公共财政体系范文10篇

公共财政体系范文篇1

明年我们将步入“十一五”时期。全面深入贯彻十六届五中全会精神，公共财政建设面临着许多新课题和更高要求，完善公共财政体系的任务十分艰巨，需要进行不懈的努力。

牢固树立以人为本的理念，继续调整和优化支出结构。一是调整和优化支出结构，确保重点支出。在支持经济发展、做大财政收入“蛋糕”的基础上，支出安排要有保有压，有促有控，有所为有所不为。一方面，逐步减少直至退出对一般性竞争性领域的直接投入，严格控制并努力节约一般性开支；另一方面，要加大对重点支出的保障力度，继续向困难地区、行业和群体倾斜，确保更广大人民群众共享公共财政阳光。二是加强财政管理，提高财政资金使用的规范性、安全性、有效性。继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购、“收支两条线”管理改革，积极推进政府收支分类、政府会计等改革，提高财政管理的规范性、安全性。同时，稳步推进支出绩效考评试点工作，提高财政资金的使用效益。

合理界定各级政府的事权，建立健全与事权相匹配的财税体制。一是转变政府职能，处理好政府与市场的关系。尽快把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。二是合理界定各级政府事权，进一步划分各级政府的支出责任。全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的支出责任，由中央政府承担；地方性公共产品和服务的支出责任，由地方政府承担；对具有跨地区性质的公共产品和服务的支出责任，要分清主次责任，由中央与地方各级政府共同承担。三是按照财权与事权相匹配的原则，规范政府间收入关系。进一步调整和规范中央与地方的收入划分，科学界定中央与地方的税收管理权限，研究适当扩大政府间收入划分的覆盖面，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收入关系。

公共财政体系范文篇2

上世纪90年代初，财政管理部门将“公共财政”引入财政支出结构调整和税费制度改革的实践，90年代末中央明确提出构建公共财政框架的目标，党的十六届三中全会作出了健全公共财政体制的战略部署。

一、公共财政体系初步建立

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我省已初步建立了适应市场经济发展要求的公共财政体系，预算收入结构已演化为以税为主，税费并存的局面，2003年，在我省的财政总收入中，来自税收收入的占82%以上；支出结构也已演化为为政府服务提供财力保障的服务型财政，原来由财政承担的企业简单再生产与扩大再生产的职能消失了，原由企事业单位承担的生活服务投入，如学校、医院、幼儿园等转由财政负担。万能型财政正在一步步走向公共财政。

二、完善公共财政所受的制约因素

（一）、在财政收入方面。1993年的税制改革，虽着眼于为企业创造公平的竞争环境，仍保留了内外两套不同的税制。外商直接投资在税收、用地、用工方面享有大量的政策优惠。我国大幅度开放国内市场，激发了外商投资中国的热情。与此同时，伴随着社会主义市场经济的发展，国内矛盾也在不断积累，地区、城乡以及收入的差距已成为制约我国经济持续发展的重要因素。而目前我国个人所得税在平抑收入差距，实现社会公平方面的功能还十分有限，人多地少，资源相对贫乏是我国的基本国情。

（二）、在政府间的关系方面。1993年的分税制改革，主要侧重于调节中央政府与省级地方政府的关系，对于省级以下的各级地方政府职能的界定、收入来源却没有明确规定。在实际操作中，各级政府参照分税制模式，形成了财力层层集中，事权逐级下放，财权与事权严重失衡的局面。

（三）改革、发展、稳定对公共财政的影响。一是改革。个人所得税占财政收入的比重会继续提升。当市场体系已经完善，人均gdp达到发达国家水平时，该税种甚至可能成为最大的税种；在支出方面，包括救济、增加就业技能培训的社会救助支出比重会继续提升。二是发展。为降低商务成本，各种经营性收费和规费将继续降低，；随着外贸依存度的进一步提高，出口退税支出在总支出中的比重也将提升，改善资本投入环境的支出，如路、桥、电等的支出可能会进一步增加。三是稳定。由于改革的深化与经济的发展会引起各个层面的利益再分配，导致各阶层的收入差距扩大，这种扩大容易引起社会的不稳定，为使社会稳定而引起公共财政支出结构的变化将是持久的、深刻的。

（四）我省县乡财政体制现状及存在问题。1994年实行分税制财政体制后，随着县乡经济的发展，财政收支总量不断扩大，我省各地在制定县乡财政体制时基本上都是按照中央和省的要求，实行分税制财政体制。现行县乡财政体制对维护县乡政权稳定、促进当地经济发展发挥了积极的作用。

近年来，随着农村税费改革的开展和深化，取消了一些向农民征收的税费，但由于改革不配套，原来靠收费解决的一些支出转为财政负担，加之财政供养人员增长过快，县乡财政收支矛盾尖锐。特别是改革开放后，多年来积累的一些深层次的政治、经济和社会矛盾逐步暴露，这些矛盾和问题都在财政上反映出来，使县乡财政困难更加突出。一是乡财政运行困难，收支缺口大。二是虚收因素多，收入水份大，部分地区组织收入不合法。三是财政体制不尽合理，乡镇教育体制上划不到位。四是县乡债务包袱重，消化困难，财政风险越来越重。造成县乡财政困难的原因客观上讲是这些地区经济基础薄弱、发展相对较慢等因素，但同时还存在财权事权划分不清、体制不合理、财政供养人员多等原因。

三、进一步完善我省公共财政的主要思路

完善公共财政体系，就是要通过发挥财政的资源配置职能，提供公共产品，满足公共需要，从而提高政府的社会管理和统治能力；通过运用税收、转移支付、社会保障等手段，发挥财政的收入分配职能，进一步缓解社会分配不公的矛盾，保持社会安定团结，促进政府实现社会平衡职能。

公共财政体系范文篇3

1.支农投入不足，且结构不合理

改革开放之后，随着家庭联产承包责任制等农业生产基本制度的理顺，支农投入也相应发生变化，但从未超过14%，且总体来看，虽中间略有波动，但仍呈下降趋势，由1978年的13.43%下降到2006年的7.85%[1]。这与中国提出的建设社会主义新农村的口号严重不符，如此低的支农投入，何谈支援农村建设呢？何谈经济总体水平增长呢？（如图1所示）。

不仅如此，支农结构也不合理。具体体现在：一是具有正外部性的公共产品供给严重短缺；二是用于人员供养及行政支出部分所占比重较高，而用于建设性的支出比重不高；三是农业科技、农用相关信息的提供也远远满足不了农民的需求，农业科技开发资金少，农业科技人员短缺，没有完整、规范的市场供求信息网络和科技推广体系。

2.农民收入水平与负担水平不匹配

如图2所示，自改革开放以来，出现过两次城乡收入缩小的情况，第一次是1980年，由于“大包干”财政体制开始执行，调动了农民生产的积极性，农民增收，城乡之间的收入差别出现下降趋势，到1985年，城乡差距缩小到最小，仅为1.86∶1，但之后出现开始扩大的趋势；第二次是1994年，分税制的实行，开始城乡之间收入差别出现下降趋势，但是从1997年起又逐步扩大。

3.乡镇财政财权与事权不匹配

现行政府间财政分配体制存在的财权、事权划分不清,特别是乡镇政府事权和财权严重不对称。乡镇政府不仅要履行领导经济建设、带领群众致富的职责，还要提供大量社会公共物品，如农村道路建设、社会治安管理、各种税费征收、农村义务教育等，而这些公共物品本不应当全部由乡镇政府提供[2]。

4.经济基础和上层建筑不匹配

曾为乡镇财政增收立下汗马功劳的乡镇企业，随着改革的深入和市场经济的发展，其管理体制落后、技术含量低下、经营方式粗放等弊端日益显露，效益下滑，使乡镇财政丧失了一部分财政来源[3]，再加上农村税费改革后，断了乡镇政府的税外收费的路子，意味着乡镇政府不能再靠各种收费和摊派维持自身的开支和公益支出，农业税的取消，转移支付不到位，使原本就入不敷出的乡镇财政变得更是雪上加霜。

乡镇财政几乎已是“空壳”，自身已是负债累累，如此薄弱的经济基础，却要担负着供养庞大的乡镇机构和人员开支，这让乡镇财政体系如何吃得消？还何谈去满足农村公共需要？

二、深化农村综合改革是完善农村公共财政体系的前提

1.优化产业结构

公共财政应该扶持发展以农产品加工和农村服务业为重点的第二、三产业，鼓动乡镇企业发展，进行农产品加工和深加工，提高农产品附加值，大力扶持劳动密集型的中小企业，以吸纳较多的农村剩余劳动力；可以通过积极扶持乡镇企业，帮助乡镇企业实现二次创业，使乡镇企业成为农村剩余劳动力转移的主渠道；可以通过清理，取消对民工就业的不合理限制和乱收费，为农民进城务工经商提供方便；公共财政还可以利用税收优惠、减免政策，积极稳妥地推进农村城镇化，促进农村劳动力向非农产业转移，以达到促进农民增收的目的。

2.提高自身素质

一要加强农村基础教育，提高农村人口素质。各级财政应进一步加大对农村基础教育的支持力度，促进农村基础教育的发展，使部分因贫困而失学或辍学的中小学生得以完成基础教育。对经济发展快、基础条件好的地方，要逐步普及高中教育，进一步提高农民的受教育水平。

二要大力发展职业技术教育，提高农民的生产技能。目前，很多农民子弟在完成基础教育后就直接加入劳动力大军之中。针对这一现状，要考虑在基础教育过程中加大职业教育的比重，使多数农村学生在基础教育阶段就能学到一些职业技能，为其以后求职打下一定基础。

三要大力发展面向农村的高等教育，为农民走出传统农业培养高素质人才。必须大力发展面向农村为主的高等教育，政策上要重点向农村倾斜，使相当比例的农民子女通过努力，都可以接受到高等教育，使他们将来成为高素质的劳动者，是解决农民增收的长远之计。

四要大力发展科技文化教育。围绕促进生产发展、农民增收，做好各类实用技术的培训、推广和应用工作，提高农民科学种田的技能。

3.发挥政府导向作用

政府应发挥其导向作用，帮助农民掌握各方面的信息，对农产品制定支持价格，对农村建设进行总体规划，重视并加强基础设施建设，完善政策法规，建立监督和管理机制，创造良好的融资与筹资环境，吸引外部投资，重视信息技术更新和人才的培养，规范农业信息服务市场，快速推动我国农业现代化进程，促使农民增收。

三、进一步完善农村公共财政体系的新思路

1.完善转移支付制度

要解决中国农村问题，最直接的办法就是完善中国的转移支付制度。中国的财政转移支付普遍支付规模过小。应按照公平优先、兼顾效率的原则，加大中央对地方和地方对地方之间的转移支付力度，增加转移支付的数量，建立完善的转移支付制度，财力应向财政困难的农村地区倾斜，更好地保证农村地区公共公益事业的必要投入，使基层政府有能力为农民提供足额的公共产品，逐渐缩小城乡差距；强化监督检查，规范转移支付资金管理，防止转移支付资金被截留、挪用[4]。并切实约束县乡财政管理行为，坚决制止“形象工程”、“政绩工程”和“人车会话”等支出无序膨胀[5]。

2.完善政府财政支农资金管理体制

应对现有农业项目、资金进行整合，对于目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，要加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散，使有限的资金发挥出最大的效用；能够归并的支出事项，建议由一个职能部门统一负责，要对各分管部门的职能和分工加以明确，以确保农业财政资金的有效配置；合理划分省和地方政府财政在农业和农村发展中的事权，在投资责任方面，总的原则是按照项目规模和性质实行分类管理，建立规范的政府财政支农资金管理制度，包括项目的立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行全过程规范化[6]。

3.完善财权、事权统一体制

乡镇财政薄弱，甚至严重赤字，而却担负着多重政府职责，如此超负荷的财政开支，乡镇政府怎能会承受？乡镇政府应精简机构，控制行政编制，减少开支，把节省下来的钱用于农村公共基础设施建设。

4.完善农村税费改革

国家进行税费改革，取消农业税，旨在目的是减轻农民负担，促进农民增收。为此，对税费改革的遗留问题，要建立起严格的监督机制，防止出现税费反弹现象，切实贯彻落实国家的政策。对改革基础工作不扎实和“三个百分之百”不到位、不规范的县、乡要进行整改和“补课”，凡是违反中央和省的有关规定和要求的做法，要坚决予以纠正。各级政府职能部门要继续清理对农民的乱集资、乱收费以及达标升级活动，有效防止农民负担反弹。全面实行涉农税收、价格和收费公示制。切实推进各项配套改革，重点是坚持“精简、统一、效能”的原则，抓好乡镇事业单位的机构改革，同时促请有关部门加快推进农村教育布局调整和精简优化农村中小学教师队伍、农业综合开发筹资筹劳等方面的配套改革。要大力推广农业税“定时、定点、定额”的三定征收、计算机开票模式，进一步完善农业税征管机制。省、地财政部门要加强对县、乡农村税费改革转移支付资金的到位和使用情况的检查监督,确保资金使用效益。

参考文献：

[1]胡鞍钢，魏星.财政发展与建设社会主义新农村：挑战与策略[J].财经问题研究，2007，（5）：3.

[2]戴毅.改革乡镇财政体制是减轻农民负担的制度保证[J].经济经纬，2004，（4）：114.

[3]吴世雄，范存会.公共财政支持三农和新农村建设理论与实践[M].北京：中国经济出版社，2006.

[4]喻国华.推进我国农村公共财政体系建设的探讨[J].科技管理研究，2006，（10）：13.

[5]曹建方.完善农村公共财政体系促进社会主义新农民建设[J].地方财政研究，2007，（12）：47.

