自然资源国家所有权的新阐释

摘要：民法中的自然资源国家所有权制度，是贯彻宪法自然资源“国家所有，即全民所有”的基础法律实现机制。自然资源国家所有权纯粹公权说与纯粹私权说均未能在法体系上整体阐明自然资源国家所有权性质。将自然资源归属主权国家控制、宪法规定的自然资源国家所有与落实于民法中的自然资源国家所有权混为一谈不符实际，将民法中的自然资源国家所有权与私人所有权进行对标的主张亦不符合自然资源国家所有权的制度目的。应准确理解宪法中社会主义全民所有制对自然资源国家所有权制度的根本价值指引，充分认识自然资源国家所有权的公私交融性质，科学阐释国有自然资源财产属性、资源属性与生态属性的不同面向，有效保障国有自然资源利益实质由全民共享，在中国式现代化道路上推动实现全体人民共同富裕和美丽中国共建共享。

关键词：自然资源；国家所有权；全民所有；公私交融；共同富裕

引言党的二十大报告提出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。[１]近年以来，围绕全民所有自然资源的相关改革正不断推进。目前，学界对民法上的自然资源国家所有权性质的理论探讨众说纷纭、莫衷一是，主要有纯粹私权说、纯粹公权说与公私混合性质说。纯粹私权说倾向从私权（利）角度理解自然资源国家所有权；纯粹公权说倾向于从公权（力）角度理解自然资源国家所有权；公私混合性质说认为自然资源国家所有权的性质既有公权（力）的一面也有私权（利）的一面。①我国《宪法》规定自然资源“国家所有，即全民所有”，②其为民法的自然资源国家所有权制度展开提供根本法依据。但是，就民法中的自然资源国家所有权而言，纯粹公权说与纯粹私权说均带有强烈部门法色彩，未能在法体系上整体阐明自然资源国家所有权性质。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，在建立健全全民所有自然资源资产所有权管理体系的背景下，有必要对自然资源国家所有权的公私交融性质进行充分阐释。

一、对自然资源国家所有权纯粹公权说的批判及借鉴

自然资源国家所有权纯粹公权说特征鲜明，明确指出自然资源国家所有权本质为公权力。有学者认为不仅在民法上存在自然资源国家所有权，宪法上和行政法上也存在自然资源国家所有权，[2]在此基础上将后者自然分析为一种公权。然而，即使我国民事法律明文规定自然资源国家所有权时，有学者仍坚持认为这是一种公权，[3]此为自然资源国家所有权纯粹公权说所持基本立场。其中，具有代表性的观点认为自然资源国家所有权主体的全民性、客体的公共性决定了自然资源国家所有权的公权力属性，这是一种以公权力方式行使并受公法约束的所有权，本质上是国家公权力。[4]

（一）自然资源国家所有权纯粹公权说与当前政策精神不符

在中央层面，将国家作为全民所有自然资源资产的所有者的战略思考是一以贯之的。近年来，全民所有自然资源资产产权的制度设计越来越受到顶层设计的关注。党的十八届三中全会提出“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，２０２２年，中办国办印发的《全民所有自然资源资产所有权委托机制试点方案》（下称《试点方案》），提出“落实统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，探索建立全民所有自然资源资产所有权委托机制”。《试点方案》将全民所有自然资源资产所有者职责明确为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”五项内容，如国家不能成为民法意义的主体，则不能成为全民所有自然资源资产的所有者，那么上述中央的“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”政策思路都是无法具化落实的。自然资源国家所有权纯粹公权说重视自身理论演绎，将国家的管理与国家的财产归属进行切割，忽视国家在对自然资源进行公法意义上管理的同时也存在民法意义上所有的可能。

