染病预防法》第8条）、外国人收容（《出入国管理及难民认定法》第39条）、保护（《警察官职务执行法》第39条）、盘问（《警察官职务执行法》第2条）等。二是对住宅等场所的进入。如《风俗营业法》第36条第2款、《消防法》第4条等规定的进入房屋检查。三是对财产进行强制。限于诸如为灭火、防止火灾蔓延或救助人命时使用。此种强制有时表现为对财物使用的限制，有时甚至表现为没收。比如，《水防法》第21条规定的土地物件的使用限制；《消防法》第29条规定的房屋捣毁；《药事法》第69条规定的收取；《未成年人饮酒禁止法》第2条规定的“没收”；《枪炮刀剑取缔法》第25条规定的“临时扣留”等。

2.根据目的不同，即时强制可分为三类。一是以保护相对人自身不受紧急危险的侵害为目的的即时强制。如保护、救助。二是以防止民众受到危险的威胁为目的的即时强制。如对传染病患者的强制隔离。三是为收集和调查行政上的信息而进行的强制。如临时检查，进入房屋检查。

3.以部门行政为特征，即时强制可分为以下类型：一是警察上的即时强制，主要包括临时检查、临时扣留、移动保管、（《未成年者吸烟禁止法》第2条规定的）没收等。二是医事卫生上的即时强制，主要包括强制健康诊断、强制收容、（《狂犬病预防法》第6条规定的）犬的捕杀；（《药事法》第69条规定的）没收；（《传染病预防法》第8条规定的）截断交通；（《传染病预防法》第14条规定的）临时检查等。三是财政行政上的即时强制。如《所得税法》和《法人税法》规定的临时检查、搜索等强制调查。四是教育行政上的即时强制。五是公开设施及生活环境改善行政上的即时强制，等等。

上述分类已明确告诉我们，在日本即时强制方式多种多样，如强制进入、质问、检查、强制管束、临时扣留、没入、使用武器、捣毁等。这些方式只有按性质、对象、实力强度等进行分类研究才有重大意义。需要指出的是，各种权力性即时强制方式的采取必须遵守职权法定、程序法定、符合比例三项基本要求。比如，根据日本国宪法的法治主义（尤其是宪法第31、33、35条），作为警察强制一环的即时强制，只存在例外的、紧急的、最小的必要限度这几个条件制约下，才被承认。

三、即时强制的法律根据

即时强制是行政主体的职权行为，它通常表现为对相对人的人身、财产、场所的突然实力，是一种侵害行政，所以，从法治主义对人权的保障角度要求，它必须有法律或条例上的具体根据。事实情况的另一方面是，现行法上对即时强制的设定，无论在强制要件、强制方法、强制形态、强制程度等方面大都规定的比较笼统和含糊，这实质上授予了行政主体广泛的自由裁量权。但从性质上说，即时强制通常限定在紧迫场合，或在人的生命、身体、财产和健康存在明显有害状态的情形下才予承认，这也是立法设定即时强制的目的所在。此类性质和立法意图意味着即时强制的采用和进行必须符合以最低限度为核心的比例原则。比如对可以采用行政强制执行方式达到义务履行目的的情形不允许即时强制启动，即使在行政强制执行中的直接强制领域，也不应该允许即时强制的存在。除强制条件方面应贯彻“必要性”外，在强制方法、程度、形态等把握上，也必须贯彻手段与目的的比例。诸如，不必要的戴手铐、可避免的破门而入等都是违法行政的表现。当然，最小限度是一种能够达到目的的限度，当即时强制遇到阻力时，行政主体及其工作人员当然可以根据具体情况使用必要的强制力解除抵抗，实现行政目的。此外，即时强制的程序，从人权保障的角度看极有必要公正化，关于这一点随后将展开论述。从责任行政而言，即时强制因为存在容易侵害人权的特征，所以必须谨慎行使，但是，行政职权与职责的对应性决定了过度消极地不履行即时强制职权也会导致违法。何况，二战以来，国家行政迅速从传统的守夜人向超级保姆过渡，现代行政不仅是消极维持社会秩序，更有为社会公共福利增进服务的色彩，即时强制也因此肩负保护社会秩序、增进民众生活安定和优质的责任。当即时强制进行的条件已经成立，一味强调保护被强制者的人权也是一种失职的表现，是对公众和他人利益的忽视，所以日本曾有判例认为，警察官没有让举止不轨的人交出匕首，给予临时保管，也是违法行为。

接下来让我们看看即时强制的程序法根据。即时强制从定义上看，是实现其自身特定行政目的的一种程序，所以传统观念一直认为，只要其要件实行法定化就足够了，但现在，学者对此提出越来越多的怀疑。福家俊朗教授认为，取代直接强制请求那样的即时强制，不能缺少诸如告知、听证、附记理由或法院令状等那样完备的程序。盐野宏教授则进一步认为，从人权保障的观点看，作为权力性活动的即时执行应该要求程序的公正化，对此现行法极不完善。尽管即时执行是行政程序，法院认为不直接适用《宪法》第31条的令状要求，并且从紧迫性角度分析也无法采取特别慎重的程序，但为人权保障，法官令状仍有考虑的余地，而时间紧迫也不能成为借口，各类不同的即时执行可以根据需要设置不同的程序，甚至是事前的听证程序。学者特别关注的问题是：行政主体行使即时强制权，行政官员进入国民住宅，进行人身拘束、临时检查等是否必须适用《日本国宪法》第31、33、35条（第31条规定：“任何人非依法律所定手续，不得剥夺其生命或自由，或科以其他刑罚。”第33条规定：“任何人除为现行犯而被逮捕场合外，如无主管的司法官署所指明犯罪理由的命令，不得逮捕。”第35条规定：“任何人其住所、文件及所有物不受搜查及没收的权利，除第三十三条的规定外，非有基于正当理由所发并且指明搜查处及没收物件的命令，即不得侵犯。搜查与没收，须根据主管司法官署所发各项命令施行），由司法官员令状。关于这一点，在即时执行领域，只有基于《警察官职务执行法》第3条进行的保护超过24小时的情况下，需要有简易法院法官的许可状，其他都没有将法官令状作为行使权限的条件。传统观念认为，法官令状是规范刑事程序的，除像国税规则事件的调查成为刑事程序的一部分外，他行政即时强制和行政调查不适用令状主义。但最近，有的学者主张无论刑事搜查，还是行政即时强制和行政调查，进入私人住宅等是重大的人权侵害，所以应适用令状主义。最高法院在1972年的一个判例中也表达了类似的观点，认为仅以某种程序不是以追究刑事责任为目的便断定宪法第35条第1款对其当然不适用是欠妥的。现在多数日本行政法学者认为，对于附带对人身自由严重侵害的措施，应该以法律的形式使司法性事前抑制的程序（即法官令状）制度化。

最后必须提及的是，即时强制是一种法定权力性行政活动，所以，除法律明确规定外，行政相对人不能运用民法或刑法上的正当防卫或紧急避险法理拒绝接受。当然，当即时强制是严重且明显违法的行政活动时，从人权保障出发，行政相对人应享有相当的合理抵抗权。

四、即时强制的救济方法

理论界通常认为，即时强制是一种权力性的事实行为。由于在许多场合，完全是即时执行，所以撤销诉讼无法发挥作用，相对人只能请求损害赔偿或损失补偿的救济。但是，在有些情况下，即时强制的实力具有持续性，比如对人的收容。学者通常认为，这种情况下行政相对人可以利用撤销诉讼排除违法的即时强制状态。当然，《行政案件诉讼法》并没有明确规定事实行为的撤销诉讼。所以，有的学者认为，因为事实行为无所谓公定力，所以应把这种诉讼看成是面向未来要求禁止继续或反复的违法确认之诉，而不是撤销之诉。笔者认为，出现此种争论和处理方法的关键是：日本学者没有充分认识到即时强制实际上也是一种行政强制执行，它有基础决定和强制实现两部分构成，所以对于任何即时强制均可提起撤销之诉，只不过即时执行完毕的即时强制提起撤销之诉已无意义，而继续性的即时强制提起撤销之诉外加赔偿或补偿之诉方可解决问题。

可以寻求行政诉讼救济的行政活动，行政相对人当然也可以寻求行政不服申诉的救济。但是，即时强制作为权力性的事实行为，行政相对人不能选择民事程序解决。相反，非权力性的事实行为，如道路工程等公共土木工程的施工及废弃物处理场的设置作业等，不属公权力的行使，权利受害人可寻求民事诉讼的途径保护。

1.详见［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第180页；［日］室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第136页；［日］和田英夫：《现代行政法》，倪健民等译，中国广播电视出版社1993年版，第226页。

2.详见［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第180-181页。

3.详见［日］和田英夫：《现代行政法》，倪健民译，中国广播电视出版社1993年版，第227页。

4.以下分类主要参考杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1999年版，第494-495页；［日］室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第137-138页和第五编。

国家行政范文篇3

“研究的方法，有关什么是成问题的想法，何者应该包括在研究领域里，何者应该排除在外的标准”，科学史学者称之为范式的问题。[1]范式为特定专业领域的研究提供了典型的问题及相应的解答，亦即设计了分析与研究的理论前提、框架和推理结构。科学工作者在范式的框架内进行研究，探讨这一范式能够加以说明的事实，进一步详细表达范式本身，这就是一种促进知识进步的科学实践。范式的作用集中于：理顺和总结现实，理解现象之间的因果关系，预期和预测未来的发展，从不重要的东西中区分出重要的东西，弄清我们应当选择哪条道路来实现我们的目标。[2]如果传范式无法解决科学实践中出现的问题，人们就会设计不同的范式，在长期实践中追求对新范式的系统表达，解决导致传统范式危机的问题。最终，新的范式会取代传统范式，科学工作者在新范式下继续进行科学的实践。

作为一门社会科学，行政法就是解决有关行政问题的法。[3]范式可以指导人们的研究，可以使人们集中精力深入探索更为具体的问题，以寻求现实世界与范式之间相称性的方式来发展知识。因此，行政法范式的研究，在行政法各有问题的理论研究中具有基础性之重要意义。

二、国家行政与公共行政的界分

行政法范式是从传统的国家行政到现代公共行政的转变，到底国家行政与公共行政如何界分呢？我们有必要对两者含义作具体分析。

（一）行政

行政一词，英文为administration，德文为Verwaltung，均源自拉丁文administrare，其本意均包含控制、指挥、执行、管理的意义。而《现代汉语词典》对行政的释义是：（1）执行国家政权的；（2）指机关、企业、团体等内部的管理工作。[4]行政经常与管理、执行、实施等同一意义上使用。行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动，包括公共组织对公共生活的管理活动，也包括私人组织对各自事务的管理行为。也就是说行政有公共行政和私人行政之分。是否基于“公共利益”和是否具有“营利性”是公共行政与私人行政区分的关键。王名扬教授在《法国行政法》中，将它们的区别总结为主体、目的、手段三个方面的不同。[5]

（二）国家行政与公共行政

传统意义上，人们通常认为行政就是管理，是国家意志的执行，把公共行政等同于国家行政。其实，公共行政与国家行政并不是同一概念。姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》一书中明确指出：“国家行政属于公共行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家公共组织的行政，如公共社团（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究所等）的行政。[6]国家行政指国家行政机关的行政管理活动。而公共行政除了国家行政之外，还包括非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动。公共行政与国家行政是一般与特殊的关系。公共行政在范围上宽于国家行政，它不仅包括国家行政，还包括国家行政之外的社会行政。

三、国家行政和行政法的基本范式

20世纪初，随着经济与科技的发展，生产的高度社会化，纯粹市场调节的弱点暴露无遗。自由市场的调节根本不能应付世界大战与经济恐慌等所产生的种种危害与人民生存、生计的问题。一方面市场失灵，一方面公共事务的急剧增多，导致了政府管理公共事物范畴的逐步扩大，政府职能迅速扩张，政府权力大为膨胀。这种强化国家管理公共事务的必要性，导致了国家行政的产生。新中国建国后很长时期，实行高度集中的计划体制，实行的是高度集中全面控制的政府管理模式，因而也是国家行政的模式。国家行政范式具体表现如下：

1.行政的国家性和权威性

国家行政时期，驱动社会运行的轴心，决定社会资源配置，分配和利用的关键在于政府，因而在日常行政活动中，“说一不二”的命令方式大行其道，政府的行政行为具有权威性。有些学者认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事物的唯一主体。例如“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的”。[7]更有学者为了强调国家对公共事务管理的独占性，从历史发展的角度解释道：“只有国家出现以后才有行政，将来国家消灭了，行政也将自然消亡。”[8]国家行政中公共事务的管理专属于国家，行政具有国家意志性和权威性。

2.行政主体的单一性和行政的权力性

传统行政权的权力来源、权力内容和行使方式等方面都是单一的，这种公共行政权被严格地授予行政机关，行政机关是国家唯一的权力中心，因此行政具有权力性，反映在行政管理领域，强调指挥的权威性，强调政府的全面干预，行政权力凌驾于一切权利之上。保加利亚行政法学者斯泰诺夫和安格洛夫指出：“在行政法律关系中的‘权力——服从’关系，或者确切地说，命令关系，仅仅表现为国家机关不依赖另外一方（公民或社会）的同意而做出决定，国家机关直接根据法律的规定行为。”[6]行政机关处于主导者、管理者、支配者的优越地位，而行政相对人处于从属者、被管理者和被支配者的地位。

3.行政行为的单方性和强制性

德国行政法学鼻祖奥托·梅叶尔（OttoMeyer）认为，行政行为是指行政机关运用公权力，对具体行政事务适用法律、做出决定的单方行为。[9]我国有学者认为，行政行为是行政主体基于行政职权单方面所作的行为。“从方式上，行政行为是一种单方行为，而不是双方行为。单方行为意味着，行政行为的成立只取决行政主体的单方意志，不以相对人的意志为转移。”[10]行政行为是法律的一种实施，具有国家的强制性。行政行为一经做出即具有确定力、约束力、执行力，相对人必须服从不得拒绝，行政主体有权以强制手段保障行政行为内容的落实。

法具有时代的精神，是一定时代精神的反映。20世纪初，为了解决市场失灵的影响，弥补市场机制的缺陷，强化国家行政的观念，具有时代的合理性。但是，随着经济、社会的发展，国家行政的观念也受到了挑战。

四、公共行政的兴起及其对传统行政法范式的挑战

（一）公共行政的兴起

自20世纪70年代起，“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性，“人们开始反思负担过重和过分官僚化的

政府是否有能力负担指派给它的繁重的工作任务”。[11]国家行政观念被逐渐突破，一场以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征的公共行政改革，正以方兴未艾之势席卷全球，具休表现为：

1.社会中介组织的出现

“新的发展试图寻求公共组织与私人组织、政府与市场之间新的平衡。………‘新的半自治非政府组织’（准政府组织）作为介入公共法人地位和私法法人地位之间的混合物而出现了。”[12]社会中介组织在参与公共事务的管理和公共服务等方面的作用日渐突出，成了协调政府与社会关系的平衡器。

2.非强制性行政方式的广泛使用

因政府放松管制，政府行使职能的方式不断发生变化，越来越多地采用带有契约、指导、协商、帮助等权力色彩较淡、强制功能较弱的柔性手段来服务公众、管理社会。行政指导、行政合同、行政激励等非强制性行政方式的广泛使用，提高了行政效率，增进了行政民主，保证了行政目标实现的公平、平等。

3.公法向私法的逃遁

非强制性行政行为的广泛使用，意味着在以往某些纯粹属于公共权力行使的领地，允许存在更多私人权利、意志、愿望、作用等成分，贯穿公平交易、平等往来、互惠互利等私法活动原则。正如日本学者盐野宠指出的那样，“实体法上区别公法和私法是没有多大意义的”，行政机关在调整公共事务管理的法律适用和救济方面，不是机械地适用公法的规定，而是根据问题定向，采用“提示问题式的概念”，以平等、比例、公正为原则适用公法或私法实现公共利益。[13]日本和我国台湾地区的学者形象地将这种现象称之为“公法向私法的逃遁”。

4.从管理到服务的变革

国家行政建立在集权的基础之上，突出行政权在行政管理过程中全面无限制的干预以维护其优越的管理地位，强调政府的集中管理。公共行政的兴起，打破了传统管理理论的思维模式，要求公共行政的主体，站在社会与民众的立场为公共服务。“政府行使职权的目的是使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务”。[14]

（二）公共行政兴起对传统行政法范式的挑战

这场观念和制度变迁的公共行政的改革运动，深入地影响了行政法制建设和行政法学研究。基于国家行政法范式决定的研究视角和分析方法，人们往往把社会公共事务管理权的国家独占性和行政行为的强制性和单方性作为行政法的基本研究内容，把国家行政权力的“保障”或“控权”当成问题的重心，这就对公共行政改革中新出现的问题显得束手无策。

1.社会中介组织的出现，有助于补救市场失灵和政府失败的双重缺陷，有助于提高公共事务的管理效率和公共服务的能力。但是由于主导的国家行政范式的决定性影响，在行政法理论研究中，它们在行政组织中处于尴尬的地位。它们突破了行政事务管理权专属于国家这一国家行政观念的预设，其存在虽有其合理性一面，但其地位及权力来源的合法性基础仍相当缺乏。[15]

2.权力色彩较弱的行政手段的采用，既对传统的行政法理论提出了挑战，也为新的行政法理论的创立提供了例证。[6]按照我国目前行政法教科书的通说，强制性是行政行为的特征，甚至是基本的特征。行政指导、行政合同等非强制性的行政行为方式的出现就对这一通说提出了挑战。

此外，行政救济途径广泛性和救济范围的扩大化，都会对传统的较为有限的救济范围提出挑战。还有很多类似新问题，构成了旧范式下的“反常问题”。

五、公共行政范式的重构

“科学本质上是解决现实问题和根据问题定向的活动。”[16]由于出现了以上“反常问题”，说明传统范式无法解决以上出现的问题，这意味着理论范式产生了危机，我们思考行政法对行政现象如何规范时，应该从解决现实问题和根据问题定向的角度出发，突破传统的框架，进行范式的重构。

（一）行政法治观念上的革新——从管理行政到服务行政

行政法治观念的革新是行政法范式最基本的基础理论和革新。以国家行政观念为基础的主流行政法范式的困境，源于从“管理最少的政府是最好的政府”到“全能政府”的转变。管理行政理念主张：管理公共事务的最优选择，是由国家直接运用行政权力实现行政目标。政府进行全权管理，结果造成政府规模大，事务杂，成本高，效能低，世界各国相继呈现政府财政赤字、管理合法性危机及行政效率低下等现象。服务行政的观念主张政府有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务，同时也强调相对人对服务的交流与合作。行政机关从管理机关到服务机关的转变，行政权从管理权到服务权的转变及其引起的行政权性质从强制性到说服性的嬗变，引起了“非权力行政的增长”。[17]行政执法方式的行政权力色彩日渐淡化，非强制性的服务色彩日渐浓厚，即便是传统意义上强制性的权力行政执法方式，也随着公共参与、听证制度、复议制度等民主程序的建立和完善而逐步失去昔日的威严。“行政权必须体现相对人对服务的可接受性”。[18]

（二）行政主体的多元化——国家行政机关与社会中介组织并存

公共管理和公共服务不再简单地由政府全部包揽，而要以能够最优地实现公共目标为标准，确定公共管理和公共服务的主体，非政府性组织等社会中介组织，如果有利于公共目标的实现，也应进入公共事务管理领域。各国都“把有限的政府资源用于最必须的方面，提高工作效率和权威，同时发挥政府组织在社会生活中的作用，由它们负担某些原来由政府承担的责任”。[19]由社会中介组织行使公共权力，可以避免或减少行政国家异化的许多弊端，如腐败、低效率、滥用权力等。社会中介组织更贴近生活，贴近公众，公众可以更直接地参与其运作和更直接对之进行监督。