公共财政体系范文篇4

（一）从财政本质层次把握财政基本理论

1．对国家本质的再思考

经济范畴是对客观存在的经济关系的高度理论抽象，而财政作为一个特定的历史范畴，也必然随着社会生产方式与社会组织结构的演进而赋予自身以新的内涵。由于对财政分配关系的主体、客体及其相互关系的认识有所不同，便产生了从国家分配论到公共财政以及其间一系列各有侧重的理论观点。然而不可否认的是现实中财政分配的职能是由政府来完成的，由此认识与反思隐含在政府背后的国家本质便成为财政基本理论分析的逻辑起点。

在人类思想史上，对国家本质的认识存在两种截然不同的思路，一种是建立在个人主义基础上的社会契约论，即认为国家和政府的产生、存在及其财政活动，从根本上看都是私人活动的结果，是无数的私人为了自身的利益达成社会契约的结果。对于后一种观点，西方从马基雅弗利到霍布斯等一些早期的思想家，往往主张个人通过缔结社会契约把权力转让给主权者，从而更注重国家权威而不是个人自由。后期的洛克、孟德斯鸠则奠定了社会契约论的个人权力至上的思想本性，并导致了当代西方经济学体系从亚当·斯密和李嘉图开始建立和完善。另一种则是以马克思主义为代表的阶级统治工具论，认为国家的存在标志着阶级和差别的存在，其实质也是由垄断了暴力潜能的国家来监督特定契约的实施。由此，粗略的鸟瞰使我们认识到，对国家本质的分析，事实上就是确认国家与个人、政府与社会谁更优先的问题。从哲学意义上讲，本质是事物的内在联系，是不以人的意志为转移的，人们要通过事物的外在形式和现象来把握本质，这就受到人类认识能力的限制。而处在社会主义初期阶段的我国，注重从包括国家的“阶级性”、“公共性”在内的多角度来把握国家本质，将对我国的政治、经济、社会结构产生深远的影响。

2．对财政本质的再思考

财政的本质，是在其复杂的现象形态背后隐含的某种带有集中性特征的分配关系，是一个客观经济范畴。对财政本质的正确认识和理解，对我国市场化进程中财政职能的完善、财政运行模式的优化和财政政策选择都有重大的现实意义。

西方财政理论基本没有过多强调财政本质问题，但对于什么是财政？财政与市场经济的衔接采用怎样的机制？仍比较重视。西方财政理论强调财政是政府部门的公共经济活动，以弥补市场失效为存在前提，以满足社会公共需要为理论基点。我国财政理论界长期以来比较重视通过对财政本质的研究解决“什么是财政”这一最基本的理论问题，并在长期讨论中形成了“财政是以国家为主体的分配”这一居主流地位的结论，即“国家分配论”。而随着我国市场化进程的深化，与“公共财政”相关的理论观点开始对我国财政理论和实践产生广泛影响。“公共财政”主要是借鉴西方财政学只从公共角度对政府收支进行分析，强调政府及其财政必须为市场提供公共服务的问题。由于我国财政理论界长期把二者放在对立面，导致了“国家分配论”与“公共财政论”的理论冲突。然而进一步的思考使我们认识到，二者是具有合理的内在联系的。首先，“国家分配论”科学地反映了公共财政的国家活动本质，提炼出了不同社会类型中财政的共性。而从“国家分配论”所包含的财政运行模式内容来看，也是对计划经济时期财政实践的正确总结，在计划经济时期对指导我国财政活动起了巨大的积极作用。其次，“公共财政”则归纳出了市场经济条件下的财政一般特征，指出了我国在建设社会主义市场经济体制中政府活动的基本原则，是建立合理财政运行模式的出发点。因此，“国家分配论”是“公共财政”的内在本质，而“公共财政”是国家分配的本质观在市场经济背景下的具体化体现，是合理的财政运行模式，二者将统一于我国的市场化进程。

3．讨论财政本质的理论与现实意义

从哲学的角度来看，事物的本质是使其不同于其他事物的内在的、必然的、不以人的意志为转移的规定性。对本质的把握，是同人类形而上的精神需求相吻合的。由于人们认识能力和角度的不同，事物在客观现实中就表现为丰富多样的存在形态，构成各种哲学的本体论和认识论的基础。人类只有努力提高形而上的辩析能力，才有可能更为准确地认识事物的本质规律，用以指导认识和改造世界的实践活动。因此，我们只有认清财政的国家分配本质，才能在发展完善中国财政学时坚持不背离社会主义道路，努力增进财政学的科学性，也才能在财政体系的改革中不会用少数人的“公共需求”替代社会公众的“公共需求”；同样，只有理解公共财政是财政本质的合理的具体化运行模式体现，才能使中国财政学的研究主题转移到构建有效的政府对市场的作用机制上来，增强财政学对政府政策选择的理论指导意义，也才能促使政府全面审视与市场的关系，不断进行自我改革，自我革命，真正使自己的活动适应体制转轨的要求，更加重视通过提供有效的“公共产品或劳务”来增进市场的效率，从而提高经济的整体质量。

（二）从财政职能层次把握财政基本理论

1、财政职能的理论界定

⑴计划经济条件下的财政职能

在我国传统的计划经济体制下，政府不仅决定宏观层次的资源配置，还直接决定微观层次的经济活动。财政分配不仅要满足国防、教育、行政等公共支出，还要承担国有资本的运营、核算、分配和管理。在这种背景下，理论界对财政职能比较一致的看法是概括为“分配、调节和监督”三个方面的职能，其中的分配职能又可分为筹集资金职能和供应资金职能。这种传统的财政职能理论是从社会总产品的扣除理论出发，把财政只限于分配领域的合理界限之内，一方面从财政概念本身进行抽象，认为财政是以国家为主体的分配，因而以组织收入和安排支出为核心内容的分配职能是财政的基本职能；另一方面，基于在计划经济条件下，财政是实施指令性计划的工具，因而又强调财政具有调节和监督的职能。

⑵西方市场经济条件下的财政职能

西方财政理论主要从市场配置、政府监管出发，把财政同资源优化、收入公平、经济稳定直接相联系，并且作为政府的公共经济活动，贯穿始终。此外，按照西方实行公共财政的要求，财政职能范围所必须包括的主要是资源配置中市场失灵的领域，财政对资源的配置要以不损害市场机制和秩序为准则，这是确定财政活动范围的必要条件。这样，西方经济学家往往以这种思路把现代财政的经济职能概括为资源配置、收入分配、经济稳定三大职能。其中，财政履行资源配置的职能，是由于公共产品或劳务、外部效应和不完全竞争状态的存在；财政履行调节分配的职能，是由于西方国家普遍存在的收入分配不公的现象；财政履行稳定经济的职能，则是由于市场经济不可能自动、平稳的向前发展。

⑶社会主义市场经济条件下的财政职能

把握财政职能的关键在于是否反映了既定的社会经济制度、资源配置和政府活动方式，以及财政对社会经济发展及其有效运行的适应程度。因此，在新的历史条件下，我们必须分析、比较、改革和借鉴计划经济和西方市场经济条件下的财政职能理论，从而对财政职能重新加以定位。在此，我们把社会主义市场经济条件下的财政职能界定为资源配置、收入分配、经济稳定和增长、社会优化四个方面。其中，我国财政配置资源职能有两个突出特点：一是必须以市场配置为基础，从原先计划体制所包揽的一般性竞争领域退出；二是在基础产业、高科技产业和部分支柱产业、资本密集型行业，财政必须保持强有力的配置功能，以弥补市场配置能力的不足，这也是特定历史条件下赋予财政资源配置职能的特定含义。其次，分配职能强调所得的分配，即在劳动力和资本之间以及内部进行分配，不仅为了聚财，更重要的是对居民收入进行调节，服务于“共同富裕”的目标。此外，在经济稳定和增长职能中，同西方国家相比，我国作为发展中国家，最重要的是经济增长，这比稳定具有更根本的意义，如何处理好二者关系，是新时期财政职能所面临的挑战。最后，提出财政的社会优化职能具有重大历史意义。所谓社会优化，应包括社会组织结构优化和社会思想文化的优化。社会组织结构涵盖了国有企业改革和现代企业制度的建立、政治体制改革和政府部门的机构精简，以及转轨时期如何保持社会个体与组织的有效联系，美国的斯蒂格利茨教授就曾着重强调合理高效的社会组织结构对政府政策实施、经济有效运作的重大意义。至于社会思想文化，是与精神文明建设联系在一起的，我国在特殊文化背景下进行的市场化改革进一步提出了这种需要，正如马克思·韦伯指出新教伦理对西方国家近代经济发展的作用一样，良好的社会思想文化模式对发展中国家经济腾飞的作用不容忽视。社会优化是我国政府不容置疑的职责，其研究和改革都需要政府财力支持，而财政职能是政府经济职能的延伸和发展，提出财政的社会化职能，也是适应制度变革中的特殊问题，具有历史合理性。

2、财政职能的实践特色

财政职能是指财政这种分配范畴本身所具有的对社会产品进行分配的内在职责和功能，是财政本身客观存在的属性。讲社会主义市场经济条件下的财政职能，是财政职能的理论特殊，从理论特殊到实践特殊，结合财政职能的具体发挥和运用，则应总结出财政职能所具有的实践特色，也就是要明确由于历史传统、国情、发展阶段、体制模式等条件赋予政府、财政的特殊职能体现。

对于我国这样一个尚处于社会主义初级阶段的发展中大国，民族振兴的主题已明确的规定为实现两个转变，即经济体制由传统的社会主义计划经济向社会主义市场经济转变，经济增长方式由明显带有落后农业国特征的粗放型向与发达工业化水平相一致的集约型转变。因此，财政除了要完成维持国家机器运转与提供公共产品或劳务的基本责任，还应当致力于“两个转变的总体战略目标”的实现。具体表现为以下实践特色：

⑴充分发挥我国财政特有的国有资产经营管理职能，以维护社会主义初级阶段的经济基础。十五大指出，公有制的主体地位更主要体现在控制力上，特别侧重于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。因此，在大力支持多种所有制形式共同发展的同时，必须重视国有经济运作机制的优化和效率的提高，要明确国有资产的经营代替关系，处理好所有者权益、经营者利益与企业发展的关系，从而给企业创造一个合理的外部经营环境与良好的内在激励机制，这也是特定历史条件赋予财政职能的首要实践特色。

⑵控制调节投资规模，实施有效的产业政策，以追求经济结构的合理化。一方面要认识到我国的市场仍不够完善和成熟，“市场失灵”的领域还很多，因此政府应当注重政策性的重点扶持和财力资助，并直接实施部分基础设施、高科技产业的建设，另一方面也要认清目前存在众多政府干预形成的盲目投资和重复建设，由此来看，财政通过自身的体制改革来理顺各级政府对产业发展的作用关系，从而真正实现由政府引导、市场主导而实现的资源优化配置，是财政职能的又一重要实践特色。

⑶实施有效财政政策，熨平经济波动，以保证经济健康发展和体制转轨的顺利进行。随着我国经济市场化程度的加深，宏观经济运行开始表现出市场经济中经济周期的特点，经济发展的“瓶颈”已由资源约束成为市场约束，供给结构的非合理性与有效需求不足同时影响宏观经济的良性运转。因此，如何借鉴西方“供给学派”与凯恩斯主义的政策主张，并结合我国的经济背景，采取一系列积极性或平衡性财政政策，是买方市场下财政职能的实现所面临的新课题。

⑷努力增强政府调控地区差别、城乡差别和居民收入分配差别的能力，以服务于“共同富裕”的目标。由于分配秩序的不顺，目前灰色收入、隐性收入已成为高收入者的主要收入来源，两极分化也日益严重，这极可能与经济、文化的急剧变动共同作用而影响社会的稳定。同样，城乡差别制约了劳动力的合理流动和农村消费水平的提高，而地区差别则严重影响总体经济的均衡发展。因此，通过转移支付、税收、补贴、社会保障等再分配手段对这些差异进行调节，也是财政职能边界在实践中所必需的扩大和深化。

（三）从财政运行层次把握财政基本理论

1、财政运行受财政本质的制约与财政职能的作用

所谓财政运行，是依据税收、公债、财政支出、国有资产管理、分税制、财政政策等财政运行规律，结合市场经济的一般规律，所形成的财政自身运作机制以及财政与市场经济运行的机制性对接。财政运行实际上是财政本质和财政职能直接或间接对政府具体财政活动所做出的外延界定，首先，国家分配的财政本质从性质上决定了我国的财政运行必须以政府为主体，这就要求为了强化政府的财政主体能力，必须进行包括分税制在内的一系列财政管理体制改革。同时，由于我国的国家利益与人民利益是一致的，强调国家分配的财政本质也就要强调国家财政为社会公众提供公共产品或劳务的充分性、必要性、及时性，这就为财政运行赋予了“公共性”的特征。其次，从体系建设上，财政职能的一般决定了财政运行机制的主要框架，而财政职能在我国的实践特色则进一步构划出财政运行的有效作用边界。因此，沿着财政本质财政职能财政运行这条主线，财政分配关系的内在逻辑逐步展开，并最终体现到建设有中国特色的社会主义市场经济的实践中，对新时期财政体系的构建确立了基本规定性。

2、财政运行的其他制约因素

财政本质与职能属于财政运行的内在制约因素，而财政运行作为体现政府与市场相互作用的一套机制，必然也会受到众多外在因素的制约。首先，我国目前的经济社会背景决定了哪些是财政运行的重点环节。我国目前正处在从粗放型到集约型经济增长的重要阶段，开始出现经济周期、买方市场、就业不足等一系列新的经济现象，这样，财政运行的重点，就应当是通过各种财政手段的内在作用机制，使政府财力能够流向亟待支持的领域，更有效地促进经济增长方式的转变，从而使财政运行在整个市场化进程中发挥应有的稳定和调节作用。其次，政府地位的转变决定了财政运行的重要地位。建设社会主义市场经济就是要打破原有计划经济条件下政府包揽一切的局面，政府的职能将主要定位于弥补市场失灵与增进市场效率。因此，作为政府实施经济职能的体现机制，财政运行也必须重新加以定位，既要把涵盖的范围从某些竞争性领域退出，又要采取强化自身效率的措施，如进行费改税以增强政府的收入吸取能力。另外，市场应作为资源配置主体的地位确定，决定了财政运行必须能够产生出有效的“公共产品或劳务”，即符合中国特色市场经济的公共产品或劳务，如利用财政手段间接优化中小企业和民营企业的融资环境，可以培植合格的市场个体，有利于体制转轨，因此就是有效的“公共劳务”。

3、对财政运行“公共性”的认识与比较

在市场经济条件下，政府的地位决定了财政运行要涉及消费、生产和分配三个方面，而其“公共性”则体现为：①对消费品的公共提供，即政府向消费者免费提供产品和服务；②公共生产，即以政府为生产资料所有者的生产，其组织形式是政府所属的行政事业单位和企业；③收入再分配，这既可通过公共提供和公共生产来完成，又可以由政府强制地进行收入转移。作为与市场经济相适应的财政运行机制，其“公共性”是市场经济赋予的基本性质。而我国当前的财政运行由于同社会主义市场经济相联系，所以其“公共性”也具有了特有的内涵。

就西方财政运行来看，一方面市场经济决定了它具有一般意义上的“公共性”，即必须为市场提供公共产品或劳务，另一方面私人资本的剥削性又决定了西方财政运行必须同资本主义制度相一致，这是其“公共性”的特殊，最终，其财政运行所体现的就是资本主义的“公共性”。而就我国来说，一方面建设社会主义市场经济决定了财政运行的“公共性”具有一般市场经济下的特征，即为多种所有制形式提供“一视同仁”的服务，另一方面公有制为主体确定了我国市场经济的社会主义性质，这样，从总体上讲，以整个市场为服务对象的财政运行便具有了社会主义的“公共性”，二者相结合，便形成了我国财政具有中国特色的“公共性”内涵。因此，不断强化我国财政有中国特色的“公共性”，将成为从财政理论到实践，从财政运行进而讨论中国财政体系构建的关键联系环节。