（二）自然资源国家所有权纯粹公权说与现有法律规定不符

自然资源国家所有权纯粹公权说立足于国家无法直接支配自然资源，不能成为所有权人的论点，直接绕开自然资源整体意义上的国家所有权而进入“资源物”的国家所有权，解释在“自然资源国家所有权”这一公权上“催生”私权意义的资源利用权。[6]自然资源国家所有权纯粹公权说洞察纯粹私权说的视角局限，深刻阐述了自然资源国家所有权与民法传统物权的本质差异，具有积极价值的一面。然而，其不足之处在于固守部门法特点，片面认为民法体系只有私人所有权这一典型所有权类型，“一棍子打死”地认定如若不符合私人所有权特点即非私权，又全盘否定自然资源国家所有权性质公私交融的可能，完全从公法层面理解自然资源国家所有权，这自然导引出自然资源国家所有权纯粹公权的性质。对自然资源国家所有权性质的探讨应当紧紧围绕法律文本，忽视现有法律规定而作理论探讨并不实际。从法教义学而言，民法上自然资源国家所有权制度研究不应脱离实定法的拘束，应尽可能地对《民法典》等法律规范进行理解、阐释与澄清。社会主义全民所有制的根源性法律表达首先体现在国家根本大法《宪法》之中，而《宪法》文本具有高度抽象性与概括性。《宪法》规定自然资源“国家所有，即全民所有”，具体的自然资源国家所有权制度设计则由民法等部门法落实。退一步讲，若认为《宪法》上存在自然资源国家所有权，进而认定《宪法》上自然资源国家所有权是公权，这在逻辑上无可厚非。但若认为《民法典》上的自然资源国家所有权仍为公权，这无法解释《民法典》物权编中缘何大费周章地规定自然资源国家所有权条款，也无法解释《民法典》为何专门新增本为国家管理范围内的无居民海岛的国家所有权，更无法解释《民法典》国有自然资源所有权豁免登记条款的设置。①文章认为，自然资源国家所有权纯粹公权说似乎有将宪法上的自然资源国家所有与民法上的自然资源国家所有权混为一谈之嫌，在此逻辑展开下已逼近自然资源国家主权的论点。自然资源国家所有权公权说深入观察到自然资源国家所有权的公共属性而不断加以抽象拔高，对民法体系的实定规范与价值体系却置若罔闻。令人疑惑的是，落入民法制度范畴之中的自然资源国家所有权难道就没有一点民事权利元素？[5]实际上，自然资源属于国家所有至少具有以下三层含义：其一，主权国家对自然资源享有主权意义上的控制权。其二，在宪法上规定的自然资源归属国家所有。其三，在民法上规定的自然资源国家所有权。[7]三者层层递进，互有联系，不能简单划一地理解或探讨。自然资源国家所有权纯粹公权说否认了自然资源国家所有权民法意义的存在，最大原因是基于传统民法物权理论的理解前提。传统民法物权理论建立在典型的私人所有权基础之上，解决财产在私人之间的定分止争以及物尽其用的基本问题。在中国特色社会主义法治体系中，我国《宪法》上社会主义全民所有制所承载的反对人剥削人、实现人的解放、人的全面发展的理想目标要通过各个部门法协同落实实现，而自然资源国家所有权制度是实现社会主义全民所有制的重要路径之一。之所以在作为国家基础性法律的《民法典》中规定自然资源国家所有权制度，是因为要防止自然资源之上产生剥削垄断与不公平分配的问题，确保最终实现自然资源“国家所有，即全民所有”。尽管带有社会主义元素的自然资源国家所有权制度与传统民法物权理论存在诸多差异，但是落实在民法之中的自然资源国家所有权制度要面对的、需解决的仍是一个定分止争、物尽其用的民法问题。在自然资源呈现稀缺的背景下，将重要的自然资源的所有权归属于国家，有利于国家代表全体人民正确处理关乎自然资源的长远利益、整体利益问题，并为全民所有自然资源的多元利用预设具体制度安排。文章认为，试图在现有《民法典》立法体例下脱离规范文本忽视自然资源国家所有权的私权元素，将自然资源归属主权国家控制、宪法规定的自然资源国家所有与落实于民法中的自然资源国家所有权混为一谈不符实际。

（三）自然资源国家所有权纯粹公权说的有益借鉴

自然资源与民法上所有权的其他客体存在本质差别，其根源在于自然资源财产所蕴含的资源属性。资源性财产法律调整的不同的价值目标、理念、基本原则等导致了其与纯财产法律调整之间的明显差别。[8]作为社会公共财产，自然资源全民所有的法律实现路径就不可能为民法所独占。而在自然资源全民所有的民法表达与实现路径中，社会主义全民所有制条件下的自然资源国家所有权也不可能是纯粹私权。一方面，自然资源是我国国民财富的重要来源，自然资源国家所有权行使及国有自然资源收益的公正分配需要公法加以约束。另一方面，无论是当代个体还是后代个体，都具有基本物质保障的需求，故当代个体与后代个体都有权公平地获取其维系生存所必要的自然资源，这也需公法加以保障。围绕用途管制规定、合理利用规则、利益共享机制等，国有自然资源受到严格的公法调整。自然资源与民法上所有权的其他客体存在差别，还在于自然资源财产所蕴含的生态属性。自然界是一个相互联系的系统，山水林田湖草沙是一个生命共同体，各种自然资源尽管概念上分离但在现实自然界中彼此交叉融合，自然资源具有的这种整体系统性就决定了自然资源的开发利用需由国家依照公法规则统一规划、综合管理。在新发展理念引领下，为协调自然资源在开发利用过程中经济价值、社会价值与生态价值可能发生的冲突，国家必须为保障可持续发展建立健全自然资源规划管理体系，确保可代表全体人民正确处理关于自然资源的长远利益、整体利益问题。自然资源国家所有权纯粹公权说符合自然资源国家所有权制度所承载的对社会公平正义理念的关切与追求，旨在防范自然资源国家所有权制度完全遁入私法，并抑制私法技术滥用的可能性，此为自然资源国家所有权纯粹公权说提供的有益借鉴。