（三）行政方式的广泛性——强制性行政与非强制性行政并重

“行政并不仅是行政行为入行政强制执行，而是使用各种各种样的手段来实现其目的。行政，除以前范围内的公法上的方法以外，也使用所谓私法上的手段进行活动。在现实行政中，除此之外，还存在裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度。”[13]既然现代现行的目的不再仅是单纯的管理，而是提供优质的服务和便捷地实现公共利益，那么，基于公开、平等、合意原则之上的非强制性行为方式将得到倡导推广。正如美国学者奥斯特罗姆所言：“公共行政的中心问题被看作是提供公共利益和服务时，除了扩充和完善官僚机构外，其他的组织形式也许可以提供所有这些功能。”[20]非强制性行政行为融合了行政机关的行政目标和相对方的创新动力，有利于公共目标的实现。众多人士经由独立的和竞争的努力，能促使那些我们见到更会需要的东西出现。[21]

（四）行政运行机制的更新——从注重权力行政到注重权利尊重

在国家行政观念的支配下，偏重于提高行政管理活动效率，强调政府的权威和全面干预，行政权力驾

于相对人权利之上，使行政权力的行使畅通无阻，而漠视相对人的权利要求。故在行政法中，对行政职权的规定是面面俱到、不厌其祥，乃至不惜超过授权法定的范围、界限、程度等去作开辟延伸。[22]因此容易造成双方互不信任，甚至可能产生对抗，这势必导致行政的低效率和高成本。行政法必须对权力进行重新定位，确定尊重权利的精神原则，行政权行使的目的是为了更好地实现相对人的权利，不是消极地不侵犯相对人权利，而是积极地创造条件促进相对人权利的增长。通过行政主体与行政相对方之间的相互信任，真诚合作，充分调动双方的积极性和创造性，以实现公益与私益的最大化。

六、公共行政法范式对行政法研究的启示

行政法从国家行政范式到公共行政范式的转变，带来了研究的视角转换，给行政法理论研究最重要的启示是：打破国家行政观念界限，树立公共行政观念，促进公共利益，提高人民福祉。我们挑两例子具体阐述。

社会中介组织的兴起与发展，引发了一系列行政法问题。例如传统行政法的调整对象是国家行政机关与公民、法人或其他组织之间因行政管理而产生和各种行政关系。即受行政法规范和调整的主体主要是两个：国家行政机关和作为行政相对人的公民、法人和其他组织。社会中介组织在参与和监督政府管理过程中的重要作用没有在传统行政法中得到充分体现。现代行政法如何将社会中介组织纳入其规范与调整的范畴，是我国行政法研究面临的重大课题。又如，现代社会，越来越多的公共管理职能被移交给社会中介组织来承担和行使，而社会中介组织的这种对社会公共事务进行管理的权力是不是一种公共行政权，是否属“公共行政”的范畴，也成为目前必须解决的问题之一。

非强制性行政行为大量出现，也需要我们解决与之伴随而生的一些问题。例如应依法明确非强制性行政行为的主体资格。非强制性行政行为须是一定的行政机关或法律授权的组织发出。现实中，曾有本不具备行政主体资格的组织与公民个人签订所谓的行政合同，后者蒙受损害后却因被告身份不适格而无法通过行政诉讼渠道加于解决的教训。又如对非强制性行政行为的救济问题，公众对政府的信赖和政府对公众承诺，使得非强制性行政行为正常有效实施。政府如果违背诚实守信、禁止反言等原则，侵犯相对人的合法权益，政府应承担法律责任，相对人应获得相应的救济，这是法治行政的基本要求。因此，应尽快建立和逐步完善包括行政复议、行政诉讼与行政赔偿制度在内的救济制度，促使相对人的主动参与和积极配合，从而促进非强制性行政行为在更广阔空间内发展。

国家行政范式向公共行政范式的转变，对于行政法研究而言，重要的不是获得现成的答案，而是确立公共行政的理念，树立以实现公共利益为目的的态度。要最终真正实现行政法范式的转变，还有许许多多问题，有待于我们在研究中深化认识。

七、结束语

我国经济体制改革的深入进行与市场机制的逐渐完善，以及经济全球化，必将推动着我国行政改革步步深入，公共行政范式的确立，更为我国行政法理论设定了便利的分析与研究的框架和推理结构，我国行政法研究必将迎来新的发展之春。[摘要]伴随着经济和社会的进步，公共行政的发展，势必对以国家行政为主要调整对象的传统行政法范式提出挑战，最终转变为以公共利益为中心的公共行政法范式。公共行政法范式给行政法理论研究带来了新的研究视角的转换。

[关键词]范式；国家行政；公共行政

行政法是调整和规范行政权的法。伴随着经济和社会的进步，公共行政的发展，势必引起传统行政法范式的转变，本文就此做些探讨。

[参考文献]

[1]Kuhn，Thomas.ThestructureofScientificrevolutions，phoenixbooksed.Chinago：universityofChicagopress.122～115。

[2]塞缪尔·享廷顿。文明的冲突与世界秩序的重建[M].周琪等译。北京：新华出版社，1999.4～5。

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[13][日]盐野宏。行政法[M].杨建顺译。北京：法律出版社，1999。

[14]陈泉生。论现代政法学的理论基础[A].罗豪才。现代行政法的平衡理论[C].北京：北京大学出版社，1997。

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[19]信春鹰，张烨。全球化结社革命与社团立法[J].法学研究，1998（3）。

[20]TheblackEncyclopediaofPoliticalThought，editedbyDavid.MillerBasilBlackwellltd，1987，“PublicAdministration”。

国家行政范文篇4

[关键词]范式；国家行政；公共行政

行政法是调整和规范行政权的法。伴随着经济和社会的进步，公共行政的发展，势必引起传统行政法范式的转变，本文就此做些探讨。

一、范式概念的引入

“研究的方法，有关什么是成问题的想法，何者应该包括在研究领域里，何者应该排除在外的标准”，科学史学者称之为范式的问题。[1]范式为特定专业领域的研究提供了典型的问题及相应的解答，亦即设计了分析与研究的理论前提、框架和推理结构。科学工作者在范式的框架内进行研究，探讨这一范式能够加以说明的事实，进一步详细表达范式本身，这就是一种促进知识进步的科学实践。范式的作用集中于：理顺和总结现实，理解现象之间的因果关系，预期和预测未来的发展，从不重要的东西中区分出重要的东西，弄清我们应当选择哪条道路来实现我们的目标。[2]如果传范式无法解决科学实践中出现的问题，人们就会设计不同的范式，在长期实践中追求对新范式的系统表达，解决导致传统范式危机的问题。最终，新的范式会取代传统范式，科学工作者在新范式下继续进行科学的实践。

作为一门社会科学，行政法就是解决有关行政问题的法。[3]范式可以指导人们的研究，可以使人们集中精力深入探索更为具体的问题，以寻求现实世界与范式之间相称性的方式来发展知识。因此，行政法范式的研究，在行政法各有问题的理论研究中具有基础性之重要意义。

二、国家行政与公共行政的界分

行政法范式是从传统的国家行政到现代公共行政的转变，到底国家行政与公共行政如何界分呢？我们有必要对两者含义作具体分析。

（一）行政

行政一词，英文为administration，德文为Verwaltung，均源自拉丁文administrare，其本意均包含控制、指挥、执行、管理的意义。而《现代汉语词典》对行政的释义是：（1）执行国家政权的；（2）指机关、企业、团体等内部的管理工作。[4]行政经常与管理、执行、实施等同一意义上使用。行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动，包括公共组织对公共生活的管理活动，也包括私人组织对各自事务的管理行为。也就是说行政有公共行政和私人行政之分。是否基于“公共利益”和是否具有“营利性”是公共行政与私人行政区分的关键。王名扬教授在《法国行政法》中，将它们的区别总结为主体、目的、手段三个方面的不同。[5]

（二）国家行政与公共行政

传统意义上，人们通常认为行政就是管理，是国家意志的执行，把公共行政等同于国家行政。其实，公共行政与国家行政并不是同一概念。姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》一书中明确指出：“国家行政属于公共行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家公共组织的行政，如公共社团（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究所等）的行政。[6]国家行政指国家行政机关的行政管理活动。而公共行政除了国家行政之外，还包括非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动。公共行政与国家行政是一般与特殊的关系。公共行政在范围上宽于国家行政，它不仅包括国家行政，还包括国家行政之外的社会行政。

三、国家行政和行政法的基本范式

20世纪初，随着经济与科技的发展，生产的高度社会化，纯粹市场调节的弱点暴露无遗。自由市场的调节根本不能应付世界大战与经济恐慌等所产生的种种危害与人民生存、生计的问题。一方面市场失灵，一方面公共事务的急剧增多，导致了政府管理公共事物范畴的逐步扩大，政府职能迅速扩张，政府权力大为膨胀。这种强化国家管理公共事务的必要性，导致了国家行政的产生。新中国建国后很长时期，实行高度集中的计划体制，实行的是高度集中全面控制的政府管理模式，因而也是国家行政的模式。国家行政范式具体表现如下：

1.行政的国家性和权威性

国家行政时期，驱动社会运行的轴心，决定社会资源配置，分配和利用的关键在于政府，因而在日常行政活动中，“说一不二”的命令方式大行其道，政府的行政行为具有权威性。有些学者认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事物的唯一主体。例如“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的”。[7]更有学者为了强调国家对公共事务管理的独占性，从历史发展的角度解释道：“只有国家出现以后才有行政，将来国家消灭了，行政也将自然消亡。”[8]国家行政中公共事务的管理专属于国家，行政具有国家意志性和权威性。

2.行政主体的单一性和行政的权力性

传统行政权的权力来源、权力内容和行使方式等方面都是单一的，这种公共行政权被严格地授予行政机关，行政机关是国家唯一的权力中心，因此行政具有权力性，反映在行政管理领域，强调指挥的权威性，强调政府的全面干预，行政权力凌驾于一切权利之上。保加利亚行政法学者斯泰诺夫和安格洛夫指出：“在行政法律关系中的‘权力——服从’关系，或者确切地说，命令关系，仅仅表现为国家机关不依赖另外一方（公民或社会）的同意而做出决定，国家机关直接根据法律的规定行为。”[6]行政机关处于主导者、管理者、支配者的优越地位，而行政相对人处于从属者、被管理者和被支配者的地位。

3.行政行为的单方性和强制性

德国行政法学鼻祖奥托·梅叶尔（OttoMeyer）认为，行政行为是指行政机关运用公权力，对具体行政事务适用法律、做出决定的单方行为。[9]我国有学者认为，行政行为是行政主体基于行政职权单方面所作的行为。“从方式上，行政行为是一种单方行为，而不是双方行为。单方行为意味着，行政行为的成立只取决行政主体的单方意志，不以相对人的意志为转移。”[10]行政行为是法律的一种实施，具有国家的强制性。行政行为一经做出即具有确定力、约束力、执行力，相对人必须服从不得拒绝，行政主体有权以强制手段保障行政行为内容的落实。

法具有时代的精神，是一定时代精神的反映。20世纪初，为了解决市场失灵的影响，弥补市场机制的缺陷，强化国家行政的观念，具有时代的合理性。但是，随着经济、社会的发展，国家行政的观念也受到了挑战。

四、公共行政的兴起及其对传统行政法范式的挑战

（一）公共行政的兴起

自20世纪70年代起，“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性，“人们开始反思负担过重和过分官僚化的

政府是否有能力负担指派给它的繁重的工作任务”。[11]国家行政观念被逐渐突破，一场以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征的公共行政改革，正以方兴未艾之势席卷全球，具休表现为：

1.社会中介组织的出现

“新的发展试图寻求公共组织与私人组织、政府与市场之间新的平衡。………‘新的半自治非政府组织’（准政府组织）作为介入公共法人地位和私法法人地位之间的混合物而出现了。”[12]社会中介组织在参与公共事务的管理和公共服务等方面的作用日渐突出，成了协调政府与社会关系的平衡器。

2.非强制性行政方式的广泛使用

因政府放松管制，政府行使职能的方式不断发生变化，越来越多地采用带有契约、指导、协商、帮助等权力色彩较淡、强制功能较弱的柔性手段来服务公众、管理社会。行政指导、行政合同、行政激励等非强制性行政方式的广泛使用，提高了行政效率，增进了行政民主，保证了行政目标实现的公平、平等。

3.公法向私法的逃遁

非强制性行政行为的广泛使用，意味着在以往某些纯粹属于公共权力行使的领地，允许存在更多私人权利、意志、愿望、作用等成分，贯穿公平交易、平等往来、互惠互利等私法活动原则。正如日本学者盐野宠指出的那样，“实体法上区别公法和私法是没有多大意义的”，行政机关在调整公共事务管理的法律适用和救济方面，不是机械地适用公法的规定，而是根据问题定向，采用“提示问题式的概念”，以平等、比例、公正为原则适用公法或私法实现公共利益。[13]日本和我国台湾地区的学者形象地将这种现象称之为“公法向私法的逃遁”。

4.从管理到服务的变革

国家行政建立在集权的基础之上，突出行政权在行政管理过程中全面无限制的干预以维护其优越的管理地位，强调政府的集中管理。公共行政的兴起，打破了传统管理理论的思维模式，要求公共行政的主体，站在社会与民众的立场为公共服务。“政府行使职权的目的是使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务”。[14]

（二）公共行政兴起对传统行政法范式的挑战

这场观念和制度变迁的公共行政的改革运动，深入地影响了行政法制建设和行政法学研究。基于国家行政法范式决定的研究视角和分析方法，人们往往把社会公共事务管理权的国家独占性和行政行为的强制性和单方性作为行政法的基本研究内容，把国家行政权力的“保障”或“控权”当成问题的重心，这就对公共行政改革中新出现的问题显得束手无策。

1.社会中介组织的出现，有助于补救市场失灵和政府失败的双重缺陷，有助于提高公共事务的管理效率和公共服务的能力。但是由于主导的国家行政范式的决定性影响，在行政法理论研究中，它们在行政组织中处于尴尬的地位。它们突破了行政事务管理权专属于国家这一国家行政观念的预设，其存在虽有其合理性一面，但其地位及权力来源的合法性基础仍相当缺乏。[15]

2.权力色彩较弱的行政手段的采用，既对传统的行政法理论提出了挑战，也为新的行政法理论的创立提供了例证。[6]按照我国目前行政法教科书的通说，强制性是行政行为的特征，甚至是基本的特征。行政指导、行政合同等非强制性的行政行为方式的出现就对这一通说提出了挑战。

此外，行政救济途径广泛性和救济范围的扩大化，都会对传统的较为有限的救济范围提出挑战。还有很多类似新问题，构成了旧范式下的“反常问题”。

五、公共行政范式的重构

“科学本质上是解决现实问题和根据问题定向的活动。”[16]由于出现了以上“反常问题”，说明传统范式无法解决以上出现的问题，这意味着理论范式产生了危机，我们思考行政法对行政现象如何规范时，应该从解决现实问题和根据问题定向的角度出发，突破传统的框架，进行范式的重构。

（一）行政法治观念上的革新——从管理行政到服务行政

行政法治观念的革新是行政法范式最基本的基础理论和革新。以国家行政观念为基础的主流行政法范式的困境，源于从“管理最少的政府是最好的政府”到“全能政府”的转变。管理行政理念主张：管理公共事务的最优选择，是由国家直接运用行政权力实现行政目标。政府进行全权管理，结果造成政府规模大，事务杂，成本高，效能低，世界各国相继呈现政府财政赤字、管理合法性危机及行政效率低下等现象。服务行政的观念主张政府有效地为全体人民和整个社会提供最好的服务，同时也强调相对人对服务的交流与合作。行政机关从管理机关到服务机关的转变，行政权从管理权到服务权的转变及其引起的行政权性质从强制性到说服性的嬗变，引起了“非权力行政的增长”。[17]行政执法方式的行政权力色彩日渐淡化，非强制性的服务色彩日渐浓厚，即便是传统意义上强制性的权力行政执法方式，也随着公共参与、听证制度、复议制度等民主程序的建立和完善而逐步失去昔日的威严。“行政权必须体现相对人对服务的可接受性”。[18]

（二）行政主体的多元化——国家行政机关与社会中介组织并存

公共管理和公共服务不再简单地由政府全部包揽，而要以能够最优地实现公共目标为标准，确定公共管理和公共服务的主体，非政府性组织等社会中介组织，如果有利于公共目标的实现，也应进入公共事务管理领域。各国都“把有限的政府资源用于最必须的方面，提高工作效率和权威，同时发挥政府组织在社会生活中的作用，由它们负担某些原来由政府承担的责任”。[19]由社会中介组织行使公共权力，可以避免或减少行政国家异化的许多弊端，如腐败、低效率、滥用权力等。社会中介组织更贴近生活，贴近公众，公众可以更直接地参与其运作和更直接对之进行监督。

（三）行政方式的广泛性——强制性行政与非强制性行政并重

“行政并不仅是行政行为入行政强制执行，而是使用各种各种样的手段来实现其目的。行政，除以前范围内的公法上的方法以外，也使用所谓私法上的手段进行活动。在现实行政中，除此之外，还存在裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度。”[13]既然现代现行的目的不再仅是单纯的管理，而是提供优质的服务和便捷地实现公共利益，那么，基于公开、平等、合意原则之上的非强制性行为方式将得到倡导推广。正如美国学者奥斯特罗姆所言：“公共行政的中心问题被看作是提供公共利益和服务时，除了扩充和完善官僚机构外，其他的组织形式也许可以提供所有这些功能。”[20]非强制性行政行为融合了行政机关的行政目标和相对方的创新动力，有利于公共目标的实现。众多人士经由独立的和竞争的努力，能促使那些我们见到更会需要的东西出现。[21]

（四）行政运行机制的更新——从注重权力行政到注重权利尊重

在国家行政观念的支配下，偏重于提高行政管理活动效率，强调政府的权威和全面干预，行政权力驾

于相对人权利之上，使行政权力的行使畅通无阻，而漠视相对人的权利要求。故在行政法中，对行政职权的规定是面面俱到、不厌其祥，乃至不惜超过授权法定的范围、界限、程度等去作开辟延伸。[22]因此容易造成双方互不信任，甚至可能产生对抗，这势必导致行政的低效率和高成本。行政法必须对权力进行重新定位，确定尊重权利的精神原则，行政权行使的目的是为了更好地实现相对人的权利，不是消极地不侵犯相对人权利，而是积极地创造条件促进相对人权利的增长。通过行政主体与行政相对方之间的相互信任，真诚合作，充分调动双方的积极性和创造性，以实现公益与私益的最大化。

六、公共行政法范式对行政法研究的启示

行政法从国家行政范式到公共行政范式的转变，带来了研究的视角转换，给行政法理论研究最重要的启示是：打破国家行政观念界限，树立公共行政观念，促进公共利益，提高人民福祉。我们挑两例子具体阐述。

社会中介组织的兴起与发展，引发了一系列行政法问题。例如传统行政法的调整对象是国家行政机关与公民、法人或其他组织之间因行政管理而产生和各种行政关系。即受行政法规范和调整的主体主要是两个：国家行政机关和作为行政相对人的公民、法人和其他组织。社会中介组织在参与和监督政府管理过程中的重要作用没有在传统行政法中得到充分体现。现代行政法如何将社会中介组织纳入其规范与调整的范畴，是我国行政法研究面临的重大课题。又如，现代社会，越来越多的公共管理职能被移交给社会中介组织来承担和行使，而社会中介组织的这种对社会公共事务进行管理的权力是不是一种公共行政权，是否属“公共行政”的范畴，也成为目前必须解决的问题之一。

非强制性行政行为大量出现，也需要我们解决与之伴随而生的一些问题。例如应依法明确非强制性行政行为的主体资格。非强制性行政行为须是一定的行政机关或法律授权的组织发出。现实中，曾有本不具备行政主体资格的组织与公民个人签订所谓的行政合同，后者蒙受损害后却因被告身份不适格而无法通过行政诉讼渠道加于解决的教训。又如对非强制性行政行为的救济问题，公众对政府的信赖和政府对公众承诺，使得非强制性行政行为正常有效实施。政府如果违背诚实守信、禁止反言等原则，侵犯相对人的合法权益，政府应承担法律责任，相对人应获得相应的救济，这是法治行政的基本要求。因此，应尽快建立和逐步完善包括行政复议、行政诉讼与行政赔偿制度在内的救济制度，促使相对人的主动参与和积极配合，从而促进非强制性行政行为在更广阔空间内发展。

