公共采购合同范文10篇
时间：2023-03-19 10:11:15
公共采购合同范文篇1
采购信息是公共采购合同订立的首要步骤。采购活动的法律制度、政策、招标公告或采购公告、中标公告或成交结果、供应商资格条件、评价方法和标准、投诉处理决定、司法裁决、信息统计等采购信息能否平等、高效、及时地传递到所有符合相应资质的供应商手中，直接关系到公共采购合同授予的公正性和公平性，关系到公共采购合同竞争水平和采购效益的问题。采购人应及时采集公共采购的各类信息，交付信息机构进行，以有效、便利地进行信息递送。
实践中，采购信息应把握以下原则：第一，坚持平等、公平的原则。采购人可以根据项目的特点设定合理的资格条件，但应对所有供应商一视同仁，不可人为设置“歧视性壁垒”，不可提出品牌需求。第二，加强信息工作的监督管理，对违反相关规定的相关人员进行严肃处理。第三，对于涉密的采购信息，应积极进行“降密”和“去密”处理，最大限度地公开项目的采购信息，从而确保所有具备相应资质能力的供应商参与到项目采购之中，避免寻租和垄断的滋生，杜绝“电子行业”和“行业电子”等问题。
二、遴选供应商
遴选供应商是直接关系到采购合同授予是否公正的一个关键环节[2]。评标委员会或谈判小组须依据评价方法和评价标准等客观因素，对参与采购的供应商资格、报价、能力进行评审，并向采购人提出评审报告，提出候选单位建议，列明候选单位的优先顺序；采购人根据评审报告和候选单位建议择转贴于公务员之家（）优确定供应商，并将成交结果通知所有参与单位。
供应商遴选过程中应注意以下问题：
一方面，供应商参与采购的基本资格和条件必须完全具备。《政府采购法》、《招标投标法》和《装备采购条例》等明确规定了供应商参与采购的基本条件，要求供应商必须具备具有独立承担民事责任的能力；具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；要求参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录等条件。同时规定，采购人可以根据采购项目对供应商规定“特定要求，对供应商的资格进行审查。”
另一方面，为了保障评标委员会、谈判小组对供应商评审工作的顺利进行，保证评审工作的统一性、公正性和透明性，在招标文件或采购公告的同时，应明确并公开遴选供应商的评审标准。评审标准由一系列评审要素和评审指标组成，通常包括以下方面：一是技术因素，专业技术人员数量、专业人员技术掌握和运用程度、制造能力、专业设备数量和制造能力等；二是管理因素，包括供应商的管理制度运行情况、质量管理控制系统运行情况、质量管理控制能力等；三是价格因素；四是履约保障因素，关键衡量其能否及时有效地履行合同，能否及时进行维修保障；最后，对供应商信誉、保密等方面也要设定严格的评定标准。
三、谈判起草合同文本草案
无论采取招标，还是采取竞争性谈判、单一来源采购和询价采购等哪种采购方式，都要通过后续谈判明确合同条款。一般来讲，公共采购合同文本一般由采购人组织起草完成，并与供应商共同协商和阅签。
谈判起草合同文本草案过程中，应当注意以下几个问题：
第一，事无巨细，详细写明所有协议内容。为了最大限度地避免纠纷的产生，为合同履行、检验验收、交接交付、纠纷处理等日后工作提供便利和依据，合同双方需将所有谈判达成的意见明确写入公共采购合同文本草案之中。第二，掌握并熟练运用谈判技巧。第三，组织合同专家参与谈判和合同文本的起草转贴于公务员之家（）工作。公共采购合同涉及技术、价格、法律、社会实践等领域的知识，因此，为了提高谈判和文本起草的效率，应组织技术、价格、法律和谈判等专业人员组成谈判小组和起草小组，而且应保证专业人员人数不少于小组的三分之二。第四，保证合同文本内容的准确性和完整性。
四、审定合同文本草案
由于公共采购关系到公众和社会利益，所以公共采购合同文本必须按照特定程序，进行严格审查。实行公共采购合同文本审定制度，是采购主管机关（部门）行使管理职责的具体体现，对促进竞争采购，提高合同订立质量具有重要的监督和把关作用，采购合同文本的审定内容主要包括合同草案文本的法律依据、供应商的资格条件、技术状态、经费和价格以及其他合同条款[3]。
审定公共采购合同文本草案过程中，最重要的是严格落实全面性审查和真实性审查要求。一方面，严格把握审查内容的全面性。如装备采购合同法规要求：“装备采购主管机关（部门）应当按照国家和军队的有关规定，对装备采购合同草案文本的法律依据、供应商的资格条件、装备技术状态、经费、价格以及其他合同条款进行全面审查。”另一方面，严格审查文字内容的真实性、供应商资格的真实性以及供应商遴选过程的真实性。文字内容不真实，违背采购人真实意图和公共利益的，应立即进行改正；供应商资格不真实的，以及选定供应商过程不真实的，应当取消相应的成交通告，并依法追究相关人员的法律责任。
五、签订合同
采购主管机关（部门）审定并批准合同草案文本后，公共采购合同订立业务部门应及时与供应商签订合同。
公共采购合同签订过程中，应注意以下两个问题：
一方面，合同签订说明采购人和供应商之间的要约和承诺已经达成一致，公共采购合同至此宣告成立。但是，由于公共采购合同关系到公众、社会和国家的利益，因此要求经过双方、尤其是采购主管机关（部门）的签章后才能获得法定效力。
另一方面，公共采购合同签订主体要适格。公共采购合同签订主体适格就是要求代表采购人和供应商的签订主体要具有法人资格或委托授权。
六、合同签章
合同签章是公共采购合同订立工作的重要步骤，是合同生效的法定程序。《合同法》第44条第2款规定：“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”同时《装备采购条例》规定，“装备采购合同经装备采购主管机关（部门）确认后生效”，即“签订的装备采购合同报总部分管有关装备的部门、军兵种装备部装备采购业务部门审定，并由装备采购计划部门在合同文本上加盖合同管理专用章后生效。”借鉴装备合同经验，为了充分维护社会和国家利益，维护合同的权威性和严肃性，除装备合同以外的其他公共采购合同也应经过采购主管机关（部门）的签章确认[4]。
七、合同生效
合同生效是公共采购合同订立阶段的一个重要标志，是最具实质意义的环节。公共采购合同具备了法定的生效要件，即具有了法律效力，便对采购人和供应商产生预期的法律约束力。
公共采购合同效力管理工作需要注意以下三个问题：
第一，生效日期。合同生效日期应以盖章日期为准。第二，公共采购合同文本地位。公共采购合同生效前形成的协议、纪要、文件，凡与合同条款有冲突的均无效，相关内容应以合同文本的约定为准。第三，公共采购合同的无效情形。有下列情形之一的，合同无效：一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害公众、社会和国家利益的；恶意串通，损害公众、社会和国家利益的；以合法形式掩盖非法目的的；违反法律、法规的强制性规定的；合同当事人没有权、超越权或者权终止后签订合同的。合同确认无效后，合同双方应当相互返还非法取得的财产；给对方造成损失的，过错一方应当承担相应的赔偿责任。
八、合同备案
公共采购合同范文篇2
关键词：公共采购；合同；订立程序
程序化和规范化是公共采购合同订立工作的内在要求，强化公共采购合同订立程序的管理已经成为一项客观需求。
一、采购信息
采购信息是公共采购合同订立的首要步骤。采购活动的法律制度、政策、招标公告或采购公告、中标公告或成交结果、供应商资格条件、评价方法和标准、投诉处理决定、司法裁决、信息统计等采购信息能否平等、高效、及时地传递到所有符合相应资质的供应商手中，直接关系到公共采购合同授予的公正性和公平性，关系到公共采购合同竞争水平和采购效益的问题。采购人应及时采集公共采购的各类信息，交付信息机构进行，以有效、便利地进行信息递送。
实践中，采购信息应把握以下原则：第一，坚持平等、公平的原则。采购人可以根据项目的特点设定合理的资格条件，但应对所有供应商一视同仁，不可人为设置“歧视性壁垒”，不可提出品牌需求。第二，加强信息工作的监督管理，对违反相关规定的相关人员进行严肃处理。第三，对于涉密的采购信息，应积极进行“降密”和“去密”处理，最大限度地公开项目的采购信息，从而确保所有具备相应资质能力的供应商参与到项目采购之中，避免寻租和垄断的滋生，杜绝“电子行业”和“行业电子”等问题。
二、遴选供应商
遴选供应商是直接关系到采购合同授予是否公正的一个关键环节[2]。评标委员会或谈判小组须依据评价方法和评价标准等客观因素，对参与采购的供应商资格、报价、能力进行评审，并向采购人提出评审报告，提出候选单位建议，列明候选单位的优先顺序；采购人根据评审报告和候选单位建议择优确定供应商，并将成交结果通知所有参与单位。
供应商遴选过程中应注意以下问题：
一方面，供应商参与采购的基本资格和条件必须完全具备。《政府采购法》、《招标投标法》和《装备采购条例》等明确规定了供应商参与采购的基本条件，要求供应商必须具备具有独立承担民事责任的能力；具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；要求参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录等条件。同时规定，采购人可以根据采购项目对供应商规定“特定要求，对供应商的资格进行审查。”
另一方面，为了保障评标委员会、谈判小组对供应商评审工作的顺利进行，保证评审工作的统一性、公正性和透明性，在招标文件或采购公告的同时，应明确并公开遴选供应商的评审标准。评审标准由一系列评审要素和评审指标组成，通常包括以下方面：一是技术因素，专业技术人员数量、专业人员技术掌握和运用程度、制造能力、专业设备数量和制造能力等；二是管理因素，包括供应商的管理制度运行情况、质量管理控制系统运行情况、质量管理控制能力等；三是价格因素；四是履约保障因素，关键衡量其能否及时有效地履行合同，能否及时进行维修保障；最后，对供应商信誉、保密等方面也要设定严格的评定标准。
三、谈判起草合同文本草案
无论采取招标，还是采取竞争性谈判、单一来源采购和询价采购等哪种采购方式，都要通过后续谈判明确合同条款。一般来讲，公共采购合同文本一般由采购人组织起草完成，并与供应商共同协商和阅签。
谈判起草合同文本草案过程中，应当注意以下几个问题：
第一，事无巨细，详细写明所有协议内容。为了最大限度地避免纠纷的产生，为合同履行、检验验收、交接交付、纠纷处理等日后工作提供便利和依据，合同双方需将所有谈判达成的意见明确写入公共采购合同文本草案之中。第二，掌握并熟练运用谈判技巧。第三，组织合同专家参与谈判和合同文本的起草工作。公共采购合同涉及技术、价格、法律、社会实践等领域的知识，因此，为了提高谈判和文本起草的效率，应组织技术、价格、法律和谈判等专业人员组成谈判小组和起草小组，而且应保证专业人员人数不少于小组的三分之二。第四，保证合同文本内容的准确性和完整性。
四、审定合同文本草案
由于公共采购关系到公众和社会利益，所以公共采购合同文本必须按照特定程序，进行严格审查。实行公共采购合同文本审定制度，是采购主管机关（部门）行使管理职责的具体体现，对促进竞争采购，提高合同订立质量具有重要的监督和把关作用，采购合同文本的审定内容主要包括合同草案文本的法律依据、供应商的资格条件、技术状态、经费和价格以及其他合同条款[3]。
审定公共采购合同文本草案过程中，最重要的是严格落实全面性审查和真实性审查要求。一方面，严格把握审查内容的全面性。如装备采购合同法规要求：“装备采购主管机关（部门）应当按照国家和军队的有关规定，对装备采购合同草案文本的法律依据、供应商的资格条件、装备技术状态、经费、价格以及其他合同条款进行全面审查。”另一方面，严格审查文字内容的真实性、供应商资格的真实性以及供应商遴选过程的真实性。文字内容不真实，违背采购人真实意图和公共利益的，应立即进行改正；供应商资格不真实的，以及选定供应商过程不真实的，应当取消相应的成交通告，并依法追究相关人员的法律责任。
五、签订合同
采购主管机关（部门）审定并批准合同草案文本后，公共采购合同订立业务部门应及时与供应商签订合同。
公共采购合同签订过程中，应注意以下两个问题：
一方面，合同签订说明采购人和供应商之间的要约和承诺已经达成一致，公共采购合同至此宣告成立。但是，由于公共采购合同关系到公众、社会和国家的利益，因此要求经过双方、尤其是采购主管机关（部门）的签章后才能获得法定效力。
另一方面，公共采购合同签订主体要适格。公共采购合同签订主体适格就是要求代表采购人和供应商的签订主体要具有法人资格或委托授权。
六、合同签章
合同签章是公共采购合同订立工作的重要步骤，是合同生效的法定程序。《合同法》第44条第2款规定：“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”同时《装备采购条例》规定，“装备采购合同经装备采购主管机关（部门）确认后生效”，即“签订的装备采购合同报总部分管有关装备的部门、军兵种装备部装备采购业务部门审定，并由装备采购计划部门在合同文本上加盖合同管理专用章后生效。”借鉴装备合同经验，为了充分维护社会和国家利益，维护合同的权威性和严肃性，除装备合同以外的其他公共采购合同也应经过采购主管机关（部门）的签章确认[4]。
七、合同生效
合同生效是公共采购合同订立阶段的一个重要
标志，是最具实质意义的环节。公共采购合同具备了法定的生效要件，即具有了法律效力，便对采购人和供应商产生预期的法律约束力。
公共采购合同效力管理工作需要注意以下三个问题：
第一，生效日期。合同生效日期应以盖章日期为准。第二，公共采购合同文本地位。公共采购合同生效前形成的协议、纪要、文件，凡与合同条款有冲突的均无效，相关内容应以合同文本的约定为准。第三，公共采购合同的无效情形。有下列情形之一的，合同无效：一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害公众、社会和国家利益的；恶意串通，损害公众、社会和国家利益的；以合法形式掩盖非法目的的；违反法律、法规的强制性规定的；合同当事人没有权、超越权或者权终止后签订合同的。合同确认无效后，合同双方应当相互返还非法取得的财产；给对方造成损失的，过错一方应当承担相应的赔偿责任。
八、合同备案
《政府采购法》第47条规定：“政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。”《装备采购条例》第41条也规定：“总部分管有关装备的部门、军兵种装备部应当在装备采购合同生效之日起15日内，将装备采购合同报总装备部备案。总部分管有关装备的部门、军兵种装备部应当对装备采购合同订立情况实施监督、检查。”
设立合同备案法律制度的目的，一是通过备案制度便于采购主管机关（部门）对公共采购合同订立情况实施监督检查，强化合同订立过程的管理，防止违规行为的发生[5]。二是通过合同备案，可以及时了解公共采购合同的订立情况，采购经费的控制情况，以及便于采购经费的及时拨付。三是便于其他供应商了解、查阅和掌握采购合同的有关情况，为社会监督提供便利。总之，实行公共采购合同的备案制度对促进合同订立的规范化管理，提高公共采购合同订立质量具有重要作用。
参考文献：
[1]李红军,王春光.论公共采购信息制度的完善[J].公共支出与采购,2007,（5）:46-47.