二、对自然资源国家所有权纯粹私权说的批判及借鉴

自然资源国家所有权的纯粹私权说重视从私权路径上实现自然资源全民所有的宪法任务，具有忠实于实定法的特点。《民法典》关于自然资源国家所有权的规定沿袭《物权法》的立法设计，在物权编所有权分编中专章规定“国家所有权和集体所有权、私人所有权”，宣示了矿藏、水流、海域等自然资源属于国家所有。因自然资源国家所有权置于所有权逻辑之下，有学者在《物权法》制定前就主张基于平等保护原则将私人所有权与国家所有权平等对待。①新近的自然资源纯粹私权说亦特征鲜明，其最大特点是认为“私法内外均不存在特殊的国家所有权”“《民法典》并未确立特殊的自然资源国家所有权”，提出要在法律上设计不颠覆物权法基本原理的物权实现机制，从而一定程度上满足形式理性的要求，既做到兼顾公有又兼顾传统物权秩序。[9]其代表性观点认为，如果需要利用市场化交易机制实现自然资源的保值增值和有效利用，才需要在特定自然资源上建立国家所有权。[9]

（一）自然资源国家所有权纯粹私权说追求形式逻辑而忽视实质理性

潘德克顿法学体系以物权与债权为基轴，其中在物权体系中以所有权最为典型。[１0]所有权是最典型的私权，是特定主体对特定客体支配的权利。①在自然资源国家所有权纯粹私权说中，则是将自然资源国家所有权与传统上私人所有权作绝对参照。虽然以实定法角度分析，坚持自然资源全民所有民法实现路径是必要的，但若一味追求私人所有权形式逻辑便会将自然资源国家所有权制度的实质理性置之不顾。全民所有自然资源是一种公共财产，而且是公益性最强的一类公共财产。考察所有权的历史，罗马法对于可有物与不可有物的类型区分即开始表征明确某些公用物的归属与利用的设定不按照私人所有权的模式设立，[１1]而是由国家以特别方式享有与支配，其目标是维护公共利益。追溯罗马法规定，凡有经济价值并可转换为金钱价值的都是物。不论有形、无形，对世、对人以及法律上的利益，都在物的范围内，如空气、海洋、山川、河流等都属物的范畴。[１2]许多自然资源在罗马法时代为“不可有物”，即不可为私人所有之物。[１1]置于同一逻辑之下，在生产资料公有制约束下自然资源等公共财产之上也不能设置私人所有权，故而才有自然资源国家所有权或集体所有权之存在。社会主义国家没有自身私利，这就决定了我国并不能像其他国家一样作国有公产与国有私产、国有公物与国有私物的绝对划分。事实上，在域外如法国公产理论与德国公物理论也都不排斥所有权的存在。公产与公物都可存在所有权，其双层结构是：公共使用负担与剩余所有权。[１3]国家公产与国家私产、国有公物与国有私物划分意义并不在于归属而在于利用，公产或公物的归属关系与公共使用目的存在于不同的法律关系层次。在英美法系的公共信托制度中亦有异曲同工之处，公共财产强调的是国家作为管理人享有管理权，公共财产并不能纳入私人财产所有权的范畴。[１4]在可持续利用上，国家作为受托人有义务去考虑由于自然资源开发对环境造成的影响，并且尽可能地将自然资源用于公共用途。[15]故而，尽管坚持客体最小化之前提，[9]但在我国自然资源国家所有权如对标一般私人所有权，则如同在资源性公共财产之上设置一个“巨无霸的私人所有权”，这岂不是更加远离制度设计的初心，令“全民所有”失去规范效力？当前，如果讲求完全的形式逻辑，就会将“所有权”概念的涵摄力无限放大，掩盖国家所有权和私人所有权的实质差别。[１6]这是不可取的。在社会主义全民所有制约束下，如果说权利是一种资格，那么自然资源国家所有权即在于在民法制度中国家代表全民取得重要自然资源的专有资格，故而禁止国家之外的其他主体成为多数自然资源的所有权人才是自然资源国家所有权的对世性的完整准确理解，剥夺其他义务主体对国有自然资源的正当利用权利是对自然资源国家所有权的片面化解读；如果立足于“特定利益”加“法律上之力”等于法律权利这样的结构性理解，[10]那么自然资源国家所有权的实质即是：在民法制度中，国家代表全民作为所有者保留对自然资源的控制利益与对参与市场竞争的自然资源的专有收益。就此而言，自然资源国家所有权就绝非像私人所有那样直接对物行使完全的占有、使用、收益、处分。自然资源国家所有权纯粹私权说有追求形式逻辑之嫌，为了兼顾传统物权秩序，其理论走向是排除自然资源全民所有实现的内部关系后，认为只有在公用物范围外的市场化交易上且能够实现排他性利用之时才有必要存在自然资源国家所有权。[9]然而，这种理论上看上去很完美，但实践中难以厘定公用物的范围。理论上划定为公用物的自然资源往往是阳光、空气等自然资源，这本身不是《宪法》或《民法典》上规定的全民所有自然资源范畴。此外，理论上被划定为公用物的水、海域等其他自然资源也存在市场化交易空间。自然资源具有功能上的多用性，同一类自然资源即便是特定登记单元中的特定自然资源之上，可能有经营性利用、公益性利用、生活性利用等多种利用的空间。故而，要完全分开绝对排他利用的经营性自然资源与绝对向社会开放自由利用的公益性自然资源是个难题。自然资源国家所有权纯粹私权说似乎忽视以上生活逻辑，比较法上的国家公产与国家私产、国有公物与国有私物亦非如此泾渭分明。自然资源国家所有权在自然资源进行市场化交易时才需存在，没有市场化交易则不存在的逻辑，好比一个人对一只钢笔的所有权只有在对其交易时才存在，而无须交易时则无须存在，这显然是孤立的、静止的、片面的。对自然资源存在市场化交易才建立国家所有权的观点并不符合生活逻辑，国有自然资源市场化配置并非“一次性买卖”，是否市场化配置、何时市场化配置最终取决于国家对自然资源的总体战略规划安排。换言之，在民法制度中国家代表全民保留对自然资源的控制利益本身就是自然资源国家所有权存在的意义。