（四）“中国特色公共财政”的提出

中国特色公共财政

财政职能一般

“公共性”一般

财政运行

财政本质

财政职能特殊

“公共性”特殊

建设有中国特色的社会主义市场经济图一

九届人大二次会议上，财政部长项怀诚提出，要转变财政职能，逐步建立公共财政的基本框架，这是我国财政运行方式的重大转变。我国所要构建的公共财政体系，必须从体制转轨的要求出发，要符合市场经济的一般原则，符合财政预算的范围、结构和方法，必须与政府职能的范围和方向相适应，要充分体现和满足公共需要、服从政府职能转变以及我国国情和财力水平相适应的原则。因此，我们提出把中国公共财政体系构建为“有中国特色的公共财政，即：为了适应建设有中国特色的社会主义市场经济体制，政府代表国家为市场提供公共服务、增进市场效率，并籍以改善初级阶段的制度基础的分配活动或经济活动。

从图一可见，从财政本质财政职能财政运行的分析确定了“中国特色公共财政”的理论基础，而贯穿于其间的“建设有中国特色的社会主义市场经济”的根本历史命题则确立了“中国特色公共财政”的实践意义，从而最终实现了理论与实践的统一。

二、从财政本质的角度看中国财政体系的构建

（一）财政本质与公共财政体系的内在逻辑

对于作为财政学体系的基石的财政本质加以研究，有助于认识一系列具有重大现实意义的问题，如财政管理的方针政策、我国财政应实施的宏观调控及体制转轨变革等。在此基础上，国家分配的财政本质也规定了建设“中国特色公共财政”的基本原则和思路。首先，公共财政体系的构建必须紧紧围绕财政是以国家为主体的分配关系这一经济实质。事实上，体制转轨只是使我国的经济运行模式和政府的经济职能发生变化，而没有改变我国的经济制度和生产方式，因此并未动摇财政与国家的本质联系。其次，我国当前市场秩序还不规范，仍处于较低层次的市场经济，市场失灵领域还比较多，在公共财政体系的构建中，国家干预的机制是不可缺少的，这离不开财政的宏观调控。当前提出的“振兴财政”，也就是强调以国家为主体的财政分配的权威。由此看来，科学的财政本质观已成为构建中国特色公共财政的理论与实践的起点。同样，构建公共财政体系也要求财政本质的现象化存在采取更合理的模式，即购建中国特色公共财政，这样，二者都为自己的存在和发展创造了前提。

（二）以国家为主体，把不同利益主体的分配关系结合起来

在中国特色公共财政体系的构建中，国家必须注重为社会的不同利益主体提供一视同仁的服务，从而把其分配关系有机的结合起来，这是处理好政府与市场关系的一个重要原则。一方面，在市场经济条件下，市场交换的各方地位相互平等，任何一方都无权和无力强制对方按自己的意愿行事，必须由政府来为市场的公平竞争提供同一的规则，尤其是在我们这样低层次的市场经济环境中，坚持以国家为主体进行“公共产品”分配是十分必要的。另一方面，不同利益主体包括社会的各阶层、各集团和各种经济成分，理顺这些利益主体之间的分配关系是国家财政义不容辞的责任。财政分配作为社会生产方式中广义生产关系的内在构成环节之一-分配关系的一个组成部分，应当服务于市场化的总目标。具体到实践中，公共支出必须着眼于所有的市场主体，公共收入吸取要一视同仁地对待各种市场主体，同时财政也要支持政府为市场的公平分配秩序建立相应的法制制度。当然，这里讨论的是构建公共财政体系的基本原则，并不否定政府在经济发展中进行的某些政策倾斜，以及支持国有经济的主体地位，因为我国毕竟是社会主义国家，社会总体利益从根本上来说是一致的。

（三）以按劳分配为主体，把按劳分配与按生产要素分配结合起来

党的十五大指出，要以按劳分配为主体，实现多种分配方式的结合。这既强调了坚持按劳分配这一社会主义的根本特征，又提出了必须接纳适应社会主义初级阶段的多种分配形式，如按资本、土地和企业家才能分配，这是我国社会主义分配理论和实践的一项重大变革。财政是社会分配关系中的主体，公共财政体系的构建自然要适应这一转变，要促使初次分配和再分配过程与按要素分配过程相适应。一方面，政府要继续贯彻以按劳分配为主的方针，防止严重的两极分化。这就要求采取有效的财政政策手段，如税收、社会保障和转移支付，来对社会产品的分配加以调节；另一方面，政府要鼓励各种分配方式的运用和完善，这也要求财政致力于理顺按生产要素分配的机制，如建立对国有企业领导者的合理的经济激励机制，对资本密集型产业和私人的资本性收入给与适当的税收优惠、提高农民收入等。总之，社会分配机制的优化，正是中国特色公共财政体系的重要建设目标和存在基础。

（四）以公共财政为主导，把规模、结构、效益结合起来

构建中国特色公共财政体系，本质上是以国家为主体的分配关系的进一步优化，最终表现为本着财政为市场提供合格公共产品的原则，把财政的规模、结构和效益有机地结合起来。首先，财政规模的合理化是与“振兴财政”的目标紧密结合在一起的。事实上，我国目前的财政规模十分有限，不仅使政府的宏观调控职能受到限制，而且某些地区政府基本运作的维持也发生困难。19世纪的德国经济学家瓦格纳曾正确分析预测了在一国经济腾飞的初期，公共支出总是随人均收入提高而不断增长的规律。但改革开放以来，我国的财政收支规模却曾长期处于下降趋势，直到近年才有所好转。优化财政规模，要注重对收支结构的优化，更要重视财源建设，支持高效益产业的发展。对于财政结构的优化，一是要使国家财政适应政府职能的转变，退出某些竞争性领域，而加强对某些必要公共事务的参与；二是要进行财政收支结构自身的改革，如费改税、税制优化、完善政府采购制度等，使财政自身运作更加顺畅。对于效益的问题，实质上是对财政支出的效果进行监督、评价的问题。长期以来，财政理论界和财政部门往往只把财政局限在分配领域，而事实上财政资金分配后的使用情况也直接关系到财政活动整体效益，体现出政府的效率，因此，建立包括公共支出后评价制度在内的一系列机制，将对公共财政体系整体运作质量的提高具有重大意义。

三、从财政职能的角度看中国公共财政体系的构建

（一）财政职能的现状分析

⒈具有长期合理性的财政职能

第一，国有资产管理职能有其长期存在的必然性。我国是社会主义国家，建设的是社会主义市场经济，国家（政府）作为分配主体拥有两种身份政权行使者和全民所有制生产资料所有者；两种职能社会管理职能和经济职能。因此，不断改革和优化财政对国有资产的经营管理，是符合我国的长期市场化目标的。

第二，进一步增加有效“公共产品”的提供。目前最基本的社会公共产品仍提供不足。如教育亟待加大投入，公共设施建设在许多领域滞后，已经影响了经济运行的大局。虽然这些职能的弱化有复杂的原因，但也说明财政必须通过必要的投资来满足起码的公共需要。作为公共财政的基本职能，其完善需要长期而艰巨的努力。

第三，规范市场，消除市场行为的外部不经济影响。从我国的市场发育来看，许多市场还不成形，有的市场虽已建立，但管理规范远远不够。大量的垄断、欺诈行为与市场价格的混乱都有待政府来处理。外部不经济造成的污染、生态问题也贻害无穷。这些政府职能的补位都需要财政来完成。

第四，社会收入分配与社会保障体系的完善。众多市场漏洞产生大批不合理的高收入者，而行业或企业间的职工收入水平的不平衡也不利于社会稳定。失业和离退休人员的大量出现也成为体制转轨承受的一项重大成本。在此，财政不断强化这些方面的调节和分配机制，是适应我国将长期处于社会主义初级阶段、又需要尽快确立市场经济体制这又一事实的。

⒉具有短期合理性的财政职能

第一，关于政府仍作为市场投资主体问题。首先，地方政府过多介入行业投资方向，进一步加重了重复建设和产业结构的不合理。同时，政府充当市场投资主体，既对私人投资产生挤出效应，又不利于市场主体的自我完善。但从目前我国正处于特定的体制转轨和市场转型的背景来看，政府的这些职能又具有一定合理性。而随改革的不断深入与经济形势的好转，这些职能的主动削弱甚至取消也是必然的。

第二，关于积极财政政策的问题。我国目前需求不足的现实，要求政府实施积极财政政策以刺激经济。但积极财政政策也同时会带来众多负面影响，如赤字和债务的剧增，因此不应当也不可能把积极财政政策作为财政的一项长期职能来加以实施，应当在承认其短期合理性的同时，注重在财政职能的现实需求与长远需求之间需求相对平衡。

⒊非合理性的财政职能

第一，收费项目众多，摊派严重，可以说是政府目前最应改变的职能。这虽然不仅是财政自身的问题，但由财政主导的费税改革将在很大程度上有利于改变这一局面。事实上，收费的随意性比较强，标准混乱，已经为大量的非生产性“寻租”现象开了方便之门。对此，国家财政不仅要实现不合理职能的“退出”，而且要实现费税改革的成功，尽量使公共物品或劳务的供给量可以达到具有效率的最佳水平。

第二，对民营企业、中小企业的支持仍显不足。财政职能的非合理性不仅在于某些现有职能的不合理，而且包括政府应有经济职能的缺位。从这个意义上说，政府采取包括财政、货币政策在内的众多经济手段，不断优化民营企业、中小企业的生存发展环境，才能使市场充满活力，对民间部门建立直接或间接的支持机制对国家财政来说是十分必要的。

（二）公共财政职能构建的思考

在就财政职能的一般和特殊进行了总体分析后，我们必须针对公共财政职能的构建进行更深层次的思考。首先，人们传统上认为政府控制和市场机制是解决资源配置问题的替代机制，当出现所谓政府失效时，就可能采用政府干预。对此，西方经济学中的新古典学派与凯恩斯主义并无根本差异。然而，由于政府的“协调失灵”可能比“市场失灵”问题更具根本性，因此应当在思路上确立为：政府的作用在于补充培育民间部门的协调秩序，而不是完全替代民间部门。具体到我国的市场化实践中，就要一方面由政府为民营主体发展提供良好的激励机制，以促进社会生产能力的提高和经济繁荣。同时，在民间部门尚未充分发展的情况下，政府退出众多领域的调节也是不现实的。因此，在对公共财政的职能进行完善时，财政手段必须用来增加民间部门的经济协调能力，事实上，政府增加公共产品或劳务的提供，以及为创造一个有利的市场环境而进行的干预，将能够促既民间部门协调能力的强化。此外，在实现公共财政职能时，应当尽量消除机制不合理所造成的非正常寻租行为，而努力为市场主体提供“相机性租金”，即租金的实现视业绩而定（青木昌彦等，1998），例如我国的出口退税政策，以及对高新技术产业的税收优惠。总之，体制改革的深化将扩大我国的公共领域，而这一领域的边界将取决于政府同民营部门在市场上进行博奕的结果，因此，完善公共财政职能的根本思路就是应有利于政府利用有效的经济手段来增进市场效率，最终建立以制度和事先的规则作为经济活动基础的资源配置机制。

由图二可以看出，我国目前正处于趋向瓦尔拉一般均衡市场的转轨过程中，此间由政府和市场进行完全替代的调控都应占比较小的比例，经济调控和引导的重点应放在由政府为增进市场自身协调能力而进行的调控上。事实上，转轨时期政府与市场在资源配置中的作用是相辅相成的。图中浅色阴影部分就代表了政府进行市场增进的领域，其中产权的明晰、金融结构的深化与有效公共产品的提供是经济协调活动的主要内容，其中政府对公共产品和具有广泛外部性的商品进行供给或干预，通常能够促进民间部门在各个领域的自我协调能力。

计划经济转轨经济（政府增进市场效率）准瓦尔拉市场

完全由市场进行资源配置

产权安排

金融深化

提供公共产品

（产生相机性租金）

经济调节基

本通过价格

机制进行

完全由政府政府增进市场自身

调控经济弥补失灵的能力图二

四、从财政运行的角度看中国公共财政体系的构建

（一）公共财政是转轨时期财政运行模式的合理选择

在传统计划经济条件下，财政活动覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有部门的职能，与此相适应的财政运行模式就是“生产建设型财政”。改革开放以来，随着我国经济市场化的推进，政府职能开始出现众多“越位”与“缺位”并存的现象，一方面财政仍在为许多不合理项目注入资金，另一方面却到处有对财政投入不足的抱怨。从表面上看，这些现象是由财政自身的困难引起的，然而问题的关键，却应当从财政职能范围同整体经济环境的关系中去寻找，也就是选择怎样的财政运行模式。事实上，综观世界上实行市场经济制度的国家，财政职能虽然形式多样，但侧重点都是如何纠正和克服“市场失灵”现象为衡量标准，市场可以解决好的问题，财政就不介入，市场无法解决或解决不好问题，财政才必须涉足。在我国计划经济向市场经济转轨的过程中，“公共财政”作为一整套关于现实财政的假设，很好的解释了转轨经济中的财政现实，是国家财政在新的历史条件下合理的存在形式。当然，正如前面所论述，中国仍然是一个社会主义国家，国家最重要的任务就是通过创造财富来实现其职能，使人民的物质和精神生活得到满足，所以从总体上要把实现国家的经济职能提高到重要的地位。这样，社会主义市场经济中的财政内涵既有市场经济条件下的一般，即公共财政，也有社会主义条件下的特殊，即国有经济的管理，由此决定了转轨时期我国必须建立中国特色的公共财政模式。此外，转轨经济国家面临制度变革与经济增长的双重目标，因此政府的定位不能立足于同市场进行完全的职能替换，即政府不能简单的致力于弥补“市场失灵”，而应增进市场自我调节的能力，这一事实赋予了公共财政体系的“中国特色”以另一方面的重要内容。

（二）构建“中国特色公共财政”的现实选择

⒈制度优化与政策选择的基点——财政的可持续性

在进行中国特色公共财政的具体制度构建时，必须注重实现财政的可持续性，既使财政运行尽可能的满足以国家为主体、为主导的财力分配的现实需要，又不至于损害财力继承的未来需要及后代人的利益，从而使整个财政运行有利于经济、政治、社会的可持续发展。事实上，对于实现财政运行可持续性的基本内涵，可从三个方面理解：一是财政体系的运作应尽可能建立在长期、稳固、健康、平衡的基础之上；二是财政政策的职能发挥要尽量与每个特定经济时期的现实需要相适应；三是财政制度必须成为促进经济、政治、社会可持续发展的机制之一。（郭代模、杨涛，1999）政府在进行制度建设和实施财政政策时始终坚持这一原则，才能使中国特色公共财政不断实现自身的完善。