[2]马海涛,姜爱华.政府采购管理[M].北京:北京大学出版社,2008:102-128.
[3]白海威,王伟,夏旭.装备采购合同管理研究[J].装备指挥技术学院学报:2005,（2）:6.
公共采购合同范文篇3
关键词：公共采购；合同；订立程序
程序化和规范化是公共采购合同订立工作的内在要求，强化公共采购合同订立程序的管理已经成为一项客观需求。
一、采购信息[1]
采购信息是公共采购合同订立的首要步骤。采购活动的法律制度、政策、招标公告或采购公告、中标公告或成交结果、供应商资格条件、评价方法和标准、投诉处理决定、司法裁决、信息统计等采购信息能否平等、高效、及时地传递到所有符合相应资质的供应商手中，直接关系到公共采购合同授予的公正性和公平性，关系到公共采购合同竞争水平和采购效益的问题。采购人应及时采集公共采购的各类信息，交付信息机构进行，以有效、便利地进行信息递送。
实践中，采购信息应把握以下原则：第一，坚持平等、公平的原则。采购人可以根据项目的特点设定合理的资格条件，但应对所有供应商一视同仁，不可人为设置“歧视性壁垒”，不可提出品牌需求。第二，加强信息工作的监督管理，对违反相关规定的相关人员进行严肃处理。第三，对于涉密的采购信息，应积极进行“降密”和“去密”处理，最大限度地公开项目的采购信息，从而确保所有具备相应资质能力的供应商参与到项目采购之中，避免寻租和垄断的滋生，杜绝“电子行业”和“行业电子”等问题。
二、遴选供应商
遴选供应商是直接关系到采购合同授予是否公正的一个关键环节[2]。评标委员会或谈判小组须依据评价方法和评价标准等客观因素，对参与采购的供应商资格、报价、能力进行评审，并向采购人提出评审报告，提出候选单位建议，列明候选单位的优先顺序；采购人根据评审报告和候选单位建议择优确定供应商，并将成交结果通知所有参与单位。
供应商遴选过程中应注意以下问题：
一方面，供应商参与采购的基本资格和条件必须完全具备。《政府采购法》、《招标投标法》和《装备采购条例》等明确规定了供应商参与采购的基本条件，要求供应商必须具备具有独立承担民事责任的能力；具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；要求参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录等条件。同时规定，采购人可以根据采购项目对供应商规定“特定要求，对供应商的资格进行审查。”
另一方面，为了保障评标委员会、谈判小组对供应商评审工作的顺利进行，保证评审工作的统一性、公正性和透明性，在招标文件或采购公告的同时，应明确并公开遴选供应商的评审标准。评审标准由一系列评审要素和评审指标组成，通常包括以下方面：一是技术因素，专业技术人员数量、专业人员技术掌握和运用程度、制造能力、专业设备数量和制造能力等；二是管理因素，包括供应商的管理制度运行情况、质量管理控制系统运行情况、质量管理控制能力等；三是价格因素；四是履约保障因素，关键衡量其能否及时有效地履行合同，能否及时进行维修保障；最后，对供应商信誉、保密等方面也要设定严格的评定标准。
三、谈判起草合同文本草案
无论采取招标，还是采取竞争性谈判、单一来源采购和询价采购等哪种采购方式，都要通过后续谈判明确合同条款。一般来讲，公共采购合同文本一般由采购人组织起草完成，并与供应商共同协商和阅签。
谈判起草合同文本草案过程中，应当注意以下几个问题：
第一，事无巨细，详细写明所有协议内容。为了最大限度地避免纠纷的产生，为合同履行、检验验收、交接交付、纠纷处理等日后工作提供便利和依据，合同双方需将所有谈判达成的意见明确写入公共采购合同文本草案之中。第二，掌握并熟练运用谈判技巧。第三，组织合同专家参与谈判和合同文本的起草工作。公共采购合同涉及技术、价格、法律、社会实践等领域的知识，因此，为了提高谈判和文本起草的效率，应组织技术、价格、法律和谈判等专业人员组成谈判小组和起草小组，而且应保证专业人员人数不少于小组的三分之二。第四，保证合同文本内容的准确性和完整性。
四、审定合同文本草案
由于公共采购关系到公众和社会利益，所以公共采购合同文本必须按照特定程序，进行严格审查。实行公共采购合同文本审定制度，是采购主管机关（部门）行使管理职责的具体体现，对促进竞争采购，提高合同订立质量具有重要的监督和把关作用，采购合同文本的审定内容主要包括合同草案文本的法律依据、供应商的资格条件、技术状态、经费和价格以及其他合同条款[3]。
审定公共采购合同文本草案过程中，最重要的是严格落实全面性审查和真实性审查要求。一方面，严格把握审查内容的全面性。如装备采购合同法规要求：“装备采购主管机关（部门）应当按照国家和军队的有关规定，对装备采购合同草案文本的法律依据、供应商的资格条件、装备技术状态、经费、价格以及其他合同条款进行全面审查。”另一方面，严格审查文字内容的真实性、供应商资格的真实性以及供应商遴选过程的真实性。文字内容不真实，违背采购人真实意图和公共利益的，应立即进行改正；供应商资格不真实的，以及选定供应商过程不真实的，应当取消相应的成交通告，并依法追究相关人员的法律责任。
五、签订合同
采购主管机关（部门）审定并批准合同草案文本后，公共采购合同订立业务部门应及时与供应商签订合同。
公共采购合同签订过程中，应注意以下两个问题：
一方面，合同签订说明采购人和供应商之间的要约和承诺已经达成一致，公共采购合同至此宣告成立。但是，由于公共采购合同关系到公众、社会和国家的利益，因此要求经过双方、尤其是采购主管机关（部门）的签章后才能获得法定效力。
另一方面，公共采购合同签订主体要适格。公共采购合同签订主体适格就是要求代表采购人和供应商的签订主体要具有法人资格或委托授权。
六、合同签章
合同签章是公共采购合同订立工作的重要步骤，是合同生效的法定程序。《合同法》第44条第2款规定：“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”同时《装备采购条例》规定，“装备采购合同经装备采购主管机关（部门）确认后生效”，即“签订的装备采购合同报总部分管有关装备的部门、军兵种装备部装备采购业务部门审定，并由装备采购计划部门在合同文本上加盖合同管理专用章后生效。”借鉴装备合同经验，为了充分维护社会和国家利益，维护合同的权威性和严肃性，除装备合同以外的其他公共采购合同也应经过采购主管机关（部门）的签章确认[4]。
七、合同生效
合同生效是公共采购合同订立阶段的一个重要标志，是最具实质意义的环节。公共采购合同具备了法定的生效要件，即具有了法律效力，便对采购人和供应商产生预期的法律约束力。
公共采购合同效力管理工作需要注意以下三个问题：
第一，生效日期。合同生效日期应以盖章日期为准。第二，公共采购合同文本地位。公共采购合同生效前形成的协议、纪要、文件，凡与合同条款有冲突的均无效，相关内容应以合同文本的约定为准。第三，公共采购合同的无效情形。有下列情形之一的，合同无效：一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害公众、社会和国家利益的；恶意串通，损害公众、社会和国家利益的；以合法形式掩盖非法目的的；违反法律、法规的强制性规定的；合同当事人没有权、超越权或者权终止后签订合同的。合同确认无效后，合同双方应当相互返还非法取得的财产；给对方造成损失的，过错一方应当承担相应的赔偿责任。
八、合同备案
《政府采购法》第47条规定：“政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。”《装备采购条例》第41条也规定：“总部分管有关装备的部门、军兵种装备部应当在装备采购合同生效之日起15日内，将装备采购合同报总装备部备案。总部分管有关装备的部门、军兵种装备部应当对装备采购合同订立情况实施监督、检查。”
设立合同备案法律制度的目的，一是通过备案制度便于采购主管机关（部门）对公共采购合同订立情况实施监督检查，强化合同订立过程的管理，防止违规行为的发生[5]。二是通过合同备案，可以及时了解公共采购合同的订立情况，采购经费的控制情况，以及便于采购经费的及时拨付。三是便于其他供应商了解、查阅和掌握采购合同的有关情况，为社会监督提供便利。总之，实行公共采购合同的备案制度对促进合同订立的规范化管理，提高公共采购合同订立质量具有重要作用。
参考文献：
[1]李红军,王春光.论公共采购信息制度的完善[J].公共支出与采购,2007,（5）:46-47.
[2]马海涛,姜爱华.政府采购管理[M].北京:北京大学出版社,2008:102-128.
[3]白海威,王伟,夏旭.装备采购合同管理研究[J].装备指挥技术学院学报:2005,（2）:6.