（二）自然资源国家所有权纯粹私权说局限于民法视野而忽视宪法制约

《宪法》自然资源基本条款具有深刻历史背景与丰富内涵精义，蕴含着对自然资源归属、利用与保护的根本指引，是对自然资源资产产权制度进行合宪性控制的价值原点。[１8]民法上的所有权是国家控制的一种符合逻辑的结果，但全民福祉与社会公正这类宪法内容无法从传统民法上私人所有权的概念中获取，故私人所有权不足以实现全体人民的最大利益。[１9]事实上，就私人所有权与公共所有权的制度落实和法律表达而言，我国现行法所采用的立法模式是“纯正的私有财产权＋修正的私有财产权”体系。[20]对《民法典》物权编所有权分编第五章“国家所有权和集体所有权、私人所有权”的章名进行分析，可以发现即便是在所有权的一般规定之后，“国家所有权和集体所有权”与“私人所有权”之间采用顿号相区隔，而非采用“国家所有权、集体所有权、私人所有权”的表述方式。这标示着“国家所有权与集体所有权”与“私人所有权”存在实质不同：前者属于贯彻社会主义生产资料公有制的公共所有权，浸润着社会主义的色彩，其中以国家所有权最为典型；后者为纯粹的私有财产权，属于传统物权理论关注的重点。所有权一般指私人所有权，乃民法中一个历史悠久且根深蒂固的概念，强调的是对物最一般的实际主宰或者潜在主宰。[２1]所有权是最典型的物权，在民法上有其特定的含义和规则体系。然而，相较于从自然交易规则中被“发现”出来的私人所有权，国家所有权在被社会主义法学家“发明”出来后，令其概念得以确立的法学原理并没有随之建立起来。[１８]自然资源国家所有权的上位概念就是国家所有权，而国家所有权是我国最重要物权。[２２]《苏联民事立法纲要》第２５条规定，可以属于公民个人所有的财产只是为满足公民的物质和文化需要的东西。苏联民法学通过创立“社会主义国家所有权”，将财产全民占有与全民分享的政治理想在法律上制度表达上全面纳入民法所有权路径，形成社会主义标志性的公共财产法律制度。德国学者Ｋ.茨威格特与Ｈ.克茨认为社会主义法系的所有权在马克思列宁主义的意识形态背景下具有特殊含义，为此其构成社会主义法系中最具典型性的制度。[２３]苏联的社会主义国家所有权是国家所有制的基本反映，表现出有什么样的所有制就有什么样的所有权，但囿于高度集中的计划经济体制，自然资源国家所有权制度运行无法兼顾效率与公平，且由于苏联对所有权的片面理解，使得自然资源国家所有权成为不予民便、与民争利的工具。追根溯源，我国自然资源国家所有权制度从根本上是由社会主义全民所有制所决定的。在社会主义全民所有制硬性约束下的自然资源国家所有权与私人所有权在价值取向与制度设计应有实质差别。即便自然资源国家所有权位处《民法典》之中，也绝不可以私人所有权作绝对参照。无论是以往《物权法》还是现下《民法典》，我国民法皆依照不同所有制类型分别设计不同所有权主体，并无完全形成统一的、概括的、抽象的所有权概念与类型，我国在民事立法上对于国家所有权与私人所有权只在主体上予以区辨，未就二者之权能内容、行使方式、所附义务等作有效区别，国家所有权与私人所有权之间的区分要旨从立法伊始便未予澄清。自然资源具有财产属性、资源属性与生态属性。这三种属性又分别对应了自然资源的经济价值、社会价值与生态价值。[２４]如自然资源国家所有权以传统民法理论的私人所有权为标杆，那么其公共性、公益性、全民性就难以彰显，其财产价值之外的社会价值与生态价值也易被掩盖。故而文章认为，试图将公有制制约与公法因素完全排除在自然资源国家所有权之外，认为民法体系中不存在特殊的自然资源国家所有权，并将自然资源国家所有权与私人所有权进行对标的主张亦不符合自然资源国家所有权的制度目的。