⒉财政支出方面的制度完善与创新

我国长期以来对财政支出效应的研究不够重视，投入——产出或成本——效益分析也鲜为人见。反映在实践工作中，则是没有建立对财政支出的经济社会效应进行综合评价的一套有效机制。因此，切实加强对财政支出、财政约束、成本——效益分析的相关研究，不仅是重要的理论课题，也是解决我国当前财政困难、促进财政可持续发展的必须。具体来看，一是要在明确财政职能的基础上，重新界定财政支出的项目，把支出的重点放到社会亟需的公共产品或劳务上；二是要大力推行政府采购制度，把竞争机制引入政府部门的经济活动，以提高财政支出的透明度和效率，消除非生产性寻租行为；三是对财政资金分配后的使用情况加强监督和效益评价，并努力把相关的措施加以制度化；四是支出的选择要尽量避免挤出效应，防止“挤出”民营部门的有效需求，而应注重以财政投入引入民营部门的追加投资。

⒊财政收入方面的制度完善与创新

完善财政收入制度的首要问题是促进税制改革及结构的优化，逐步完善针对生产要素征收的税种、税目，用税收杠杆推进技术进步，走资源节约使用、要素优化组合的路子，也要改进针对企业和个人所得征税的税种、税目，借以调节非公有制经济税负偏低、个人收入过分悬殊和某些分配不公的问题，如内外资企业所得税的统一，以及包括遗产税、赠与税、证券交易税等新税种的出台。其次，要规范政府收入机制，继续推行费税改革，取消一切不合理的收费，对预算外资金大力整顿和加强管理，促进财政收入的规范化、法制化。此外，任何良好的税制都要依靠征收管理来体现，再严密周全的税制如疏于管理也必将流于形式。因此，加强税务稽查、推行税务，以强化税收征管，也是公共财政体系构建的重要内容。最后，对于国债的问题，既要看到其可作为政府实施积极财政政策的重要资金来源之一，又要看到在我国目前特定的国债运行机制下，过高的中央债务依存度已经蕴含了极大的风险。降低这一风险的根本思路在于继续推进财税体制改革，同时进一步优化国债管理和运用的相关制度，如坚决杜绝国债资金被用于非生产性项目，以及对国债的发行和还本交息方式进行合理的改革，此间适当借鉴西方国家的国债管理经验也是很有必要的。

⒋财政管理体制方面的制度完善与创新

1999年的分税制改革在我国初步建立起分税制财政管理体制的基本框架，但这次改革也表现出不彻底性，可以说是一个利益矛盾冲突的妥协方案。财政管理体制体现了国家财政运行的组织背景，牵涉到的主要是中央政府和地方政府之间的博弈，尤其是中央和地方的财政集权和分权问题。事实上，只有在实践中进行不断的制度创新，才有可能在体制安排上找到集权和分权之间的最佳均衡点。具体来说要进一步处理好各级政府间的事权划分、税种划分，针对各个地区财力不同的情况，归并和完善转移支付体系，并赋予地方政府以必要的税收立法权，努力建立适合省以下的分税制体系。

五、结语

（一）理论的重新诠释：坚持社会主义的财政本质论

“国家分配论”的财政本质观，是我国长期财政理论和实践工作的总结，是以马克思主义基本原理为指南，结合古今中外的实证材料和我国财政工作的实践，逐步形成的一种较为完整的财政学基础理论体系。对此，我们一方面要坚持马克思主义国家观、所有制与社会再生产理论，肯定财政与国家的本质联系；另一方面要在继承和发展中进一步丰富“国家分配论”，注重借鉴西方市场经济国家的财政学理论，根据我国转轨经济的现实，不断完善“国家分配论”的一些基本表述，以增进其科学性，防止各种失之偏颇的倾向。总之，使得财政基本理论能够适应建设有中国特色社会主义市场经济的需要，最终形成合理的财政运行模式，才是对社会主义财政本质论的正确诠释。

（二）尊重实践合理性：选择现实合理的财政运行模式论

市场经济体制否定了我国传统的“大一统”财政模式，要求政企分开、政资分开。因此，我们在以国家为主体的前提下，提出发展有中国特色的公共财政运行模式，根据政府不同的活动范围，确定出该运行模式的“两个要素，一个原则”：两个要素即一要提供符合公共财政一般的公共产品或劳务，二要继续优化政府的国有资产管理机制，一个原则即坚持财政代表国家以增进市场自我调节能力的原则。坚持这一中国特色公共财政模式，既有利于防止国有资产流失，促进国有资产的保值增值，又有助于对公共需求的满足和公共领域的优化，是现阶段中国财政实践的必由之路。

（三）把财政本质的把握、财政职能的健全与公共财政运行模式的构建统一于中国式市场经济的发展之中。

中国的社会主义改革和建设是史无前例的，市场经济与我国国情的相结合也不是一个简单叠加的过程，如何建立和完善中国式市场经济体制，将是决定国家富强与民族复兴的重大历史命题。对财政本质的把握、财政职能的健全和公共财政运行模式的构建形成了转轨时期的财政理论和实践，其直接目的就是为推进国家财政的改革，而最终目的则是为中国式市场经济立宪，即从制度上明确国家与市场之间的分工与合作，也就是要明确界定国家和社会的权利边界，这对于我们这样一个长期缺乏制度约束传统的国家来说尤其重要。事实上，只有推进财政的制度变革和创新，才能最终使国家既能够通过提供稳定的秩序和产权保护推动经济增长，又能防止干预市场经济活动造成经济的长期停滞，从而引入合理的市场经济秩序，健康地走上跨越社会主义初级阶段的改革之路，这也是中国财政理论与实践的出发点和归宿。

参考文献：

①贾康，《财政本质与财政调控》，经济科学出版社，1998年

②张馨，《公共财政论纲》，经济科学出版社，1999年

③黄仁宇，《资本主义与二十一世纪》，三联书店，1997年

④青木昌彦等主编，《政府在东亚经济发展中的作用》，中国经济出版社，1998年

⑤邓子基，《坚持、发展“国家分配论”》，《财政研究》1997年第1期

⑥梁尚敏，《财政理论与创新的若干思考》，《财经问题研究》1995年第11期

⑦刘溶沧，《新时期财政理论建设需解决的若干重要问题》，《财政研究》1998年第4期

公共财政体系范文篇5

（一）从财政本质层次把握财政基本理论

1．对国家本质的再思考

经济范畴是对客观存在的经济关系的高度理论抽象，而财政作为一个特定的历史范畴，也必然随着社会生产方式与社会组织结构的演进而赋予自身以新的内涵。由于对财政分配关系的主体、客体及其相互关系的认识有所不同，便产生了从国家分配论到公共财政以及其间一系列各有侧重的理论观点。然而不可否认的是现实中财政分配的职能是由政府来完成的，由此认识与反思隐含在政府背后的国家本质便成为财政基本理论分析的逻辑起点。

在人类思想史上，对国家本质的认识存在两种截然不同的思路，一种是建立在个人主义基础上的社会契约论，即认为国家和政府的产生、存在及其财政活动，从根本上看都是私人活动的结果，是无数的私人为了自身的利益达成社会契约的结果。对于后一种观点，西方从马基雅弗利到霍布斯等一些早期的思想家，往往主张个人通过缔结社会契约把权力转让给主权者，从而更注重国家权威而不是个人自由。后期的洛克、孟德斯鸠则奠定了社会契约论的个人权力至上的思想本性，并导致了当代西方经济学体系从亚当·斯密和李嘉图开始建立和完善。另一种则是以马克思主义为代表的阶级统治工具论，认为国家的存在标志着阶级和差别的存在，其实质也是由垄断了暴力潜能的国家来监督特定契约的实施。由此，粗略的鸟瞰使我们认识到，对国家本质的分析，事实上就是确认国家与个人、政府与社会谁更优先的问题。从哲学意义上讲，本质是事物的内在联系，是不以人的意志为转移的，人们要通过事物的外在形式和现象来把握本质，这就受到人类认识能力的限制。而处在社会主义初期阶段的我国，注重从包括国家的“阶级性”、“公共性”在内的多角度来把握国家本质，将对我国的政治、经济、社会结构产生深远的影响。

2．对财政本质的再思考

财政的本质，是在其复杂的现象形态背后隐含的某种带有集中性特征的分配关系，是一个客观经济范畴。对财政本质的正确认识和理解，对我国市场化进程中财政职能的完善、财政运行模式的优化和财政政策选择都有重大的现实意义。

西方财政理论基本没有过多强调财政本质问题，但对于什么是财政？财政与市场经济的衔接采用怎样的机制？仍比较重视。西方财政理论强调财政是政府部门的公共经济活动，以弥补市场失效为存在前提，以满足社会公共需要为理论基点。我国财政理论界长期以来比较重视通过对财政本质的研究解决“什么是财政”这一最基本的理论问题，并在长期讨论中形成了“财政是以国家为主体的分配”这一居主流地位的结论，即“国家分配论”。而随着我国市场化进程的深化，与“公共财政”相关的理论观点开始对我国财政理论和实践产生广泛影响。“公共财政”主要是借鉴西方财政学只从公共角度对政府收支进行分析，强调政府及其财政必须为市场提供公共服务的问题。由于我国财政理论界长期把二者放在对立面，导致了“国家分配论”与“公共财政论”的理论冲突。然而进一步的思考使我们认识到，二者是具有合理的内在联系的。首先，“国家分配论”科学地反映了公共财政的国家活动本质，提炼出了不同社会类型中财政的共性。而从“国家分配论”所包含的财政运行模式内容来看，也是对计划经济时期财政实践的正确总结，在计划经济时期对指导我国财政活动起了巨大的积极作用。其次，“公共财政”则归纳出了市场经济条件下的财政一般特征，指出了我国在建设社会主义市场经济体制中政府活动的基本原则，是建立合理财政运行模式的出发点。因此，“国家分配论”是“公共财政”的内在本质，而“公共财政”是国家分配的本质观在市场经济背景下的具体化体现，是合理的财政运行模式，二者将统一于我国的市场化进程。

3．讨论财政本质的理论与现实意义

从哲学的角度来看，事物的本质是使其不同于其他事物的内在的、必然的、不以人的意志为转移的规定性。对本质的把握，是同人类形而上的精神需求相吻合的。由于人们认识能力和角度的不同，事物在客观现实中就表现为丰富多样的存在形态，构成各种哲学的本体论和认识论的基础。人类只有努力提高形而上的辩析能力，才有可能更为准确地认识事物的本质规律，用以指导认识和改造世界的实践活动。因此，我们只有认清财政的国家分配本质，才能在发展完善中国财政学时坚持不背离社会主义道路，努力增进财政学的科学性，也才能在财政体系的改革中不会用少数人的“公共需求”替代社会公众的“公共需求”；同样，只有理解公共财政是财政本质的合理的具体化运行模式体现，才能使中国财政学的研究主题转移到构建有效的政府对市场的作用机制上来，增强财政学对政府政策选择的理论指导意义，也才能促使政府全面审视与市场的关系，不断进行自我改革，自我革命，真正使自己的活动适应体制转轨的要求，更加重视通过提供有效的“公共产品或劳务”来增进市场的效率，从而提高经济的整体质量。

（二）从财政职能层次把握财政基本理论

1、财政职能的理论界定

⑴计划经济条件下的财政职能

在我国传统的计划经济体制下，政府不仅决定宏观层次的资源配置，还直接决定微观层次的经济活动。财政分配不仅要满足国防、教育、行政等公共支出，还要承担国有资本的运营、核算、分配和管理。在这种背景下，理论界对财政职能比较一致的看法是概括为“分配、调节和监督”三个方面的职能，其中的分配职能又可分为筹集资金职能和供应资金职能。这种传统的财政职能理论是从社会总产品的扣除理论出发，把财政只限于分配领域的合理界限之内，一方面从财政概念本身进行抽象，认为财政是以国家为主体的分配，因而以组织收入和安排支出为核心内容的分配职能是财政的基本职能；另一方面，基于在计划经济条件下，财政是实施指令性计划的工具，因而又强调财政具有调节和监督的职能。

⑵西方市场经济条件下的财政职能

西方财政理论主要从市场配置、政府监管出发，把财政同资源优化、收入公平、经济稳定直接相联系，并且作为政府的公共经济活动，贯穿始终。此外，按照西方实行公共财政的要求，财政职能范围所必须包括的主要是资源配置中市场失灵的领域，财政对资源的配置要以不损害市场机制和秩序为准则，这是确定财政活动范围的必要条件。这样，西方经济学家往往以这种思路把现代财政的经济职能概括为资源配置、收入分配、经济稳定三大职能。其中，财政履行资源配置的职能，是由于公共产品或劳务、外部效应和不完全竞争状态的存在；财政履行调节分配的职能，是由于西方国家普遍存在的收入分配不公的现象；财政履行稳定经济的职能，则是由于市场经济不可能自动、平稳的向前发展。

⑶社会主义市场经济条件下的财政职能

把握财政职能的关键在于是否反映了既定的社会经济制度、资源配置和政府活动方式，以及财政对社会经济发展及其有效运行的适应程度。因此，在新的历史条件下，我们必须分析、比较、改革和借鉴计划经济和西方市场经济条件下的财政职能理论，从而对财政职能重新加以定位。在此，我们把社会主义市场经济条件下的财政职能界定为资源配置、收入分配、经济稳定和增长、社会优化四个方面。其中，我国财政配置资源职能有两个突出特点：一是必须以市场配置为基础，从原先计划体制所包揽的一般性竞争领域退出；二是在基础产业、高科技产业和部分支柱产业、资本密集型行业，财政必须保持强有力的配置功能，以弥补市场配置能力的不足，这也是特定历史条件下赋予财政资源配置职能的特定含义。其次，分配职能强调所得的分配，即在劳动力和资本之间以及内部进行分配，不仅为了聚财，更重要的是对居民收入进行调节，服务于“共同富裕”的目标。此外，在经济稳定和增长职能中，同西方国家相比，我国作为发展中国家，最重要的是经济增长，这比稳定具有更根本的意义，如何处理好二者关系，是新时期财政职能所面临的挑战。最后，提出财政的社会优化职能具有重大历史意义。所谓社会优化，应包括社会组织结构优化和社会思想文化的优化。社会组织结构涵盖了国有企业改革和现代企业制度的建立、政治体制改革和政府部门的机构精简，以及转轨时期如何保持社会个体与组织的有效联系，美国的斯蒂格利茨教授就曾着重强调合理高效的社会组织结构对政府政策实施、经济有效运作的重大意义。至于社会思想文化，是与精神文明建设联系在一起的，我国在特殊文化背景下进行的市场化改革进一步提出了这种需要，正如马克思·韦伯指出新教伦理对西方国家近代经济发展的作用一样，良好的社会思想文化模式对发展中国家经济腾飞的作用不容忽视。社会优化是我国政府不容置疑的职责，其研究和改革都需要政府财力支持，而财政职能是政府经济职能的延伸和发展，提出财政的社会化职能，也是适应制度变革中的特殊问题，具有历史合理性。