国家行政范式向公共行政范式的转变，对于行政法研究而言，重要的不是获得现成的答案，而是确立公共行政的理念，树立以实现公共利益为目的的态度。要最终真正实现行政法范式的转变，还有许许多多问题，有待于我们在研究中深化认识。

七、结束语

我国经济体制改革的深入进行与市场机制的逐渐完善，以及经济全球化，必将推动着我国行政改革步步深入，公共行政范式的确立，更为我国行政法理论设定了便利的分析与研究的框架和推理结构，我国行政法研究必将迎来新的发展之春。

[参考文献]

[1]Kuhn，Thomas.ThestructureofScientificrevolutions，phoenixbooksed.Chinago：universityofChicagopress.122～115。

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[13][日]盐野宏。行政法[M].杨建顺译。北京：法律出版社，1999。

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[17][日]室井力。日本现代行政法[M].吴微译。北京：中国政法大学出版社，1995。

[18]叶必丰。行政法的人文精神[M].武汉：湖北人民出版社，1999。

[19]信春鹰，张烨。全球化结社革命与社团立法[J].法学研究，1998（3）。

[20]TheblackEncyclopediaofPoliticalThought，editedbyDavid.MillerBasilBlackwellltd，1987，“PublicAdministration”。

国家行政范文篇5

【关键词】国家行政行政权弱化非强制性手段行政指导新型行政行为

行政指导（administrativeguidance）是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为。

第二次大战以来，特别是60年代以来，随着市场经济的实践和理论的不断发展，行政指导作为一种灵活、有效的行政管理方式越来越多地被市场经济国家采用，成为现代行政管理的一种重要手段，发挥着不可替代的作用。但是，由于各种原因，我国法学界对行政指导的研究远远不够，对于行政指导的性质，一直是众说纷纭。有的学者认为行政指导是“权力性的事实行为”；有的学者将其界定为“非权力行为”；也有学者称行政指导是“不属处分的行为”。笔者认为，行政指导之所以在世界各国得到广泛运用，是因为行政指导制度是“对独立、平等、民主、宽容、责任等最具实质意义的人文精神因素的认同”，充分体现了现代行政的发展趋势。简言之，现代行政的发展决定了行政指导的产生和发展。因此，探讨作为现代行政重要管理手段的行政指导的性质，应该首先明确国家行政在现阶段的发展特点。

本文尝试从国家行政的演变角度，对行政指导的性质作界定，认为行政指导是行政主体为适应行政管理的需要，在其职权范围内作出的一种“新型行政行为”。

一、国家行政与公共行政

行政是组织的一种职能，任何组织（包括国家），其要生存和发展，都必须有相应的机构和人员执行和行使管理职能（行政职能）。行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动，它存在于所有的社会组织之中。

国家行政是指国家行政机关对国家事务的组织与管理活动。一般来说，人们往往将公共行政等同于国家行政，讲行政法是关于行政的法，行政法上的行政是指公共行政即国家行政。事实上，国家行政与公共行政不是同一概念，公共行政的范畴要远远大于国家行政的范畴。公共行政是指社会组织不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。也有学者将其概括为公行政：“国家行政属于公行政，但公行政并不等同于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共团体（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政”。任何一个社会都存在大量的公共事务管理活动，这些活动涉及到社会公众的切身利益。从事社会公共事务管理活动的，除了政府之外，还有其他的社会组织。政府的管理活动只是社会管理活动中的一部分。公共行政与国家行政是一般与特殊的关系。随着社会的发展进步，民主参与的提高，政府的职能正在发生变化，政府正逐渐把一部分职能交由非营利的社会组织来承担。“对这些非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动，笔者将其称为社会行政”。公共行政包括国家行政和社会行政。国家行政的范围与社会行政的范围此消彼长，在不同的社会发展阶段，国家行政与社会行政的范围也是不同的。在自由资本主义社会时期，社会事务相对少，政府承担“守夜人”的角色，实行消极行政。此时，国家行政与社会行政的范围都相对较小。19世纪末20世纪初，随着行政国的出现，国家对经济和社会生活干预的增强，国家行政范围不断扩大，空前膨胀。此时，在社会生活中，国家行政处于绝对主导地位，而社会行政的范围相对很小。但是国家干预并不是十全十美，与市场机制失灵一样，也存在着国家干预失灵的现象，20世纪70年代未80年代初，世界上许多国家兴起了一场公共行政改革运动，重新思考国家与市场的关系，寻求国家干预与市场调节的有机有效结合，其结果导致国家行政的范围缩小。随着公共管理的社会化，国家逐步还权于社会，社会行政的范围也随之扩大。

伴随着国家行政的演变，政府的职能出现了扩张和缩小的趋势，政府对社会、经济生活的干预时强时弱，政府行政管理的目的也经历了以维护安全和秩序为己任，到把积极增进公民福利作为终极目标的变化。国家行政由消极行政发展到积极行政，必然使得不同社会阶段的行政管理方式也呈现出不同特点。

二、不同社会阶段的国家行政

（一）18－19世纪自由资本主义时期的国家行政

在自由资本主义时期，人们尊崇经济自由主义的观点，实行放任自由的经济制度，信奉“最好的政府，管理最少”，认为自由市场是经济生活的万能主宰，政府作为一种“必要的罪恶”越小越好，反映在国家管理方面，就是政府扮演“守夜人”角色，推行消极行政。

此阶段的国家行政具有以下特点：

1.政府是唯一的行政主体

行政主体是指行政权的享有者和操纵者，在自由资本主义时期，行政权作为国家政权的组成部分，只被严格地授予行政机关，无论从理论上还是实践上将行政权授予其它社会团体或个人都是不可想象的。行政被看成是与国家有必然或特定联系的组织与管理活动，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事务的唯一主体。有学者从历史发展角度强调国家对公共事务管理的独占性：“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也自然消亡。”

2.国家行政范围很小

资本主义初期，国家行政管理的主要任务是维护安全与秩序。近代经济学鼻祖亚当•斯密认为国家的职能应有三项：（1）保护国家安全；（2）保护社会上的个人安全；（3）建设并维护某些私人无力或不愿办的公共事业及公共设施。亚当•斯密反对国家干预经济，认为要靠市场这只“看不见的手”来支配和调节社会经济活动，政府只扮演“守夜人”或“警察”的角色，所以这一时期又被称为警察国。此阶段行政事务相当狭小，正如美国总统约翰•亚当斯执政时宣称的那样：“只需要一张桌子就可以处理完毕（公务）”而桌子上的文件格分别存放着每个部门的文件。政府的这种职能是与当时社会信奉个人主义和自由放任主义的思想相和谐的，也与当时社会对政府的实际需要相吻合。

3.政府实施行政管理的方式主要是单方面的强制性和命令性行政行为

政府管理社会就需要作出行政行为。此时国家行政的目的主要是维护“安全与秩序”，受其目的的影响，政府进行行政管理的方式，大都表现为单方面的强制性和命令性行为。行政行为在行政法学上是对行政活动的理论概括。最早给这种行政行为下定义的是德国行政法学鼻祖奥托•梅叶尔，他认为行政行为是行政机关运用公权力，对具体行政事务适用法律、作出决定的单方行为。其理论对一些国家的行政法理论和实践产生了较深的影响。我国行政法学界对行政行为的定义也持相同的观点：行政行为是行政主体依法代表国家，基于行政职权单方面作出的能直接或间接引起法律效果的行为。“行政行为是一种单方行为，而不是双方行为。单方行为意味着，行政行为的成立只取决于行政主体的单方意志，不以相对人的意志为转移。”同时行政行为还具有强制性，行政主体有权以强制手段保障行政行为内容的落实。即行政行为具有单方意志性和强制性的基本特征。“行政行为的单方意志性是行政行为的前提，行政行为的强制性是行政行为单方意志性的结果”。

（二）19世纪未20世纪60年代行政国时期的国家行政

随着经济与科技的发展，生产的高度社会化，纯粹市场调节的弱点开始暴露：经济上和政治上过分的个人自由主义，导致财富过分集中，分配悬殊，经济的弱者陷于失业与赤贫；所谓的契约自由与意思自由，反而成为强者对弱者的剥削与压迫；再加上市场经济本身所具有的自发性、盲目性、事后性等非有序化的倾向，导致经济危机的爆发，生产倒退，社会停滞。特别是20世纪20年代未30年代初（1929－1933）爆发的一场世界经济危机，给整个资本主义体系带来了致命的冲击。市场失灵为政府干预带来了契机，长期占统治地位的以亚当•斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的政府干预主义。政府干预主义主张国家应当积极地干预经济，扩大政府职能，刺激投资和消费。随着国家对社会生活干预的日益增强，政府职能迅速扩张，政府权力大为膨胀，政府管理模式由“有限控制型”迅速转变为“全面控制型”，国家行政权渗透到人们生活的各个领域，行政国随之产生。

此阶段的国家行政具有以下特点：

1.政府行政职能的扩张，导致国家行政范围的空前扩大

自由资本主义时期，国家行政职能通常仅限于国防、社会治安、税收和外交等寥寥数项。行政国阶段，国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。国家行政新涉及的领域主要有：（1）干预经济，对经济进行调控；（2）管理国内国际贸易，国内国际金融；（3）举办社会福利和社会保险；（4）管理教育、文化和医疗卫生；（5）保护知识产权；（6）保护、开发和利用资源；（7）控制环境污染和改善生活、生态环境；（8）监控产品质量和保护消费者权益；（9）城市的管理规划和乡镇建设；（10）直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业等等。政府介入的领域包括社会生活的各个方面，从贸易、金融、交通、运输、环境、劳资关系到工人的失业保险、养老保险，工伤事故，统统纳入政府的管理范围。因此，国家行政的范围也得到前所未有的扩大。

2.政府实施行政管理的方式仍然以单方面的强制性和命令性行为为主

行政主体对行政权的行使方式大都表现为强制性和命令性行为。这种行为由行政主体单方面作出，行政相对人必须服从，如果违抗，随之而来的是惩罚性后果。行政主体与行政相对人的关系上，强调命令和服从关系，行政主体与行政相对人法律地位不平等，强调行政主体对行政相对人的优越领导、管理和监督权力。行政主体单方面的意思表示即可引起行政法律关系的产生、变更和消灭，无需征得相对一方当事人的同意。

（三）20世纪70年代公共行政改革阶段－行政权弱化与以行政指导为代表的非强制性行政行为的广泛运用

市场失灵，以及垄断资本主义引发的种种生活问题，为政府全面深入地干预社会生活提供了契机。但是，政府同样不是万能的。政府在有效实现资源配置方面也存在缺陷。同时，行政权力的膨胀，政府行政职能的扩张，以及随之而来的行政机构和行政人员的大量增加，也带来了严重的社会问题。其主要表现有：（1）对民主、自由和人权的威胁。为了保障民主、自由、人权，必须有强有力的行政权，然而，行政权过于强大，如果没有同样强有力的控制机制，它又必然形成对民主、自由、人权的威胁，使议会徒具形式，使法院听命于政府。（2）腐败和滥用权力。在为公众提供“公共产品”的幌子下，行政权可能被行使权力的人用来提供“私人产品”。（3）官僚主义和效率低下。行政人员增加，行政机构膨胀，机构之间、办事人员之间互相推诿、互相扯皮。另一方面，公共事务的日趋多样化与复杂化也往往使得传统的政府架构、运作流程以及行政人员显得捉襟见肘，无法招架。“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性，反思负担过重和过分官僚化的政府是否有能力负担起指派给它的繁重的工作任务。一场放松管制和部分公共管理社会化为主要特征的公共行政改革，正以方兴未艾之势席卷全球。无论是发达国家还是发展中国家，都把提高政府效能，促进政府改革看成是提高国际竞争能力，应对经济全球化挑战，推动本民族文明发展，增进社会公共利益的关键问题。在西方，这场公共行政改革运动被看作是一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理”运动。

此阶段国家行政具有以下特点：

1.放松政府管制，缩小国家行政的范围

放松管制代表着现代政府管制的发展趋势，是指政府削弱或取消某些对经济和社会管制的政策或过程。放松管制的意义大致是指：（1）就范围而言，国家和政府缩小其管制界域，尽可能从社会可以自行更为有效管理的地带解脱出来；（2）就性能而言，国家和政府对其管理的对象采取多种不同的方式（如政府指导和契约），并更多地允许被管理的利益相关者参与政府决策（如通过听证程序），从而弱化传统管制的“权力－命令”色彩。放松政府管制，在缩小了国家行政的范围的同时，使得社会行政范围不断扩大。

2.公共管理社会化，导致公共行政主体多元化

公共管理的社会化是指政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构。原先由政府承担的公共管理职能中的很大一部分，转移给非政府的社会公共组织，同时，政府对公共权力垄断的局面被打破，日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被转移给政府以外的社会公共组织。

3.以行政指导为代表的非强制行政方式得到广泛使用

随着放松管制和公共管理的社会化的深入进行，在行政领域出现一种重要的现象：非强制行政方式的广泛使用。

“行政并不仅是行政行为和行政强制执行，而是使用各种各样的手段来实现其目的。行政，除从前范围内的公法上的方法以外，也使用所谓私法上的手段进行活动。在现实行政中，除此之外，还存在裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度。”为了增进公共利益，强制行政行为与非强制行政行为都应当得到合理应用。随着经济和社会的发展，强制性行政权从经济和社会生活各个领域的渐次退却，强制性行政行为的适用空间会逐步缩小，而非强制性行政行为的广泛运用将成为社会发展的主流，传统的“命令与服从”的行政模式已不能适应社会发展的客观需要。因为强制性行政并不是万能的，常常会因相对人的有形或无形地抵制而大大降低其功效。错杂复杂的社会关系并不都需要运用强制性的行政手段来实现行政目标，还需要大量运用一些权力色彩较弱的行政手段，促使相对人积极参与，主动服从与协助，以降低行政成本，顺利实现行政管理的目标。

因政府放松管制，强制性行政权的“惊人退却”，一些权力色彩较淡和强制功能较弱的行政方式便应运而生，越来越成为公共事务管理的主流方式而被人们广泛采用。如行政指导这种新的基于行政相对人同意或协作而发生作用的非强制性的行政活动方式，被广泛运用于各个行政领域，成为“现代政府的中心施政手段之一”。作为现代市场经济和民主法治不断发展的产物，行政指导以其柔和的、富含民主的色彩，既体现了政府行为之目的性，又兼顾市场经济之自由性，是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失败双重缺陷的一种补救方法。

三行政指导的概念及性质

二战后日本经济迅速恢复，并取得了令世人瞩目的成就。人们在探究日本经济繁荣的同时，把目光聚焦在在日本盛行的行政指导制度。有人主张，在日本政府特别是以通产省为首产业行政机关与产业界的紧密合作关系之下实行的产业政策是引导日本经济成功的主要原因。国内学者也给予行政指导以很高的评价：“因此，日本之所以能成为让美国坐卧不安的经济大国，这部分地可归结为战后美国的经济扶持，另外还应归因于日本政府在美国启迪、甚至推波助澜下而广泛、深入、持久地以行政指导作为管理经济的重要手段。”

行政指导在世界各国都有。20世纪后半期，行政指导陆续在德国、法国、英国、美国以及其他市场经济国家出现并逐步发展，发挥出特殊的功效，成为当今市场经济国家一种重要的行政手段、行政方式和政府职能、职责。当代行政法意义上的行政指导这一概念，首先出现于“二战”后的日本。在欧美国家称之为非强制性行政行为（non-coerciveformofadministrativeaction）,或称为非正式行政行为，简便式行政活动、非正式的协商程序裁决等。行政指导之所以引起各国的普遍重视，除了因为行政指导在日本经济发展中的重要作用，更主要的是由于“行政指导是本世纪30年代特别是‘二战’结束以来市场经济理论和实践出现一系列重大变化，从主张完全排斥政府干预到主张政府强硬干预再到主张政府进行柔软干预之后的产物。”

自从建国后，我国就存在行政指导了。但是，行政指导的迅速发展还是1978年后，中国政府开始了工作重点的转移，并提出了有计划商品经济理论，计划和市场共同调节社会资源的配置，行政指导与行政指令共同参与社会主义经济、政治、和文化建设；82年宪法确认了改革以来多种经济成分并存的现实，并就其在国民经济中的地位与对应的管理方式做了明确规定，为行政指导广泛运作提供了宪法依据；《中国共产党关于经济体制改革的决定》（1984年10月，十二届三中全会通过）及党的十三大报告成为推动行政指导制度迅速发展的主要动力之一。1992年10月，中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，为行政指导的发展提供了政策依据。同年，国务院《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的出台，标志着行政指导的主导地位正式确立。1993年3月通过的宪法修正案规定：国家实行社会主义市场经济，国家加强经济立法，完善宏观调控，国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。至此，经济管理领域中行政指导的主导地位已具有充分的法律依据。

但是，目前行政法学界对行政指导的研究却远远滞后于实践，最重要的一点是对行政指导的性质始终存在着较大争议。这与行政指导在经济发展和社会管理中的重大作用极不匹配。

（一）行政指导的概念

行政指导的概念无疑与行政指导的性质有着密切联系。行政指导的定义，正反映着人们对行政指导行为的本质理解。

1.国外关于行政指导的概念：

（1）日本学者原田尚彦：行政指导，是指行政机关为达到行政目的，采用被称为建议、指导的非权力手段鼓励国民、诱导国民作出行政厅所希望的行为的行政作用之总称。

（2）日本学者南博方：行政指导是现代行政所采用的多种行为形式中，被称为建议、指导、指示、希望、劝告、鼓励、恳请、协力、警告等等一系列行为。…...行政机关为实现一定的行政目的，而谋求相对人同意的行政作用。

（3）日本学者室井力：行政指导是行政机关未实现一定的行政目的，通过向相对方做工作，期待实施行政机关意图的行为（作为或不作为）的行为形式。因此，它是权力性事实行为。

（4）日本学者和田英夫：行政指导是这样一种行政作用，即不管有无立法根据，行政机关对特定的人，公法、私法上的法人和团体，要求对手一方的同意协作，采用非权力的、任意的手段进行工作，以实行行政机关的意图，诸如警告、劝告、提供知识、信息等。

（5）日本《行政程序法》第2条：行政指导，是指行政机关在其职权或其所管辖事务的范围内，为实现一定的行政目的，要求特定人为一定作为或不作为的指导、劝告、建议以及其他的不属于处分的行为。

（6）韩国《行政程序法》第2条对行政指导下的定义：“行政指导”,谓行政机关为实现一定的行政目的,在所管事务范围内为使特定人做或不做一定行为而进行的指导、劝告及指教等行政作用。

2.中国台湾地区关于行政指导的概念：

（1）林纪东：行政指导乃行政机关就其所掌之事务，对于特定之个人，公私法人或团体，以非强制手段，取得相对人之同意与协力，以达到行政目的之行为。

（2）林江山：行政指导，亦称行政辅导，通常指作为政府的行政机关，在其职权责任范围内，或结合其承担的具体任务，采用提出希望、建议、劝告、告诫、敦促等方式，谋求行政相对方的响应乃至主动配合，以最终实现其所期望的行政目的或状态之行为。

（3）台湾1998年《行政程序法草案》将行政指导称为是“为实现行政行为―不具有法律强制力”的“促请行为”。

3.国内关于行政指导的概念：

（1）罗豪才：行政指导是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内，为适应负责多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制性手段，以有效地实现一定的行政目的，不直接产生法律效力的行为。或，行政指导是一种非以行政强制为特征的行政行为，目的在于希望相对一方自觉服从行政意志。