（三）对自然资源国家所有权纯粹私权说的有益借鉴

从忠实于实定法的角度，坚持自然资源全民所有民法实现方向路径无疑是必要的也是重要的。对自然资源国家所有权纯粹私权说的有益借鉴在于：其一，应借鉴自然资源纯粹私权说所涉自然资源之法定性，认识到自然资源国家所有权是贯彻社会主义全民所有制的重要法律路径，但自然资源国家所有权不可将私人所有权视为标杆。其二，应借鉴自然资源国家所有权纯粹私权说上自然资源全民所有实现内部关系与外部关系之区分，特别是重视自然资源国家所有权框架下国有自然资源之类型划分。其三，坚持自然资源全民所有民法实现的方向路径是必要的，但这并不是自然资源全民所有法律实现路径之全部。在中国特色社会主义法治体系中，自然资源全民所有的民法表达与实现路径上应融入中国特色社会主义元素与嵌入公法因素，重视自然资源全民所有民法实现路径上的公私法接轨。文章以为，不可完全依照私人所有权的形式逻辑与实质价值理解自然资源国家所有权，尽管自然资源国家所有权具有民法所有权的私权属性，但应在社会主义全民所有制约束下对其予以公共限制，避免其完全遁入私法摆脱原本负载的公益负担。比如，为维持与提升自然资源国家所有权权利行使的公益性，自然资源国家所有权的管理权能应加以嵌入与夯实，进而令自然资源国家所有权制度实践更为符合宪法自然资源“国家所有，即全民所有”的价值追求与理念精义。[２５]

三、社会主义全民所有制约束下的阐释：自然资源国家所有权的公私交融性质

基于上述对自然资源国家所有权纯粹公权说与纯粹私权说的分析，可以看出不同学说之间对民法中自然资源国家所有权的性质判断上相差甚远。这种性质判断上的差异可能来源于学科的角度不同，犹如“横看成岭侧成峰”。只有不拘泥于学科甚或跳出法学视野，探寻政治经济与法律的关联才有直达本质之可能。