2、财政职能的实践特色

财政职能是指财政这种分配范畴本身所具有的对社会产品进行分配的内在职责和功能，是财政本身客观存在的属性。讲社会主义市场经济条件下的财政职能，是财政职能的理论特殊，从理论特殊到实践特殊，结合财政职能的具体发挥和运用，则应总结出财政职能所具有的实践特色，也就是要明确由于历史传统、国情、发展阶段、体制模式等条件赋予政府、财政的特殊职能体现。

对于我国这样一个尚处于社会主义初级阶段的发展中大国，民族振兴的主题已明确的规定为实现两个转变，即经济体制由传统的社会主义计划经济向社会主义市场经济转变，经济增长方式由明显带有落后农业国特征的粗放型向与发达工业化水平相一致的集约型转变。因此，财政除了要完成维持国家机器运转与提供公共产品或劳务的基本责任，还应当致力于“两个转变的总体战略目标”的实现。具体表现为以下实践特色：

⑴充分发挥我国财政特有的国有资产经营管理职能，以维护社会主义初级阶段的经济基础。十五大指出，公有制的主体地位更主要体现在控制力上，特别侧重于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。因此，在大力支持多种所有制形式共同发展的同时，必须重视国有经济运作机制的优化和效率的提高，要明确国有资产的经营代替关系，处理好所有者权益、经营者利益与企业发展的关系，从而给企业创造一个合理的外部经营环境与良好的内在激励机制，这也是特定历史条件赋予财政职能的首要实践特色。

⑵控制调节投资规模，实施有效的产业政策，以追求经济结构的合理化。一方面要认识到我国的市场仍不够完善和成熟，“市场失灵”的领域还很多，因此政府应当注重政策性的重点扶持和财力资助，并直接实施部分基础设施、高科技产业的建设，另一方面也要认清目前存在众多政府干预形成的盲目投资和重复建设，由此来看，财政通过自身的体制改革来理顺各级政府对产业发展的作用关系，从而真正实现由政府引导、市场主导而实现的资源优化配置，是财政职能的又一重要实践特色。

⑶实施有效财政政策，熨平经济波动，以保证经济健康发展和体制转轨的顺利进行。随着我国经济市场化程度的加深，宏观经济运行开始表现出市场经济中经济周期的特点，经济发展的“瓶颈”已由资源约束成为市场约束，供给结构的非合理性与有效需求不足同时影响宏观经济的良性运转。因此，如何借鉴西方“供给学派”与凯恩斯主义的政策主张，并结合我国的经济背景，采取一系列积极性或平衡性财政政策，是买方市场下财政职能的实现所面临的新课题。

⑷努力增强政府调控地区差别、城乡差别和居民收入分配差别的能力，以服务于“共同富裕”的目标。由于分配秩序的不顺，目前灰色收入、隐性收入已成为高收入者的主要收入来源，两极分化也日益严重，这极可能与经济、文化的急剧变动共同作用而影响社会的稳定。同样，城乡差别制约了劳动力的合理流动和农村消费水平的提高，而地区差别则严重影响总体经济的均衡发展。因此，通过转移支付、税收、补贴、社会保障等再分配手段对这些差异进行调节，也是财政职能边界在实践中所必需的扩大和深化。

（三）从财政运行层次把握财政基本理论

1、财政运行受财政本质的制约与财政职能的作用

所谓财政运行，是依据税收、公债、财政支出、国有资产管理、分税制、财政政策等财政运行规律，结合市场经济的一般规律，所形成的财政自身运作机制以及财政与市场经济运行的机制性对接。财政运行实际上是财政本质和财政职能直接或间接对政府具体财政活动所做出的外延界定，首先，国家分配的财政本质从性质上决定了我国的财政运行必须以政府为主体，这就要求为了强化政府的财政主体能力，必须进行包括分税制在内的一系列财政管理体制改革。同时，由于我国的国家利益与人民利益是一致的，强调国家分配的财政本质也就要强调国家财政为社会公众提供公共产品或劳务的充分性、必要性、及时性，这就为财政运行赋予了“公共性”的特征。其次，从体系建设上，财政职能的一般决定了财政运行机制的主要框架，而财政职能在我国的实践特色则进一步构划出财政运行的有效作用边界。因此，沿着财政本质财政职能财政运行这条主线，财政分配关系的内在逻辑逐步展开，并最终体现到建设有中国特色的社会主义市场经济的实践中，对新时期财政体系的构建确立了基本规定性。

2、财政运行的其他制约因素

财政本质与职能属于财政运行的内在制约因素，而财政运行作为体现政府与市场相互作用的一套机制，必然也会受到众多外在因素的制约。首先，我国目前的经济社会背景决定了哪些是财政运行的重点环节。我国目前正处在从粗放型到集约型经济增长的重要阶段，开始出现经济周期、买方市场、就业不足等一系列新的经济现象，这样，财政运行的重点，就应当是通过各种财政手段的内在作用机制，使政府财力能够流向亟待支持的领域，更有效地促进经济增长方式的转变，从而使财政运行在整个市场化进程中发挥应有的稳定和调节作用。其次，政府地位的转变决定了财政运行的重要地位。建设社会主义市场经济就是要打破原有计划经济条件下政府包揽一切的局面，政府的职能将主要定位于弥补市场失灵与增进市场效率。因此，作为政府实施经济职能的体现机制，财政运行也必须重新加以定位，既要把涵盖的范围从某些竞争性领域退出，又要采取强化自身效率的措施，如进行费改税以增强政府的收入吸取能力。另外，市场应作为资源配置主体的地位确定，决定了财政运行必须能够产生出有效的“公共产品或劳务”，即符合中国特色市场经济的公共产品或劳务，如利用财政手段间接优化中小企业和民营企业的融资环境，可以培植合格的市场个体，有利于体制转轨，因此就是有效的“公共劳务”。

3、对财政运行“公共性”的认识与比较

在市场经济条件下，政府的地位决定了财政运行要涉及消费、生产和分配三个方面，而其“公共性”则体现为：①对消费品的公共提供，即政府向消费者免费提供产品和服务；②公共生产，即以政府为生产资料所有者的生产，其组织形式是政府所属的行政事业单位和企业；③收入再分配，这既可通过公共提供和公共生产来完成，又可以由政府强制地进行收入转移。作为与市场经济相适应的财政运行机制，其“公共性”是市场经济赋予的基本性质。而我国当前的财政运行由于同社会主义市场经济相联系，所以其“公共性”也具有了特有的内涵。

就西方财政运行来看，一方面市场经济决定了它具有一般意义上的“公共性”，即必须为市场提供公共产品或劳务，另一方面私人资本的剥削性又决定了西方财政运行必须同资本主义制度相一致，这是其“公共性”的特殊，最终，其财政运行所体现的就是资本主义的“公共性”。而就我国来说，一方面建设社会主义市场经济决定了财政运行的“公共性”具有一般市场经济下的特征，即为多种所有制形式提供“一视同仁”的服务，另一方面公有制为主体确定了我国市场经济的社会主义性质，这样，从总体上讲，以整个市场为服务对象的财政运行便具有了社会主义的“公共性”，二者相结合，便形成了我国财政具有中国特色的“公共性”内涵。因此，不断强化我国财政有中国特色的“公共性”，将成为从财政理论到实践，从财政运行进而讨论中国财政体系构建的关键联系环节。

（四）“中国特色公共财政”的提出

九届人大二次会议上，财政部长项怀诚提出，要转变财政职能，逐步建立公共财政的基本框架，这是我国财政运行方式的重大转变。我国所要构建的公共财政体系，必须从体制转轨的要求出发，要符合市场经济的一般原则，符合财政预算的范围、结构和方法，必须与政府职能的范围和方向相适应，要充分体现和满足公共需要、服从政府职能转变以及我国国情和财力水平相适应的原则。因此，我们提出把中国公共财政体系构建为“有中国特色的公共财政，即：为了适应建设有中国特色的社会主义市场经济体制，政府代表国家为市场提供公共服务、增进市场效率，并籍以改善初级阶段的制度基础的分配活动或经济活动。

从图一可见，从财政本质财政职能财政运行的分析确定了“中国特色公共财政”的理论基础，而贯穿于其间的“建设有中国特色的社会主义市场经济”的根本历史命题则确立了“中国特色公共财政”的实践意义，从而最终实现了理论与实践的统一。

二、从财政本质的角度看中国财政体系的构建

（一）财政本质与公共财政体系的内在逻辑

对于作为财政学体系的基石的财政本质加以研究，有助于认识一系列具有重大现实意义的问题，如财政管理的方针政策、我国财政应实施的宏观调控及体制转轨变革等。在此基础上，国家分配的财政本质也规定了建设“中国特色公共财政”的基本原则和思路。首先，公共财政体系的构建必须紧紧围绕财政是以国家为主体的分配关系这一经济实质。事实上，体制转轨只是使我国的经济运行模式和政府的经济职能发生变化，而没有改变我国的经济制度和生产方式，因此并未动摇财政与国家的本质联系。其次，我国当前市场秩序还不规范，仍处于较低层次的市场经济，市场失灵领域还比较多，在公共财政体系的构建中，国家干预的机制是不可缺少的，这离不开财政的宏观调控。当前提出的“振兴财政”，也就是强调以国家为主体的财政分配的权威。由此看来，科学的财政本质观已成为构建中国特色公共财政的理论与实践的起点。同样，构建公共财政体系也要求财政本质的现象化存在采取更合理的模式，即购建中国特色公共财政，这样，二者都为自己的存在和发展创造了前提。

（二）以国家为主体，把不同利益主体的分配关系结合起来

在中国特色公共财政体系的构建中，国家必须注重为社会的不同利益主体提供一视同仁的服务，从而把其分配关系有机的结合起来，这是处理好政府与市场关系的一个重要原则。一方面，在市场经济条件下，市场交换的各方地位相互平等，任何一方都无权和无力强制对方按自己的意愿行事，必须由政府来为市场的公平竞争提供同一的规则，尤其是在我们这样低层次的市场经济环境中，坚持以国家为主体进行“公共产品”分配是十分必要的。另一方面，不同利益主体包括社会的各阶层、各集团和各种经济成分，理顺这些利益主体之间的分配关系是国家财政义不容辞的责任。财政分配作为社会生产方式中广义生产关系的内在构成环节之一­分配关系的一个组成部分，应当服务于市场化的总目标。具体到实践中，公共支出必须着眼于所有的市场主体，公共收入吸取要一视同仁地对待各种市场主体，同时财政也要支持政府为市场的公平分配秩序建立相应的法制制度。当然，这里讨论的是构建公共财政体系的基本原则，并不否定政府在经济发展中进行的某些政策倾斜，以及支持国有经济的主体地位，因为我国毕竟是社会主义国家，社会总体利益从根本上来说是一致的。

（三）以按劳分配为主体，把按劳分配与按生产要素分配结合起来

党的十五大指出，要以按劳分配为主体，实现多种分配方式的结合。这既强调了坚持按劳分配这一社会主义的根本特征，又提出了必须接纳适应社会主义初级阶段的多种分配形式，如按资本、土地和企业家才能分配，这是我国社会主义分配理论和实践的一项重大变革。财政是社会分配关系中的主体，公共财政体系的构建自然要适应这一转变，要促使初次分配和再分配过程与按要素分配过程相适应。一方面，政府要继续贯彻以按劳分配为主的方针，防止严重的两极分化。这就要求采取有效的财政政策手段，如税收、社会保障和转移支付，来对社会产品的分配加以调节；另一方面，政府要鼓励各种分配方式的运用和完善，这也要求财政致力于理顺按生产要素分配的机制，如建立对国有企业领导者的合理的经济激励机制，对资本密集型产业和私人的资本性收入给与适当的税收优惠、提高农民收入等。总之，社会分配机制的优化，正是中国特色公共财政体系的重要建设目标和存在基础。

（四）以公共财政为主导，把规模、结构、效益结合起来

构建中国特色公共财政体系，本质上是以国家为主体的分配关系的进一步优化，最终表现为本着财政为市场提供合格公共产品的原则，把财政的规模、结构和效益有机地结合起来。首先，财政规模的合理化是与“振兴财政”的目标紧密结合在一起的。事实上，我国目前的财政规模十分有限，不仅使政府的宏观调控职能受到限制，而且某些地区政府基本运作的维持也发生困难。19世纪的德国经济学家瓦格纳曾正确分析预测了在一国经济腾飞的初期，公共支出总是随人均收入提高而不断增长的规律。但改革开放以来，我国的财政收支规模却曾长期处于下降趋势，直到近年才有所好转。优化财政规模，要注重对收支结构的优化，更要重视财源建设，支持高效益产业的发展。对于财政结构的优化，一是要使国家财政适应政府职能的转变，退出某些竞争性领域，而加强对某些必要公共事务的参与；二是要进行财政收支结构自身的改革，如费改税、税制优化、完善政府采购制度等，使财政自身运作更加顺畅。对于效益的问题，实质上是对财政支出的效果进行监督、评价的问题。长期以来，财政理论界和财政部门往往只把财政局限在分配领域，而事实上财政资金分配后的使用情况也直接关系到财政活动整体效益，体现出政府的效率，因此，建立包括公共支出后评价制度在内的一系列机制，将对公共财政体系整体运作质量的提高具有重大意义。

三、从财政职能的角度看中国公共财政体系的构建

（一）财政职能的现状分析

⒈具有长期合理性的财政职能

第一，国有资产管理职能有其长期存在的必然性。我国是社会主义国家，建设的是社会主义市场经济，国家（政府）作为分配主体拥有两种身份政权行使者和全民所有制生产资料所有者；两种职能社会管理职能和经济职能。因

此，不断改革和优化财政对国有资产的经营管理，是符合我国的长期市场化目标的。

第二，进一步增加有效“公共产品”的提供。目前最基本的社会公共产品仍提供不足。如教育亟待加大投入，公共设施建设在许多领域滞后，已经影响了经济运行的大局。虽然这些职能的弱化有复杂的原因，但也说明财政必须通过必要的投资来满足起码的公共需要。作为公共财政的基本职能，其完善需要长期而艰巨的努力。

第三，规范市场，消除市场行为的外部不经济影响。从我国的市场发育来看，许多市场还不成形，有的市场虽已建立，但管理规范远远不够。大量的垄断、欺诈行为与市场价格的混乱都有待政府来处理。外部不经济造成的污染、生态问题也贻害无穷。这些政府职能的补位都需要财政来完成。

第四，社会收入分配与社会保障体系的完善。众多市场漏洞产生大批不合理的高收入者，而行业或企业间的职工收入水平的不平衡也不利于社会稳定。失业和离退休人员的大量出现也成为体制转轨承受的一项重大成本。在此，财政不断强化这些方面的调节和分配机制，是适应我国将长期处于社会主义初级阶段、又需要尽快确立市场经济体制这又一事实的。