公共采购合同范文篇4
政府采购合同是指政府部门、政府机构或其他直接或间接受政府控制的任何单位，为了实现政府职能和社会公共利益，以消费者身份使用公款而签订的获得货物、服务、工程等的合同[1].政府采购是围绕采购合同展开的，其救济也必然基于合同而展开，合同也是当事人双方履行权利义务、受损方寻求救济的依据。那么，政府采购的合同的性质究竟是什么，就成了政府采购供应商合法权益救济的前提问题。
就政府采购合同的性质，历来存在着争议，学界主要有三种观点：“民事说”、“行政说”与“混合说”。“混合说”因不具有代表性，暂不讨论。持行政说者的主要理由之一是，政府采购合同主体特殊、采购目的具有公益性。并列举了英、法、美、日等国的立法实践和学者学说为证，强调政府采购合同不应该是民事合同[2].理由之二是，政府采购合同中采购人拥有行政特权，双方权利义务配置不对等，如可单方变更、解除合同，有连续权、控制权监督权，甚至有制裁权。其理论依据是行政优先性理论[3].理由之三是，在政府采购合同中，双方当事人的自愿原则受到了限制，并不完全遵守民事合同的自愿原则，其例如采购人不能自由选择供应商，不能自主决定交易方式（采购方式）[4].其实，除了上述限制外，政府采购合同存在还包括合同形式的限制、合同主体的限制、合同必备条款的限制、合同备案的限制、纠纷解决机制的限制。
政府采购合同性质之争，反映了不同的价值取向，即个人利益与公共利益发生冲突时，以何者为先的问题。仔细探究起来，笔者认为，上述种种理由，并未影响政府采购合同的民事合同属性。或者说，其民事合同的一般性大于其特殊性，政府采购合同与一般民事合同的这些区别，并没有导致政府采购合同丧失民事合同的基本属性。试分述之。
其一，政府采购合同主体的特殊、资金来源的特定、采购目的的公益性，并不妨碍政府采购合同本质是交易关系的合意这一根本特征。另外，世界各国和地区关于政府采购合同的定位，是采取了不同的做法，“行政说”和“民事说”都能在立法成例找到佐证。如法国、澳门将政府采购合同定位为行政合同。政府采购合同定位为民事合同的，如英美等国。另如德国于1991年1月1日生效的最新《公共采购更新法》。该法已被纳入《反限制竞争法》中，作为第四章，原《预算法》中有关公共采购的规定失效。这就表明，政府采购合同从行政合同转变成了民事合同[5].笔者以为，政府采购合同的定位，与各国法律传统、法律运行机制和现实情况有关，在中国，行政权力本就膨胀，如果将政府采购合同定位为行政合同，再赋予采购人这样那样的权力，政府采购合同的订立和履行过程中会出现更多问题，供应商的合法权益更难以保障。
其二，就现有立法例来说，《政府采购法》第四十三条和第五十条明确规定，“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定”，“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同”。并无采购人单方解除、变更合同的权力，更无庸说采购人有所谓的“连续权、控制权、监督权、制裁权”。该说之误是将《政府采购法》中违反政府采购合同的行政责任当作了采购人的行政权力。
其三，关于自愿原则受限制说，笔者认为，政府采购制度之目标就在将政府采购活动强制推进市场竞争且充分竞争，而不是为了保护行政特权和行政优势，其意思自由受到限制是政府采购法的预设前提，如果让采购人自己在市场上随意选择采购方式和供应商，就根本违背了政府采购制度的设立目的。
基于此，全国人大财政经济委员会副主任委员姚振炎在《关于<中华人民共和国政府采购法>（草案）的说明》中明确表示，“草案根据政府采购活动的行为特征，对政府采购合同作了规定。政府采购本身是一种市场交易行为，在采购合同订立过程中，不涉及行政权权力的行使，购销双方的法律地位是平等的。因此，政府采购合同一般应作为民事合同”[6].
故此，澄清了政府采购合同的性质问题，其救济模式就能确定。那就是，政府采购合同的最根本的救济模式不是行政合同的救济模式行政诉讼程序，而是民事合同的救济模式———民事诉讼程序，自不待言。
民事诉讼的救济模式已运作成熟，不必赘言。在这里唯一需要提及的问题是，有关学者一再强调的“公益目的”和“行政优先性”可否作为采购人的违约抗辩理由。《政府采购法》第五十条规定：“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任”。就此看来，“国家利益和社会公共利益”可以作为解除合同的理由，但不能作为免责的事由。而所谓的“行政优先性”或“行政优益权”[7]不能成为政府采购合同的解除理由，更不能成为免责事由。经查阅《合同法》条文，其立法的意趣大致相同，并无例外的规定。
救济模式之二：质疑与投诉
由于政府采购人拥有强大的行政权力，在政府采购合同的签订与履行过程中，供应商的合法权益极易受到侵害。基于此情况，各国和各国际组织关于政府采购的规则中都有相应的行政性救济规定。中国《政府采购法》也做了这样的程序设计。笔者认为，就因为采购人具有强大的行政权力，政府采购立法才设置了区别一般民事合同的行政性救济渠道———质疑和投诉。“异议与申诉制度，可以说是整部政府采购法的精髓所在，对于厂商而言，政府采购法甚多条文对厂商权益的保障，都必须依赖异议与申诉制度给予维护；在厂商受到不公平或不正当的待遇时，若不能提供有效的救济方式，将使整个采购制度的目的，沦为空谈”[8]，同时，在政府采购的招投标和其他竞争性缔约程序阶段，常因供应商的投标资格、材料规格、投标保证金等事项发生争议。由于政府采购是政府的民事行为，不是具体行政行为，因此，供应商不能对投标争议提起行政复议或者行政诉讼。且由于供应商与采购人之间没有任何形成任何契约关系，缺乏追究对方违约的基础，在招投标等竞争性订立合同程序中，供应商也很难以缔约过失为理由，请求法院保护其合法权益。因此，为给供应商一个救济途径和政府采购工作的顺利进行，也应该有一个客观、公正的机构处理供应商的投诉。另外，质疑与投诉制度也是政府行政控制的有效方式，不仅有利于实现政府采购目标，也是符合国际惯例的。
为民事合同特别设定行政救济模式，也许只有政府采购合同这一例，是值得赞许的。但是，该救济模式尚有许多不尽人意之处，有待完善。
在质疑与投诉程序中，质疑与投诉本质上并不相同。就本质而言，质疑是两平等主体间的沟通与协调过程，与普通民事交往中的协商、异议方式并无多大的差异。而投诉程序却是借助行政机关这样的第三者，以行政机关的行政权力为后盾，进行的行政司法程序。因此，就质疑程序而言，除了考虑效率问题外，范围、方式、时限等问题并不需要太精密的制度设计。从我国《政府采购法》立法情况看，使用了四个条文，大致规定了质疑的范围、方式、答复时限、答复范围等内容，并无太大问题。
而对投诉这样的行政司法程序，我国《政府采购法》却仅仅使用了四个条文。其中，直接关于如何审议、处理投诉问题的条文也仅有两条，未免显得粗疏、简单，存在着较多问题。
首先，裁判问题。“任何人不得成为审理自己案件的法官”是正当程序原则之一的朴素表达。《政府采购法》第六十条规定，“采购机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系”。可现实情况是，采购机构与行政机关（主要指政府采购监督管理部门即财政部门）往往有着千丝万缕的联系，影响着投诉的最终效果。过去，采购机构由政府采购监督管理部门直接隶属，形成了“老子接受投诉儿子、审理儿子”的尴尬情形，其公正性可想而知。现在，虽然采购机构与政府采购监督管理部门被要求脱离隶属关系，但“集中采购机构为采购机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构”，“集中采购机构是非营利事业法人”（《政府采购法》第16条）。政府采购机构并没有进入市场，也没有真正的中介组织化，采购机构与政府采购监督管理部门二者之间关系仍然暧昧，其保护供应商合法权益的立法初衷就难以保证。另外，政府采购监督管理部门作为一行政机关，并无专门机构和专门人员审议供应商的投诉，难以保证采购监督的独立性、权威性。因此，就裁判问题，笔者的建议是，一、让采购机构尽快市场化、中介组织化。二、政府采购监督管理部门尽快专门化、独立化。在现有的情况下，此处所指的专门与独立并非要求另设行政机关，而是在原财政部门内组织专业人员、设立专门机构①。
其次，投诉和投诉人范围问题。我国《政府采购法》五十二条和《政府采购供应商投诉处理办法》第七条都规定，供应商在“认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的”条件下，才能向政府采购监督管理部门进行投诉，也存在着问题。其一，政府采购过程复杂，环节众多，不仅有法条列举的这几个环节，在其他环节以其他方式也有损害供应商的合法权益的可能，如《政府采购法》七十一条、七十二条和七十三条规定的诸多违法情形。这些情形不仅应该纳入政府采购部门主动监督检查的范围，也应纳入供应商投诉的范围，使政府采购行为处于供应商严格的监视之下。通过供应商的“监督”与“执法”，不仅可以降低行政机关的执法成本，也可以有效救济其合法权益。其二，政府采购行为不仅是采购人单位的事情，还是一项公共性的活动，必须对社会和国家负责。因此，投诉的主体不应仅限于供应商，还应包括社会公众。通过社会公众的“监督”与“执法”，在直接保护社会公共利益的同时，也“间接”救济了供应商的合法权益。所以，从供应商合法权益救济的角度出发，应当扩大投诉的范围和投诉人的范围。
再其次，质疑、投诉程序的效率问题。我国《政府采购法》五十五条和《政府采购供应商投诉处理办法》第七条都规定，只有在“质疑答复不满意”或“未在规定期限内作出答复的”，才可以投诉，将质疑程序变成了投诉的前置程序。笔者认为如此规定尚欠妥当，也无必要。如前所述，质疑程序本是合同当事人之间的沟通与协调方式，本无严格的程序可言，其效果也不确定。“采购实体自身的审查，对于供应商的救济来说本身意义不大，因为一个寄生于体制内的监督程序，是无法根本性的起到体制监督作用的，寄希望于自查自纠是体制软弱的表现”[9].因此，以一不严格的程序甚至不是程序的程序作为投诉这样的行政司法程序前置程序，逻辑上不通，情理上不合，更主要的是，也违背了效率原则。笔者认为，质疑作为一沟通与协调方式，尽可以加以鼓励，以利于纠纷的解决，从而救济供应商的合法权益。但是，也应允许供应商有不采取这种方式救济自己权利的权利，迅速进入投诉这样一个行政司法程序。WTO《政府采购协议》第七条第5款关于“磋商”的规定是，“应力求在不太长的时间内结束此项磋商”。政府采购一般数额巨大，有着极强的时效性，及时而有效的制度设计也是对供应商合法权益的救济。因此，笔者建议，取消投诉的前置程序规定，通过简化程序，提高救济效率。
救济模式之三：仲裁
与前两种模式并列的，是通过仲裁程序救济来救济政府采购合同供应商的合法权益。《仲裁法》第二条规定，“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷或其他财产纠纷，可以仲裁”，根据前述内容，政府采购合同本质上仍属民事合同，采取仲裁方式来救济权利是可能的，应无疑义。但是，1994年《仲裁法》颁布后，我国已经设立了160多家仲裁委员会，但目前受理的政府采购案件数量不多。以北京仲裁委员会为例，目前尚未受理一起政府采购纠纷案件[10].这种情形的出现，是值得深思的。笔者认为，通过仲裁方式来救济供应商的合法权益，不仅是可行的，还是必要的。
同民事诉讼和投诉相比，仲裁方式更具有优势。
首先，仲裁能充分体现平等、自由、独立等优势。从仲裁的历史发展、功能、价值观、制度体系、操作等来看，仲裁的本质属性是民间自治性，表现为当事人的平等、自由和仲裁员的独立，这些，对处于“弱势”一方的供应商是有利的。其一，意思自治原则是仲裁法最基本的原则，被公认为是仲裁的基石。依照《仲裁法》规定，是否采取仲裁方式，由什么仲裁委员会仲裁，仲裁员是谁，都由当事人双方平等自由地来决定。只要当事人的决定不违反强行法、公序良俗、诚信原则，仲裁庭、仲裁员就应该尊重当事人的意思，供应商的意思自由空间是极大的。其二，仲裁独立。仲裁独立包括仲裁委员会的独立、仲裁庭或仲裁员的独立以及仲裁协会主导的行业自律管理体制，其核心是仲裁活动依法独立进行，除法院有权依法监督外，不受任何机关、团体和个人的干涉。另外，仲裁机构独立于行政机关外，靠自身的运作维持生存，无法依赖政府财政，公正办案是仲裁赢得社会信任、争取案源的前提，是仲裁赖以生存和发展的保证。违反制度的仲裁员将被取消办案资格，甚至被追究法律责任。在某些法律不完善之处，仲裁员还可根据公平合理原则和自己的良知及道德标准定案，最大限度地保护当事人权益。因此，在司法独立尚不能彻底贯彻的实际情况下，仲裁法民间自治法属性所蕴涵的意思自治和独立，对供应商回避采购人具有行政权力这样的“强势”而言，是有着现实意义的。
其次，仲裁能够体现公正、效益、双赢等优势。仲裁的公正、效益和当事人双赢，既是仲裁的特点和优势，也是仲裁追求的价值目标。一般认为，仲裁相对于诉讼，有如下优势：其一，利于保密，这源于仲裁的不公开审理。对案件不公开审理、裁决是仲裁的原则，也是国际习惯做法。而诉讼则以公开审理为原则，即使案件涉及国家机密、个人隐私、商业秘密不公开审理，但判决也是公开的。仲裁的这一特性有利于当事人保护自己的商业秘密和经营秘密，也有利于当事人在小范围内平和地解决争议，并为日后继续合作留下可能性。其二，机制相对灵活。仲裁的灵活性包括程序灵活和法律适用灵活，仲裁不像诉讼那样要严格遵守程序法，如果当事人同意，仲裁可以避免许多繁琐的程序，这在临时仲裁中更是如此。另外，在所谓的友好仲裁中，根据当事人的协议授权，仲裁庭可以参照国际商事惯例或仅公平诚信原则对实体问题作出裁决，而不必遵循和适用严格的法律规则，以避免和矫正个案中的不公与偏差。其三，专业权威。政府采购合同常常涉及复杂的法律、经贸和技术等问题，需要复合型知识的裁决者。相比较而言，法官是一个仅擅长于法律，不熟悉经贸技术等问题的群体，而政府采购监督管理部门负责处理投诉的官员，不仅不熟悉法律，也不熟悉相关知识。因此，在仲裁中，当事人可以选择、指定来自各行各业的专家作为审理案件的仲裁员，这在认定案件的事实上有明显的优势，能作出比较权威、公信力较高的裁决，也有利于争议得到公平合理的解决。其四，经济快捷，成本低廉。仲裁所具有的自主性、专业性、灵活性等特性会使这种救济模式费用低、速度快。
另外，一裁终局的特征也较诉讼中两审终审的程序规定，时间、精力等成本投入较小。另外，当事人双赢也是仲裁所追求的价值目标。由于仲裁的不公开性和灵活的机制，导致仲裁员的思维模式、作风和仲裁庭的气氛与法官、法庭应该有所不同。通过避免在法庭中对抗做法，双方可以在并不那么严肃呆板的环境中最终解决问题，符合了供应商“和气生财”和采购人“耻讼”的心理，降低了政府采购合同供应商救济合法权益的“感情成本”。
因为仲裁的上述优势，应该鼓励供应商在政府采购合同中约定以仲裁方式解决纠纷，并约定仲裁机构。鉴于目前仲裁机构受理案件较少，实务经验缺乏的实际情况，笔者建议，可以政府采购行业协会为依托建立仲裁委员会分支机构，或者设立具有法人资格的政府采购合同纠纷仲裁委员会，为政府采购合同供应商提供一条切实可行的权益救济渠道。
[注释]
①关于处理质疑和申诉的机构设置。政府采购协议。要求设立一个独立的机构；有的国家将这类机构设在财政部门，如新加坡、韩国等；有的国家如英国等由法院负责；有的国家或地区另设独立机构，如澳大利亚的联邦政府调查委员会，日本的政府采购审查委员会，香港的申诉管理委员会；有的国家由负责管理贸易申诉的行政法庭来负责，如加拿大的国际贸易仲裁法庭；美国的会计总长办公室和服务管理总局合同上诉委员会，美国的法院也可以受理。新加坡根据其1997年《政府采购法案》专门设立了一个政府采购裁决法庭，负责违反法案规定的投标争议。仲裁法庭拥有相当于高等法庭的权力，可以传召专家或其他证人供证。对投标不满的供应商可向该仲裁法庭投诉。参见王全兴、管斌政府采购制度研究
摘要：政府采购行为在法律形式上大都采用合同形式。由于采购人的“强势”行政权力，政府采购合同供应商的合法权益极易受到侵害。文章拟以政府采购合同为切入点，通过探讨政府采购合同的救济渠道与途径，指出政府采购法的若干缺失，希望对理论与实务有所裨益。
关键词：政府采购合同；民事诉讼；质疑与投诉；仲裁
Abstract:actsofgovernmentprocurementintheformoflegaluseofmostformsofcontract.Astheprocurementofthe"strong"executivepower,governmentprocurementcontractsuppliervulnerabletothelegitimaterightsandinterestsareinfringed.Thearticleisintendedtogovernmentprocurementcontractsasastartingpoint,throughgovernmentprocurementcontractstoexplorethewaysandchannelsforrelief,pointingoutthattheGovernmentProcurementLawofthenumberofmissing,andtheyhopetobenefittheoryandpractice.