（2）应松年：行政指导是指行政机关为实现所期望的行政状态，谋求相对人响应而依照法律政策所采取的非权力行政执法活动，“行政指导事实行为”。

（3）杨海坤：行政指导就是行政机关（包括其他行政主体）为实现一定的行政目的，依法在其职权范围内，以建议、劝告、引导、指示、鼓励等非强制性手段，使相对人接受意思表示并付诸实施（包括作为和不作为）的新型行政行为。

（4）胡建淼：所谓行政指导，是指行政主体为实现一定行政目的，基于职权对行政相对人所作的非强制性的行政活动，如劝告、指导、指引、鼓励等，它不是行政处分，属非正式行政行为。

（5）王连昌：行政指导是指国家行政机关为了实现一定行政管理目的，针对社会上具体的公民、法人或其他民间组织，主动采取不直接产生法律效果、不具有法律约束力和国家强制力的行为，取得相对人的同意，并协助去实施。

关于行政指导的性质，从上述列举的行政指导的概念来看，各国关于行政指导的定义是不一致的。日本倾向于将行政指导界定为行政作用，日本《行政程序法》采用以排除的方法，认为行政指导是不属于“处分的行为”。除了室井力将行政指导界定为“权力性事实行为”外，其他学者对于行政指导是否是行政行为，未置可否。韩国《行政程序法》认为行政指导是“行政作用”。台湾地区在1990的《行政程序法草案》认为行政指导是“事实行为”，1998年的草案则称行政指导是“促请行为”。

国内学者对行政指导的认识可归纳为以下几种观点：一种认为是无直接强制力的权力性行政行为，一种认为是非权力性的事实行为，另有学者认为属非正式行政行为。笔者比较赞同杨海坤的观点，认为行政指导是行政行为。所谓行政行为，是指行政主体在实施行政管理活动，行使行政权过程中所作出的具有法律意义的行为。

首先，行政指导是行政主体实施的行为。指导者以行政主体的身份实施行政指导，这符合行政行为的主体条件。学者们在这一点上是没有争议的。行政主体，即指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应的法律责任的组织。实施行政指导是行政主体履行职能、职责的一种表现。行政主体根据组织法或行为法的授权，在其职权范围内，借助行政主体本身在知识、资讯、资源、社会角色等多方面的优势，建议、劝告、指导、鼓励等柔软的非强制性手段对经济和社会生活进行管理。

其次，行政主体必须依法在其职权范围内实施行政指导。对于这一点，学者们的意见也是一致的，都认为行政主体实施行政指导应该有法律依据，分歧点在于实施行政指导需不需要直接的法律依据。有的学者认为实施行政指导必须同时有组织法上的依据和行为法上的依据，行政指导缺乏行为法上的依据，会使“依法行政”成为空谈。

从行政指导的产生和发展过程可以看出，行政指导就是适应复杂多变的现代行政而产生的一种灵活的行政手段。过于强调行政指导必须具有行为法上的依据，会使行政指导所特有的优势不存在。笔者认为，实施行政指导必须有法律依据，至于是否需要行为法作为直接的法律依据，应该根据不同类型的行政指导而定。

从行政指导的作用看，行政指导一般可分为助成性行政指导、规制性行政指导和调整性行政指导三大类。助成性行政指导是指以帮助和促进相对人自身利益或事业的发展为目的，即为相对人出主意的行政指导，故又称为出注意的行政指导。规制性行政指导是指为了维持和增进公共利益，预防危害公共利益的现象发生，对违反公共利益的行为加以规范和制约的行政指导。调整性行政指导是以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政指导。对于规制性行政指导，应该严格遵循法律保留原则，要求必须有行为法上的依据。而对于助成性行政指导和调整性行政指导，则不必有行为法上的依据，依据组织法上的权限和法律精神即可。

关于行政指导的依据问题，应松年教授认为行政指导须有组织法上的依据，同时，行政指导也可以依据政策实施。这种观点符合我国行政管理的实际。在我国，政策的地位和作用不容忽视，大量的行政指导是依据政策实施的，将政策列为行政指导的依据之一，有利于全面对行政指导进行疏理和规范。

第三，行政指导具有单方性。行政指导一经作出便告成立。行政主体单方面的意思表示，就可以决定行政指导的成立。至于行政指导能否最终实现行政目的，需要行政主体通过建议、劝告、引导、指示、鼓励等非强制手段，来争取获得行政相对人的同意与协助，并最终接受行政指导。有学者认为，行政指导需要“相对方的同意或协助”，认为只有当行政指导取得“相对方的同意或协助”时，行政指导才成立。这显然视行政指导为一种行政主体与相对方的合意行为，与事实相悖。行政指导所负载目的之实现确实依赖于相对方协助，但不能将“目的”的实现条件与“手段”的成立条件混为一谈，否则，行政指导就会质变为一种双方合意行为。

最后，行政指导具有间接的法律效果。行政指导是行政主体为了实现一定的行政目的，行使行政权而作出的具有间接法律效果的行政行为。

是否具有法律效果，是区分行政行为和事实行为的标准之一。“事实行为是指行政机关所实施的本身不直接或间接不直接或间接引起相对人权利、义务的得、丧、变更等法律后果的行为”行政指导具有间接的法律效果，不属于事实行为。行政指导是政府为了实现特定的行政目的，或者是如一些学者所说的是为了实现所期望的行政状态，积极地引导相对人以形成一定的行政秩序。为了实现行政目标，行政主体往往借助一定的制度或其权力背景诱使或“迫使”相对人接受行政指导。一方面，行政主体设立了利益诱导机制，来促使相对人积极协助、配合行政管理，例如在贷款等方面给予优惠。另一方面，作为温和的行政管理手段，行政指导不同于传统行政权的运作方式，不具有强制性。但是，行政指导依然是行政主体运用国家权力所作出的权力性行政行为，只是在权力行使方式上灵活化，民主化了。各国都一致认为实施行政指导应充分尊重相对人的意愿，不得强迫相对人接受行政指导，而实际上，由于行政主体的权力背景－有时行政主体“强烈”希望实现其行政目的时更会突出这种权力背景，要求相对人必须服从行政指导。因为“行政指导大多是在审批、发放低息贷款何补助金等方面有权给予或拒绝企业各种重要利益的行政机关来行使的”，行政主体往往以不服从行政指导便要加重课税，撤销许可等手段来影响相对人，直至相对人“自愿”接受。此时的“行政指导根据行政机关在法律上或事实上的统治地位，实际上与有法律拘束力的公权力的行使具有相同的作用”。因此，行政指导通常具有事实上的强制力。无论相对人是自愿还是“被迫”接受行政指导，“一旦指导关系成立，那么，在指导与被指导者之间就形成了行政法上的权利与义务关系”，行政指导很显然会对相对人的权利义务产生影响。行政指导具有明确的目的性和间接的法律效果，影响相对人在行政法上的权利和义务，当然就具有法律意义，行政指导是行政行为，是显而易见的。

国家行政范文篇6

第一条为使国家行政机关（以下简称行政机关）的公文处理工作规范化、制度化、科学化，制定本办法。

第二条行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。

第三条公文处理是指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。

第四条公文处理应当坚持实事求是、精简、高效的原则，做到及时、准确、安全。

第五条公文处理必须严格执行国家保密法律、法规和其他有关规定，确保国家秘密的安全。

第六条各级行政机关的负责人应当高度重视公文处理工作，模范遵守本办法并加强对本机关公文处理工作的领导和检查。

第七条各级行政机关的办公厅（室）是公文处理的管理机构，主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作。

第八条各级行政机关的办公厅（室）应当设立文秘部门或者配备专职人员负责公文处理工作。

第二章公文种类

第九条行政机关的公文种类主要有：

(一)命令（令）：适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。

（二）决定：适用于对重要事项或重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

（三）公告：适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

（四）通告：适用于公布各有关方面应当遵守或者周知的事项。

（五）通知：适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。

（六）通报：适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。

（七）议案：适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。

（八）报告：适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。

（九）请示：适用于向上级机关请求指示、批准。

（十）批复：适用于答复下级机关请示事项。

（十一）意见：适用于对重要问题提出见解和处理办法。

（十二）函：适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题,请求批准和答复审批事项。

（十三）会议纪要：适用于记载、传达会议情况和议定事项。

第三章公文格式

第十条公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。

（一）涉及国家秘密的公文应当标明密级和保密期限，其中，“绝密”、机密“级公文还应当标明份数序号。

（二）紧急公文应当根据紧急程度分别标明“特急”、“急件”。其中电报应当分别标明“特提“、“特急”、“加急”、“平急”。

（三）发文机关标识应当使用发文机关全称或者规范化简称；联合行文，主办机关排列在前。

（四）发文字号应当包括机关代字、年份、序号。联合行文，只标明主办机关发文字号。

（五）上行文应当注明签发人、会签人姓名。其中，“请示“应当在附注处注明联系人的姓名和电话。

（六）公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类，一般应当标明发文机关。公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。

（七）主送机关指公文的主要受理机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。

（八）公文如有附件，应当注明附件顺序和名称。

（九）公文除会议纪要和以电报形式发出的以外，应当加盖印章。联合上报的公文，由主办机关加盖印章；联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章。

（十）成文日期以负责人签发的日期为准，联合行文以最后签发机关负责人的签发日期为准。电报以发出日期为准。

（十一）公文如有附注（需要说明的其他事项），应当加括号标注。

（十二）公文应当标注主题词。上行文按照上级机关的要求标注主题词。

（十三）抄送机关指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。

（十四）文字从左至右横写、横排。在民族自治地方，可以并用汉字和通用的少数民族文字（按其习惯书写、排版）。

第十一条公文中各组成部分的标识规则，参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。

第十二条公文用纸一般采用国际标准A4型（210mm×297mm），左侧装订。张贴的公文用纸大小，根据实际需要确定。

第四章行文规则

第十三条行文应当确有必要，注重效用。

第十四条行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。

第十五条政府各部门依据部门职权可以互相行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。

部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。

第十六条同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。

第十七条属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。

第十八条属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。

第十九条部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。

第二十条向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。

第二十一条“请示”应当一文一事；一般只写一个主送机关，如需同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。

“报告”不得夹带请示事项。

第二十二条除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”。

第二十三条受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。

第五章发文办理

第二十四条发文办理指以本机关名义制发公文的过程，包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序。

第二十五条草拟公文应当做到：

（一）符合国家的法律、法规及其他有关规定。如提出新的政策、规定等，要切实可行并加以说明。

（二）情况确实，观点明确，表述准确，结构严谨，条理清楚，直述不曲，字词规范，标点正确，篇幅力求简短。

（三）公文的文种应当根据行文目的、发文的职权和与主送机关的行文关系确定。

（四）拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度。

（五）人名、地名、数字、引文准确。引用公文应当先引标题，后引发文字号。引用外文应当注明中文含义。日期应当写明具体的年、月、日。

（六）结构层次序数，第一层为“一、”，第二层为“（一）”，第三层为“1.”第四层为“（1）”。

（七）应当使用国家法定计量单位。

（八）文内使用非规范化简称，应当先用全称并注明简称。使用国际组织外文名称或其缩写形式，应当在第一次出现时注明准确的中文译名。

（九）公文中的数字，除成文日期、部分结构层次序数和在词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数码。

第二十六条拟制公文，对涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关协调或裁定。

第二十七条公文送负责人签发前，应当由办公厅（室）进行审核。审核的重点是：是否需要行文，行文方式是否妥当，是否符合行文规则和拟制公文的有关要求，公文格式是否符合本办法的规定等。

第二十八条以本机关的名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发。

第二十九条公文正式印制前，文秘部门应当进行复核，重点是：审批、签发手续是否完备，附件材料是否齐全，格式是否统一、规范等。

经复核需要对文稿进行实质性修改的，应按程序复审。

第六章收文办理

第三十条收文办理指对收到的公文的办理过程，包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序。

第三十一条收到下级机关上报的需要办理的公文，文秘部门应当进行审核。审核的重点是：是否应由本机关办理；是否符合行文规则；内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定；涉及其他部门或地区职权的事项是否已协商、会签；文种使用、公文格式是否规范。

第三十二条经审核，对符合本办法规定的公文，文秘部门应当及时提出拟办意见送负责人批示或者交有关部门办理，需要两个以上部门办理的应当明确主办部门。紧急公文，应当明确办理时限。对不符合本办法规定的公文，经办公厅（室）负责人批准后，可以退呈报单位并说明理由。

第三十三条承办部门收到交办的公文后应当及时办理，不得延误、推诿。紧急公文应当按时限要求办理，确有困难的，应当及时予以说明。对不属于本单位职权范围或者不宜由本单位办理的，应当及时退回交办的文秘部门并说明理由。

第三十四条收到上级机关下发或交办的公文，由文秘部门提出拟办意见，送负责人批示后办理。

第三十五条公文办理过程中遇有涉及其他部门职权的事项，主办部门应当主动与有关部门协商；如有分歧，主办部门主要负责人要出面协调，如仍不能取得一致，可以报请上级机关协调或裁定。

第三十六条审批公文时，对有具体请示事项的，主批人应当明确签署意见、姓名和审批日期，其他审批人圈阅视为同意；没有请示事项的，圈阅表示已阅知。

第三十七条送负责人批示或者交有关部门办理的公文，文秘部门要负责催办，做到紧急公文跟踪催办，重要公文重点催办，一般公文定期催办。

第七章公文归档

第三十八条公文办完后，应当根据《中华人民共和国档案法》和其他有关规定，及时整理（立卷）、归档。

个人不得保存应当归档的公文。

第三十九条归档范围内的公文，应当根据其相互联系、特征和保存价值整理（立卷），要保证归档公文的齐全、完整，能正确反映本机关的主要工作情况，便于保管和利用。

第四十条联合办理的公文，原件由主办机关整理（立卷）、归档，其他单位保存复制件或其他形式的公文副本。

第四十一条本机关负责人兼任其他机关职务，在履行所兼职务职责过程中形成的公文，由其兼职机关整理（立卷）、归档。

第四十二条归档范围内的公文应当确定保管期限，按照有关规定定期向档案部门移交。

第四十三条拟制、修改和签批公文，书写及所用纸张和字迹材料必须符合存档要求。

第八章公文管理

第四十四条公文由文秘部门或专职人员统一收发、审核、用印、归档和销毁。

第四十五条文秘部门应当建立健全本机关公文处理的有关制度。

第四十六条上级机关的公文，除绝密级和注明不准翻印的以外，下一级机关经负责人或者办公厅（室）主任批准，可以翻印。翻印时，应当注明翻印的机关、日期、份数和印发范围。

第四十七条公开的行政机关的公文，必须经发文机关批准。经批准公开的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。

第四十八条公文复印件作为正式公文使用时，应该加盖复印机关的证明章。

第四十九条公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。

第五十条不具备归档和存查价值的公文，经过鉴别并经办公厅（室）负责人批准，可以销毁。

第五十一条销毁秘密公文应当到指定场所由二人以上监销，保证不丢失、不漏销。其中，销毁绝密公文（含密码电报）应当进行登记。

第五十二条机关合并时，全部公文应当随之合并管理。机关撤销时，需要归档的公文整理（立卷）后按有关规定档案部门。

工作人员调离工作时，应当将本人暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退。

第五十三条密码电报的使用和管理，按照有关规定执行。

第九章附则

第五十四条行政法规、规章方面的公文，依照有关规定处理。外事方面的公文，按照外交部的有关规定处理。

第五十五条公文处理中涉及电子文件的有关规定另行制定。统一规定之前，各级行政机关可以制定本机关或者本地区、本系统的试行规定。

国家行政范文篇7

一、国家行政与公共行政的界分

（一）公共行政、私行政与行政

公共行政（publicadministration）与私行政（privateadministration）都是属于行政（administration）的范畴。而对于“行政”，人们从不同的角度赋予它不同的含义。有的从“三权分立”的角度来理解行政，认为“行政”是指与立法、司法并立的“三权”之一的部分。有的从政治与行政分离的角度来解释行政，认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。有的从管理功能的角度来解释行政，认为一切管理都是行政。《现代汉语词典》对“行政”的释义是：行使国家权力的（活动）；机关、企业、团体等内部的管理工作。《英汉大辞典》对该词的释义除“行政”外，还有“管理”、“执行”、“实施”等意义。《俄华大辞典》对该词的释义除“行政”外，还有“管理”、“执行”、“处理”等意义。由此可见，行政可以用“执行”、“管理”予以注释。行政是组织的一种职能，任何组织（包括国家）其要生存和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行和管理职能（行政职能）。1行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动，它存在于所有的社会组织之中。

行政有公行政（公共行政）和私行政之分。所谓公共行政，是指那些不以营利（不以追求利润最大化）为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动。所谓私行政，是指社会组织非基于公共利益对其内部事务进行的组织与管理活动。公共行政与私行政区分的关键在于是否基于“公共利益”和是否具有“营利性”.其中“公共利益”是中外学者争议最大的对象。在一些权威的工具书中，对“公共”一词的解释，有的是“共同”之意；有的是“公有、公用”之意；还有的解释为“公众共同”.这些解释虽有差别，但其基本的词干是“共同”.若把它们与“利益”结合在一起，则形成了“公共利益”与“共同利益”.因此，人们通常把“公共利益”与“共同利益”不加区别地运用，其实，它们之间是存有差别的，公共利益是共同利益，但共同利益并不一定都是公共利益，它们的差别体现在“公”字上，只有那些具有社会共享性的共同利益才是公共利益。是否以营利为目的也是区别公共行政与私行政的标志之一。公共行政不以营利即不以追求利润的最大化为目的。在社会中存在这样一类组织，包括相当多的非正式组织，其存在和发展，目的不像企业那样是为了追求利润的最大化，组织成员的共同利益是维系他们合作的基础。但这样的组织并不都是公共行政所要研究的公共组织。如果说，组织是“利益共同体”，则公共组织是为谋求具有社会共享性利益的共同体。公共组织作为一种组织，它有组织成员的共同利益，这些利益不一定全都是公共利益。但公共组织的基本价值取向是为了社会的公共利益，否则我们所要讨论的行政，就不是公行政而是各种形式的私行政。

在讨论“公共利益”时，还有一个争论激烈的问题就是“利益”，对于什么是利益，人们有不同的解释。笔者持有的观点是，利益是人类为了生存与发展所必须具有的资源与条件。显然，那些为社会成员共享的资源与条件，就是公共利益。这里提及的“社会成员”，既没有数量的限制，也没有地域空间的约束。2在公共行政的定义中，还应重点强调“有效地增进”与“公平地分配”社会公共利益，这是因为通常人们谈及行政问题时，更多注意的是效率。解决资源配置的矛盾，讲究效率固然重要，但对公共行政来说，它经常要解决的是社会问题。它既要讲过程管理，又要讲结果管理，过程管理更多地强调效率，而结果管理更多地突出公平，管理效益最终要从结果上检验。3因此，有效地增进并能公平地分配社会公共利益是公共行政的精髓。

（二）国家行政、社会行政与公共行政

在传统意义上，人们通常将公共行政等同于国家行政，讲行政法是关于行政的法，行政法上的行政是指公行政即国家行政，它是指国家行政机关对国家事务的组织与管理活动。其实，公共行政与国家行政并不是同一个概念。我国已有学者指出，“国家行政属于公行政，但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外，还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共社团（律师协会、医生协会等）的行政以及公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）的行政。”4任何一个社会都存在着大量的社会公共事务管理活动，这些活动从宏观到微观，都涉及到社会公众的切身利益。在阶级社会中，政府确实是这些活动的核心主体，但谁都无法否认，除了政府之外，还有许多其他公共组织参与其中。经济增长与社会发展都需要公共行政，但这绝不可能由政府对社会公共事务的管理全盘包办。对政府管理活动的研究并不能代替对整个社会公共事务管理活动的研究。公共行政作为一种普遍存在的社会现象，它一定有共同的规律可循，这些普遍规律会包括国家行政的内容，国家行政所总结出来的规律是它的最重要的部分，但绝不是全部。公共行政与国家行政的关系是一般与特殊的关系。国家行政是公共行政的主角，但社会公共事务的管理，还需要若干配角，主角与配角的关系既不能颠倒，也不能代替。仅研究主角的行为及其规律，不研究配角的行为及其规律，特别是不把它们作为一个整体来研究是不合适的。随着社会的进步，特别是科学技术的迅猛发展，人们越来越深刻地认识到，在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能交给社会中那些非政府、非营利性组织承担。对这些非政府、非营利性组织对社会公共事务的管理活动，笔者将其称为社会行政。且在社会公共事务管理的发展中，国家行政是历史的产物，随着国家的消亡，国家行政的内容与形式都将发生本质的变化，但社会不可能没有公共管理。尽管我们还无法对国家消亡之后的公共管理活动的细节描述得非常清楚，但人类生存与发展的需要，绝对不可能缺少新社会形态下的公共管理。