⒉具有短期合理性的财政职能

第一，关于政府仍作为市场投资主体问题。首先，地方政府过多介入行业投资方向，进一步加重了重复建设和产业结构的不合理。同时，政府充当市场投资主体，既对私人投资产生挤出效应，又不利于市场主体的自我完善。但从目前我国正处于特定的体制转轨和市场转型的背景来看，政府的这些职能又具有一定合理性。而随改革的不断深入与经济形势的好转，这些职能的主动削弱甚至取消也是必然的。

第二，关于积极财政政策的问题。我国目前需求不足的现实，要求政府实施积极财政政策以刺激经济。但积极财政政策也同时会带来众多负面影响，如赤字和债务的剧增，因此不应当也不可能把积极财政政策作为财政的一项长期职能来加以实施，应当在承认其短期合理性的同时，注重在财政职能的现实需求与长远需求之间需求相对平衡。

⒊非合理性的财政职能

第一，收费项目众多，摊派严重，可以说是政府目前最应改变的职能。这虽然不仅是财政自身的问题，但由财政主导的费税改革将在很大程度上有利于改变这一局面。事实上，收费的随意性比较强，标准混乱，已经为大量的非生产性“寻租”现象开了方便之门。对此，国家财政不仅要实现不合理职能的“退出”，而且要实现费税改革的成功，尽量使公共物品或劳务的供给量可以达到具有效率的最佳水平。

第二，对民营企业、中小企业的支持仍显不足。财政职能的非合理性不仅在于某些现有职能的不合理，而且包括政府应有经济职能的缺位。从这个意义上说，政府采取包括财政、货币政策在内的众多经济手段，不断优化民营企业、中小企业的生存发展环境，才能使市场充满活力，对民间部门建立直接或间接的支持机制对国家财政来说是十分必要的。

（二）公共财政职能构建的思考

在就财政职能的一般和特殊进行了总体分析后，我们必须针对公共财政职能的构建进行更深层次的思考。首先，人们传统上认为政府控制和市场机制是解决资源配置问题的替代机制，当出现所谓政府失效时，就可能采用政府干预。对此，西方经济学中的新古典学派与凯恩斯主义并无根本差异。然而，由于政府的“协调失灵”可能比“市场失灵”问题更具根本性，因此应当在思路上确立为：政府的作用在于补充培育民间部门的协调秩序，而不是完全替代民间部门。具体到我国的市场化实践中，就要一方面由政府为民营主体发展提供良好的激励机制，以促进社会生产能力的提高和经济繁荣。同时，在民间部门尚未充分发展的情况下，政府退出众多领域的调节也是不现实的。因此，在对公共财政的职能进行完善时，财政手段必须用来增加民间部门的经济协调能力，事实上，政府增加公共产品或劳务的提供，以及为创造一个有利的市场环境而进行的干预，将能够促既民间部门协调能力的强化。此外，在实现公共财政职能时，应当尽量消除机制不合理所造成的非正常寻租行为，而努力为市场主体提供“相机性租金”，即租金的实现视业绩而定（青木昌彦等，1998），例如我国的出口退税政策，以及对高新技术产业的税收优惠。总之，体制改革的深化将扩大我国的公共领域，而这一领域的边界将取决于政府同民营部门在市场上进行博奕的结果，因此，完善公共财政职能的根本思路就是应有利于政府利用有效的经济手段来增进市场效率，最终建立以制度和事先的规则作为经济活动基础的资源配置机制。

由图二可以看出，我国目前正处于趋向瓦尔拉一般均衡市场的转轨过程中，此间由政府和市场进行完全替代的调控都应占比较小的比例，经济调控和引导的重点应放在由政府为增进市场自身协调能力而进行的调控上。事实上，转轨时期政府与市场在资源配置中的作用是相辅相成的。图中浅色阴影部分就代表了政府进行市场增进的领域，其中产权的明晰、金融结构的深化与有效公共产品的提供是经济协调活动的主要内容，其中政府对公共产品和具有广泛外部性的商品进行供给或干预，通常能够促进民间部门在各个领域的自我协调能力。

四、从财政运行的角度看中国公共财政体系的构建

（一）公共财政是转轨时期财政运行模式的合理选择

在传统计划经济条件下，财政活动覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有部门的职能，与此相适应的财政运行模式就是“生产建设型财政”。改革开放以来，随着我国经济市场化的推进，政府职能开始出现众多“越位”与“缺位”并存的现象，一方面财政仍在为许多不合理项目注入资金，另一方面却到处有对财政投入不足的抱怨。从表面上看，这些现象是由财政自身的困难引起的，然而问题的关键，却应当从财政职能范围同整体经济环境的关系中去寻找，也就是选择怎样的财政运行模式。事实上，综观世界上实行市场经济制度的国家，财政职能虽然形式多样，但侧重点都是如何纠正和克服“市场失灵”现象为衡量标准，市场可以解决好的问题，财政就不介入，市场无法解决或解决不好问题，财政才必须涉足。在我国计划经济向市场经济转轨的过程中，“公共财政”作为一整套关于现实财政的假设，很好的解释了转轨经济中的财政现实，是国家财政在新的历史条件下合理的存在形式。当然，正如前面所论述，中国仍然是一个社会主义国家，国家最重要的任务就是通过创造财富来实现其职能，使人民的物质和精神生活得到满足，所以从总体上要把实现国家的经济职能提高到重要的地位。这样，社会主义市场经济中的财政内涵既有市场经济条件下的一般，即公共财政，也有社会主义条件下的特殊，即国有经济的管理，由此决定了转轨时期我国必须建立中国特色的公共财政模式。此外，转轨经济国家面临制度变革与经济增长的双重目标，因此政府的定位不能立足于同市场进行完全的职能替换，即政府不能简单的致力于弥补“市场失灵”，而应增进市场自我调节的能力，这一事实赋予了公共财政体系的“中国特色”以另一方面的重要内容。

（二）构建“中国特色公共财政”的现实选择

⒈制度优化与政策选择的基点——财政的可持续性

在进行中国特色公共财政的具体制度构建时，必须注重实现财政的可持续性，既使财政运行尽可能的满足以国家为主体、为主导的财力分配的现实需要，又不至于损害财力继承的未来需要及后代人的利益，从而使整个财政运行有利于经济、政治、社会的可持续发展。事实上，对于实现财政运行可持续性的基本内涵，可从三个方面理解：一是财政体系的运作应尽可能建立在长期、稳固、健康、平衡的基础之上；二是财政政策的职能发挥要尽量与每个特定经济时期的现实需要相适应；三是财政制度必须成为促进经济、政治、社会可持续发展的机制之一。（郭代模、杨涛，1999）政府在进行制度建设和实施财政政策时始终坚持这一原则，才能使中国特色公共财政不断实现自身的完善。

⒉财政支出方面的制度完善与创新

我国长期以来对财政支出效应的研究不够重视，投入——产出或成本——效益分析也鲜为人见。反映在实践工作中，则是没有建立对财政支出的经济社会效应进行综合评价的一套有效机制。因此，切实加强对财政支出、财政约束、成本——效益分析的相关研究，不仅是重要的理论课题，也是解决我国当前财政困难、促进财政可持续发展的必须。具体来看，一是要在明确财政职能的基础上，重新界定财政支出的项目，把支出的重点放到社会亟需的公共产品或劳务上；二是要大力推行政府采购制度，把竞争机制引入政府部门的经济活动，以提高财政支出的透明度和效率，消除非生产性寻租行为；三是对财政资金分配后的使用情况加强监督和效益评价，并努力把相关的措施加以制度化；四是支出的选择要尽量避免挤出效应，防止“挤出”民营部门的有效需求，而应注重以财政投入引入民营部门的追加投资。

⒊财政收入方面的制度完善与创新

完善财政收入制度的首要问题是促进税制改革及结构的优化，逐步完善针对生产要素征收的税种、税目，用税收杠杆推进技术进步，走资源节约使用、要素优化组合的路子，也要改进针对企业和个人所得征税的税种、税目，借以调节非公有制经济税负偏低、个人收入过分悬殊和某些分配不公的问题，如内外资企业所得税的统一，以及包括遗产税、赠与税、证券交易税等新税种的出台。其次，要规范政府收入机制，继续推行费税改革，取消一切不合理的收费，对预算外资金大力整顿和加强管理，促进财政收入的规范化、法制化。此外，任何良好的税制都要依靠征收管理来体现，再严密周全的税制如疏于管理也必将流于形式。因此，加强税务稽查、推行税务，以强化税收征管，也是公共财政体系构建的重要内容。最后，对于国债的问题，既要看到其可作为政府实施积极财政政策的重要资金来源之一，又要看到在我国目前特定的国债运行机制下，过高的中央债务依存度已经蕴含了极大的风险。降低这一风险的根本思路在于继续推进财税体制改革，同时进一步优化国债管理和运用的相关制度，如坚决杜绝国债资金被用于非生产性项目，以及对国债的发行和还本交息方式进行合理的改革，此间适当借鉴西方国家的国债管理经验也是很有必要的。

⒋财政管理体制方面的制度完善与创新

1999年的分税制改革在我国初步建立起分税制财政管理体制的基本框架，但这次改革也表现出不彻底性，可以说是一个利益矛盾冲突的妥协方案。财政管理体制体现了国家财政运行的组织背景，牵涉到的主要是中央政府和地方政府之间的博弈，尤其是中央和地方的财政集权和分权问题。事实上，只有在实践中进行不断的制度创新，才有可能在体制安排上找到集权和分权之间的最佳均衡点。具体来说要进一步处理好各级政府间的事权划分、税种划分，针对各个地区财力不同的情况，归并和完善转移支付体系，并赋予地方政府以必要的税收立法权，努力建立适合省以下的分税制体系。

五、结语

（一）理论的重新诠释：坚持社会主义的财政本质论

“国家分配论”的财政本质观，是我国长期财政理论和实践工作的总结，是以马克思主义基本原理为指南，结合古今中外的实证材料和我国财政工作的实践，逐步形成的一种较为完整的财政学基础理论体系。对此，我们一方面要坚持马克思主义国家观、所有制与社会再生产理论，肯定财政与国家的本质联系；另一方面要在继承和发展中进一步丰富“国家分配论”，注重借鉴西方市场经济国家的财政学理论，根据我国转轨经济的现实，不断完善“国家分配论”的一些基本表述，以增进其科学性，防止各种失之偏颇的倾向。总之，使得财政基本理论能够适应建设有中国特色社会主义市场经济的需要，最终形成合理的财政运行模式，才是对社会主义财政本质论的正确诠释。

（二）尊重实践合理性：选择现实合理的财政运行模式论

市场经济体制否定了我国传统的“大一统”财政模式，要求政企分开、政资分开。因此，我们在以国家为主体的前提下，提出发展有中国特色的公共财政运行模式，根据政府不同的活动范围，确定出该运行模式的“两个要素，一个原则”：两个要素即一要提供符合公共财政一般的公共产品或劳务，二要继续优化政府的国有资产管理机制，一个原则即坚持财政代表国家以增进市场自我调节能力的原则。坚持这一中国特色公共财政模式，既有利于防止国有资产流失，促进国有资产的保值增值，又有助于对公共需求的满足和公共领域的优化，是现阶段中国财政实践的必由之路。

（三）把财政本质的把握、财政职能的健全与公共财政运行模式的构建统一于中国式市场经济的发展之中。

中国的社会主义改革和建设是史无前例的，市场经济与我国国情的相结合也不是一个简单叠加的过程，如何建立和完善中国式市场经济体制，将是决定国家富强与民族复兴的重大历史命题。对财政本质的把握、财政职能的健全和公共财政运行模式的构建形成了转轨时期的财政理论和实践，其直接目的就是为推进国家财政的改革，而最终目的则是为中国式市场经济立宪，即从制度上明确国家与市场之间的分工与合作，也就是要明确界定国家和社会的权利边界，这对于我们这样一个长期缺乏制度约束传统的国家来说尤其重要。事实上，只有推进财政的制度变革和创新，才能最终使国家既能够通过提供稳定的秩序和产权保护推动经济增长，又能防止干预市场经济活动造成经济的长期停滞，从而引入合理的市场经济秩序，健康地走上跨越社会主义初级阶段的改革之路，这也是中国财政理论与实践的出发点和归宿。

参考文献：

①贾康，《财政本质与财政调控》，经济科学出版社，1998年

②张馨，《公共财政论纲》，经济科学出版社，1999年

③黄仁宇，《资本主义与二十一世纪》，三联书店，1997年

④青木昌彦等主编，《政府在东亚经济发展中的作用》，中国经济出版社，1998年

⑤邓子基，《坚持、发展“国家分配论”》，《财政研究》1997年第1期

⑥梁尚敏，《财政理论与创新的若干思考》，《财经问题研究》1995年第11期

⑦刘溶沧，《新时期财政理论建设需解决的若干重要问题》，《财政研究》1998年第4期

公共财政体系范文篇6

关键词：部门预算；政府采购；国库单一帐户；预算会计

改革开放以后，我国开始逐步由计划经济向市场经济过渡。自本世纪初期开始，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，我国财政管理体制开始进行重大改革，改革的目标是建立与市场经济体制相适应的公共财政体制，改革的措施包括部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购、效绩评价，以及参照国际惯例改革政府预算收支科目等。我国目前公共财政体系建设的侧重点是部门预算、政府采购和国库单一账户。

一、目前我国公共财政体系建设的侧重点

1.部门预算

部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法，它是由政府各部门编制的一个涵盖部门所有公共资源的完整预算。编制部门预算的基本要求是将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门。实行部门预算可以正确反映一个部门的资金使用全貌，加强对投入产出效果的测量，增加资金使用的灵活性、透明度，有效地抑制腐败等。可以说，实行部门预算是建设公共财政体系的重中之重。部门预算的编制采用综合预算形式，部门所有单位的各项资金，包括财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入，统一作为部门和单位的预算收入，统一由财政核定支出需求。按部门编制预算后，可以清晰地反映政府预算在各部门的分布，从而取消财政与部门的中间环节，克服单位预算交叉、脱节和层层代编的现象。

2.政府采购

在财政支出预算管理改革中，政府采购制度应是一项重大的工作。政府采购，也称公共采购，是指各级政府及所属实体为了开展日常政务活动和为公众提供社会公共产品或公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序（按国际规范一般应以竞争性招标采购为主要方式），从国内、国际市场上为政府部门或所属公共部门购买所需商品和劳务的行为。实行政府采购后，对于行政单位专项支出经费，财政部门不再简单地按照预算下拨经费给行政单位，而应当按照批准的预算和采购活动的履约情况直接向供应商拨付货款，即财政对这部分支出采用直接付款方式。许多国家的实践证明，现代政府采购制度是强化财政支出管理的一种有效手段。政府采购制度的实质是将市场竞争机制和财政预算支出管理有机结合起来，一方面使政府可以得到价廉物美的商品和服务，实现物有所值的基本目标；另一方面使预算资金管理从价值形态延伸到实物形态，节约公共资金，提高资金使用效益。同时，应积极推行政府采购的招标制度。招标是采用市场化的方式，通过竞争性的招标来引导财政资金的使用，以提高财政资金的使用效益，对所有财政资金实行竞争、择优、公正、公开、公平的方式进行采购，杜绝财政资金使用的浪费和腐败，促进全国统一市场的形成。