Keywords:governmentprocurementcontracts;civilaction;questionandcomplaints;arbitration
在《中华人民共和国政府采购法》中，其立法宗旨的表述，除了“规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，促进廉政建设”外，“保护政府采购当事人的合法权益”无疑也是政府采购法的立法宗旨之一。笔者以为，政府采购当事人的合法利益保护的实现，是前述其他目标实现的基础和落脚点。反言之，不能保护政府采购供应商合法权益的政府采购法，就如无源之水，必然不能实现其立法宗旨。基于此认识，我国财政部颁布了《政府采购供应商投诉处理办法》等法律文件，各地方也先后颁布相应的法律法规。但是，实务领域内的诸多争议的存在，说明政府采购法在保护供应商的合法权益方面，尚存不足，有继续探讨的必要。
[参考文献]
[1]王小能。政府采购法律制度初探[J].法学研究，2001，（1）。
[2]苏红。对我国政府采购合同的几点思考[J].行政与法，2003，（7）。
[3]刘惠荣，高亨超，宋婷。对我国政府采购合同行政性的法学思考[J].甘肃行政学院学报，2005，（2）。
[4]袁炜，刘亚梅。政府采购合同的行政法研究[J].云南大学学报，2004，（5）。
[5]王全兴，管斌。政府采购制度研究[EB/OL]..2005—03—14.
[7]朱启鹤。浅析政府采购合同的法律属性[J].昭乌达蒙族师专学报，2004，（6）。
[8]罗昌发。政府采购与政府采购论析[M].台湾：元照出版公司，2000.
公共采购合同范文篇5
关键词：政府采购合同；民事诉讼；质疑与投诉；仲裁
Abstract:actsofgovernmentprocurementintheformoflegaluseofmostformsofcontract.Astheprocurementofthe"strong"executivepower,governmentprocurementcontractsuppliervulnerabletothelegitimaterightsandinterestsareinfringed.Thearticleisintendedtogovernmentprocurementcontractsasastartingpoint,throughgovernmentprocurementcontractstoexplorethewaysandchannelsforrelief,pointingoutthattheGovernmentProcurementLawofthenumberofmissing,andtheyhopetobenefittheoryandpractice.
Keywords:governmentprocurementcontracts;civilaction;questionandcomplaints;arbitration
在《中华人民共和国政府采购法》中，其立法宗旨的表述，除了“规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，促进廉政建设”外，“保护政府采购当事人的合法权益”无疑也是政府采购法的立法宗旨之一。笔者以为，政府采购当事人的合法利益保护的实现，是前述其他目标实现的基础和落脚点。反言之，不能保护政府采购供应商合法权益的政府采购法，就如无源之水，必然不能实现其立法宗旨。基于此认识，我国财政部颁布了《政府采购供应商投诉处理办法》等法律文件，各地方也先后颁布相应的法律法规。但是，实务领域内的诸多争议的存在，说明政府采购法在保护供应商的合法权益方面，尚存不足，有继续探讨的必要。
救济模式之一：民事诉讼
政府采购合同是指政府部门、政府机构或其他直接或间接受政府控制的任何单位，为了实现政府职能和社会公共利益，以消费者身份使用公款而签订的获得货物、服务、工程等的合同[1].政府采购是围绕采购合同展开的，其救济也必然基于合同而展开，合同也是当事人双方履行权利义务、受损方寻求救济的依据。那么，政府采购的合同的性质究竟是什么，就成了政府采购供应商合法权益救济的前提问题。
就政府采购合同的性质，历来存在着争议，学界主要有三种观点：“民事说”、“行政说”与“混合说”。“混合说”因不具有代表性，暂不讨论。持行政说者的主要理由之一是，政府采购合同主体特殊、采购目的具有公益性。并列举了英、法、美、日等国的立法实践和学者学说为证，强调政府采购合同不应该是民事合同[2].理由之二是，政府采购合同中采购人拥有行政特权，双方权利义务配置不对等，如可单方变更、解除合同，有连续权、控制权监督权，甚至有制裁权。其理论依据是行政优先性理论[3].理由之三是，在政府采购合同中，双方当事人的自愿原则受到了限制，并不完全遵守民事合同的自愿原则，其例如采购人不能自由选择供应商，不能自主决定交易方式（采购方式）[4].其实，除了上述限制外，政府采购合同存在还包括合同形式的限制、合同主体的限制、合同必备条款的限制、合同备案的限制、纠纷解决机制的限制。
政府采购合同性质之争，反映了不同的价值取向，即个人利益与公共利益发生冲突时，以何者为先的问题。仔细探究起来，笔者认为，上述种种理由，并未影响政府采购合同的民事合同属性。或者说，其民事合同的一般性大于其特殊性，政府采购合同与一般民事合同的这些区别，并没有导致政府采购合同丧失民事合同的基本属性。试分述之。
其一，政府采购合同主体的特殊、资金来源的特定、采购目的的公益性，并不妨碍政府采购合同本质是交易关系的合意这一根本特征。另外，世界各国和地区关于政府采购合同的定位，是采取了不同的做法，“行政说”和“民事说”都能在立法成例找到佐证。如法国、澳门将政府采购合同定位为行政合同。政府采购合同定位为民事合同的，如英美等国。另如德国于1991年1月1日生效的最新《公共采购更新法》。该法已被纳入《反限制竞争法》中，作为第四章，原《预算法》中有关公共采购的规定失效。这就表明，政府采购合同从行政合同转变成了民事合同[5].笔者以为，政府采购合同的定位，与各国法律传统、法律运行机制和现实情况有关，在中国，行政权力本就膨胀，如果将政府采购合同定位为行政合同，再赋予采购人这样那样的权力，政府采购合同的订立和履行过程中会出现更多问题，供应商的合法权益更难以保障。
其二，就现有立法例来说，《政府采购法》第四十三条和第五十条明确规定，“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定”，“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同”。并无采购人单方解除、变更合同的权力，更无庸说采购人有所谓的“连续权、控制权、监督权、制裁权”。该说之误是将《政府采购法》中违反政府采购合同的行政责任当作了采购人的行政权力。
其三，关于自愿原则受限制说，笔者认为，政府采购制度之目标就在将政府采购活动强制推进市场竞争且充分竞争，而不是为了保护行政特权和行政优势，其意思自由受到限制是政府采购法的预设前提，如果让采购人自己在市场上随意选择采购方式和供应商，就根本违背了政府采购制度的设立目的。
基于此，全国人大财政经济委员会副主任委员姚振炎在《关于<中华人民共和国政府采购法>（草案）的说明》中明确表示，“草案根据政府采购活动的行为特征，对政府采购合同作了规定。政府采购本身是一种市场交易行为，在采购合同订立过程中，不涉及行政权权力的行使，购销双方的法律地位是平等的。因此，政府采购合同一般应作为民事合同”[6].