至此，笔者对国家行政与公共行政的关系作一个时空上的简单总结：从时间范围上看，行政有着与国家，甚至与人类社会同样长的历史。人类一旦形成共同生活的组织，行政就必然伴随而生。国家产生后，部分社会事务的管理脱离社会而形成国家行政，国家行政源于社会但却凌驾于社会之上。但对社会公共事务的管理并不能由国家行政独占，除了国家行政以外，还有社会行政，它们都属于公共行政。且国家行政与社会行政的范围处于不断地变化之中，在行政国家，为了弥补市场功能的缺陷，强调国家干预，国家行政的范围不断扩大并空前膨胀，在社会生活中，国家行政居于绝对主导地位；而社会行政的范围很小，所起的作用也很小。但国家干预并不是十全十美的，与市场机制失灵一样，也存在着国家干预失灵的现象，20世纪70年代末80年代初，世界上许多国家兴起了一场公共行政改革运动，重新思考国家与市场的关系，寻求国家干预与市场调节的有机有效结合，其结果导致国家行政的范围缩小；随着公共管理的社会化，国家逐步还权于社会，社会行政的范围会随之扩大。最后，随着国家的消亡，国家行政随之消失，全部由社会行政所替代，此时，公共行政与社会行政在范围上合一。从空间范围来看，公共行政是与私行政相对应的一个概念，二者均属于行政的范畴。公共行政在范围上宽于国家行政，它不仅包括国家行政，还包括国家行政之外的社会行政。如下图所示：

行政

公共行政私行政

国家行政社会行政

二、行政国家与行政法学的基本范式

（一）行政国家的产生与国家行政观念的形成

西方国家，在自由资本主义时，人们信奉着“最好的政府，管理最少”，认为自由市场是经济生活的万能主宰，政府作为一种“必要的罪恶”（necessaryevil）越小越好，实行一种消极的秩序行政模式。古典经济学家以及后来各个时期的自由主义经济学家，始终崇尚自由市场的调节作用，对国家的作用和政府的动机表示出极大的怀疑。亚当。斯密在其“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”这个自由经济制度三大要素基础之上，规定了国家的三大任务：提高分工程度、增加资本数量和改善资本用途。他认为不断增加国民财富的最好办法，就是给经济活动以完全的自由，无须政府进行干预。他还对政府的义务作了三点限制：保护社会，使之不受侵犯；保护社会上的每一个人，使之不受其他人侵犯；建设并维护某些公共事业及设施。5即是说，要靠市场这只“看不见的手”来支配和调节社会经济活动，政府只扮演一个“守夜人”的角色。随着经济与科技的发展，生产的高度社会化，纯粹市场调节的弱点便暴露无遗：过分的个人自由主义，导致财富过分集中，分配悬殊，经济的弱者陷于失业与赤贫；所谓契约自由与意思自由，反而成为强者对弱者的剥削与压迫；再加上市场经济本身所具有的自发性、盲目性、事后性等非有序化的倾向，导致经济危机的暴发，生产倒退，社会停滞。特别20世纪20年代末30年代初（1929—1933年）爆发的一场世界性经济危机，给整个资本主义体系带来了致命的冲击。长期占统治地位的以斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的政府干预主义。凯恩斯在1931年出版的《就业、利息和货币通论》一书中，系统地提出了政府干预经济的政策主张。他认为，完全的市场机制是“看不见的手”充分发挥作用的基础。但是，在现实生活中关于完全市场机制的假设并不存在。信息不对称、交易成本、经济行为的外部效应以及交通运输的约束等情况的存在，使得市场失灵（marketfailure）。并指出在自由放任的经济中必然会产生有效需求的不足。既然“看不见的手”不能有效地对市场经济进行调节，

那么就应当让政府担当起调节供求关系的责任。6国家应当积极地干预经济，扩大政府职能，刺激投资和消费。随着国家对经济干预的日益增强，政府职能迅速扩张，政府权力大为膨胀，政府管理模式由“有限控制型”迅速转变为“全面控制型”，行政国家（administrativestate）7随之产生。在中国，因受前苏联的影响，加之国际国内的形势所决定，建国后很长时期，实行的是高度集中的计划体制，政府通过强制性手段对社会经济活动进行强控制，实行的是高度集中全面控制的政府管理模式，也属一种的行政国家。在行政国家，人们形成了一种观念，即国家事务和社会事务都由政府进行直接全权管理，“从摇蓝到坟墓”的所有事情都听命于政府，政府为了实现管理的目标，可以运用各种强制性手段。笔者称这种观念为国家行政的观念。它对行政法学研究有着重要影响。

（二）行政法学的基本范式

“研究的方法，有关什么是成问题的想法，何者应该包括在研究领域里，何者应该排除在外的标准”，科学史学者称之为范式的问题。8常规科学的本质特征是原则上认同基本理论范式或者框架，在基本范式方面的“认同”往往不是明示的。每一位学者在组织以及进行其研究时都视之为当然。对一个范式形成普遍的共识时，学者们就在这一框架的限制之内进行研究，探讨这一范式所隐含或者所表示的一揽子问题。9作为一门社会科学，行政法就是解决有关行政问题的法10.行政法学研究的行政只涉及公行政而不涉及私行政，因为行政法调整的只是公行政而不调整私行政。11尽管公行政包括国家行政和社会行政，但人们在国家行政观念的支配下，往往把行政法上所研究的行政仅限于国家行政，这样一来，行政法是关于公行政的法就演化为行政法是关于国家行政的法，并在此范式下来进行理论研究和制度设计。对此，我们可以作如下考察而窥见一斑：

1、行政的国家性。虽然在表述上略有不同，学者们基本上都将行政法调整对象的行政，看成是与国家有必然或特定联系的组织与管理活动，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事物的唯一主体。在解释行政的含义时，认为，“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的，只能由国家的行政机关即政府来依法进行。其他组织和个人只有在授权的情况下，才可能行使某些行政职能。”12“行政乃行政机关，本于行政职权，所为之一切行为”13“行政作为国家行政管理的一种活动，体现国家权力（行政权）的要求，它是权力因素和技术因素有机结合的动态过程”.14更有学者为了强调国家对公共事务管理的独占性，从历史发展的角度解释道：“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也将自然消亡”15.既然行政是指国家行政机关对国家事务进行的组织与管理活动，则具有国家意志性和国家强制性的特征。

2、行政法律关系的不平等性。前苏联行政法学者瓦西林科夫认为，“行政法调整方法是以多数人的意志不平等为前提，一方当事人以自己的意志加于另一方当事人，使另一方的意志服从自己的意志。在国家管理机关和管理对象（企业、事业单位和组织）之间，国家管理机关和公民之间、上级管理机关和下级机关之间的相互关系均属这种情况。在行政法律关系中，一方当事人常常被赋予国家政权权限；它可以作出管理决定，可以对另一方当事人的行动实行国家监督，在法律规定的场合，可以对另一方适用强制措施”.16保加利亚行政法学者斯泰诺夫和安格洛夫指出：“在行政法律关系中的‘权力—服从’关系，或者确切地说，命令关系，仅仅表现为国家机关不依赖另外一方（公民或社会）的同意而作出决定，国家机关直接根据法律的规定行为。”17我国在改革开放前，在行政法领域，占主导地位的是管理论的观点，在行政法的指导思想中，在处理行政机关与行政相对人的关系上，强调命令和服从关系，强调二者的不平等地位，强调行政机关对行政相对人的优越的领导、管理和监督权力。这种思维惯性难以在短期内尽除，仍影响着众多行政法学者的思想认识，如认为行政法律关系的不对等性主要表现在两个方面：一是双方当事人所处的地位不平等。行政机关在行政法律关系中处于主导者、管理者和支配者的地位，而行政相对人在行政法律关系中则处于从属者、被管理者和被支配者的地位；二是行政法律关系中意思表示的不对等性。国家行政机关单方面的意思表示即可引起行政法律关系的产生、变更和消灭，无需征得相对一方当事人的同意。

3、行政行为的单方性与强制性。行政行为在行政法学上是对行政活动的理论概括，是行政法学中极其重要的领域。最早给行政行为下定义的是德国行政法学鼻祖奥托。梅叶尔（OttoMeyer），他认为，行政行为是指行政机关运用公权力，对具体行政事务适用法律、作出决定的单方行为。18奥托。梅叶尔的行政行为是以命令性和强制性为基本特征的。虽然其理论是对十九世纪警察国家行政法的总结，当时行政活动完全以命令和强制为本位，不存在以私法上的对等地位进行管理的模式，但对一些国家的行政法理论和实践产生了较深的影响。我国有行政法学者认为，行政行为是行政主体依法代表国家，基于行政职权单方面所作出的，能直接或间接引起法律效果的行为。“从方式上，行政行为是一种单方行为，而不是双方行为。单方行为意味着，行政行为的成立只取决行政主体的单方意志，不以相对人的意志为转移。”19同时行政行为还具有强制性，行政主体有权以强制手段保障行政行为内容的落实。即行政行为具有单方意志性和强制性的基本特征。“行政行为的单方意志性是行政行为强制性的前提，行政行为的强制性是行政行为单方意志性的结果。”20

此外，由于行政的国家性和行政行为的单方性与强制性，导致行政救济的有限性，即主要限于对国家行政机关的部分强制性违法行为的救济。

法是一定时代精神的反映。二十世纪以来，为了解决各种社会问题，弥补市场机制的缺陷，强调国家干预，形成并强化了国家行政的观念；这种强化，符合行政国家时期，社会事务增多对国家职能扩张的需要，因此，以国家行政观念为指导的行政法学范式，具有时代的合理性。但是，我们不应该将一定时期的实然现象，当成所有时期的应然现象，不能够用观念剪裁现实，而应随时展革新我们的观念，以推动理论研究的发展。

三、公共行政改革对行政法学范式的挑战

（一）公共行政改革

自20世纪70年代开始，世界各国政府共同面临的大环境是必须处理的公共事务进一步增多，但可用的经济资源却日益紧缩。社会公众期待政府提供更多、更好的服务，但相反地公共管理者却往往因为无法获得充足的资源而疲于应付；此外，公共事务的日趋多样化与复杂化也往往使得传统的政府架构、运作流程以及行政人员显得捉襟见肘，无法招架。“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性，“人们开始反思负担过重和过分官僚化的政府是否有能力负担起指派给它的繁重的工作任务”21.国家行政观念被逐渐突破，一场以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征的公共行政改革，正以方兴未艾之势席卷全球。无论是发达国家还是发展中国家，都把提高政府效能，促进政府改革看成是提高本国的国际竞争能力，应对经济全球化挑战，推动本民族文明发展，增进社会公共利益的关键问题。在西方，这场公共行政改革运动被看作是一场“重塑政府”（ReinventingGovernment）、“再造公共部门”（ReengineeringthePublicSector）的“新公共管理”（NewPublicManagement）运动。在中国，20世纪70年代末以来，吸收了世界各国政府改革的经验，结合本国国情，适应经济、政治体制改革的需要进行了政府管理模式的转型，提出了以“党政分开”、“政企分开”、“简政放权”等与建立社会主义市场经济体制相适应的改革目标。在这一前提下，全国人民代表大会先后通过了1982年、1988年、1992年、1998年四次政府机构改革方案。几乎每隔五、六年就进行一次政府改革，一次比一次更为深刻地触动了传统的政府管理模式，推动着政府职能的转变。

公共管理的社会化，是指政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一的机构，在政府之外，也应当有一些准自治的、半自治的和自治的机构去承担部分公共管理的职能。一旦在政府之外出现了准自治的、半自治的和自治的公共管理机构之后，原先由政府承担的公共管理职能中的很大一部分可以由这些机构来承担。因而，政府可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定及监督执行。同时，由于公共管理的职能被部分地转移给非政府的社会公共组织，就政府自身而言，自然而然地可以达到消肿减肥的目标。就政府与社会的关系而言，政府由于从公共管理的具体事务中解脱出来，因而具有了以一个旁观者的身份审视公共管理质量及效果的机会，不仅自身可以告别官僚主义，而且可以对政府以外社会公共组织的任何官僚主义倾向进行监督和纠正。同样，由于公共管理的职能被转移给非政府组织，政府对公共权力垄断的局面也就被打破，日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被转移给政府以外的社会公共组织，从而避免了政府产生腐败的问题。一旦政府走出腐败的陷阱，那么任何掌握公共权力的非政府组织对公共权力的滥用都不具有制度化的基础，而且纠正起来也比较容易。公共管理的社会化意味着政府的非管理化。因为，当政府的公共管理职能转让给社会之后，政府的基本职能就在于公共政策的制定和监督执行。尽管这一点还只是新公共管理中所包含的趋势，但它却预示着行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。22

放松管制（deregulation）代表着现代政府管制的发展趋势，是指政府削弱或取消某些对经济和社会管制的政策或过程。放松管制的意义大致限于：第一，就范围而言，国家和政府缩小其管制界域，尽可能从社会可以自行更为有效管理的地带解脱出来；第二，就性能而言，国家和政府对其管理的对象采取多种不同的方式（如政府指导和契约），并更多地允许被管理的利益相关者参与政府决策（如通过听证程序），从而弱化传统管制的“权力-命令”色彩。23放松管制主要涉及到经济领域，但也正在波及其他社会领域。放松管制意味着政府强制性行政权的“惊人的退却”，旨在弱化强制行政，引入竞争机制，避免管制失灵，增进社会效益。放松管制是与行政权发展演变规律相谋合的，行政权总的演变趋势是弱化强制。行政权的演变是对经济与社会发展的一种回应。由于人们认识与改造世界的能力越来越强，市场经济体制越来越完善，各种市场经济体制出现了部分融合的趋势，尤其是经济全球化和世界经济一体化，使得市场机制配置社会资源的必要性与可行性变得越来越突出，市场机制本身也越来越成熟，市场机制配置社会资源的“市场份额”也就越来越大。与之相对应的是，政府管制的“市场份额”就越来越小，强制性行政权应从不该干预、干预不好的领域渐次退出。24

随着公共管理的社会化和放松管制等的深入进行，在行政领域出现下列现象：

1、权力中心主义向服务中心主义转变。在行政国家，国家行政是建立在集权的主线上的，强调权力中心主义，尽管行政权在整个政治制度中就其所受的制约而言有着民主和参与的内涵，但就行政权自身而言，一直表现为一种集权，权力在官僚体系的金字塔中被自下而上地集中起来，上层发号施令，下级依令而行，整个管理体系的运行，就是行政权力的运行，权力是中心，行政行为在多大程度上具有有效性，取决于支持这种行为的权力的大小。所以，人们最容易感受到的是，在国家行政中存在着权力拜物教。公共行政改革表现出一种破除权力拜物教的趋势，使人们把视线从关注权力和权力的运行转向关注管理的效果上来，实行服务中心主义，强调顾客导向。20世纪70年代以来，西方行政改革的启示之一就是如何以公众为对象，引入竞争机制，以企业的精神重塑政府，提高政府的能力与效率，使公众获取更多高质量的服务。打破传统管理理论的思维模式，不是从管理主体的角度考虑如何管制被管理者，而是站在社会与民众的立场，要求公共行政的主体，特别是政府如何为公众服务，这是公共行政发展中具有里程碑性的特征。顾客导向已成为公共行政改革最流行的语言。例如，美国副总统高尔在1993年国家绩效评价的报告中宣称：政府要服务的是我们的顾客。加拿大要求所有的政府机构书面报告各机关的目标，这些目标必须是支援咨询式的管理方法，并结合服务导向的组织目标。在英国，撒切尔政府时期曾轮廓性地提出公众是顾客，政府为顾客服务的原则，90年代的梅杰政府则进一步提出“顾客中心论”的观点，要求抛弃墨守成规的观念，不断改进服务方法，提高服务质量和服务质量和服务水平，并号称要与顾客一起来改变官僚系统的文化。在葡萄牙，“公民第一”已经成为促进和指导公共行政改革的口号。

2、非政府的社会公共组织25的出现。所谓非政府的社会公共组织，是指政府组织以外的进行自主管理和服务的非营利性的社会公益组织。它们致力于国家正式机制以外的公共目标。其活动范围，介于以政府为代表的公域和以个人自由为标志的私域之间，被称之为第三域的范围。20世纪70年代以来，在英美国家，非政府的社会公共组织在参与公共事物的治理和公共服务等方面的作用日渐突出，成为实现公共利益不可或缺的力量26.在我国也出现了众多的社会中介组织，它们当中的某些已在行使着对社会公共事务的管理权。非政府的社会公共组织的出现，使原先那种政府与社会的直接联系和两极互动转化为通过政府以外的社会公共组织联系在一起，政府与社会的互动关系在政府以外的公共组织的缓冲作用下运行。非政府的社会公共组织成为协调政府与社会关系的平衡器。

3、非强制性行政方式的广泛使用。因政府放松管制，强制性行政权的“惊人的退却”，一些权力色彩较淡和强制功能较弱为的新的行政方式便应运而生，越来越成为公共事务管理的主流方式而被人们广泛采用。如行政指导这种新的基于行政相对方同意或协作而发生作用的非强制性的行政活动方式，被广泛运用于各个行政领域，成为“现代政府的中心施政手段之一”27.行政指导以其柔和的、富含民主的色彩，既体现了政府行为之目的性，又兼顾市场经济之自由性，是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失败双重缺陷的一种补救方法。28再如行政合同这种弹性、柔和的契约管理方式也有着广阔的生存空间，它能更好地调动相对人参与行政管理的积极性，较大程度地代表了平等、独立、民主、责任、宽容的人文精神，有助于减少摩擦，降低行政成本，增进社会效益。日本学者盐野宏指出，“实体法上区别公法和私法是没有多大意义的”，行政机关在调整公共事务管理的法律适用和救济方面，不是机械地适用公法的规定，而是根据问题定向，采用“提示问题式的概念”，以平等、比例、公正为原则适用公法或私法实现公共利益。29日本和我国台湾地区的学者形象地将这种现象称之为“公法向私法的逃遁”。

（二）行政法学范式的困境

公共行政领域这场广泛深入的改革运动，不能不影响到行政法制度建设和行政法学研究。但国家行政范式决定的研究视角和分析方法，又显出了现有行政法学研究上的缺陷：

基于国家行政的观念，人们往往把社会公共事务管理权的国家独占性和行政行为的强制性和单方性作为行政法学的基本研究内容。这就对公共行政改革中新出现的问题显得有些束手无策。但新的问题之所以成为“问题”恰恰是因为它们不能从旧的角度在旧的范式中得到合理的解释-正是在这个意义上，这些问题构成旧范式下的“反常问题”。

1、非政府的社会公共组织的出现及其行政法主体地位问题。随着公共管理的社会化，导致非政府的社会公共组织的产生。非政府的社会公共组织的出现，有助于补救市场失灵和政府失败的双重缺陷，有助于提高公共事务的管理效率和公共服务的能力。但是，由于受国家行政范式的决定性影响，在行政法理论研究中，非政府的社会公共组织在行政组织法中却处于十分尴尬的地位，因为它们突破了社会公共事务管理权专属于国家的这一国家行政观念的预设，其存在虽有合理性的一面，但其地位及权力来源的合法性基础仍相当缺乏。在国家行政的观念的支配下，人们认为行政的主体主要是国家行政机关，在极少数情况下为法律、法规授权的组织。非政府的社会公共组织出现后，行政法学者们尽可能将其向法律、法规授权的组织靠拢，看其管理活动有没有法律、法规的授权，看其能不能成为国家行政的主体，从而将其纳入到行政法的研究范围中来。但问题是，有的非政府的社会公共组织并没有得到法律、法规的明确授权，事实上又在从事着社会公共事务的管理活动，且随着公共行政改革的深入进行，这类组织在数量上会越来越多，管理的范围会越来越大，那么在行政法上对其又该如何进行定位呢？

2、行政指导、行政合同等非强制性的行政方式在行政法上的定位问题。行政指导、行政合同等权力色彩较弱的行政活动方式出现以后，在实践中已发挥了一定的作用，但它们却始终在行政法学研究的边缘徘徊，而没有步入行政法学研究的中心地带。因为，按传统的行政法理论结构关于行政法律关系和行政行为性质的界定，对行政指导、行政合同等行为难以解释：行政行为具有强制性和单方性，而行政指导与行政合同与此不符；行政行为的实施必须有明确的法律依据，法无明文规定不得为之，并有相应的救济机制，而行政指导与行政合同在这方面似乎显得先天不足；等等。行政法学界对行政指导与行政合同存有不同认识：有的教科书中采取回避态度，干脆不研究行政指导与行政合同问题，有的是把它们作为行政相关行为来研究，有的是把行政指导作为准行政行为或事实行为来看待。总之，行政指导与行政合同在行政法学中还没有找到一个合适的位置。正如有的学者所指出的，即使勉强拉入现在的理论框架之中，也既“不全面又不顺畅”30.