（一）“全民所有”标示自然资源国家所有权制度的公私交融基本理念

[２６]从制度本源上探求分析，自然资源国家所有权制度并非一个简单的法律问题。故而，对自然资源国家所有权制度展开分析，应当跳脱纯粹部门法的思维，追本溯源地从社会主义全民所有制视野下阐释理解自然资源国家所有权制度。马克思认为，在每个历史时代中所有权是以各种不同的方式、在完全不同的社会关系下面发展起来的。[２7]要想把所有权作为一种独立的关系、一种特殊的范畴、一种抽象的和永恒的观念来下定义，这只能是形而上学或法学的幻想。[２7]法律具有阶级性，一定的政治目标的实现需要创造特质的法律命题。[２8]我国《宪法》与《民法典》中的“全民所有”就是一个极具政治立场意蕴的法律命题。在《民法典》中规定“全民所有”，①则要求自然资源国家所有权即便位处民法体系之中，仍然需要坚持公私交融的基本理念，进而更好发挥对“全民所有”的固根本、稳预期、利长远的重要作用。首先，自然资源国家所有权制度坚持公私交融的基本理念，才能更好发挥固“全民所有”根本的重要作用。“全民所有”的表述方式规定在根本大法《宪法》之中有其必要且有极强的政治意蕴。作为民事立法的《民法典》中同样作出如此立法表达，不可能没有法律意义或仅有宣誓意义。全民所有乃自然资源国家所有权这一法律问题的“根”与“本”。“全民所有”在《民法典》中的郑重表达，从根本上回答并提醒民法自然资源国家所有权制度“为了谁”的问题，可防止在私法制度运行中随着政府行使主体地位的不断提升而致全民实质主体地位反遭贬损，特别是重点防范在实践中全民被认定为自然资源国家所有权的义务人致使其权利实质主体地位被束之高阁。《民法典》鲜明指出“适应中国特色社会主义发展要求”，尽管所有权与所有制两者之间并不划等号但二者亦不可绝对割裂。“全民所有”则在《民法典》中标示自然资源国家所有权制度的公私交融基本理念，为自然资源国家所有权制度打下社会主义元素烙印，防止自然资源国家所有权制度实践出现完全遁入私法的异化倾向。其次，自然资源国家所有权制度坚持公私交融的基本理念，才能更好发挥稳“全民所有”预期的重要作用。《民法典》贯彻社会主义基本政治制度、基本经济制度，将国家所有权等内容加以规定，充分彰显中国特色社会主义制度自信。[２9]自然资源作为一种重要生产资料，是国民经济中的战略资源要素之一。在社会主义市场经济条件下，全民所有自然资源有偿使用与配置需要私法技术调整，需以一定技术方法与手段将全民所有自然资源纳入民法体系之中，由此实现特定自然资源的市场化。民法中的自然资源国家所有权制度必须坚持公私交融的基本理念，在此基础上国家代表全民以发展社会生产力与实现共同富裕为目标，发挥中国特色社会主义体制特点积累物质财富，通过自然资源有效利用促进国民经济发展，在全民所有自然资源资产有偿使用制度改革下以市场为主要配置方式实现自然资源利用效率最优化，最终实现改革发展成果全民共享。此外，对于全民所有自然资源的损害救济，也需纳入民法调整之中从而实现对全民所有自然资源系统全面的法律保护。在《宪法》对全民所有自然资源归属、利用与保护的根本指引下，《民法典》的自然资源国家所有权及用益物权、侵权责任制度即在民法层面宣示与解决国有自然资源的定分止争、物尽其用、严格保护问题，为全民所有自然资源资产产权制度奠定民法基础。最后，自然资源国家所有权制度坚持公私交融的基本理念，才能更好发挥利“全民所有”长远的重要作用。法权关系，是一种反映着经济关系的意志关系。这种法权关系或意志关系的内容是由这种经济关系本身决定的。[30]经济基础决定上层建筑，自然资源国家所有权作为政治法律制度，本质是由经济基础决定的。资本主义是以私有财产权为基础，而社会主义是以公有财产权为基础。[３1]马克思提出了“生产资料公有而生活资料私用”即“公有私用”的财产制度，[３2]这是社会主义国家民法不可回避的重要内容。社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，而所有权制度是国家与社会秩序的基石，在《民法典》这样一部社会主义国家的基础性法律中规定自然资源国家所有权，才能使关系国家安全、重要国民经济命脉、国计民生的自然资源由国家掌握，才能使作为重要生产资料的自然资源归国家控制，消灭在自然资源之上可能发生的垄断与剥削，使我国全体人民乃至全社会对于自然资源的共同利益得到维护和保障，从而最有效地协调个人利益、社会公共利益与国家利益之间的矛盾，使我国社会向着有利于全体人民共同和长远利益的方向发展。故而，《宪法》规定自然资源“国家所有，即全民所有”就决定民法上自然资源国家所有权制度必须贯穿公私交融基本理念。自然资源国家所有权制度应符合“全民所有”的价值取向，为不断满足广大人民群众的美好生活需要，并为实现全体人民的全面自由发展提供有利条件。