故此，澄清了政府采购合同的性质问题，其救济模式就能确定。那就是，政府采购合同的最根本的救济模式不是行政合同的救济模式行政诉讼程序，而是民事合同的救济模式———民事诉讼程序，自不待言。
民事诉讼的救济模式已运作成熟，不必赘言。在这里唯一需要提及的问题是，有关学者一再强调的“公益目的”和“行政优先性”可否作为采购人的违约抗辩理由。《政府采购法》第五十条规定：“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任”。就此看来，“国家利益和社会公共利益”可以作为解除合同的理由，但不能作为免责的事由。而所谓的“行政优先性”或“行政优益权”[7]不能成为政府采购合同的解除理由，更不能成为免责事由。经查阅《合同法》条文，其立法的意趣大致相同，并无例外的规定。
救济模式之二：质疑与投诉
由于政府采购人拥有强大的行政权力，在政府采购合同的签订与履行过程中，供应商的合法权益极易受到侵害。基于此情况，各国和各国际组织关于政府采购的规则中都有相应的行政性救济规定。中国《政府采购法》也做了这样的程序设计。笔者认为，就因为采购人具有强大的行政权力，政府采购立法才设置了区别一般民事合同的行政性救济渠道———质疑和投诉。“异议与申诉制度，可以说是整部政府采购法的精髓所在，对于厂商而言，政府采购法甚多条文对厂商权益的保障，都必须依赖异议与申诉制度给予维护；在厂商受到不公平或不正当的待遇时，若不能提供有效的救济方式，将使整个采购制度的目的，沦为空谈”[8]，同时，在政府采购的招投标和其他竞争性缔约程序阶段，常因供应商的投标资格、材料规格、投标保证金等事项发生争议。由于政府采购是政府的民事行为，不是具体行政行为，因此，供应商不能对投标争议提起行政复议或者行政诉讼。且由于供应商与采购人之间没有任何形成任何契约关系，缺乏追究对方违约的基础，在招投标等竞争性订立合同程序中，供应商也很难以缔约过失为理由，请求法院保护其合法权益。因此，为给供应商一个救济途径和政府采购工作的顺利进行，也应该有一个客观、公正的机构处理供应商的投诉。另外，质疑与投诉制度也是政府行政控制的有效方式，不仅有利于实现政府采购目标，也是符合国际惯例的。
为民事合同特别设定行政救济模式，也许只有政府采购合同这一例，是值得赞许的。但是，该救济模式尚有许多不尽人意之处，有待完善。
在质疑与投诉程序中，质疑与投诉本质上并不相同。就本质而言，质疑是两平等主体间的沟通与协调过程，与普通民事交往中的协商、异议方式并无多大的差异。而投诉程序却是借助行政机关这样的第三者，以行政机关的行政权力为后盾，进行的行政司法程序。因此，就质疑程序而言，除了考虑效率问题外，范围、方式、时限等问题并不需要太精密的制度设计。从我国《政府采购法》立法情况看，使用了四个条文，大致规定了质疑的范围、方式、答复时限、答复范围等内容，并无太大问题。
而对投诉这样的行政司法程序，我国《政府采购法》却仅仅使用了四个条文。其中，直接关于如何审议、处理投诉问题的条文也仅有两条，未免显得粗疏、简单，存在着较多问题。
首先，裁判问题。“任何人不得成为审理自己案件的法官”是正当程序原则之一的朴素表达。《政府采购法》第六十条规定，“采购机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系”。可现实情况是，采购机构与行政机关（主要指政府采购监督管理部门即财政部门）往往有着千丝万缕的联系，影响着投诉的最终效果。过去，采购机构由政府采购监督管理部门直接隶属，形成了“老子接受投诉儿子、审理儿子”的尴尬情形，其公正性可想而知。现在，虽然采购机构与政府采购监督管理部门被要求脱离隶属关系，但“集中采购机构为采购机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构”，“集中采购机构是非营利事业法人”（《政府采购法》第16条）。政府采购机构并没有进入市场，也没有真正的中介组织化，采购机构与政府采购监督管理部门二者之间关系仍然暧昧，其保护供应商合法权益的立法初衷就难以保证。另外，政府采购监督管理部门作为一行政机关，并无专门机构和专门人员审议供应商的投诉，难以保证采购监督的独立性、权威性。因此，就裁判问题，笔者的建议是，一、让采购机构尽快市场化、中介组织化。二、政府采购监督管理部门尽快专门化、独立化。在现有的情况下，此处所指的专门与独立并非要求另设行政机关，而是在原财政部门内组织专业人员、设立专门机构①。
其次，投诉和投诉人范围问题。我国《政府采购法》五十二条和《政府采购供应商投诉处理办法》第七条都规定，供应商在“认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的”条件下，才能向政府采购监督管理部门进行投诉，也存在着问题。其一，政府采购过程复杂，环节众多，不仅有法条列举的这几个环节，在其他环节以其他方式也有损害供应商的合法权益的可能，如《政府采购法》七十一条、七十二条和七十三条规定的诸多违法情形。这些情形不仅应该纳入政府采购部门主动监督检查的范围，也应纳入供应商投诉的范围，使政府采购行为处于供应商严格的监视之下。通过供应商的“监督”与“执法”，不仅可以降低行政机关的执法成本，也可以有效救济其合法权益。其二，政府采购行为不仅是采购人单位的事情，还是一项公共性的活动，必须对社会和国家负责。因此，投诉的主体不应仅限于供应商，还应包括社会公众。通过社会公众的“监督”与“执法”，在直接保护社会公共利益的同时，也“间接”救济了供应商的合法权益。所以，从供应商合法权益救济的角度出发，应当扩大投诉的范围和投诉人的范围。
再其次，质疑、投诉程序的效率问题。我国《政府采购法》五十五条和《政府采购供应商投诉处理办法》第七条都规定，只有在“质疑答复不满意”或“未在规定期限内作出答复的”，才可以投诉，将质疑程序变成了投诉的前置程序。笔者认为如此规定尚欠妥当，也无必要。如前所述，质疑程序本是合同当事人之间的沟通与协调方式，本无严格的程序可言，其效果也不确定。“采购实体自身的审查，对于供应商的救济来说本身意义不大，因为一个寄生于体制内的监督程序，是无法根本性的起到体制监督作用的，寄希望于自查自纠是体制软弱的表现”[9].因此，以一不严格的程序甚至不是程序的程序作为投诉这样的行政司法程序前置程序，逻辑上不通，情理上不合，更主要的是，也违背了效率原则。笔者认为，质疑作为一沟通与协调方式，尽可以加以鼓励，以利于纠纷的解决，从而救济供应商的合法权益。但是，也应允许供应商有不采取这种方式救济自己权利的权利，迅速进入投诉这样一个行政司法程序。WTO《政府采购协议》第七条第5款关于“磋商”的规定是，“应力求在不太长的时间内结束此项磋商”。政府采购一般数额巨大，有着极强的时效性，及时而有效的制度设计也是对供应商合法权益的救济。因此，笔者建议，取消投诉的前置程序规定，通过简化程序，提高救济效率。
救济模式之三：仲裁
与前两种模式并列的，是通过仲裁程序救济来救济政府采购合同供应商的合法权益。《仲裁法》第二条规定，“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷或其他财产纠纷，可以仲裁”，根据前述内容，政府采购合同本质上仍属民事合同，采取仲裁方式来救济权利是可能的，应无疑义。但是，1994年《仲裁法》颁布后，我国已经设立了160多家仲裁委员会，但目前受理的政府采购案件数量不多。以北京仲裁委员会为例，目前尚未受理一起政府采购纠纷案件[10].这种情形的出现，是值得深思的。笔者认为，通过仲裁方式来救济供应商的合法权益，不仅是可行的，还是必要的。
同民事诉讼和投诉相比，仲裁方式更具有优势。
首先，仲裁能充分体现平等、自由、独立等优势。从仲裁的历史发展、功能、价值观、制度体系、操作等来看，仲裁的本质属性是民间自治性，表现为当事人的平等、自由和仲裁员的独立，这些，对处于“弱势”一方的供应商是有利的。其一，意思自治原则是仲裁法最基本的原则，被公认为是仲裁的基石。依照《仲裁法》规定，是否采取仲裁方式，由什么仲裁委员会仲裁，仲裁员是谁，都由当事人双方平等自由地来决定。只要当事人的决定不违反强行法、公序良俗、诚信原则，仲裁庭、仲裁员就应该尊重当事人的意思，供应商的意思自由空间是极大的。其二，仲裁独立。仲裁独立包括仲裁委员会的独立、仲裁庭或仲裁员的独立以及仲裁协会主导的行业自律管理体制，其核心是仲裁活动依法独立进行，除法院有权依法监督外，不受任何机关、团体和个人的干涉。另外，仲裁机构独立于行政机关外，靠自身的运作维持生存，无法依赖政府财政，公正办案是仲裁赢得社会信任、争取案源的前提，是仲裁赖以生存和发展的保证。违反制度的仲裁员将被取消办案资格，甚至被追究法律责任。在某些法律不完善之处，仲裁员还可根据公平合理原则和自己的良知及道德标准定案，最大限度地保护当事人权益。因此，在司法独立尚不能彻底贯彻的实际情况下，仲裁法民间自治法属性所蕴涵的意思自治和独立，对供应商回避采购人具有行政权力这样的“强势”而言，是有着现实意义的。
其次，仲裁能够体现公正、效益、双赢等优势。仲裁的公正、效益和当事人双赢，既是仲裁的特点和优势，也是仲裁追求的价值目标。一般认为，仲裁相对于诉讼，有如下优势：其一，利于保密，这源于仲裁的不公开审理。对案件不公开审理、裁决是仲裁的原则，也是国际习惯做法。而诉讼则以公开审理为原则，即使案件涉及国家机密、个人隐私、商业秘密不公开审理，但判决也是公开的。仲裁的这一特性有利于当事人保护自己的商业秘密和经营秘密，也有利于当事人在小范围内平和地解决争议，并为日后继续合作留下可能性。其二，机制相对灵活。仲裁的灵活性包括程序灵活和法律适用灵活，仲裁不像诉讼那样要严格遵守程序法，如果当事人同意，仲裁可以避免许多繁琐的程序，这在临时仲裁中更是如此。另外，在所谓的友好仲裁中，根据当事人的协议授权，仲裁庭可以参照国际商事惯例或仅公平诚信原则对实体问题作出裁决，而不必遵循和适用严格的法律规则，以避免和矫正个案中的不公与偏差。其三，专业权威。政府采购合同常常涉及复杂的法律、经贸和技术等问题，需要复合型知识的裁决者。相比较而言，法官是一个仅擅长于法律，不熟悉经贸技术等问题的群体，而政府采购监督管理部门负责处理投诉的官员，不仅不熟悉法律，也不熟悉相关知识。因此，在仲裁中，当事人可以选择、指定来自各行各业的专家作为审理案件的仲裁员，这在认定案件的事实上有明显的优势，能作出比较权威、公信力较高的裁决，也有利于争议得到公平合理的解决。其四，经济快捷，成本低廉。仲裁所具有的自主性、专业性、灵活性等特性会使这种救济模式费用低、速度快。
另外，一裁终局的特征也较诉讼中两审终审的程序规定，时间、精力等成本投入较小。另外，当事人双赢也是仲裁所追求的价值目标。由于仲裁的不公开性和灵活的机制，导致仲裁员的思维模式、作风和仲裁庭的气氛与法官、法庭应该有所不同。通过避免在法庭中对抗做法，双方可以在并不那么严肃呆板的环境中最终解决问题，符合了供应商“和气生财”和采购人“耻讼”的心理，降低了政府采购合同供应商救济合法权益的“感情成本”。
因为仲裁的上述优势，应该鼓励供应商在政府采购合同中约定以仲裁方式解决纠纷，并约定仲裁机构。鉴于目前仲裁机构受理案件较少，实务经验缺乏的实际情况，笔者建议，可以政府采购行业协会为依托建立仲裁委员会分支机构，或者设立具有法人资格的政府采购合同纠纷仲裁委员会，为政府采购合同供应商提供一条切实可行的权益救济渠道。
[注释]
①关于处理质疑和申诉的机构设置。政府采购协议。要求设立一个独立的机构；有的国家将这类机构设在财政部门，如新加坡、韩国等；有的国家如英国等由法院负责；有的国家或地区另设独立机构，如澳大利亚的联邦政府调查委员会，日本的政府采购审查委员会，香港的申诉管理委员会；有的国家由负责管理贸易申诉的行政法庭来负责，如加拿大的国际贸易仲裁法庭；美国的会计总长办公室和服务管理总局合同上诉委员会，美国的法院也可以受理。新加坡根据其1997年《政府采购法案》专门设立了一个政府采购裁决法庭，负责违反法案规定的投标争议。仲裁法庭拥有相当于高等法庭的权力，可以传召专家或其他证人供证。对投标不满的供应商可向该仲裁法庭投诉。参见王全兴、管斌政府采购制度研究
[参考文献]
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[4]袁炜，刘亚梅。政府采购合同的行政法研究[J].云南大学学报，2004，（5）。
[5]王全兴，管斌。政府采购制度研究[EB/OL]..2005—03—14.
[7]朱启鹤。浅析政府采购合同的法律属性[J].昭乌达蒙族师专学报，2004，（6）。
[8]罗昌发。政府采购与政府采购论析[M].台湾：元照出版公司，2000.
公共采购合同范文篇6
关键词：政府采购合同；民事诉讼；质疑与投诉；仲裁
Abstract:actsofgovernmentprocurementintheformoflegaluseofmostformsofcontract.Astheprocurementofthe"strong"executivepower,governmentprocurementcontractsuppliervulnerabletothelegitimaterightsandinterestsareinfringed.Thearticleisintendedtogovernmentprocurementcontractsasastartingpoint,throughgovernmentprocurementcontractstoexplorethewaysandchannelsforrelief,pointingoutthattheGovernmentProcurementLawofthenumberofmissing,andtheyhopetobenefittheoryandpractice.