此外，由于非政府的社会公共组织的出现，以及行政方式上的变化，势必导致行政法法律关系的复杂化和多样化，行政救济途径广泛性和救济范围的扩大化，这些都会对传统的较为单一的行政法律关系和有限的救济范围提出挑战。

四、行政法学范式的转变

科学本质上是解决问题的活动和根据问题定向的活动。科学进步的标志之一是把反常问题和未解决问题转变为已解决的问题。31由于存在上述“反常问题”，意味着理论范式本身产生了危机，考虑新的范式的设计就有必要了。我们在思考行政法对新的行政现象如何规范时，必须突破传统的框架，进行范式的转变。

（一）观念上的更新-从国家行政的观念转变为公共行政的观念

世界著名管理大师杜拉克提出：“当前社会不是一场技术，也不是软件、速度的革命，而是一场观念上的革命”.32因此，回应发展变化的现实，推动行政法学研究的发展，首先面临的便是观念上的革新。以国家行政观念为基础的主流行政法学范式的困境，源于全能政府的理念，主张管理社会公共事务的最优选择，是由政府直接运用行政权进行全权管理，政府可以采用各种强制手段实现管理目标，其结果造成政府规模大，事务杂，成本高，效能低；公共行政理念则转变为：管理社会公共事务的最优选择，是多主体参与，合理的配置国家与社会之间公共事务管理范围，并尽可能采用权力色彩较弱的行政方式，以实现公共利益最大化。因社会公共事务的管理权在国家与社会之间进行新的分配，促使政府职能优化，并达到消肿减肥的目的，最后促成一个有限且有效的政府的形成。国家行政观念向公共行政观念的转变，对于行政法学研究而言，最重要的不是获得若干现成的教条或答案，而是以实现公共利益为目的、以问题定向的态度。因为，直到目前为止，公共行政仍被学者们称之为“学科探索过程中的一个主题”，在此领域内没有居支配地位的单一分析模式。它更多地呈现为，以改进国家行政观念而进行的，对公共事务管理主体和管理方式变革而展开的具体制度探索。它比较明朗的一面是其批判性的一面，即变革国家行政观念。它比较不明朗的一面，则是其建设性的一面。总之，虽然公共行政改革尝试对公共事务的管理主体和管理方式予以改革创新，但它并不是一套已经定型了的完整制度设计。近年来世界各国出现的一些突破原有国家行政观念的现象，如行政组织私法化、行政行为之非制式化、行政任务民营化、行政法关系的多面化等等33.研究这些问题时，应基于范式转型的角度，以解决问题为导向，以增进公共利益，提高人民福祉为目的。这种研究方法，能够使我们摆脱理论范式带给我们的局限，避免围绕一些假问题而展开的无意义的争论。

（二）行政主体与相对人中心地位的置换-由以行政主体为中心变为以相对人为中心

在国家行政观念的支配下，强调的是秩序，实行的是以行政主体为中心的权力体制和运行机制。在行政法律关系中，行政主体处于主导者和支配者的地位，管理者往往以自我为中心，认为相对人作为被管理者是从属于管理者的，管理者可以强制被管理者服从其管理意志，既使在最理想的管理状态下，也是被管理者对管理者意志的迎合。一般情况下，双方互不信任，在行为关系上的理念是强制与对抗，这势必导致行政的低效率和维持秩序的高成本。在公共行政观念支配下，强调服务本位，实行顾客导向，在行政法律关系中，行政主体与行政相对人的地位真正趋于平等，在行为关系上的理念是服务与合作，即行政主体与行政相对人的关系是一种服务与合作的关系，行政主体的行政活动是其在相对人的参与下所为的一种服务行为，把需要服务的相对人视为行政主体的顾客，通过调查，倾听顾客的意见，建立明确的服务标准，向顾客作出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利，把改进服务质量作为不懈的追求，使相对人能最便捷最容易地得到行政主体提供的服务，而相对人对服务的满意度又是评价服务质量的基本标准。这样一来，就必然会把相对人放在公共行政的中心，行政行为就必须反过来迎合相对人的要求和意志，以相对人的需求为中心，以公共利益为中心，相对人的需求的满足和公共利益的实现是政府最高的价值选择，是政府行为的核心规范标杆。34通过行政主体与行政相对方之间的相互信任，真诚合作，充分调动双方的积极性和创造性，以实现公益与私益的最大化。

（三）行政主体的多元化-国家行政主体与社会行政主体并存

公共行政的主体，不仅包括国家行政机关，还包括非政府的社会公共组织。公共管理和公共服务，不再简单地由政府全部包揽，应以能够最优地实现公共目标为标准，确定公共管理和公共服务的主体，非营利组织、社会团体等非政府组织，只要有利于公共目标的实现，都可以通过法定渠道进入公共事务管理领域。公共权力随着公共管理的社会化而社会化，众多的非政府组织都将成为公共权力的执掌者。因为，在现代社会，政府并不是唯一的“公共体”，“公共产品”除了可由政府提供外，还可以由其他公共体-非政府组织提供。由非政府组织行使公共权力，可以避免或减少行政国家异化的许多弊端，如腐败、低效率、滥用权力等。因为非政府的社会公共组织更贴近公众，公众可以更直接地参与其运作和更直接对之进行监督。3520世纪70年代以来，西方国家纷纷对行政权重新估价，放松政府管制而加大市场调节的力度。政府也将一些政府垄断项目转到市场竞争领域，或者引入市场机制到公共领域适用。于是，国家行政、社会公共行政的结合和对私人力量的利用便构成了维护、分配和发展公共利益的多元力量结构。36正如美国学者奥斯特罗姆所言：“公共行政的中心问题被看作是提供公共利益和服务时，除了扩充和完善官僚机构外，其他的组织形式也许可以提供所有这些功能”37.这种思路有助于其他的组织形式介入行政，可以使我们对于公共事务的解决有了更多的选择，可以较好地实现公共利益。

既然非政府的社会公共组织在逐渐承担着大量的社会公共事务的管理职能，行政法上有下列问题需要解决：一是行政法研究非政府的社会公共组织的理论根据。既然行政法是关于公共行政的法，而不仅仅是关于国家行政的法，非政府的社会公共组织虽然不属于国家行政的主体，但属于社会公共行政的主体；其进行的社会公共事务的管理活动，虽然不属于国家行政的范畴，但属于公共行政的范畴。因此，非政府的社会公共组织自然应该成为行政法研究的正常课题，而不应是行政法的反常问题。我们不应还戴上国家行政这副眼镜来看非政府的公共组织是不是国家行政的主体，其管理活动有没有法律、法规的授权，并就其是否是行政法的调整对象，行政法学该不该对其进行研究而作不休的争论。二是政府与非政府的公共组织在管理社会公共事务职能上的分工。实践已经证明，政府承担的不少公共管理职能，由非政府的公共组织来承担，这不仅是可能而且是可行的，后者不一定比前者差，从某种意义上讲社会效果会更好。但非政府的公共组织的出现，并不意味着政府不再重要，政府还权于社会有一个渐进的过程，目前来讲，政府虽已不是公共行政的唯一主体，但它仍是公共行政的核心主体。在管理公共事务的职能分工上，一般地说，宏观方面的管理职能或全局性的关键事务的管理，更多地应由政府来承担，特别是国防、外交、法律、重大法规、规章与政策的制定，只能由政府完成。微观方面的管理事务，政府可以承担一部分，但更多地应该交给社会上的公共事务管理组织来做。愈是接近基层方面的公共事务，愈有可能让相关的非政府的社会公共组织来完成。也就是说，大量具体事务的管理应交给非政府的社会公共组织去做，政府应逐渐从日常的繁杂事务的管理中解脱出来，政府是“掌舵者”，而不是“划浆者”38，其职能应真正转移到制定政策、宏观调控、信息引导、组织协调、提供服务和监督检查上来。三是非政府的社会公共组织与其管理、服务对象之间形成的法律关系及对其行为的规范与救济问题。非政府的社会公共组织的产生与存在，导致行政法律关系的多样化，即既有政府与非政府的社会公共组织之间形成的法律关系，还有非政府的社会公共组织与一定范围内的管理、服务对象之间形成的法律关系，在这些法律关系中，各主体的权利、义务问题，非政府的社会公共组织行为的规范化问题，非政府的社会公共组织与政府及其与管理、服务对象之间纠纷的救济机制问题，都将是行政法学应关注并深入研究的问题。

（四）行政方式的多样化-强制性行政与非强制性行政并举

“行政并不仅是行政行为和行政强制执行，而是使用各种各样的手段来实现其目的。行政，除从前范围内的公法上的方法以外，也使用所谓私法上的手段进行活动。在现实行政中，除此之外，还存在裁量基准、行政指导、行政计划、行政调查等各种行为和制度。”39.既然现代行政的目是为了提供优质的服务和便捷地实现公共利益，那么，基于民主、公开、平等、自愿原则基础上的非强制性行为方式，应得到倡导和推广。我们不应固守行政行为强制性和单方性的特点，否认非强制性行政行为存在的合理性，并将其拒之门外。强制性与单方性并非是行政行为不变的属性，公益性和服务性才是行政行为固有的本质。为了增进公共利益，提高服务质量，强制性行故行为与非强制性行政行为均有其生存的空间，并应得到合适的利用。且随着经济和社会的发展，强制性行政权从经济和社会生活各个领域的渐次退却，强制性行政行为的适用空间会逐步缩小，而非强制性行政行为的广泛运用将成为社会发展的主流，传统的“命令与服从”的行政模式已不能适应社会发展的客观实际需要。因为强制行政并不是万能的，常常会因相对人的有形或无形的抵制而大大降低其功效。错综复杂的社会关系并不都需要运用强制性的行政手段来实现行政目标，还需要大量运用一些权力色彩较弱的行政手段，促使相对人积极参与，主动服从与协助，以降低行政成本，顺利实现行政管理的目标。非强制性行政行为等不应再是行政法学研究的“附属品”，而应成为行政法学研究的“盘中餐”，即行政法学不仅应该研究强制性行政行为，而且应该广泛深入地研究非强制性行政行为。因行政法学界对非强制性行政行为的认识存有先天不足，理论研究匮乏，制度建设滞后，导致在实践中对行政指导、行政合同等非强制性手段的运用经常变型走样，不良症状频频出现，有些管理者用非强制性手段之名行命令与强制之实，恣意侵害相对人的合法权益，又因对非强制性行政行为的监督救济机制不健全，相对人受损害的合法权益不能得到有效补救，导致相对人对非强制性行政行为既充满希望又饱含恐惧。笔者认为，就非强制性行政行为而言，重点应解决三个问题：一是非强制性行政行为的合法性问题。按照传统的范式，行政行为具有强制性和单方性的特征，其实施必须有明确的法律依据，法无明文规定不得为之，即坚持“无法律即无行政”的原则。而非强制性行政行为的实施在众多情况下是没有明确的法律依据的，这就与传统的范式存在冲突，导致有人对非强制性行政行为的合法性提出了质疑，甚至认为其大量实施会危及到行政法治。对此，我国已有学者提出了解决这一问题的思路，认为“现代行政可以分为两类，一类对相对方的权利义务产生直接影响，如行政命令、行政处罚、行政强制措施等；另一类对相对方的权利义务不产生直接影响，如行政规划、行政指导、行政咨询、行政建议、行政政策等.前一类行政称之为‘消极行政’，后一类行政称之为‘积极行政’.依法行政对消极行政的要求是‘没有法律规范就没有行政’，即受法律严格制约；依法行政对积极行政的要求是‘法无明文禁止，即可作为’，当然，积极行政也应符合法定的权限和程序要求，不得同宪法、法律相抵触。”40在此思路的启发下，我们可以认为，要求所有的非强性行政行为都必须有明确的法律依据是不现实的，这样只会大大缩小这类新型管理手段的适用空间，难于充分发挥其在促进社会发展中的作用。因为“法律永远落后于行政”，41“生活永远走在制度的前面”，立法投入再多仍难免存在疏漏和滞后现象，现实生活中总会存在缺少具体法律规范予以调整的“法律空域”.并且“如果一切行政活动都需要有法律的依据，则法律将泛滥成灾，以致国会的机能麻痹瘫痪。”42即使在没有明确的法律依据的情况下，行政机关也要积极为社会公众服务，多为相对人提供指导和帮助，这是由现代政府的服务职责所决定的。但我们也不能因此就认为非强制性行政行为的实施可以不需要任何法律依据，政府也不能凭自己的感情冲动而随意为之，以至出现好心办坏事的结果。可行的方案是，凡强制性行政行为的实施都应有行为法上的依据，没有行为法上的依据，不得使相对人承担义务，不得限制与剥夺相对人的权利；而非强制性行政行为多数情况下是没有行为法上的依据的，但必须有组织法上的依据，要符合宪法、组

织法所规定的权限范围，要遵循法的原则和精神，并不得与宪法、法律相抵触。43二是非强制性行政行为实施时的公开与参与问题。非强制性行政行为的实施也要增强其透明度，将有关的信息与资料公之于众，以便公众充分了解情况并对自己行为进行理性选择，在公开基础上，实施非强制性行政行为的主体还应通过审议会、听证会等方式吸纳公众参与到行为的实施中来，以最大限度地取得公众的支持与认同。因此，实行公开与参与制度，有助于保证非强制性行政行为实施的科学性与公正性，并能保障其实施收到良好的社会效果。三是对非强制性行政行为的救济问题。非强制性行政行为的正常有效实施，是建立在公众对政府的信赖和政府对公众承诺的基础上的，政府要严守信赖保护、平等对待、诚实守信、禁止反言、权力不得滥用等原则，如果违背这些原则，侵犯相对人的合法权益，政府应该承担法律责任，相对人应该获得相应的救济，这是法治行政的基本要求。因此，尽快建立和逐步完善对非强制性行政行为的救济制度，包括行政复议、行政诉讼与行政赔偿制度等，这对于切实发挥非强制性行政行为的良性作用，减少其负面影响，促使相对人对非强制性行政行为的主动参与和积极配合，促进非强制性行政行为在更广阔的空间内运用将会取到有力的保障作用。

结束语

总之，自20世纪70年代末以来，世界各国的政府陆续开始了治道变革的进程。从大的方面来说，这一变革包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。世界各国的变革进程在时间日程上有先有后，但其大致趋势基本相同，相互影响的力度也在日益加大。对于中国来说，自1978年末以来，政府治道变革的进程也是惊人的，在国有企业改革、政府机构改革、公共事务市场化管理、依法治国的举措、政府决策听证会制度等方取得了一定的进展，中国政府的权力已经开始从单中心的政府走向多中心的自主治理。44随着我国经济体制改革的深入进行与市场机制的不断完善，以及经济的全球化，这双重动力将推动着我国行政改革步步深入，公共行政主体的多元化、行政方式的多样化、政府服务本位观念的确立、公民参与意识的增强，将会使国家与社会、政府与公民在一个更广阔的图景中实现互动与平衡。公共行政的变革将会为行政法的发展提供契机，本文只是从较肤浅层面探讨了公共行政改革与行政法学范式转变的几个基本问题。但回应发展变化的社会现实，对行政法的调整范围、行政主体理论、行政法律关系理论、行政行为理论、行政救济理论等进行新的反思和深入研究，将是行政法学界面临的任务。

注释：

1姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第1页。

2例如，在社区行政中，存在着大量的与本区居民直接相关的利益，如道路的整治、树木花草的栽培、休闲环境的美化等等。这种优美宜人的环境，对某些远离该社区的其他地域的居民来说，或许一辈子无从享用，不能从中受益。但只要有人从它处来到这里，他就能置身于这种环境之中而获益。因为这些资源与条件具有社会共享性，这就是所说的公共利益。诚然，这个社区中的居民利益有可能包含着相当多的仅与该社区居民相关的共同利益，但从总体上分析，社区行政讨论的主要是“公共利益”问题。

3参见，陈庆云：《公共管理基本模式初探》，载《中国行政管理》2000年第8期。

4姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第2页。

5周喜安：《透视政府经济职能》，经济科学出版社1999年版，第6页。

6当然，笔者认为，市场失灵只是构成了政府干预的必要条件，并不意味着政府干预有了充分的理由。因为市场失灵并不意味着政府不失灵。为了弥补市场失灵和政府失灵的双重缺陷，可以充分发挥非政府的社会公共组织的作用，由其对部分社会公共事务进行管理，使其成为协调政府和市场关系的平衡器。

7“行政国家”作为一种学术研究的概念和理论最早是由美国行政学家沃尔多（DwightWaldo）于1948年发表、1984年再版的《行国国家：美国行政学的政治理论研究》一书中提出的（DwightWaldo，TheAdministrativeState：AStudyofthePoliticalTheoryofAmericanPublicAdministration，2nded.，NewYork：Holmes&Meier，Publishers，1984.），经过马克斯（FritzMorsteinMarx）于1957年发表的《行政国家：科层体制概论》等研究成果的发展（FritzMorsteinMarx，TheAdministrationState：AnIntroductiontoBureaucracy，Chicago，Illinois：UniversityofChicagoPress，1957.），已经成为一种确认的理论和公共行政的研究领域。行政国家首先是一种国家公共职能现象，其次是一种国家公共权力现象，同时也是一种公共事务管理现象，主要是指19世纪末20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体的关系中，行政权力和活动扩展，具有制定同议会立法效力相当的行政命令权和取得同法院判决效力相近的行政裁判权，大量直接管理和介入国家事务和社会事务，从而起着最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。参阅张国庆主编：《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年版，第16—17页。姜明安教授认为，所谓“行政国家”是指人类社会发展到这么一个阶段-国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。姜明安：《行政国家与行政权的控制和转化》，《法制日报》2000年2月13日第3版。

81962年，美国科学史家托马斯。库恩（ThomasS.Kuhn）在其《科学革命的结构》一书中，首次从学术的角度明确提出了关于范式（paradigm）及其意义的概念。库恩指出：在科学的意义上，一个范式就是关于现实的一套较为系统的假设。这一套假设主要包括用以阐释和说明某一类现实的规则，而这些规则表现为人们的观察现实世界的观点、理念和基本的价值判断标准。范式的存在是多种多样的，好的范式的作用就在于其假设可以更全面、更准确地反映现实世界。但是，范式存在着许多的例外，而且，范式也并不解释它可能遇到的事实。参见ThomasS.KuhnTheStructureofScientificRevolutions，Chicago：UniversityofChicagopress，1962，Chapterone.塞缪尔。亨廷顿（SamuelP.Huntington）在阐释范式的作用时评论说，范式-即使是简化的，由于人们必须清楚地阐述理论或模式，并运用经过阐释的理论或模式来指导自身的行为，因此对于人类的思想和行动来说是必不可少的。范式的作用集中于：理顺和总结现实，理解现象之间的因果关系，预期和预测未来的发展，从不重要的东西中区分出重要的东西，弄清我们应当选择哪条道路来实现我们的目标。塞缪尔。享廷顿：《文明的冲突与世界秩序的重建》，周琪等译，新华出版社1999年版，第5页。

9［美］文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第21—22页。

10罗豪才：《行政法之语义与意义分析》，《法制与社会发展》，1995年第4期。

11姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第2—3页。

12许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社1991年版，第30页。

13张载宇：《行政法要论》，台湾汉林出版社1977年版，第3页。

14张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社1998版，第4页。

15胡建淼主编：《行政法教程》，法律出版社，1996年版，第4页。

16瓦西林科夫主编：《苏维埃行政法总论》，姜明安等译，北京大学出版社1985年版，第3页。

17转引自，姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第81页。

18参见，翁岳生：《行政法与现代法治国家》，台湾详新印刷公司1979年版，第3页。

19胡建淼：《比较行政法》，法律出版社1998年版，第15页。

20张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社1999年版，第97页。

21Lestersalamon，theriseofthethirdsector，foreignaffairs；pp.7-8，1994.