3.国库单一账户

国库单一账户制度是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直到资金到达商品或劳务供应者账户全过程进行监控的制度。国库单一账户制度是国际上普遍采用的政府财政资金管理办法。它是市场经济国家为适应市场经济体制的要求，加强财政收入管理，解决财政性资金分散支付所存在的弊端而采用的一种财政资金管理制度。其核心内容是集中支付。在国库单一账户制度下，所有财政资金都要通过单一的国库账户和一个总分类账系统进行收支核算，收入通过银行清算系统直接支付和财政授权支付，通过银行将款项支付到商品和劳务供应商或用款单位，财政资金只保存在国库单一账户，对财政资金余额实现现金管理。

实行国库单一账户制度不仅从根本上解决了财政资金管理分散，部门单位开户混乱的问题，而且增强了财政部门库款调度的灵活性，从而提高了财政政策的实施力度和实施效果，从而有利于实现财政部门对财政资金的集中管理和统一调度。建立国库单一账户制度后，财政收入将直缴国库单一账户，在很大程度上杜绝了目前收入缴库过程中普遍存在的跑、冒、滴、漏现象，真正解决财政收入不能及时、足额入库的问题。对于在预算范围内的合理支出，财政资金拨付一次到位，不需经过层层划转，有利于保证项目资金的及时需求，大大提高了财政资金的使用效率和效益。财务收支程序规范化，资金运作过程透明度高，制约机制更加完善，可以对财政资金的收入、支出实施全过程的有效监督，有利于防治腐败现象的滋生，促进资金使用单位的党风廉政建设。

部门预算、国库单一账户、政府采购作为当前我国公共财政体系建设的侧重点，三者环环相扣，为了合理构建公共财政框架，积极推进预算管理制度改革，我们有必要对预算会计制度重新进行审视，以达到制度的衔接。

二、公共财政体系建设对预算会计的影响

我国的预算会计是以预算管理为中心的宏观管理信息系统和管理手段，是核算、反映和监督中央与地方各级政府预算以及事业行政单位收支预算执行情况的会计。随着中国财政管理体制改革步伐的加快，按照公共财政理论设计的预算管理模式已开始建立，预算编制、执行等环节的管理制度正在发生根本性的变化，我国预算会计环境正在发生重要的变化。

1.部门预算对预算会计制度的影响

部门预算要求反映部门所有的收入和支出，涵盖所有的预算资金，因此，反映预算执行情况的预算会计，也应以预算资金全貌为对象，应不再有遗漏。其中，基建资金也应和其他资金一样一起编入部门预算。即部门预算应当涵盖包括基建预算收支在内的所有收支，真正反映综合预算。因此，预算会计的科目应重新设计，明细核算应作相应调整。零基预算即预算一切从零开始，各类支出取消“基数加增长”的预算编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一科目和款项的支出需求。因此，采用零基预算方法，对预算会计信息提出了更高的要求，预算会计不仅要提供收支流量方面的信息，还要提供资产存量方面的信息，从而对会计核算提出了新的要求。而现行的预算会计制度无法为部门预算编制提供准确的会计信息。我国现行的预算会计制度主要侧重于财政资金的收支管理与核算，对各单位占用的大量长期资产关注不够，固定资产的建造和使用在管理上脱节，不能真实、客观、完整地反映行政事业单位占用和使用经济资源的实际情况，而这与部门预算所要求的细化性、完整性相违背，故无法为部门预算的编制提供准确的会计信息。同时“绩效管理”是世界各国公共管理改革的大趋势，预算绩效评价是有效衡量、改善现代公共事业单位绩效的管理工具之一，它将有助于控制支出总量，实现支出配置的效率和公平，并在技术上有效地使用预算资源，最终在可持续的基础上达到支出效果。而对部门进行绩效管理最终还要归于对部门预算和绩效评估、衡量和追踪上，其不仅要求预算会计客观地反映政府的投入，更在乎与这些“投入”相应的“产出”，而现行的预算会计制度不利于“绩效管理”的实施和政府的科学决策。

2.政府采购对预算会计制度的影响

随着政府采购制度的展开，政府采购资金运动就成为了预算会计的一个新的重要核算内容。行政事业单位的许多采购项目，既有财政预算资金，又有其他资金，这些采购资金，应集中到财政部门，由财政部门统一支付。因此，也就产生了资金从预算单位（部门）向财政部门流动的现象。另外，会造成预算单位收支过程中价值流转和资金及实物流转的脱节。政府采购物品的价值按转账通知流入、流出单位，但货币资金却不实际进出单位。为此要改革现行的行政事业单位的会计管理体系和具体操作办法。现行的操作办法是按照国家机构的建制和经费的领拨关系确定的，按照主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位，层层下拨经费，年度终了又层层上报经费使用情况，汇编决算。实行政府采购制度后，财政部门不再简单地按照预算下拨经费，而应当按照批准的预算和采购活动的履约情况直接向供应商拨付货款，由于这部分支出采用直接付款方式，因此，应按照实际支付的“采购合同价”确认本级财政支出，即财政支出的决算也不需要层层上报，财政总预算会计可以根据支出数直接办理决算。实行政府采购制度后，还要改革单位预算会计制度，行政事业单位即采购品使用者应根据财政部门提供的付款凭据进行资金核算，根据采购入库情况入账，在报送会计报表时既要提供资金的收支情况，还要提供采购品的到位情况，从资金和实物两个方面报告，并与采购部门的结果核对。

政府采购制度的实施，使得财政总预算会计对财政资金支出数的列报口径又一次面临改革。在政府采购制度下，凡是列入政府集中采购计划的商品和劳务一律由政府采购部门集中组织对外采购，财政部门通过国库直接向供货商或劳务提供者支付款项。随着我国政府采购规模的逐步扩大，财政总预算会计对大部分财政资金支出数的列报口径将以财政直接拨款的科目为基础。因此，实行政府集中采购对财政总预算会计和单位（采购实体）会计都会产生直接影响。

公共财政体系范文篇7

关键词:公共财政;税收制度;政府预算

财政模式作为经济体制在财政方面的具体体现,是经济体制改革对财政根本要求的一种反映和作用的结果。随着市场经济基本地位的确定,要求我国的财政模式应体现出市场性,才能适应、服务于并有利于经济市场化改革的需要。西方国家的公共财政是根植于市场经济体制下,在政府财政活动中自然形成并不断发展和完善起来的。因而,在税收制度、政府预算、财政管理、财政支出结构等诸多方面积累了成功的经验。市场经济的共性决定了其对我国建立公共财政体系具有借鉴和参考价值。

一、不断完善和优化税收制度

在经济全球化规律的支配下,世界税收一体化进程明显加快。各国的税收制度不断趋同化,按照国际惯例来改革和完善税制已成为各国的共识。

(一)改革和完善增值税制度

税收政策是国际协作的重要领域,西方国家通常采用消费型和收入型增值税。1968年联邦德国以增值税取代周转税。1973年英国开征增值税,之后历经多次改革已形成了较为完善的增值税制。20世纪80年代以来,以美国为首的西方国家进行了效率优先、兼顾公平的大规模税制改革,采用较为中性的增殖税制,围绕课税水平、课税结构等方面的改革,采取了“宽税基、低税率、紧优惠、严征管”等措施,其增殖税的征收范围几乎涉及到一切商品和劳务。目前我国经济结构正处于战略性调整时期,改革和完善增值税制度,把生产型增值税转向收入型、消费型增值税,有利于新技术、新设备的采用。要允许将购进固定资产中的所含税款一次性抵扣,防止对固定资产重复征税,把企业目前承受的相对较重的投资负担降下来,提高企业更新改造和扩大投资的能力。优化增值税的征收范围,把征税范围先扩大到交通运输、建筑业等与现代增值税征收范围联系密切的应税劳务上,之后逐步取代营业税,使增值税尽可能广泛地覆盖到劳务领域。以扩税基、低税率、少优惠、强征管为目标,在提高征收管理水平的基础上,适当降低目前的名义税率,让出税负空间以后,由消费税和企业所得税来补充。

(二)完善所得税,提高所得税在税收收入中所占比重所得税具有直接调节纳税人收入的特点,在西方国家的税制结构中占主体地位。20世纪80年代美国奉行供给学派的税收政策,降低了所得税的税率,但个人收入的20%-30%仍然要用于交纳个人所得税,其所得税演变的过程,是将税基放宽、税率提高、征收面扩大、税种增加的过程。澳大利亚是实行分税制的国家,1998年澳大利亚中央税收收入中,直接税占74%,其中个人所得税占整个联邦税收收入约60%。大多数西方国家的企业所得税制都是统一的,个人所得税制均允许在总收入中扣除成本费用、生计费、个人免

税等项目。

经济全球化进程对我国税源、税种设置和结构以及税收征管将产生极大的影响,国际环境要求我国统一内外资企业所得税。为了与国际接轨,要着重加强所得税建设,建立综合和分类相结合的个人所得税制,提高所得税在全部税收收入中的比重,改变目前单纯以流转税为主体的税种结构,形成所得税和流转税双重主体的税制体系。坚持对高收入者多课税,对低收入者少课税或不课税的原则,有效地缩小收入初次分配差距。对内、外资企业实行平等的国民待遇,合并内、外资两种企业所得税,改为法人所得税或公司所得税,统—规定税前抵扣。打破现行按经济类型建立的税收优惠政策,清理、规范现行的税收优惠政策,减少具有专项审批、临时、特案、减免性质的税收优惠待遇。将普遍高于国际水平的企业所得税、个人所得税、增值税等主要税种加以调整,降低其税率水平,进一步完善所得税制。

(三)开征社会保障税

建立社会保障制度是市场经济健康运行的重要保证。社会保障税是根据受益原则征税的,是由获得某种特定收入的纳税人缴纳的用于社会保障支出的税种。在全世界170多个国家中,至少有132个国家实行社会保障税制度,其中108个国家正式实行含有工资税、社会保险税、社会税、社会保障捐赠在内的社会保障税。西方国家的社会保障税是中央税收的主要税源,例如,德国为40%左右,超过了个人所得税,成为第一大税种。20世纪80年代中期,英国的社会保险税与个人所得税的差距不断缩小,社会保险税成为英国的第二大税,仅国民保险费占财政收入的比重就达12.4%。社会保障制度属于公共产品,具有全国性、统一性、强制性特征,起着调节居民收入分配、提供社会安全的公共职能。我国社会保障要在全国范围内实行统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理。通过开征社会保障税,设置养老保障税、失业保险税和医疗保障税,形成统一的社会保障税体系。

二、深化政府预算改革,强化财政宏观调控能力

政府预算是公共财政的重要组成部分,建立公共财政体系的关键是要对预算编制及政府预算执行的全过程实施一系列改革。把政府预算从经常性预算、建设性预算的二元结构改革为政府公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算的三元结构。政府预算制度1802年起源于英国,经过几百年的实践,政府预算制度方臻完备。其政府预算不仅要经议会批准,而且还通过公共会计、财政监督专员、财政监察总暑三个渠道来实施,并对预算的全过程监督,具有统一性、公开性、法律的权威性等特点。部门预算是不同的预算,由不同的部门编制执行,最后由财政部门纳入统一的政府预算体系。编制部门预算是西方国家财政资金管理的基本形式,是财政公共化趋势不断增强的集中反映。

(一)编制部门预算在内容、时间上分别实行综合预算、

早编早预算,提高预算编制的广度和精确性大多数西方国家的财政收入主要来源于各类税收,同时有少量必要的规费与罚没收入及为偿还债务本金、利息和弥补财政赤字而发行的国债。无论是开征税收和设立有关的规费项目与标准,还是发行国债,都要按照一定的立法程序行事并纳入预算。西方国家编制政府预算一般需要12个月左右的时间,美国则长达18个月,政府预算草案必须经过立法机构的审议通过,成为正式预算后才能执行。

我国要建立综合财政预算,把制度外、预算外收支纳入政府预算管理中,归财政统一管理并编列部门财政性资金预算,将部门预算确立为涵盖部门所有公共资源的完整预算,保证部门预算的完整性和财政管理的统一性;从基层单位起编制涵盖预算内外资金的综合财政预算,规范政府部门的行为,发挥财政资金的整体效能。把预算草案的编制工作提前一个年度进行,使政府预算严格遵循“先审批、后执行”的法定性原则。

(二)全面采用零基预算法编制部门预算,硬化其执行约束,提高预算的科学性和严肃性零基预算法的理论形成于1952年,其实践起源于美国。

1976年卡特当选为美国总统,联邦政府决定全面采用零基预算法编制预算。美国联邦政府曾多次因为国会没有批准联邦预算而部分关门,体现了政府预算对政府活动的决定性与约束力。

我国要按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急重新测算每一科目和款项的支出需求,确定各部门、各单位及各项事业的实际支出,保证政府预算编制的范围、结构和方法与政府职能的范围和方向相适应。健全预算审批程序,要在充分了解信息、科学决策的基础上审批,提高效率。

(三)加强部门预算资金的管理

部门预算要在资金控制上实行集中统一管理,提高资金统筹调度的主动性;在运作程序上实行标准预算周期管理,提高预算运行的规范性。建立预算编制执行、监督相对分离、相互制约的预算运行机制,把预算编制职能予以集中并与执行、监督相互分离,规范财政管理秩序,加强财政的法治化、科学化、规范化建设,提高财政资金的使用效率。

三、加强财政规范化管理,提高财政资金使用效率

(一)建立规范的转移支付制度,确保政府行政能力有必要的财力保证

西方国家转移性支出在财政支出中所占的地位越来越重要。政府财政建立了大规模的转移支付制度,为政府大规模干预经济提供了强有力的财力保证。美国的转移性支付在财政总支出中的比重,从1960年的24.8%上升到1976年的45.7%。转移支付制度有利于政府介入社会公平问题。

我国应调整转移支付方式。从单一的纵向逐级转移方式,向纵向全面覆盖式转移与横向转移并用方式转换。建立规范的政府间转移支付制度,同时加快转移支付的立法进程,要在《预算法》内容中,增加有关转移支付的条款,明确规定财政转移支付的政策目标、资金来源、核算标准、分配程序等,并建立财政转移支付制度监督体系。

(二)实施财政集中支付制度,推进政府财政预算改革

财政集中支付制度是西方国家适应市场经济体制要求、加强财政支出管理的通行做法,是解决财政性资金分散支付所存在弊端的国际通用方式。国际上通常称为国库单一账户或国库集中收付制度。如法国的国库集中收付制度的集中度比较高,囊括了中央和各级地方政府的全部财政资金,成为防止腐败行为发生的治本之策。