Keywords:governmentprocurementcontracts;civilaction;questionandcomplaints;arbitration
在《中华人民共和国政府采购法》中，其立法宗旨的表述，除了“规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，促进廉政建设”外，“保护政府采购当事人的合法权益”无疑也是政府采购法的立法宗旨之一。笔者以为，政府采购当事人的合法利益保护的实现，是前述其他目标实现的基础和落脚点。反言之，不能保护政府采购供应商合法权益的政府采购法，就如无源之水，必然不能实现其立法宗旨。基于此认识，我国财政部颁布了《政府采购供应商投诉处理办法》等法律文件，各地方也先后颁布相应的法律法规。但是，实务领域内的诸多争议的存在，说明政府采购法在保护供应商的合法权益方面，尚存不足，有继续探讨的必要。
救济模式之一：民事诉讼
政府采购合同是指政府部门、政府机构或其他直接或间接受政府控制的任何单位，为了实现政府职能和社会公共利益，以消费者身份使用公款而签订的获得货物、服务、工程等的合同[1].政府采购是围绕采购合同展开的，其救济也必然基于合同而展开，合同也是当事人双方履行权利义务、受损方寻求救济的依据。那么，政府采购的合同的性质究竟是什么，就成了政府采购供应商合法权益救济的前提问题。
就政府采购合同的性质，历来存在着争议，学界主要有三种观点：“民事说”、“行政说”与“混合说”。“混合说”因不具有代表性，暂不讨论。持行政说者的主要理由之一是，政府采购合同主体特殊、采购目的具有公益性。并列举了英、法、美、日等国的立法实践和学者学说为证，强调政府采购合同不应该是民事合同[2].理由之二是，政府采购合同中采购人拥有行政特权，双方权利义务配置不对等，如可单方变更、解除合同，有连续权、控制权监督权，甚至有制裁权。其理论依据是行政优先性理论[3].理由之三是，在政府采购合同中，双方当事人的自愿原则受到了限制，并不完全遵守民事合同的自愿原则，其例如采购人不能自由选择供应商，不能自主决定交易方式（采购方式）[4].其实，除了上述限制外，政府采购合同存在还包括合同形式的限制、合同主体的限制、合同必备条款的限制、合同备案的限制、纠纷解决机制的限制。
政府采购合同性质之争，反映了不同的价值取向，即个人利益与公共利益发生冲突时，以何者为先的问题。仔细探究起来，笔者认为，上述种种理由，并未影响政府采购合同的民事合同属性。或者说，其民事合同的一般性大于其特殊性，政府采购合同与一般民事合同的这些区别，并没有导致政府采购合同丧失民事合同的基本属性。试分述之。
其一，政府采购合同主体的特殊、资金来源的特定、采购目的的公益性，并不妨碍政府采购合同本质是交易关系的合意这一根本特征。另外，世界各国和地区关于政府采购合同的定位，是采取了不同的做法，“行政说”和“民事说”都能在立法成例找到佐证。如法国、澳门将政府采购合同定位为行政合同。政府采购合同定位为民事合同的，如英美等国。另如德国于1991年1月1日生效的最新《公共采购更新法》。该法已被纳入《反限制竞争法》中，作为第四章，原《预算法》中有关公共采购的规定失效。这就表明，政府采购合同从行政合同转变成了民事合同[5].笔者以为，政府采购合同的定位，与各国法律传统、法律运行机制和现实情况有关，在中国，行政权力本就膨胀，如果将政府采购合同定位为行政合同，再赋予采购人这样那样的权力，政府采购合同的订立和履行过程中会出现更多问题，供应商的合法权益更难以保障。
其二，就现有立法例来说，《政府采购法》第四十三条和第五十条明确规定，“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定”，“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同”。并无采购人单方解除、变更合同的权力，更无庸说采购人有所谓的“连续权、控制权、监督权、制裁权”。该说之误是将《政府采购法》中违反政府采购合同的行政责任当作了采购人的行政权力。
其三，关于自愿原则受限制说，笔者认为，政府采购制度之目标就在将政府采购活动强制推进市场竞争且充分竞争，而不是为了保护行政特权和行政优势，其意思自由受到限制是政府采购法的预设前提，如果让采购人自己在市场上随意选择采购方式和供应商，就根本违背了政府采购制度的设立目的。
基于此，全国人大财政经济委员会副主任委员姚振炎在《关于<中华人民共和国政府采购法>（草案）的说明》中明确表示，“草案根据政府采购活动的行为特征，对政府采购合同作了规定。政府采购本身是一种市场交易行为，在采购合同订立过程中，不涉及行政权权力的行使，购销双方的法律地位是平等的。因此，政府采购合同一般应作为民事合同”[6].
故此，澄清了政府采购合同的性质问题，其救济模式就能确定。那就是，政府采购合同的最根本的救济模式不是行政合同的救济模式行政诉讼程序，而是民事合同的救济模式———民事诉讼程序，自不待言。
民事诉讼的救济模式已运作成熟，不必赘言。在这里唯一需要提及的问题是，有关学者一再强调的“公益目的”和“行政优先性”可否作为采购人的违约抗辩理由。《政府采购法》第五十条规定：“政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。有过错的一方应当承担赔偿责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任”。就此看来，“国家利益和社会公共利益”可以作为解除合同的理由，但不能作为免责的事由。而所谓的“行政优先性”或“行政优益权”[7]不能成为政府采购合同的解除理由，更不能成为免责事由。经查阅《合同法》条文，其立法的意趣大致相同，并无例外的规定。
救济模式之二：质疑与投诉
由于政府采购人拥有强大的行政权力，在政府采购合同的签订与履行过程中，供应商的合法权益极易受到侵害。基于此情况，各国和各国际组织关于政府采购的规则中都有相应的行政性救济规定。中国《政府采购法》也做了这样的程序设计。笔者认为，就因为采购人具有强大的行政权力，政府采购立法才设置了区别一般民事合同的行政性救济渠道———质疑和投诉。“异议与申诉制度，可以说是整部政府采购法的精髓所在，对于厂商而言，政府采购法甚多条文对厂商权益的保障，都必须依赖异议与申诉制度给予维护；在厂商受到不公平或不正当的待遇时，若不能提供有效的救济方式，将使整个采购制度的目的，沦为空谈”[8]，同时，在政府采购的招投标和其他竞争性缔约程序阶段，常因供应商的投标资格、材料规格、投标保证金等事项发生争议。由于政府采购是政府的民事行为，不是具体行政行为，因此，供应商不能对投标争议提起行政复议或者行政诉讼。且由于供应商与采购人之间没有任何形成任何契约关系，缺乏追究对方违约的基础，在招投标等竞争性订立合同程序中，供应商也很难以缔约过失为理由，请求法院保护其合法权益。因此，为给供应商一个救济途径和政府采购工作的顺利进行，也应该有一个客观、公正的机构处理供应商的投诉。另外，质疑与投诉制度也是政府行政控制的有效方式，不仅有利于实现政府采购目标，也是符合国际惯例的。
为民事合同特别设定行政救济模式，也许只有政府采购合同这一例，是值得赞许的。但是，该救济模式尚有许多不尽人意之处，有待完善。
在质疑与投诉程序中，质疑与投诉本质上并不相同。就本质而言，质疑是两平等主体间的沟通与协调过程，与普通民事交往中的协商、异议方式并无多大的差异。而投诉程序却是借助行政机关这样的第三者，以行政机关的行政权力为后盾，进行的行政司法程序。因此，就质疑程序而言，除了考虑效率问题外，范围、方式、时限等问题并不需要太精密的制度设计。从我国《政府采购法》立法情况看，使用了四个条文，大致规定了质疑的范围、方式、答复时限、答复范围等内容，并无太大问题。
而对投诉这样的行政司法程序，我国《政府采购法》却仅仅使用了四个条文。其中，直接关于如何审议、处理投诉问题的条文也仅有两条，未免显得粗疏、简单，存在着较多问题。
首先，裁判问题。“任何人不得成为审理自己案件的法官”是正当程序原则之一的朴素表达。《政府采购法》第六十条规定，“采购机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系”。可现实情况是，采购机构与行政机关（主要指政府采购监督管理部门即财政部门）往往有着千丝万缕的联系，影响着投诉的最终效果。过去，采购机构由政府采购监督管理部门直接隶属，形成了“老子接受投诉儿子、审理儿子”的尴尬情形，其公正性可想而知。现在，虽然采购机构与政府采购监督管理部门被要求脱离隶属关系，但“集中采购机构为采购机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构”，“集中采购机构是非营利事业法人”（《政府采购法》第16条）。政府采购机构并没有进入市场，也没有真正的中介组织化，采购机构与政府采购监督管理部门二者之间关系仍然暧昧，其保护供应商合法权益的立法初衷就难以保证。另外，政府采购监督管理部门作为一行政机关，并无专门机构和专门人员审议供应商的投诉，难以保证采购监督的独立性、权威性。因此，就裁判问题，笔者的建议是，一、让采购机构尽快市场化、中介组织化。二、政府采购监督管理部门尽快专门化、独立化。在现有的情况下，此处所指的专门与独立并非要求另设行政机关，而是在原财政部门内组织专业人员、设立专门机构①。
其次，投诉和投诉人范围问题。我国《政府采购法》五十二条和《政府采购供应商投诉处理办法》第七条都规定，供应商在“认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的”条件下，才能向政府采购监督管理部门进行投诉，也存在着问题。其一，政府采购过程复杂，环节众多，不仅有法条列举的这几个环节，在其他环节以其他方式也有损害供应商的合法权益的可能，如《政府采购法》七十一条、七十二条和七十三条规定的诸多违法情形。这些情形不仅应该纳入政府采购部门主动监督检查的范围，也应纳入供应商投诉的范围，使政府采购行为处于供应商严格的监视之下。通过供应商的“监督”与“执法”，不仅可以降低行政机关的执法成本，也可以有效救济其合法权益。其二，政府采购行为不仅是采购人单位的事情，还是一项公共性的活动，必须对社会和国家负责。因此，投诉的主体不应仅限于供应商，还应包括社会公众。通过社会公众的“监督”与“执法”，在直接保护社会公共利益的同时，也“间接”救济了供应商的合法权益。所以，从供应商合法权益救济的角度出发，应当扩大投诉的范围和投诉人的范围。
再其次，质疑、投诉程序的效率问题。我国《政府采购法》五十五条和《政府采购供应商投诉处理办法》第七条都规定，只有在“质疑答复不满意”或“未在规定期限内作出答复的”，才可以投诉，将质疑程序变成了投诉的前置程序。笔者认为如此规定尚欠妥当，也无必要。如前所述，质疑程序本是合同当事人之间的沟通与协调方式，本无严格的程序可言，其效果也不确定。“采购实体自身的审查，对于供应商的救济来说本身意义不大，因为一个寄生于体制内的监督程序，是无法根本性的起到体制监督作用的，寄希望于自查自纠是体制软弱的表现”[9].因此，以一不严格的程序甚至不是程序的程序作为投诉这样的行政司法程序前置程序，逻辑上不通，情理上不合，更主要的是，也违背了效率原则。笔者认为，质疑作为一沟通与协调方式，尽可以加以鼓励，以利于纠纷的解决，从而救济供应商的合法权益。但是，也应允许供应商有不采取这种方式救济自己权利的权利，迅速进入投诉这样一个行政司法程序。WTO《政府采购协议》第七条第5款关于“磋商”的规定是，“应力求在不太长的时间内结束此项磋商”。政府采购一般数额巨大，有着极强的时效性，及时而有效的制度设计也是对供应商合法权益的救济。因此，笔者建议，取消投诉的前置程序规定，通过简化程序，提高救济效率。
救济模式之三：仲裁
与前两种模式并列的，是通过仲裁程序救济来救济政府采购合同供应商的合法权益。《仲裁法》第二条规定，“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷或其他财产纠纷，可以仲裁”，根据前述内容，政府采购合同本质上仍属民事合同，采取仲裁方式来救济权利是可能的，应无疑义。但是，1994年《仲裁法》颁布后，我国已经设立了160多家仲裁委员会，但目前受理的政府采购案件数量不多。以北京仲裁委员会为例，目前尚未受理一起政府采购纠纷案件[10].这种情形的出现，是值得深思的。笔者认为，通过仲裁方式来救济供应商的合法权益，不仅是可行的，还是必要的。
同民事诉讼和投诉相比，仲裁方式更具有优势。
首先，仲裁能充分体现平等、自由、独立等优势。从仲裁的历史发展、功能、价值观、制度体系、操作等来看，仲裁的本质属性是民间自治性，表现为当事人的平等、自由和仲裁员的独立，这些，对处于“弱势”一方的供应商是有利的。其一，意思自治原则是仲裁法最基本的原则，被公认为是仲裁的基石。依照《仲裁法》规定，是否采取仲裁方式，由什么仲裁委员会仲裁，仲裁员是谁，都由当事人双方平等自由地来决定。只要当事人的决定不违反强行法、公序良俗、诚信原则，仲裁庭、仲裁员就应该尊重当事人的意思，供应商的意思自由空间是极大的。其二，仲裁独立。仲裁独立包括仲裁委员会的独立、仲裁庭或仲裁员的独立以及仲裁协会主导的行业自律管理体制，其核心是仲裁活动依法独立进行，除法院有权依法监督外，不受任何机关、团体和个人的干涉。另外，仲裁机构独立于行政机关外，靠自身的运作维持生存，无法依赖政府财政，公正办案是仲裁赢得社会信任、争取案源的前提，是仲裁赖以生存和发展的保证。违反制度的仲裁员将被取消办案资格，甚至被追究法律责任。在某些法律不完善之处，仲裁员还可根据公平合理原则和自己的良知及道德标准定案，最大限度地保护当事人权益。因此，在司法独立尚不能彻底贯彻的实际情况下，仲裁法民间自治法属性所蕴涵的意思自治和独立，对供应商回避采购人具有行政权力这样的“强势”而言，是有着现实意义的。
其次，仲裁能够体现公正、效益、双赢等优势。仲裁的公正、效益和当事人双赢，既是仲裁的特点和优势，也是仲裁追求的价值目标。一般认为，仲裁相对于诉讼，有如下优势：其一，利于保密，这源于仲裁的不公开审理。对案件不公开审理、裁决是仲裁的原则，也是国际习惯做法。而诉讼则以公开审理为原则，即使案件涉及国家机密、个人隐私、商业秘密不公开审理，但判决也是公开的。仲裁的这一特性有利于当事人保护自己的商业秘密和经营秘密，也有利于当事人在小范围内平和地解决争议，并为日后继续合作留下可能性。其二，机制相对灵活。仲裁的灵活性包括程序灵活和法律适用灵活，仲裁不像诉讼那样要严格遵守程序法，如果当事人同意，仲裁可以避免许多繁琐的程序，这在临时仲裁中更是如此。另外，在所谓的友好仲裁中，根据当事人的协议授权，仲裁庭可以参照国际商事惯例或仅公平诚信原则对实体问题作出裁决，而不必遵循和适用严格的法律规则，以避免和矫正个案中的不公与偏差。其三，专业权威。政府采购合同常常涉及复杂的法律、经贸和技术等问题，需要复合型知识的裁决者。相比较而言，法官是一个仅擅长于法律，不熟悉经贸技术等问题的群体，而政府采购监督管理部门负责处理投诉的官员，不仅不熟悉法律，也不熟悉相关知识。因此，在仲裁中，当事人可以选择、指定来自各行各业的专家作为审理案件的仲裁员，这在认定案件的事实上有明显的优势，能作出比较权威、公信力较高的裁决，也有利于争议得到公平合理的解决。其四，经济快捷，成本低廉。仲裁所具有的自主性、专业性、灵活性等特性会使这种救济模式费用低、速度快。
另外，一裁终局的特征也较诉讼中两审终审的程序规定，时间、精力等成本投入较小。另外，当事人双赢也是仲裁所追求的价值目标。由于仲裁的不公开性和灵活的机制，导致仲裁员的思维模式、作风和仲裁庭的气氛与法官、法庭应该有所不同。通过避免在法庭中对抗做法，双方可以在并不那么严肃呆板的环境中最终解决问题，符合了供应商“和气生财”和采购人“耻讼”的心理，降低了政府采购合同供应商救济合法权益的“感情成本”。
因为仲裁的上述优势，应该鼓励供应商在政府采购合同中约定以仲裁方式解决纠纷，并约定仲裁机构。鉴于目前仲裁机构受理案件较少，实务经验缺乏的实际情况，笔者建议，可以政府采购行业协会为依托建立仲裁委员会分支机构，或者设立具有法人资格的政府采购合同纠纷仲裁委员会，为政府采购合同供应商提供一条切实可行的权益救济渠道。
[注释]
①关于处理质疑和申诉的机构设置。政府采购协议。要求设立一个独立的机构；有的国家将这类机构设在财政部门，如新加坡、韩国等；有的国家如英国等由法院负责；有的国家或地区另设独立机构，如澳大利亚的联邦政府调查委员会，日本的政府采购审查委员会，香港的申诉管理委员会；有的国家由负责管理贸易申诉的行政法庭来负责，如加拿大的国际贸易仲裁法庭；美国的会计总长办公室和服务管理总局合同上诉委员会，美国的法院也可以受理。新加坡根据其1997年《政府采购法案》专门设立了一个政府采购裁决法庭，负责违反法案规定的投标争议。仲裁法庭拥有相当于高等法庭的权力，可以传召专家或其他证人供证。对投标不满的供应商可向该仲裁法庭投诉。参见王全兴、管斌政府采购制度研究
[参考文献]
[1]王小能。政府采购法律制度初探[J].法学研究，2001，（1）。
[2]苏红。对我国政府采购合同的几点思考[J].行政与法，2003，（7）。
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[5]王全兴，管斌。政府采购制度研究[EB/OL]..2005—03—14.