22张康之：《论“新公共管理”》，载《文华文摘》2000年第10期，第7页。

23沈岿：《平衡论-一种行政法认知模式》，北京大学出版社1999年版，第160—161页。

24参见，郭志斌博士论文：《论政府激励性管制-对重构我国政企关系的行政法思考》，第84—85页。

25对此，目前在提法上并不统一：有的称非政府组织，有的称准政府组织，有的称非营利组织，有的称志愿者组织，有的称第三部门，有的称社会中介组织，等等。

26Lestersalamon，theriseofthethirdsector，foreignaffairs；PP.7-8，1994.

27罗豪才、宋功德：《现代行政法学与制约、激励机制》，《中国法学》2000年第3期，第87页。

28姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第247页。

29[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第35页。

30刘莘等主编：《中国行政法学新理念》，中国方正出版社1997年版，第46页。

31［美］拉里劳丹：《进步及其问题》，方在庆译，上海译文出版社1991年版，第4、11页。

32抑扬：《杜拉克谈企管观念革命》，《中外管理》，1999年第2期。

33参见，陈新民：《行政法学总论》，台湾三民书局1997年版，第27－28页。

341987年，世界经合组织的公共管理委员会出版了《作为服务者的公共行政，作为委托人的公众》一书。欧州行政学院院长伊莎贝尔。科特里尔（IsabelCorte＿Real）认为，该书是公共行政改革的一个里程碑。该书描述了世界经合组织国家（主要指欧洲国家）不同于以往的公共行政改革的方式和途径。伊莎贝尔。科特里尔在此基础上归纳出了现代公共行政改革的第一个趋势：即公民与政府关系的变化。这一趋势的核心问题是公民在公共行政中地位的变化，公民被视为公共行政的顾客，公共行政完全是为作为顾客的公民而存在的，提供服务是公共行政的本质所在。为达到这一新的目标，公共行政改首先必须消除僵化和惰性，这一做法和社会及公众所期望的服务密切相关。为此，公共行政改革应当重点关注并做好以下几个方面的问题：（1）透明度与信息：公民必须熟知自己的与公共行政管理密切相关的权利、程序、保障。（2）公民的参与：公民在公共行政管理的决策问题上拥有知情权和顾问权，有时候甚至必须了解公共行政决策的意图。（3）服务礼貌周到：公共行政管理者须以一种有益的、礼貌的方式与公民相处。（4）满足公民的要求：公共行政要注意简化办事手续，尽可能地在公民方便的时间内办公，使公民能移真正容易接近公共行政部门；公共行政部门同时还要注意提高自身的成本-收益率，尽可能地用较少的财政开支为公民提供更多的服务；另外还要注意缩短处理问题的时间间隔。参见，马宝成编译：《公共行政现代化和高级行政管理者-欧洲行政学院院长论当代公共行政改革》，《国家行政学院学报》，2000年第2期。

35参见，姜明安：《行政国家与行政权的控制和转化》，《法制日报》2000年2月13日第3版。

36［美］理查德·D·宾厄姆等：《美国地方政府的管理-实践中的公共行政》，九计洲译，北京大学出版社1997年版，第213页。

37《theBlackwellencyclopediaofpoliticalthought》，editedbydavidmillerbasilBlackwellltd.，1987，“publicadministration”.

38“政府”这个词的词根来自希腊文，意思是“操舵”。政府的职责是掌舵而不是划浆。直接提供服务就是划浆，可政府并不擅长于划浆。这样确定政府的职责是至关重要的。参见，［美］戴维。奥斯本、特德。盖布勒：《改革政府-企业精神如何改革着公营部门》，周敦仁等译，上海译文出版社1996年版，第1页。

39[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第36、37页。

40罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》，《中国法学》，1996年第4期，第55页。

41［美］E.博登海默：《法理学-法哲学及其方法》，邓正来等译，华夏出版社1986年版，第425页。

42［日］南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社1988年版，第10页。

国家行政范文篇8

第一章总则

第一条为使国家行政机关（以下简称行政机关）的公文处理工作规范化、制度化、科学化，制定本办法。

第二条行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。

第三条公文处理是指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。

第四条公文处理应当坚持实事求是、精简、高效的原则，做到及时、准确、安全。

第五条公文处理必须严格执行国家保密法律、法规和其他有关规定，确保国家秘密的安全。

第六条各级行政机关的负责人应当高度重视公文处理工作，模范遵守本办法并加强对本机关公文处理工作的领导和检查。

第七条各级行政机关的办公厅（室）是公文处理的管理机构，主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作。

第八条各级行政机关的办公厅（室）应当设立文秘部门或者配备专职人员负责公文处理工作。

第二章公文种类

第九条行政机关的公文种类主要有：

(一)命令（令）

适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。

（二）决定

适用于对重要事项或重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

（三）公告

适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

（四）通告

适用于公布各有关方面应当遵守或者周知的事项。

（五）通知

适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。

（六）通报

适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。

（七）议案

适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。

（八）报告

适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。

（九）请示

适用于向上级机关请求指示、批准。

（十）批复

适用于答复下级机关请示事项。

（十一）意见

适用于对重要问题提出见解和处理办法。

（十二）函

适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题,请求批准和答复审批事项。

（十三）会议纪要

适用于记载、传达会议情况和议定事项。

第三章公文格式

第十条公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。

（一）涉及国家秘密的公文应当标明密级和保密期限，其中，“绝密”、机密“级公文还应当标明份数序号。

（二）紧急公文应当根据紧急程度分别标明“特急”、“急件”。其中电报应当分别标明“特提“、“特急”、“加急”、“平急”。

（三）发文机关标识应当使用发文机关全称或者规范化简称；联合行文，主办机关排列在前。

（四）发文字号应当包括机关代字、年份、序号。联合行文，只标明主办机关发文字号。

（五）上行文应当注明签发人、会签人姓名。其中，“请示“应当在附注处注明联系人的姓名和电话。

（六）公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类，一般应当标明发文机关。公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。

（七）主送机关指公文的主要受理机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。

（八）公文如有附件，应当注明附件顺序和名称。

（九）公文除会议纪要和以电报形式发出的以外，应当加盖印章。联合上报的公文，由主办机关加盖印章；联合下发的公文，发文机关都应当加盖印章。

（十）成文日期以负责人签发的日期为准，联合行文以最后签发机关负责人的签发日期为准。电报以发出日期为准。

（十一）公文如有附注（需要说明的其他事项），应当加括号标注。

（十二）公文应当标注主题词。上行文按照上级机关的要求标注主题词。

（十三）抄送机关指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。

（十四）文字从左至右横写、横排。在民族自治地方，可以并用汉字和通用的少数民族文字（按其习惯书写、排版）。

第十一条公文中各组成部分的标识规则，参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。

第十二条公文用纸一般采用国际标准A4型（210mm×297mm），左侧装订。张贴的公文用纸大小，根据实际需要确定。

第四章行文规则

第十三条行文应当确有必要，注重效用。

第十四条行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。

第十五条政府各部门依据部门职权可以互相行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。

部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。

第十六条同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。

第十七条属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。

第十八条属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。

第十九条部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。

第二十条向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。

第二十一条“请示”应当一文一事；一般只写一个主送机关，如需同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。“报告”不得夹带请示事项。

第二十二条除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”。

第二十三条受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。

第五章发文办理

第二十四条发文办理指以本机关名义制发公文的过程，包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序。

第二十五条草拟公文应当做到：

（一）符合国家的法律、法规及其他有关规定。如提出新的政策、规定等，要切实可行并加以说明。

（二）情况确实，观点明确，表述准确，结构严谨，条理清楚，直述不曲，字词规范，标点正确，篇幅力求简短。

（三）公文的文种应当根据行文目的、发文的职权和与主送机关的行文关系确定。

（四）拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度。

（五）人名、地名、数字、引文准确。引用公文应当先引标题，后引发文字号。引用外文应当注明中文含义。日期应当写明具体的年、月、日。

（六）结构层次序数，第一层为“一、”，第二层为“（一）”，第三层为“1.”第四层为“（1）”。

（七）应当使用国家法定计量单位。

（八）文内使用非规范化简称，应当先用全称并注明简称。使用国际组织外文名称或其缩写形式，应当在第一次出现时注明准确的中文译名。

（九）公文中的数字，除成文日期、部分结构层次序数和在词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数码。

第二十六条拟制公文，对涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关协调或裁定。

第二十七条公文送负责人签发前，应当由办公厅（室）进行审核。审核的重点是：是否需要行文，行文方式是否妥当，是否符合行文规则和拟制公文的有关要求，公文格式是否符合本办法的规定等。

第二十八条以本机关的名义制发的上行文，由主要负责人或者主持工作的负责人签发；以本机关名义制发的下行文或平行文，由主要负责人或者由主要负责人授权的其他负责人签发。

第二十九条公文正式印制前，文秘部门应当进行复核，重点是：审批、签发手续是否完备，附件材料是否齐全，格式是否统一、规范等。经复核需要对文稿进行实质性修改的，应按程序复审。

第六章收文办理

第三十条收文办理指对收到的公文的办理过程，包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序。

第三十一条收到下级机关上报的需要办理的公文，文秘部门应当进行审核。审核的重点是：是否应由本机关办理；是否符合行文规则；内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定；涉及其他部门或地区职权的事项是否已协商、会签；文种使用、公文格式是否规范。

第三十二条经审核，对符合本办法规定的公文，文秘部门应当及时提出拟办意见送负责人批示或者交有关部门办理，需要两个以上部门办理的应当明确主办部门。紧急公文，应当明确办理时限。对不符合本办法规定的公文，经办公厅（室）负责人批准后，可以退呈报单位并说明理由。

第三十三条承办部门收到交办的公文后应当及时办理，不得延误、推诿。紧急公文应当按时限要求办理，确有困难的，应当及时予以说明。对不属于本单位职权范围或者不宜由本单位办理的，应当及时退回交办的文秘部门并说明理由。

第三十四条收到上级机关下发或交办的公文，由文秘部门提出拟办意见，送负责人批示后办理。

第三十五条公文办理过程中遇有涉及其他部门职权的事项，主办部门应当主动与有关部门协商；如有分歧，主办部门主要负责人要出面协调，如仍不能取得一致，可以报请上级机关协调或裁定。

第三十六条审批公文时，对有具体请示事项的，主批人应当明确签署意见、姓名和审批日期，其他审批人圈阅视为同意；没有请示事项的，圈阅表示已阅知。

第三十七条送负责人批示或者交有关部门办理的公文，文秘部门要负责催办，做到紧急公文跟踪催办，重要公文重点催办，一般公文定期催办。

第七章公文归档

第三十八条公文办完后，应当根据《中华人民共和国档案法》和其他有关规定，及时整理（立卷）、归档。个人不得保存应当归档的公文。

第三十九条归档范围内的公文，应当根据其相互联系、特征和保存价值整理（立卷），要保证归档公文的齐全、完整，能正确反映本机关的主要工作情况，便于保管和利用。

第四十条联合办理的公文，原件由主办机关整理（立卷）、归档，其他单位保存复制件或其他形式的公文副本。

第四十一条本机关负责人兼任其他机关职务，在履行所兼职务职责过程中形成的公文，由其兼职机关整理（立卷）、归档。

第四十二条归档范围内的公文应当确定保管期限，按照有关规定定期向档案部门移交。

第四十三条拟制、修改和签批公文，书写及所用纸张和字迹材料必须符合存档要求。

第八章公文管理

第四十四条公文由文秘部门或专职人员统一收发、审核、用印、归档和销毁。

第四十五条文秘部门应当建立健全本机关公文处理的有关制度。

第四十六条上级机关的公文，除绝密级和注明不准翻印的以外，下一级机关经负责人或者办公厅（室）主任批准，可以翻印。翻印时，应当注明翻印的机关、日期、份数和印发范围。

第四十七条公开的行政机关的公文，必须经发文机关批准。经批准公开的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。

第四十八条公文复印件作为正式公文使用时，应该加盖复印机关的证明章。

第四十九条公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。

第五十条不具备归档和存查价值的公文，经过鉴别并经办公厅（室）负责人批准，可以销毁。

第五十一条销毁秘密公文应当到指定场所由二人以上监销，保证不丢失、不漏销。其中，销毁绝密公文（含密码电报）应当进行登记。

第五十二条机关合并时，全部公文应当随之合并管理。机关撤销时，需要归档的公文整理（立卷）后按有关规定档案部门。工作人员调离工作时，应当将本人暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退。

第五十三条密码电报的使用和管理，按照有关规定执行。

第九章附则

第五十四条行政法规、规章方面的公文，依照有关规定处理。外事方面的公文，按照外交部的有关规定处理。

第五十五条公文处理中涉及电子文件的有关规定另行制定。统一规定之前，各级行政机关可以制定本机关或者本地区、本系统的试行规定。

国家行政范文篇9

一般来讲，违背法律和既有商业习惯的各种限制竞争行为(如囤积垄断)常常受到法律的惩罚和社会公众的谴责，而由国家主导的、在实质上也是禁止、限制或干扰自由竞争的行为在历史上却并不少见。在欧美国家的历史上，并非所有有关市场、竞争的法律政策都一定是“反垄断”，或者是“反不正当竞争”的。相反，维护垄断和限制竞争的法律和政策在西方国家也很普遍。

(一)发达国家历史上的行政垄断

在英国历史上，国王利用国家权力垄断市场的种种表现在《国富论》中有非常详细的论述。也正因为这样，亚当·斯密对当时的社会制度猛烈抨击，要求建立自由竞争的市场制度。当时的英国政府为了本国的呢绒生产能有绝对的优势，在1258年就颁布了法令，明确规定：英国生产的羊毛必须在国内加工生产，不准买给外国人，人人都必须穿用本国织造的呢绒。德国作为欧洲后起的资本主义国家，其政权长期由具有浓厚封建残余势力的容克地主和大资产阶级把持，这些人为了维护自身的利益，经常通过国家立法的形式限制自由竞争。例如，在德国统一之初，“铁血宰相”俾斯麦就制定了限制自由贸易的法令，禁止国外商人进入德国从事贸易，以保证德国容克地主和由容克地主转变而成的大资产阶级的利益。政府给予某些企业在特定区域生产、出售产品的垄断权，限制其他企业参与竞争的情况也很普遍。英国、荷兰、法国等国在十七世纪先后在印度建立了各自的“东印度公司”。这些公司都拥有国家通过法令所赋予的“专营贸易”的特权。直到18世纪，这些专营特权才有所松动。发达国家在倡导贸易自由主义的同时，也都依然实行各种保护政策，限制外国工业品的输人，以保护本国的企业和产业。

(二)发达国家近现代的行政垄断

到了近现代，随着市场经济体制的完善，法制的健全，欧美发达国家普遍崇尚自由竞争，但由政府所实施的运用公权力对市场竞争的禁止、限制或妨碍行为依然存在，只是形式、程度和内容有所变化而已。

1．实行国有化运动，借助政权力量促进市场集中，设置市场障碍。如英国在1921年，政府通过法律将在战前就已走向垄断化的铁路业进一步合并为四个垄断组织。这四个垄断组织控制了全国铁路运输的95%。在国家的干预下，采煤业、纺织业也都先后形成了垄断的局面。在1945年开始的英国第一次国有化运动期间，英国政府通过法令强制性地收购非国有企业的资产，把一批分散的小型私有企业组织成少数大型国有企业。通过英国银行法、煤业国有法、民用航空法、电力法等法令将这些产业收归国有。1975—1980年的第二次国有化期间，国有化主要集中在制造业和高科技领域，包括汽车、船舶、机床、火箭、电子宇航等部门。如由国内最大的19家造船公司组成的国有英国造船公司，控制了全英商船的98%。

一战以前，德国政府就系统地把利润丰厚的军事订货分配给各垄断组织，国家规定高额关税，给予出口津贴，帮助垄断组织对外倾销商品，德国政府先后颁行了许多容许甚至鼓励卡特尔和辛迪加组织发展的法令，还以专门的法律来加强垄断组织的势力。第一次大战前夕，从备战要求出发，德国政府拥有44个最大的矿山、12个大钢铁企业、24%的发电设备和20%的制盐生产，80%以上的铁路线也由国家经营。在德国，1922—1930年，国家拥有几乎全部铁路、大部分发电和炼铝能力、2／5的制盐和炼铅生产，以及一部分煤炭生产和机器制造。纳粹上台后，为了推行国家统制经济，于1933年制定了(强制卡特尔法)，大大推动了卡特尔组织在德国的迅猛发展。直到1957年，德国才制定了(反限制竞争法)。

政府通过大规模国有化在市场集中方面起了推波助澜的作用，使许多基础设施产业如通信、自来水、铁路、煤气和电力成为百分之百的国有垄断行业。

发达国家的国有化运动实际上是形成和保护垄断，抑制竞争，扭曲了市场机制的作用。这些大企业也不是在竞争中逐渐形成高的市场份额，而是由政府运用国家政权力量强制性促成的。由于缺乏市场竞争，国有企业成本高、效率低、亏损大、市场竞争力低。这些企业预先占去了本可由市场分配的有限资源，并凭借其垄断优势使自己免受市场竞争的压力。对国有企业的补贴使国家不堪重负。政府主管部门及其官员以行政手段直接干预企业的日常经营活动司空见惯。所以20世纪70年代以后，发达国家实行私有化，并放松管制。放松管制主要是放松新企业进入原来垄断行业的限制，从法律上取消进入某些产业的政策壁垒，加强对私有化后企业的价格、技术、质量等方面的管制。

2．对部分特殊行业、公用事业和自然垄断行业以及军工企业实行支持和保护。发达国家通常通过法律或政策对某些重要产业实行支持和保护，其中包括自然垄断产业、军工等特殊产业。甚至直到今天，美国大多数比较重要的持久的垄断者或接近垄断的企业，仍是靠政府政策维持其垄断地位。在各个市场上有线电视运营系统都是独家所有，政府对公用设施、广播、电视频道发放排他性许可证。长期以来，美国一直对交通、邮电、电力、自来水等公共事业价格进行管理。德国改革前，邮电部是联邦德国政府的一个行政部门，有遍布全德的邮政、电信网络和邮政储蓄系统，由其属下的国有企业垄断经营，整个邮政、储蓄和电信经营市场长期封闭，其多数官员和员工隶属于政府公务员系列，整个系统的管理全部靠联邦一级财政拨款，其经营也有行政化倾向。

由于独家垄断下经营的自然垄断行业普遍效率低下、亏损严重。西方国家放松管制，竞争之风席卷了电信、航空、铁路、电力等自然垄断行业。实践证明，引入竞争机制、放松管制明显地改善了自然垄断行业的经营效率和服务质量。