（二）“全民所有”标示自然资源国家所有权制度的公私交融技术路径

国家所有的自然资源不同于一般的财产或物，其是社会主义公共财产，负载全民利益的实现。此外，国家所有的自然资源亦不同于一般的社会主义公共财产，其为资源性公共财产，不仅仅具有财产属性也具有资源属性与生态属性。在此基础上，《民法典》只能对全民所有的资源性公共财产另眼相待。有学者总结，由于不同价值目标、理念、基本原则，资源性财产法律调整与纯财产法律调整之间存在明显差别。对自然资源财产的法律调整往往需要超过传统私法的界限。[8]显然，“全民所有”亦标示着自然资源国家所有权制度的公私交融技术路径。首先，国家所有的自然资源是禁止流通物。禁止流通物，是依法不能进入市场流通的物。这里所禁止的流通仅指在市场上转让所有权的法律行为。专属于国家所有的自然资源，不得为其他民事主体通过流通手段取得所有权。[３3]作为禁止流通物不能转让所有权，不仅彰显自然资源国家所有权的重要宣誓意义，也为国有自然资源的各类利用特别是有偿使用留存空间。专属国家的自然资源有其特殊性，这些自然资源不得进行转让，不适用传统民法的取得时效制度，不得被纳入破产财产，不得被强制执行，等等。其次，国家所有的自然资源所有权豁免登记。这就意味着自然资源国家所有权并非需要登记才得以确权，自然资源国家所有权是来源于法律的直接规定。这与自然资源统一登记不同，开展自然资源统一确权登记的制度目的具有综合性，本质而言是一种管理行为，其目的在于摸清家底，明晰自然资源资产产权从而方便管理。法律明确规定的国有自然资源不因自然资源统一确权登记取得物权，其物权取得来源于法律规定，自然资源统一确权登记只是在法律基础上明晰物权。同样，法律明确规定的国有自然资源也不因未经自然资源统一确权登记而成为无主物。[３4]再次，国家是全民的人格化身，但国家是个抽象主体需要政府机关来行使权利。[３5]自然资源国家所有权制度运行中国家需要通过代表与机制等行使权利。立足于我国国情实际与法律规定，自然资源国家所有权不是中央政府所有权、政府分级所有权，故而并非公法法人所有权。自然资源国家所有权的所有权代表行使主体与所有权行使主体均非所有权主体，只是为了辅助所有权主体实现法律目的而设。由于自然资源国家所有权公私交融的性质，决定了当前全民所有自然资源资产所有权委托机制不能单纯套用民事委托或行政委托的规则。从次，自然资源国家所有权与私人所有权不同，在权利行使中受到了极强的公共目的约束。自然资源国家所有权应是面向全民、具有公共使命的所有权。占有、使用、收益、处分等传统所有权的权能，在自然资源国家所有权这里，均受到宪法的严格约束。从民法自身体系来看，这是民法内在体系变化引发的外在体系变化，也反映了自然资源国家所有权处于所有权社会化前沿这一事实。全民所有自然资源要以“全民所有”为导向具化为“全民决策、全民分享、全民利用、全民监督”的制度保障与实现机制，要保障全民所有自然资源收益公平分配，要强化和落实人大监督职能，确保全民有权监督政府行使所有权的行为。最后，国有自然资源利用上的有偿与无偿相结合。我国没有完善的公物制度，现有趋势是将绝大多数自然资源纳入民法的所有权制度进行调整，我国国有自然资源涵盖了本应作为公共物品提供的某些自然资源，[３6]国家所有的自然资源上存在着区别于生产性利用的公益性利用与生活性利用，这些利用以无偿为原则。国有自然资源的经营性利用与公益性利用在公法上对应表现为须经许可的利用，在私法上表现为民事主体基于用益物权的利用；国有自然资源的生活性利用在公法上则对应表现为无须许可的利用即自由利用，在私法上表现为民事主体非基于用益物权的利用。[３7]国有自然资源经营性利用、公益性利用、生活性利用的区分是客观存在且普遍共存的。国有自然资源利用应以实现共同富裕为导向，在间接实现路径上通过国家代全民进行自然资源管理实现共享，在直接实现路径上通过全民对自然资源进行直接利用实现共享。（三）“全民所有”标示自然资源国家所有权制度的公私交融本质要求《宪法》规定自然资源属于“国家所有，即全民所有”的规范要旨乃确保在全过程人民民主制度保障下国有自然资源利益归于全民共享，实现全体人民共同富裕，应在《宪法》的价值原点上必须理解民法自然资源国家所有权的制度目的。正如学者所说，国家所有权具有公权和私权的二重性，[３8]公权与私权二元严格区分的框架已难以厘定自然资源国家所有权的本质属性。[３6]在社会主义全民所有制的约束下，自然资源国家所有权具有公私交融性质。言及自然资源国家所有权具有私权性，是因自然资源国家所有权落入民法制度之中，国家可在私法技术之下对全民所有自然资源获得经济利益，以实现全民所有自然资源的保值增值，无法回避国家可以作为民法主体的事实以及现有《民法典》的立法体例；言及自然资源国家所有权具有公权性，是因在社会主义全民所有制刚性约束下国家在国有自然资源拥有所有权上获得经济利益也必须实现全民分享目的，更何况自然资源国家所有权设计的本身就不仅仅为实现经济价值，还包括为实现自然资源的社会价值与生态价值，故而自然资源国家所有权必须承担特定公共任务。