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[8]罗昌发。政府采购与政府采购论析[M].台湾：元照出版公司，2000.
公共采购合同范文篇7
大家都知道，招标采购人发出的招标公告是要约邀请，投标人针对招标文件的内容进行响应是要约，招标采购人确定中标、成交供应商并发出中标、成交通知书是承诺。在承诺生效问题上，我国《合同法》采用“到达主义”。根据我国《合同法》第二十六条规定，承诺通知到达要约人时生效。承诺不需要通知的，根据交易习惯或者要约的要求作出承诺的行为时生效。采用数据电文形式订立合同的，承诺到达的时间适用我国《合同法》第十六条第二款的规定，即：要约到达受要约人时生效。采用数据电文形式订立合同，收件人指定特定系统接收数据电文的，该数据电文进入该特定系统的时间，视为到达时间；未指定特定系统的，该数据电文进入收件人的任何系统的首次时间，视为到达时间。我国《招标投标法》规定，开标后，评标委员对各个投标人的投标文件进行评审，从中确定合格的中标人；定标后，应该招标采购人应该向中标人发出书面的中标通知书；根据政府采购法的规定，不论是通过那种政府采购方式，定标或确定成交结果后，都应该向中标或成交供应商发出书面的中标、成交通知书。两部法律都规定了中标通知书发出后即具有发生法律效力，这又不同于我国《合同法》的规定。根据特别法优于普通法，新法优于旧法的原则，我国的招标投标活动和政府采购活动对于承诺的生效时间是采取“发信主义”。所谓承诺的“发信主义”，是指承诺在承诺通知发出时生效。“发信主义”更适合于招标采购方式的特定情况，因为采取“到达主义”，如果中标或成交通知书在送达途中丢失或延误，那么将影响到招标采购过程的有效性和严肃性，同时也不利于及时约束供应商或承包商，为了使中标人或成交供应商承担起签订合同的义务，受到采购合同的约束，从而更好地保护采购主体的权利。所以，我国招标采购合同的订立中，规定了承诺生效时间依“发信主义”，而非合同法上的“到达主义”。这也就意味着合同法中有关承诺的撤回等规定，不适用于招标采购。根据合同成立是否应以一定的形式为要件，合同又分为要式合同与不要式合同。所谓要式合同，是指应当或者必须根据法律规定的方式而成立的合同。由于政府采购涉及到财政性资金的合理使用和公共利益的维护，根据《中华人民共和国政府采购法》第四十四条规定，政府采购合同应当采用书面形式。如果双方当事人还没有签订书面的政府采购合同，说明合同关系还没有成立，也就不能按照合同的约定要求违约方来承担违约责任。这样以来，我们又该如何理解中标、成交通知书发出后即生效的法律规定？笔者认为，中标、成交通知书发出后对招标采购人和中标、成交供应商所产生的法律效力并不是政府采购合同成立的约束力，更不是生效合同的法律约束力，而是拘束招标采购人和中标、成交供应商签订政府采购合同的法律约束力，对这种法律强制力的违反所承担的不可能是违约责任，而是合同订立过程中的缔约过失责任。倘若我们认为，中标、成交通知书发出后即构成政府采购合同，则有悖于我国《政府采购法》第四十六条和第四十四条的规定，采购主体与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内通过书面的形式签订政府采购合同这一强制性的法律规范就徒具形式了。根据我国《合同法》第五十二条第一款第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的为无效合同。所以笔者认为，从现行法律规定来看，如果发生采购主体拒绝签订书面合同的行为，一方面应该承担行政法律责任，另一方面还必须承担缔约过失的民事责任。如果中标、成交供应商拒绝签订政府采购合同，所承担的只能是缔约过失的民事责任。
也许读者会问，为什么采购主体与供应商所承担的法律责任不是等同的呢？笔者认为，这要从我国政府采购的立法宗旨和采购当事人不同的权利义务开始谈起。虽然政府采购当事人的法律地位是平等的，但客观上还是存在着不平等，众多的供应商始终是弱势群体。由于采购主体掌握着公共权力，对于供应商的资格、采购方式、采购程序、评审专家等享有选择的权利或称权力和确定中标、成交供应商的权利或称权力，为了对这种权力或称权利有所限制，我国《政府采购法》规定了采购主体许多的义务。这些义务集中体现在法律责任这一章节里。这一点完全不同于我国《招标投标法》。在《招标投标法》这部法律中，招标采购人享受更多的是权利或称权力，而投标人承担更多的是法律义务。根据《中华人民共和国政府采购法》第七十一条第一款第六项规定，中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购合同的，那么根据违法情节轻重不同，采购人或采购机构应该分别承担赔偿经济损失等民事责任和警告、罚款等行政法律责任。而对于中标、成交通知书发出后，中标、成交供应商拒绝签订书面政府采购合同的，法律没有规定中标、成交供应商应该承担行政责任。虽然我国财政部2004年8月11日出台并于同年9月11日起施行的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十五条规定了中标、成交供应商拒绝签订书面合同的法律责任，但这是一部行政规章，由于违反上位法的立法宗旨，根据我国《宪法》和《立法法》规定，行政规章与法律相冲突的内容无效。又根据我国《政府采购法》第四十三条规定，政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。由于我国立法已经非常明确地表明，政府采购合同不属于行政合同，故中标、成交供应商不应该承担行政法律责任，政府采购的监督管理部门无权对中标、成交供应商的违法行为作出行政处罚。否则，行政主体就违反了处罚法定原则。这样以来，中标、成交供应商的违法行为是否就不承担法律责任呢？回答自然是否定的。中标、成交通知书发出后，由于其所具有的严肃法律效力，中标、成交供应商放弃中标、成交项目的，应当依法承担相应的法律责任。如果不是属于政府采购项目
的中标，根据我国《招标投标法》的规定，中标人不执行中标通知书的义务，应该承担民事责任和行政责任，即：中标人将中标项目转让给他人的，将中标项目肢解后分别转让给他人的，违反规定将中标项目的部分主体、关键性工作分包给他人的，或者分包人再次分包的，转让、分包无效，处转让、分包项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；可以责令停业整顿；情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照。招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同的，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，责令改正；可以处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款。中标人不履行与招标人订立的合同的，履约保证金不予退还，给招标人造成的损失超过履约保证金数额的，还应当对超过部分予以赔偿；没有提交履约保证金的，应当对招标人的损失承担赔偿责任。
由于我国法律对于政府采购合同的性质已经有明确的定位，即属于民事合同。根据我国《立法法》的规定，特别法优于普通法，新法优于旧法；特别法没有规定的，适用普通法；新法没有规定的，适用旧法。我国《招标投标法》和《政府采购法》颁布时间都晚于《合同法》，而《招标投标法》则早于《政府采购法》，我国《合同法》相对于前两部法律，为普通法。我国《招标投标法》和《政府采购法》关于要约承诺的规定、民事责任、行政责任等方面规定，都不同于我国合同法，前述已经分析过，所以应该优先适用于特别法的规定，但特别法没有规定的，应该适用我国合同法的规定。我国《政府采购法》在确定政府采购合同为民事合同的前提下，对政府采购合同适用法律问题进行了概括性的原则规定，即采购人与供应商之间在政府采购合同的订立、合同效力、合同履行、合同变更、合同终止、违约责任等方面，必须按照合同法的规定执行。由于政府采购资金属于财政性资金，采购的目的是为了公共事务，政府采购还具有维护公共利益、加强财政支出管理、抑制腐败等功能，因此，政府采购合同又不完全等同于一般的民事合同。所以，政府采购法在明确适用我国合同法的前提下，对政府采购合同订立、效力、变更、终止等有关特殊问题作出了必要的规定。对于中标、成交通知书发出后，采购主体或者中标、成交供应商不执行相应义务的，前者应该承担行政法律责任和缔约过失的民事责任或者侵权的民事责任，后者必须承担缔约过失民事责任或者侵权的民事责任
公共采购合同范文篇8
在传统的计划经济条件体制下，人们常常认为“行政法上取得所有权最主要的方式是公用征收。”[1]公共组织要获得其职能活动所需的物资和劳务往往需要国家通过行政命令或计划调拨无偿或平价等方式来实现。但是在市场经济条件下，企业（包括个体工商业者）成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立的市场主体和独立的利益主体，这时，政府乃至其他社会公共组织和团体要获得他们所需的产品和服务，就必须通过有偿买卖的方式来实现。通常情况下，有偿取得所有权的方法主要有：公用征收，公用征调、国有化、某些优先特权（例如艺术品公开出卖时国家享有优先买权）、签定行政合同取得或交换不动产或动产所有权等。[2]因此行政法学界以前对公用征收研究得较多，并且认为通过合同等价买卖方式取得所有权的政府采购属于私法领域，应受民法规则的支配，因而，从行政法的角度对政府采购制度的定义、性质、特征、功能、原则以及对政府采购的法律控制等一系列重大理论问题的研究非常滞后，导致我国政府采购法律制度建设也明显落后，特别是由于我们的政府采购法律制度不健全，使得政府采购中的违法犯罪、贪污受贿等腐败问题非常严重，政府采购的劣质工程屡见不鲜，给国家集体和人民群众的生命财产造成了重大损失。特别是在我国加入世贸组织以后，我国的政府采购市场又将面临同国际贸易市场竞争和接轨的必然要求，在这样的形势下，从理论上认真研究政府采购的一些基本法律制度是我国行政法学界的一项十分紧迫而又艰巨的任务。
一、政府采购制度的历史沿革
政府采购并非是现代社会的产物，它最早形成于18世纪末19世纪初的西方自由资本主义国家。1782年，当时的英国政府就曾经设立文具公用局，专司政府部门所需办公用品的采购。该局后来发展为物资供应部，专门负责采购政府各部门所需物资[3]。
美国独立战争时期，为了采购战争所需的物资，就由某些军事机构从事类似于今天政府采购部门的工作。美国联邦政府民用部门的采购始于1792年，当时联邦政府以法律的形式将联邦政府的物资采购权力赋予首任财政部长亚历山大·汗弥尔敦。19世纪初期美国国会一些议员为帮助其朋友获得政府采购合同，于1806年首次通过了关于封闭式招标（SealedBidding）采购的系列法律；1861年，美国国会通过了一项联邦法案，对以前法律中的封闭式条款做了修正，并成为以后美国政府采购立法的基础。[4]该法案明确规定：凡超出一定金额的采购，联邦政府都必须使用公开招标的方式。法案还对招标的方式、程序等进行了详细的规定。1933年联邦政府颁布的《购买美国产品法案》（BuyAmericanAct）是美国政府干预经济生活的有效手段。当时的美国正处于经济萧条时期，罗斯福政府试图通过扩大政府公共支出、大力增加公共工程的采购来扩大就业，以促进国内经济的复苏。根据这部法案的规定，美国政府在采购商品时，应当优先购买美国产品，除非有关部门和机构的负责人断定购买美国产品在成本上不合理或者不符合美国的利益。从而实现保护政府采购市场的目的。可以说，《购买美国产品法案》是扶植和保护美国工业、美国工人和美国投资资本的手段。1947年和1949年美国国会分别通过了《武装部队采购法》（ArmedServiceProcurementActof1947）和《联邦财产与行政服务法》（FederalPropertyandAdministrativeServiceActof1949），1974年又颁布《联邦采购局政策法案》（OfficeofFederalProcurementPolicyActof1974）[5]。1984年4月1日，《联邦采购条例》（FederalAcquisitionRegulation）开始在联邦政府的所有行政机构实施，后来许多政府机构都制定了自己的采购条例。这些制定法为军队及联邦服务总署提供了较为详细的采购政策和方法[6]，并确立了联邦服务总署为联邦政府的绝大多数民用部门组织集中采购的权利。