3．对农业的特殊保护政策以及对农产品的价格控制。农业、林业、渔业等行业存在产品供需弹性小、可替代性差，在国民经济中处于基础地位等特点，许多国家都允许这些行业的经营者之间订立限制竞争的协议，甚至有的国家还规定了最低保护价格，或者由国家给予价格补贴，或者国家直接参与购销活动。最典型是欧洲联盟，这里的绝大多数农产晶是由欧盟统一管辖，并由欧盟内各国共同商定它们的最高限价和最低限价，实行出口补贴。根据(欧共体条约)第42条的规定，欧共体的农业政策优先于竞争政策，而且农业是唯一可以得到欧共体反垄断法豁免的行业。

政府对商品价格的控制是一种垄断行为，因为价格应由市场供给和需求决定，而不应由政府决定。如果政府要进行宏观调控，也只能通过宏观经济政策影响市场主体的行为以调节供给和需求，进而影响价格的变化。政府如果以行政权力限制或者控制价格，从限制竞争的角度看，与企业通过限制价格实施垄断一样，是一种垄断行为，只不过实施垄断的主体不同而已。

4．对中小企业的保护和支持。美国、德国、英国等发达国家都通过各种方式支持和扶持中小企业。1953年7月，美国国会通过的“小企业法案”明确了美国国会对小企业的政策，即政府尽可能地帮助、扶持和保护中小企业：如果贷款逾期不还，由小企业局负责偿债90%。担保贷款是小企业局资金扶持的主要方式。发达国家50—60年代风行的保护中小企业的意识和政策，看似公平，但到了70—80年代，人们开始认为追求企业的规模效益是提高竞争力的重要途径，也是竞争效率之所在。反垄断是保护竞争，而不是保护竞争者，否则不利于竞争，反而是破坏竞争。

5．政府对某些商品实行垄断经营。在国外，政府对某些商品实行专卖制度有很长的历史。目前，全世界有70多个国家和地区都对烟草实行专卖制度。法国早在1811年就成立了烟草种植、加工和销售垄断公司，1860年又在财政部设立了国家烟草加工管理总局，负责对全国烟草制品的生产经营实行专卖管理，下达全国的卷烟生产、销售计划，并通过许可证制度进行管理。经营卷烟要由专卖局发给许可证，无许可证者不能经营。从1970年起，政策有一些变化，但法国对本土的烟草加工仍实行国家垄断的体制。

另外，还有专利制度，全世界170多个国家中已有140多个建立了专利制度，专利制度已成为各国普遍采用的保护发明创造的有效措施。技术的垄断虽然不利于经济的发展，但没有对技术的保护就无法促进技术进步，所以大多数国家不仅允许对专利技术的垄断，还以法律的手段予以保

二、发达国家行政垄断的特点

(一)发达国家的行政垄断具有临时性的特点

发达国家的行政垄断的前提和基础是市场竞争。政府对市场活动以及市场主体活动的干预始终以发挥市场机制作用为前提。因而其行政垄断一般是在社会的特殊时期，为了具体的目标而实施的临时性和强制性措施。政府比较突出的对市场竞争的禁止、限制，往往是在特殊时期为应对和解决特殊问题所采取的临时性政策。如在经济危机期间或在战争期间，政府对经济实行全面干预就包括了对市场竞争的禁止和限制。美国在1929年至1933年经济危机其间，政府全面管制银行，宣布全国银行“休假”；为提高农产品价格，政府强令农民毁掉大量棉田、屠宰牲畜；政府补贴农业等。尽管在美国，社会十分反对政府直接对经济过程进行干预，但政府一直都没有放弃在特定的历史时期，采用直接管制的方法冻结工资物价。第一次世界大战爆发后，德国为保证战争需要，制定了一系列的战时管制性法规，如(关于限制契约最高价格的通知)、(确保战时国民粮食措施令)。战后，继续推行国家管制经济政策，制定了(煤炭经济法)、(钾素经济法)等。纳粹上台后，为了推行国家统制经济，于1933年制定了(强制卡特尔法)，通过卡特尔和别的垄断集团，将国民经济变为统一的“有机体”。

(二)阶段性和灵活性的特点

发达国家的行政垄断从长期来看，往往是不同的时期有不同的内容和形式，具有阶段性的特点。政府反垄断的态度、力度也不相同。英国在早期奉行重商主义，政府采取各种措施保护本国产业，禁止、限制自由竞争，后来又奉行经济自由，倡导自由竞争。在有些时期实行国有化运动，有些时期又实施私有化措施。曾经在自然垄断产业施行垄断，后来又通过对这些行业的改革，打破垄断，引人竞争。在19世纪中期，英国同主要工业国家先后订立了互惠关税协定，降低了原料和工业晶的进口税。自由放任的政策对英国经济的发展起到了巨大的推动作用，进一步确保了英国的霸主地位。但到了19世纪末期，英国的“世界工厂”地位受到挑战，相对经济实力下降，德、美、日等资本主义国家先后崛起，赶上并超过英国。自由竞争的政策开始对英国不利，到1932年，英国彻底放弃自由竞争主义政策，全面实行保护关税。美国作为反垄断最严厉的国家，近年来不仅放松许多行业的管制，放松反垄断的力度，甚至还支持和促成国内企业的合并。对于世纪之交的企业合并浪潮，发达国家持认可和支持态度，目的是通过企业合并，增强本国企业在国际市场上的竞争力。如1996年，在美国政府的支持和促成下，波音和麦道合并。按照近些年美国政府强化国际竞争力的做法，当一家企业主要在国内市场竞争时，要防止该企业做得过大；当一家公司主要与国际竞争对手争夺国际市场份额时，只要企业有意愿与其他企业联盟，政府则大力撮合，并提供法律支持。

(三)发达国家的行政垄断与其社会政治经济环境联系密切

发达国家政府对市场竞争的禁止或限制的前提和基础是市场经济制度。政府在市场中所有活动的出发点是维护市场机制的作用，弥补市场缺陷，以维护经济效率和实现国家利益。其次，发达国家的社会政治制度和意识形态也影响了其行政垄断的特点。发达国家经历过资产阶级文化革命和政治革命的洗礼，民主法制观念深入人心，私有财产神圣不可侵犯在宪法的层面予以保护，三权分立的政治制度，司法独立，自由独立的社会舆论等等，保证了政府权力能受到一定程度的限制和约束，政府行为受到广泛的社会监督，因而政府及其官员滥用职权破坏市场竞争的可能性较小。另外，发达国家的经济发展状况一直处于世界前列，在国际竞争和交往活动中一直居于优势地位，拥有影响甚至支配国际竞争规则制定和国际竞争秩序的能力，这使发达国家在国际市场竞争中的态度和政策不同于发展中国家。

三、发达国家行政垄断的改革

在发达国家，种种因素促使国家对行政垄断进行改革。对于重商主义思潮和当时的国家垄断经济政策，从18世纪中叶开始，被亚当·斯密的“自由经济”理念所否定。重商主义经济政策引发的行政垄断被瓦解，世界各国在扫平了行政垄断的基础上以自由经济理念进行立法，所以在现代反垄断立法中基本不再有反行政垄断的内容。随着经济状况的变化、自由主义思潮的影响和技术革新对市场结构的改变，发达国家的行政垄断已受到一定程度的限制。如在自然垄断产业和公共产业方面，发达国家日益放松进入管制，并鼓励引入竞争，使得原来的自然垄断行业日益转向竞争性行业，在某些产业已在逐步取消保护。再者，西方发达国家三权分立的权力制衡机制，司法独立和舆论自由，加上社会民众的法制观念、民主意识较强，使政府以行政权力干预竞争的行为受到限制。

即便如此，也依然有一些国家通过反垄断法限制行政垄断。如美国于1984年通过了(地方政府反垄断法)，加上联邦最高法院的判例，把市政机关也包含到反垄断法所指的范围之内。随着公用企业政府管制的放松和竞争机制的引入，有些国家开始修改反垄断法，不再认为公用事业为反垄断法除外。比如德国(反限制竞争法)的第六次修改是以对传统的自然垄断行业如电信、邮政以及其他经济领域取消管制和引入竞争为主要内容。为了与欧共体竞争法相协调，第六次修订后的(反限制竞争法)还废除了关于交通业的特殊规定。

另外，一些经济组织也通过法律对行政垄断进行限制。欧共体条约中的竞争法规则对行政垄断做出了一定限制。针对成员国国内国有企业利用行政管理权限制竞争的情况，欧共体条约第90条规定：“成员国不得对公共企业以及享有特权或专有权的企业采取背离或者保留本条约”。根据欧共体竞争法及法院判例，欧共体委员会与欧洲法院处理了大量国有企业利用行政管理权限制竞争的案件。为了取消妨碍商品流通的非关税壁垒，欧共体做了大量的工作，加大了(罗马公约)的限制垄断条款的实施力度，鼓励公平竞争。(罗马公约)第85条规定：“凡是以影响成员国之间的贸易和以阻止、限定或以破坏共同市场内部竞争为目的的或产生其结果的一切企业间的协定、一切企业联合组织的决定和一切联合行动，均被认为是与共同市场相抵触的，并应予以禁止。”

四、几点启示

(一)发达国家存在行政垄断

发达国家的行政垄断问题说明行政垄断具有普遍性和必然性，行政垄断作为政府对经济生活干预的一种形式、作为国家经济职能的一种表现，只要公共权力存在，行政垄断就必然存在，国家权力就必然介入经济生活，包括对市场竞争的禁止、限制和妨碍。政府在市场活动中，不仅能够通过各种手段促进和维护竞争，也会为了一定的目的在有些领域禁止或限制竞争。所不同的是在不同的体制基础和法制基础上，行政垄断的表现形式、特点以及后果不同。国内不少学者(包括本人曾经)认为发达国家市场经济完善、法制健全，因而不存在行政垄断和反行政垄断的任务，认为行政垄断仅是中国转型时期特有的现象，这样的看法是不客观的。实际上发达国家不是不存在行政垄断，而是存在的方式、内容不同而已。只能说中国转型时期的行政垄断有其特殊性，但不是中国独有的现象。全面禁止行政垄断，国家在市场竞争中完全放任自流显然是不可取的，也是做不到的。

(二)行政垄断及其作用和影响不是绝对的

行政垄断的手段、内容和形式是在变化的，而不是绝对的。行政垄断作为政府干预经济的一种形式，必然是以一定的具体目标和价值趋向为导向，以一定的经济思想和理论为基础，同时也是这些理论和思想在政策上的反映。一个国家在不同时期其具体的社会目标是不完全相同的，经济思想也会随现实社会经济生活的变化而变化，因而行政垄断具有历史性和阶段性，并随着社会历史条件的变化而在强度上、形式上、手段上发生变化，当然也会产生不同的经济后果。在不同的国家，由于政治经济文化背景的差异，具体社会经济目标的不同，经济实力以及在世界经济活动中的力量和地位的悬殊，行政垄断的方式、内容、强度、范围等也必然有很大的差异。

行政垄断的影响也不是绝对的，并非所有形式的行政垄断的影响都是消极的。行政垄断对资本主义初期经济的发展和特殊时期的经济恢复以及某些产业的发展确实起了积极的作用，如英国当年的保护政策加快了英国经济发展的速度，美国大危机时期的一些做法显然违背美国一贯崇尚的自由原则，但却为美国走出大危机起了重要作用。但行政垄断对经济发展所带来的负面影响也很明显，抑制了市场机制的作用，将资源的配置行政化，不利于资源的最优配置和利用，垄断性行业效率低下，引发腐败等。这也是近些年来发达国家放松管制、减少政府干预的主要原因。

(三)关于对待行政垄断的态度

从对发达国家行政垄断的分析可以发现，各国行政垄断的形式和内容、政府对竞争行为、限制竞争行为的态度和政策，在很大程度上取决于社会经济形势和经济发展的需要。问题不在于有没有、存不存在行政垄断，而在于存在什么样的行政垄断，在什么条件下的行政垄断。问题不是彻底否定和全面禁止行政垄断，而是否定和反对什么样的行政垄断，允许什么样的行政垄断。政府不是不能作为垄断主体以法律、行政等手段实施垄断，而是在什么条件下，以什么方式、在哪些领域禁止或限制竞争。并非所有的行政垄断都是不合理的，应该消除的。有些形式的行政垄断是合理的，其影响也是积极的，因而有存在的必要性，应允许存在(如某些特殊产品和行业)，但必须严格限制其范围，并应根据条件的变化及时进行调整；某些形式的行政垄断(如地方保护)应予以消除和禁止。能否最大限度地提高经济效率和实现社会公平，并维护社会公众利益和本国民族利益，是政府是否和如何干预市场竞争和市场活动的前提和出发点。政府干预经济的前提是维护和发挥市场竞争机制的作用，而不是破坏市场竞争秩序。政府在市场中应发挥指导、服务、监督的作用，应给予所有市场主体参与公平竞争的机会，而不是代替市场，干预市场主体的正常经济活动。反垄断就是要消除市场中限制竞争的经济力量，以充分发挥市场机制的作用。反行政垄断就是要解除抑制市场竞争机制的行政力量，消除造成市场秩序混乱的行政因素，保持市场竞争活力，维护消费者权益。对于有着几十年计划经济的传统和几千年封建集权制度历史的中国来说，警惕和防止政府对市场的过度、错位干预，将是长期和艰巨的任务。

国家行政范文篇10

行政法在国家行政管理中有三方面的作用:1)维护社会秩序和公共利益;2)监督行政权力主体,防止滥用行政权力;3)保护公民、法人和其他组织的合法权益。

一、行政法具有维护社会秩序和公共利益的作用

由于现代行政权力的急剧膨胀,其活动领域已经不限于过去的治安、外交、军事、税收等方面,而是扩展到社会生活的各个领域。人类的衣、食、住、行等各方面均离不开行政,各领域所发生的社会关系均需行政法调整,这就决定了行政法适用领域的广泛性和内容的丰富性。

维护社会秩序和公共利益是通过行政主体的行政行为表现出来的。行政行为是指行政主体为实现国家行政管理目的,行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为。

1.行政职权的特征

(1)行政职权具有公益性。行政职权的设定与行使不是以行政主体的利益为目的,而是以国家和社会的公共利益为目的。

(2)行政职权具有优先性。行政职权的公益性决定了行政职权与其他组织及公民个人的权益在同一领域或范围内相遇时,行政职权具有优先行使与实现的能力。

(3)行政职权具有先行有效性。行政职权已经行使和适用,法律规范就要承认其对行政事务处理决定与处理结果的确定性与先行有效性。

(4)行政职权具有强制支配性。行政主体及其公务人员能够行使行政职权,禁止相对方从事某种活动或直接命令相对方履行某项义务,使其权力内容与主张直接得到强制确认和实现。

(5)行政职权具有不可自由处置性。行政主体对其所拥有的行政职权不得随意自由处置,包括两方面内容:1)一定的行政职权必须由法律定位的相应主体去行使,未经法律许可,不得随意转移。法律上对行政授权和行政委托的规定反映了这种要求。2)行政主体对行政职权不得随意放弃或抛弃。因为行政职权的依法行使过程就意味着行政职责的履行过程,放弃职权就意味着放弃职责。

2.行政职权的内容

(1)制定规范权。即行政机关的行政立法权和行政机关制定其他规范性文件权。

(2)行政许可权。即行政主体依法对符合法定条件的行政相对人赋予其从事某种事项的权力或资格的权力。

(3)行政确认权。即行政主体认可或否认某个法律事实或法律关系的权力。

(4)行政检查权。即行政主体依法对行政相对人履行法定义务和守法情况进行监督和检查的权力。

(5)行政处罚权。即行政主体依法对行政相对人违反行政管理秩序的行为予以某种处罚的权力。行政处罚权的行使不得超越法定的给予处罚的行为、种类和幅度的范围。

行政主体在维护社会秩序和公共利益的行政管理过程中,行使行政职权,但同时也必须履行行政职责。行政职责是指行政主体在行政活动中所必须遵守和履行的法定义务。行政主体承担行政职责的法理基础有两个:一是行政主体所要实现的行政职能和公共利益所要求。即每项行政工作都有一定的任务,行政主体所拥有的权力、手段及组织机构、人员配置、物质设备等,都是为完成该项任务,而且必须完成该项任务。二是行政法治原则所要求。即行使行政职权和实现行政职能过程中,应当受到法律规范的约束和限制,不得违反法律规范。

二、行政法具有监督行政权力主体,防止滥用行政权力的作用

法律赋予行政机关及其主体以行政权力,以维护社会秩序和社会公共利益,然而,由于行政权力客观上存在易腐性、扩张性以及对个人权利的优越性和侵犯性,因此,必须对行政权力加以监督和制约。在各类监督方式中,最为有效和直接的监督是行政法监督。行政法通过规定行政权力的范围、行使方式及法律责任等,可以达到有效监督行政权力主体、防止违法滥用行政权力的目的。

1.行政复议

行政复议是法定行政复议机关应行政争议相对人的申请,审查行政主体所做出的具体行政行为的合法性与适当性,并确定相应行为是否侵犯行政相对人的合法权益,据此做出是否满足相对人申请的裁决。

根据行政复议法的规定,行政复议的基本原则包括如下五个方面:1)保护行政相对人的合法权益,维护行政主体依法行使职权。在行政复议法中,对于行政主体合法行使职权的行为,复议机关应加以维护。2)依法复议,不受非法干预。复议机关对被申请复议的具体行政行为的审查和裁决完全根据法律、法规进行,不受其他机关、社会团体和个人的非法干预。3)对具体行政行为的合法性和适当性进行审查。行政复议不同于行政诉讼,在行政诉讼中,法院只是对具体行政行为的合法性进行审查。而在行政复议中,复议机关既审查具体行政行为的合法性,又审查具体行政行为的适当性。4)合法、及时、准确、便民。5)一级复议制。行政复议实行一级复议制,即申请人申请复议后,对复议裁决不服的,只能依法提起行政诉讼,不能向复议机关的上一级机关再申请复议。如果相应具体行政行为不属于行政诉讼受案范围,复议裁决作出后即发生法律效力,为终局裁决。6)不适用调解。复议机关审理复议案件,如同人民法院审理行政案件一样,一律不实行调解。

2.行政诉讼

行政诉讼是人民法院根据法律的授权,依据行政诉讼法所规定的诉讼原则、制度和程序,解决一定范围内的行政争议的活动。《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据该条规定,能够成为行政诉讼客体的行政争议,只能是行政相对人对具体行政行为不服而产生的争议。《行政诉讼法》第3条规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这就明确了人民法院是行政诉讼的主管机关。

行政诉讼将司法审查这样一种监督手段和救济方式公诸于众,从而向各行政主体预示着行政行为接受司法审查的可能性,从而促进行政管理的法制化和行政公务人员的自我约束机制的形成。行政诉讼法除了可以促使行政公务人员严格执法以外,还可以教育行政相对人自觉遵守行政法制,捍卫自己的合法权益。

3.行政赔偿

行政赔偿是国家行政主体及其工作人员在行使职权时,给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害时,国家负责向受害人赔偿的制度。构成行政赔偿需符合下列条件:

(1)行政相对人的损害必须是行政主体及其工作人员行使职权时造成的。经国家法律、法规授权的组织或行政机关委托的组织违法行使职权造成的损害,国家亦对之承担赔偿责任。

(2)损害必须是违法行为造成的。《行政诉讼法》将违法的具体行政行为归纳为:确认事实的主要证据不足;适用法律、法规错误,违反法定程序;超越职权,滥用职权,依法应当作为而不作为。

(3)损害必须是现实已经产生的直接损害,不是想像的和间接的。我国宪法规定,中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。

由于国家机关的国家工作人员侵犯公民权利而受到损害的个人,有依照法律规定取得赔偿的权利。《国家赔偿法》的公布实施和行政赔偿制度的建立,使得公民、法人或其他组织的合法权益得到了保障。

行政赔偿制度的建立,不仅能够切实地保障公民、法人或其他组织已经遭受侵害的权利得以恢复、补救,而且,也可减少和防止侵权现象的发生,从而从根本上保护人权,有效地保护行政相对人的合法权益。

三、行政法具有保护公民、法人或其他组织的合法权益的作用