事实上，自然资源国家所有权具有公私交融性质的观点现也逐渐被官方所认可。①在自然资源全民所有的民法实现路径上，国家代表全民成为重要自然资源的财产所有者。这种私法制度设计为带有经济价值的自然资源进入市场经济铺平道路，国家通过自然资源有偿使用获取的经济利益并非为政府独占而应公平反哺全民，此为自然资源国家所有权正当性的来源，也符合自然资源“国家所有，即全民所有”制度设计初心的间接实现路径。放置于历史发展进程之中，自然资源国家所有权还应为一种不断迈向社会化、绿色化的公共所有权类型。自然资源具有资源属性，自然资源国家所有权自然应当呈现社会化，许多自然资源具有全民公共使用的负担，这包括在自然资源上通行、穿越、采集少量资源物等，这符合自然资源“国家所有，即全民所有”制度设计初衷的直接实现路径。自然资源国家所有权制度适应中国特色社会主义发展要求的应有之义在于：为实现经济发展与生态保护，一方面国家代表全民保留对自然资源的最终控制权与专有收益权，另一方面国有自然资源同时承载广泛的公共使用负担。这就要求既须保障国有自然资源收益的全民公平分享，又要保障国有自然资源的全民合理使用。概言之，《民法典》中的自然资源国家所有权制度，是贯彻《宪法》自然资源“国家所有，即全民所有”的重要法律实现机制。当前，对自然资源国家所有权进行系统反思与科学阐释，从而构建具有中国特色的自然资源国家所有权制度，更好促进社会公平，更加增进全民福祉，应当立足于合宪性的思维，有效防范自然资源国家所有权制度在具体实践中出现的异化倾向。研究自然资源国家所有权制度落实是否到位与合理，就在于判断它是否符合《宪法》的价值判断与设计要求。立足于《宪法》自然资源“国家所有，即全民所有”的规范意涵，着眼于实现中国式现代化的目标，在目前历史发展阶段自然资源国家所有权应肩负三个重要历史使命：首先，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。[１]自然资源的财产属性对应体现为国有自然资源作为生产资料所承载的经济效益目标。基于自然资源的财产属性，在国有自然资源作为生产要素参与市场的条件下，国家代表全民发挥中国特色社会主义体制优势创造与积累物质财富，最终实现改革发展成果全民共享，推动实现全体人民共同富裕。这是自然资源国家所有权存在的基础原因。其次，中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化。[１]自然资源的资源属性对应体现为国有自然资源作为天然财富源泉所承载的社会公益目标。基于自然资源的资源属性，在国有自然资源非作为生产要素并不参与市场竞争的条件下，国家保障发挥国有自然资源的社会价值，确保社会公众对国有自然资源的必要接近与合理利用，这是自然资源国家所有权社会化的重要表现。最后，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。[１]自然资源的生态属性对应体现为国有自然资源作为环境要素所承载的民众对美好生活环境的向往。基于自然资源的生态属性，国家重视保存与发挥国有自然资源的生态价值，确保可持续发展与生态利益惠及全民，推动美丽中国共建共享。这是自然资源国家所有权贯彻民法上绿色原则的重要表现。惟有采自然资源国家所有权兼具公私交融性质的解释路径，方可更好理解、更好助推自然资源国家所有权一体肩负起以上历史使命，方可令自然资源国家所有权制度朝着符合中国式现代化的独特优势和本质要求的方向上实施推进。

结语

社会主义全民所有制是自然资源国家所有权制度实践的硬性约束。回溯历史本源，国家所有权滥觞于对私人所有权制度设计存在的固有弊端与局限的矫正。尤其我国作为社会主义国家，自然资源国家所有即全民所有，自然资源国家所有权制度的初心与宗旨正是对私人所有权的矫正以维系社会公正与维护社会公益。从本质上说，自然资源国家所有权与私人所有权具有异质性，前者是社会主义全民所有制下的一种特殊的财产权，归根到底维护的是全民利益。自然资源国家所有权应当是概括意义上、整体意义上的财产权，即在民法制度中国家代表全民作为所有者保留对自然资源的控制利益与对参与市场竞争的自然资源的专有收益。只有充分认识自然资源国家所有权的公私交融性质，科学阐释国有自然资源财产属性、资源属性与生态属性的不同面向，全面重视国有自然资源经济价值、社会价值与生态价值的协调实现，坚定走好生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，才能充分发挥与彰显中国特色社会主义制度优越性，在中国式现代化道路上推动实现全体人民共同富裕和美丽中国共建共享。

参考文献

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作者:许瀛彪 单位:中国法学会 中国社会科学院