我国应积极推行财政集中支付制度,完善和加强政府财政职能。由国库对所有政府性收入(包括预算内资金和预算外资金)进行集中管理,统一收支。取消各部门在商业银行的帐户,改变财政按期向各部门拨付的办法,所有财政性支出均由国库单一账户集中支付。各部门需要在预算范围内决定购买的商品和劳务由国库集中支付,使预算资金全程进入财政的有效监督体系中。

(三)全面推行政府采购制度

发达国家在实施政府采购制度方面具有较悠久的招标历史和比较完善的招标法律制度。日本政府采购实行各部门的“分散采购制”。把中央采购招标规定在《会计法》、《预算、决算及会计令》、《国家物品等特定采购程序的特别政令》等法规中;把地方政府采购招标规定在《地方自治法》、《地方自治法施行令》等法规中。无论采用一般竞争方式、指明竞争方式和随意契约等招标采购方式,都必须通过中央政府指定的刊物“官报”或与“官报”类似的地方政府公报,招标公告、资格预审公告等信息。

政府采购制度是运用招投标的方式把过去分散采购转变为集中采购。它和国库集中收付制度相联系,中标的供应商不需要经过预算部门,直接从国库得到资金。我国要全面推行政府采购预算制度,把属于预算内、预算外资金安排的政府采购项目,编入政府采购预算;把行政事业单位自筹资金安排的基本建设和设备购置纳入政府采购预算,统一管理。

(四)加强国债管理

在我国,要实行国债的动态化管理,合理控制国债规模和结构,对国债总量的把握上既要考虑年度发行总额,也要注意控制国债余额。加快国债市场建设,培养机构投资者,在保持对个人投资者发行凭证式国债的同时,扩大对机构招标发行的份额,逐步使之达到发行总额的50%以上。要注意分析综合财政赤字和综合偿还能力,研究金融资产管理公司分解银行不良资产对财政资产以及对财政造成的影响,在各方面关系协调的基础上确定国债的管理方案。

四、积极调整和优化财政支出结构,建立规范、高效的公共财政支出制度

大多数西方国家自20世纪40年代就运用了成本效益分析方法来安排财政支出,并且普遍重视教育事业的发展,政府教育支出十分普遍,教育支出、社会保障支出以及对基础产业等公共领域的投资占整个财政支出的比重明显高于我国。1989年的公共支出占GDP的比重达到了40%以上。我国要积极采纳成本效益分析方法,针对国家确定的建设项目,确定若干个建设项目方案,测算各种方案的全部预期成本和全部预期收益,通过分析比较,选出最优的国家项目投资,把有限的收入安排用于公共支出。结合政府职能转变,以社会公共需要为标准,界定财政支出范围,优化财政

支出结构,逐步减少对竞争性领域的资金供给,加大对公共事务活动的资金保障力度。公共财政支出范围应主要限定在政府机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的领域或事务上,包括政权建设、基础教育、基础科研、环境保护等,要有利于促进科教兴国战略和可持续发展战略的实施,有利于产业结构的调整和产业优化升级。财政支出主要向解决“三农”问题倾斜、向统筹区域发展倾斜、向社会福利和困难群体倾斜、向教育与科技事业倾斜、向公共卫生

与环境保护事业倾斜。进一步完善和深化财政支出管理制度改革,逐步降低目前财政支出中经济建设费用的比重,缩小基本建设支出规模。改革事业单位经费的供给和管理体制,在医疗、高等教育领域引入市场机制,控制其事业经费的增长,逐步降低其支出的比重,建立规范、高效的公共财政支出制度。

五、建立中央与地方分权体制,规范政府间的分配关系

20世纪中期以前,西方国家的整个财政收支中,联邦收支所占比重较大。美国实行的是分级财政体制,州、地方政府独立于联邦政府,其预算管理体制分为联邦、州、地方三级,各级政府拥有独立的财政税收制度,独立编制、审批和执行本级预算;各自拥有立法、行政、司法三大部门,分别独立地行使宪法所赋予的权力。公共支出中的福利支出主要由联邦政府承担,联邦政府所占比重达到50%。在美国全部税收总额中,联邦税收占60%以上,州政府税收约占20%以上,地方税收约占15%。80年代以后,随着财政分权化改革的进行,财政体制出现了地方化的趋势,州、地方政府在财政收支中发挥了较大的作用。

在我国,随着分税制改革的深入,要根据地方经济发展和宏观经济调控的需要,明确划分各级政府在公共服务和经济领域的事权范围,下放部分中央政府支出和税收的权力,在严格制定和实施权利下放计划的基础上,赋予地方政府更多的资源决策权,把财权与事权统一起来,建立有效的地方政府职责体系,规范各级政府之间的分配关系和管理体制。中央政府要以法律为基础,依法进行调控和监管。中央政府在维护市场公平竞争秩序方面负有重要责任,其权力主要体现在运用财政政策、税收政策、货币政策与产业政策工具上。

对于建立全国统一大市场,进一步完善地方税制体系,赋予地方政府在地方税上的税收立法权和征税权。地方政府要在改革中转变行为模式,减少对经济事务的直接参与程度,实现向公共服务型政府的转变。

六、加强税收征管体系建设,提高人们的纳税意识

大多数西方国家在税收管辖权上,各级政府都有自己的税收立法权、征管权和征管机构。其税务管理主要包括税务登记和纳税申报,为公民建立了全国性的税务登记号码,即纳税人鉴别号码。美国采用的是全国性的社会保险号码,这样既有利于税务机关进行登记管理,也为纳税人信息资料的计算机管理和进行税务审计奠定了基础。澳大利亚通过建立税务档案号码(简称:税号),把所有纳税人都纳入了税务当局的税务管理之中。在税收征管上税务当局颁给每个公民税号,它与公民的名字和地址结合使用,与其切身利益密切相关,是在纳税方面区别公民的税务文件。同时,西方国家制定了详细又严厉的税收申报法律。在纳税申报制度中,税法明确规定了纳税人必须按期向税务机关提交纳税申报表及有关的财务报表。美国的税法规定中涉及到所得税的申报表多达25种;法国规定,公司企业在年度终了后的3个月内,必须向税务机关申报7种报表;德国规定,每年的5月31日前,公司企业必须报出上年度的所得税申报表,逾期不报的,最高可处以税款12%的罚金。

在我国,要建立公共财政体系,强化税收征管体系,使税收成为政府行使职能的财力基础。公共产品是增进社会福利所不可缺少的物品和劳务,税收是公共产品的价格,是政府提供公共服务所支付经费的补偿来源,是政府提供服务的报酬。税收具有公共产品的受益者支付费用的性质,其与纳税人的关系是一种平等交易的关系。只要享受了公共产品的公民都要自觉地支付费用。因此,要改革现行的个人所得税由单位代扣、代交税金的办法,逐步推广个人收入所得税自动申报缴纳制度,以此增强人们的纳税意识。

参考文献:

[1]樊勇明,等1公共经济学[M].上海:复旦大学出版社,2003.

[2]张馨,等1当代财政学与财政学主流[M].大连:东北财经大学出版社,2002.

[3]曲振涛,等1对我国当前税收政策的分析和思考[J].学习与探索,2004,(2).

公共财政体系范文篇8

党的*报告要求，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。

我国社会主义市场经济体制已初步建立，正在逐步完善。与此相适应，要加快行政管理体制改革，切实转变政府职能，推动由全能型政府逐步向公共服务型政府转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。在这个过程中，首先要逐步建立和完善作为政府履行公共服务职能基础的公共财政体系。

完善公共财政体系，首先要推进基本公共服务均等化。我国已经进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新阶段。20*年人均国内生产总值已超过2000美元，人们对公共产品的需求增长迅速。但是，长期以来，由于受经济发展水平限制和思想认识不足的影响，公共产品不仅供给量不足，而且供给结构也不合理，不适应基本公共服务均等化的新要求。

为改变当前基本公共服务差距较大的状况，就要大力调整财政支出结构，更加关注民生。首先，要统筹经济社会发展，财政投入应更多地投向长期“短腿”的社会事业，投向义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房建设、环境保护等方面。其次，政府的公共政策和财政投入向农村特别是西部农村倾斜，除免除农业税和农村义务教育免费外，要尽快构建全覆盖的新型农村合作医疗体系并逐步提高水平，建立农村最低生活保障制度，还要着力逐步解决农村饮水安全、农村公路与公共交通、电力供应、农业水利与防灾设施及服务、病虫害防治、农业市场信息和技术推广等服务、气象和通讯设施服务等。第三，应更多帮助欠发达地区解决基本公共服务均等化问题，加大中央财政向中西部地区转移支付力度，提高具有扶贫济困性质的一般转移支付的规模和比例。第四，基本公共服务要更好地面向困难群众，除建立最低生活保障、基本医疗卫生服务等制度外，还要关注困难群众的就业问题，加强就业培训，帮助零就业家庭解决就业问题等。

完善公共财政体系，还要促进和保障主体功能区建设。根据国家“*”规划纲要，各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。公共财政体系要促进和保障主体功能区建设，特别是要增加对限制开发区域和禁止开发区域用于公共服务和生态补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化基本公共服务。国家“*”规划纲要已列出部分限制开发区域的功能定位和发展方向，包括大兴安岭森林生态功能区、长白山森林生态功能区等，还列出禁止开发区域，其中包括部级自然保护区243个、世界文化自然遗产31处、国家重点风景名胜区187个、国家森林公园565个、国家地质公园138个。上述地区如果没有公共财政的投入和支持，当地居民的生活就会有很大困难，这些地区的功能定位就会受到很大冲击和扭曲，从而不利于国家的整体利益和长远利益。这也决定了公共财政体系必须在支持和保障主体功能区建设中逐步完善。

公共财政体系范文篇9

党的十七大报告要求，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。

我国社会主义市场经济体制已初步建立，正在逐步完善。与此相适应，要加快行政管理体制改革，切实转变政府职能，推动由全能型政府逐步向公共服务型政府转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。在这个过程中，首先要逐步建立和完善作为政府履行公共服务职能基础的公共财政体系。

完善公共财政体系，首先要推进基本公共服务均等化。我国已经进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新阶段。*年人均国内生产总值已超过*美元，人们对公共产品的需求增长迅速。但是，长期以来，由于受经济发展水平限制和思想认识不足的影响，公共产品不仅供给量不足，而且供给结构也不合理，不适应基本公共服务均等化的新要求。

为改变当前基本公共服务差距较大的状况，就要大力调整财政支出结构，更加关注民生。首先，要统筹经济社会发展，财政投入应更多地投向长期“短腿”的社会事业，投向义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房建设、环境保护等方面。其次，政府的公共政策和财政投入向农村特别是西部农村倾斜，除免除农业税和农村义务教育免费外，要尽快构建全覆盖的新型农村合作医疗体系并逐步提高水平，建立农村最低生活保障制度，还要着力逐步解决农村饮水安全、农村公路与公共交通、电力供应、农业水利与防灾设施及服务、病虫害防治、农业市场信息和技术推广等服务、气象和通讯设施服务等。第三，应更多帮助欠发达地区解决基本公共服务均等化问题，加大中央财政向中西部地区转移支付力度，提高具有扶贫济困性质的一般转移支付的规模和比例。第四，基本公共服务要更好地面向困难群众，除建立最低生活保障、基本医疗卫生服务等制度外，还要关注困难群众的就业问题，加强就业培训，帮助零就业家庭解决就业问题等。

完善公共财政体系，还要促进和保障主体功能区建设。根据国家“十一五”规划纲要，各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。公共财政体系要促进和保障主体功能区建设，特别是要增加对限制开发区域和禁止开发区域用于公共服务和生态补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化基本公共服务。国家“十一五”规划纲要已列出部分限制开发区域的功能定位和发展方向，包括大兴安岭森林生态功能区、长白山森林生态功能区等，还列出禁止开发区域，其中包括部级自然保护区243个、世界文化自然遗产31处、国家重点风景名胜区187个、国家森林公园565个、国家地质公园138个。上述地区如果没有公共财政的投入和支持，当地居民的生活就会有很大困难，这些地区的功能定位就会受到很大冲击和扭曲，从而不利于国家的整体利益和长远利益。这也决定了公共财政体系必须在支持和保障主体功能区建设中逐步完善。

公共财政体系范文篇10

党的十七大报告要求，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。

我国社会主义市场经济体制已初步建立，正在逐步完善。与此相适应，要加快行政管理体制改革，切实转变政府职能，推动由全能型政府逐步向公共服务型政府转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。在这个过程中，首先要逐步建立和完善作为政府履行公共服务职能基础的公共财政体系。

完善公共财政体系，首先要推进基本公共服务均等化。我国已经进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新阶段。*年人均国内生产总值已超过*美元，人们对公共产品的需求增长迅速。但是，长期以来，由于受经济发展水平限制和思想认识不足的影响，公共产品不仅供给量不足，而且供给结构也不合理，不适应基本公共服务均等化的新要求。

为改变当前基本公共服务差距较大的状况，就要大力调整财政支出结构，更加关注民生。首先，要统筹经济社会发展，财政投入应更多地投向长期“短腿”的社会事业，投向义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房建设、环境保护等方面。其次，政府的公共政策和财政投入向农村特别是西部农村倾斜，除免除农业税和农村义务教育免费外，要尽快构建全覆盖的新型农村合作医疗体系并逐步提高水平，建立农村最低生活保障制度，还要着力逐步解决农村饮水安全、农村公路与公共交通、电力供应、农业水利与防灾设施及服务、病虫害防治、农业市场信息和技术推广等服务、气象和通讯设施服务等。第三，应更多帮助欠发达地区解决基本公共服务均等化问题，加大中央财政向中西部地区转移支付力度，提高具有扶贫济困性质的一般转移支付的规模和比例。第四，基本公共服务要更好地面向困难群众，除建立最低生活保障、基本医疗卫生服务等制度外，还要关注困难群众的就业问题，加强就业培训，帮助零就业家庭解决就业问题等。

完善公共财政体系，还要促进和保障主体功能区建设。根据国家“十一五”规划纲要，各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。公共财政体系要促进和保障主体功能区建设，特别是要增加对限制开发区域和禁止开发区域用于公共服务和生态补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化基本公共服务。国家“十一五”规划纲要已列出部分限制开发区域的功能定位和发展方向，包括大兴安岭森林生态功能区、长白山森林生态功能区等，还列出禁止开发区域，其中包括部级自然保护区*个、世界文化自然遗产*处、国家重点风景名胜区*个、国家森林公园*个、国家地质公园*个。上述地区如果没有公共财政的投入和支持，当地居民的生活就会有很大困难，这些地区的功能定位就会受到很大冲击和扭曲，从而不利于国家的整体利益和长远利益。这也决定了公共财政体系必须在支持和保障主体功能区建设中逐步完善。