我国著名经济学家郑新立指出：“完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物。与市场经济国家中政府干预政策的产生和发展紧密地联系在一起。”[7]二战以后，为了尽快推进贸易自由化,消除贸易壁垒，联合国于1946年成立了经济社会委员会。在第一次联合国经济社会委员会上，美国提交了一份著名的“国际贸易组织宪章（草案）”，在该草案的第8条和第9条中，首次将政府采购提上了国际贸易的议事日程，要求将最惠国待遇和国民待遇作为世界各国政府采购市场的原则。由于当时美国提出这一草案的主要目的是要打破各国政府采购中的贸易保护，使美国的产品进入各国政府采购市场，因而遭到各国抵制。但是由于各国政府采购长期游离于关税及贸易总协定多边贸易规则之外，政府采购市场带有严重的排外性，缺乏竞争性，腐败成风，导致了政府采购的高成本、低效率，也阻碍了国际贸易自由化。“经济合作和发展组织（OECD）”国家首先注意到这一问题的严重性，于是从70年代开始，在多边协议的框架中，启动了关于政府采购的谈判。在1978年关税贸易总协定的东京回合谈判后，于1979年签订了第一个《政府采购协议》（AgreementonGovernmentProcurement），作为东京回合所制定的一项附属协定，在1988年时有小幅修改，而在乌拉圭回合谈判后，于1994年4月15日又在马拉喀什签署了新的《政府采购协议》，将协议范围扩大到服务合同[8]。该协议共分为24条，包括《协议》的适用范围、领域、国民待遇与非歧视待遇、招标程序、招标类型等内容，协议已于1996年1月1日生效。协议的目标是：实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，消除政府采购中的差别待遇，提高政府采购的透明度，考虑发展中国家特别是最不发达国家的发展、财政和贸易的需要。[9]除世贸组织外，联合国国际贸易法委员会、欧盟理事会、世界银行等机构也都制定有关于政府采购的示范法、协议、指令、指南等。影响较大的有：1992年－1993年欧盟理事会制定的《关于协调政府物资采购合同的程序》、《关于协调给予公共工程合同的程序》、《关于协调给予公共服务合同的程序》、《关于协调有关对公共供应和公共工程合同的给予执行复查程序的法律条例和行政条款》等[10]。1993年在维也纳通过的《联合国国际贸易法委员会货物和工程采购示范法》和1994年在纽约通过的《联合国国际贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》；1995年世界银行通过的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》等。
我国虽然还处在市场经济发展的初期，但政府大量的经济活动都涉及到政府采购合同。目前各国政府采购消费大约相当于其国民生产总值（GNP）的10％。[11]按去年我国国民生产总值9万亿元的规模计算，政府支出大约有9千亿元。有关人士认为：如果“按照国际上通行的10%的比例计算，政府采购制度可以使我国每天节约政府支出2亿元，一年节约730亿元，10年节约7300亿元。”[12]由此可见，建立政府采购制度之意义是何等重大。近几年来，由于政府采购的规模迅猛扩大，但由于我国的政府采购制度不规范，从而使采购中暴露的问题也越来越多，促使人们对建立健全政府采购法律制度的认识不断提高。为了规范政府采购活动,也为了使我国的政府采购同国际规范接轨，90年代中期以来，中央和地方许多政府部门都尝试着制定有关政府采购的规范性文件。“自上海市财政局率先于1996年开展政府采购试点工作以来，目前我国财政行政系统已有23个省、自治区、直辖市的273个地市（县）开展了政府采购工作试点……。”[13]深圳市于1998年制定了我国第一部有关政府采购的地方性法规；不少省市也先后颁布了关于政府采购的地方政府规章，如云南省政府于1998年11月3日了《云南省省级国家机关事业单位政府采购制度暂行规定》、上海市人民政府于1998年12月24日了《上海市政府采购管理办法》、北京市政府于1999年4月22日了《北京市政府采购办法》、安徽、陕西、浙江、等省市以及国家发展计划委员会、对外经济贸易合作部、国家经济贸易委员会等部委也分别颁布了一系列有关政府采购的行政规章和规范性文件。[14]为了规范全国的政府采购活动，财政部于1999年4月21日《政府采购管理暂行办法》，对政府采购活动作了较为全面的规定。全国人大常委会《政府采购法》的起草工作也已进入实质性阶段。这些政府规章及规范性文件的制定和颁布使我国政府采购向着有章可循的方向迈出了第一步，对规范我国的政府采购起着极为重要的作用，结束了在这一领域无法可依无章可循的局面。
二、政府采购行为的定义、性质及其基本特征
（一）、政府采购的概念或定义。
从政府公共行政管理的角度来看，政府采购实质上是政府财政支出的方式之一。“政府采购”是由传统的“公共采购”一词演变而来的[15]。关于政府采购的概念或定义，一些国际协议、专著以及政府规章等各种法律文件的表述多种多样。世贸组织的《政府采购协议》将政府采购定义为：“成员国的中央政府，次中央政府采购、租赁、有无期权购买货物、服务、工程，及公共设施的购买营造。”在国内，有的学者认为：“政府采购乃是一国政府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。”[16]有的学者认为：“所谓政府采购，是指各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位，使用财政性资金获取货物、工程和服务的行为。”[17]财政部的《政府采购管理暂行办法》规定的政府采购是指“各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体（统称为采购机关）使用财政性资金办理的政府采购。”“是指各级国家机关、采购机关以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程和服务的行为。”[18]国务院机关事务管理局在1999年5月11日的《关于在国务院各部门机关试行政府采购的意见》中指出：“政府采购是政府为了日常职能活动或为社会公众提供服务的需要，使用财政性资金以规定的方式和程序，从市场上购买物资、工程和劳务的行为。”云南省规定的政府采购“是指政府组织统一的采购活动，将政府的购买性支出通过一定的采购方式，从市场上为国家机关和事业单位购买商品和劳务的行为”。[19]上海市政府的《政府采购管理办法》中的政府采购“是指政府（包括国家机关、实行预算管理的事业单位、社会团体以及有关单位），为了开展日常政务活动或者为社会公众提供服务的需要，以确定的、规范的方式和程序，使用财政性资金购买货物、工程和服务的行为。”[20]甘肃省规定的政府采购“是指纳入省级预算管理的国家机关、政党组织、事业单位和社会团体，为了行使管理职能、开展业务活动以及为公众提供公共服务的需要，在财政部门的组织、管理或监督下，使用财政性资金从市场获取工程、货物和服务的行为。”[21]北京市政府规定的政府采购是“指纳入本市市级预算管理的机关、事业单位和社会团体，为了完成本单位管理职能或者开展业务活动以及为公众提供公共服务的需要，购买商品或者接受服务的行为。”[22]
上述各种表述基本反映了政府采购行为的含义，但尚且存在一些重大疑问：
第一，对政府采购的主体的界定不规范。从目前的定义来看，大致可以看成两种划分标准或称为二元论：一是以采购主体为标准。但范围宽窄不一，有的把政府采购的主体简单地定义为政府部门，过于狭窄；有的加上了事业单位和社会团体；有的加上了政党组织；有的将政府控制的企业也纳入政府采购主体的范围，又过于宽泛。二是以是否使用财政性资金为标准来界定，即认为凡是使用财政性资金进行购买的主体就是政府采购的主体。上述两种标准各有或缺，如果按第一种标准，就可能出现这样一种结果：即凡是政府机关的购买行为都构成政府采购，那么以政府名誉为国有企业进行的购买是否属于政府采购的范围？比如以政府名誉进行的跨国采购，还有为筹备阶段的国有企业或工程所进行的一些重要购买行为等；还有，有的社会组织，它不靠政府财政资金的扶持，而是靠社会赞助、捐款或者它们自己募捐等方式来获取公共资金，应用这些公共资金进行采购的组织（如各种基金会等）是否应当作为政府采购的主体而纳入政府采购的管理范围？如果按第二种标准，就会出现另外一种结果，即：凡是用财政资金或预算资金所进行的采购就属于政府采购，而非利用财政性或预算资金所进行的购买就不属于政府采购，那么，公共机构包括前面所说的各级党政机关、社会团体、事业单位利用各种捐赠、摊派等方式获得的预算外资金所进行的采购行为是否就不属于政府采购的范围呢？是否不受政府采购制度的规范呢？这里有一个界定的标准问题，即：到底是以采购主体的性质还是以采购主体所使用的资金的性质为标准来确定政府采购的主体，或者将两者结合起来进行确定，政府采购主体的范围到底有多大，还有待于探讨。第二，政府采购行为的标的范围不统一。前面的表述中大都指出政府采购的客体包括货物、物资、商品、工程以及服务、劳务等，虽然表述不尽相同，但不外乎物资、工程和服务三大类，那么知识产权能否成为政府采购的客体呢？例如政府能否将某些专利权（如计算机软件技术等）买下来然后由政府使用或无偿地交给社会公众使用呢？第三，关于政府采购行为的内容。即政府采购行为的目的是取得客体的所有权还是使用权呢？前面所述的定义中除财政部的《办法》以外，似乎均指政府购买就是取得采购客体的所有权，那么政府租赁行为即取得物资或工程的使用权的行为是否属于政府采购？以公共资金雇佣劳动者以促进、维护或创造公共利益的行为（如国有工程的维修）是否属于政府采购的范围？弄清这些问题是研究政府采购制度的基点。
本文认为：所谓政府采购是指使用公共资金的国家机关、政党、社会团体、事业单位以及其他社会组织为了公共利益的需要而动用公共资金购买、租赁商品、工程、智力成果及雇佣劳务或获取服务的行为。这一定义有以下基本含义：第一，政府采购行为的主体包括使用公共资金的国家机关、政党、社会团体、事业单位以及其他社会组织如各种基金会等。这里我们主张将采购主体的公共性与采购所使用的资金的公共性结合起来，并按照采购资金的公共性为主，兼顾采购机构的公共性这样一个原则来确立政府采购的事实主体，即只要是使用公共资金的组织都可能成为政府采购主体，而无论其形式上是否为国家机关或公共机构。因此，对政府采购的主体应作广义的理解，而不应仅限于政府部门抑或事业单位、社会团体。但又不能作过于宽泛的解释，例如有的学者认为“政府采购还涉及具有国家垄断、政府垄断性质的经济部门、国有企业、投资项目的采购行为。这类采购行为中，资金来源往往包含政策性贷款，甚至涉及来自商业性银行或金融机构的贷款，也不排除来自证券市场、资本市场上的融资资金，政府采购法规所应覆盖的政府采购资金来源中，有必要覆盖这些进入政府采购渠道的信用资金和融资资金。”[23]这种希望通过政府采购制度的方式来加强对国有资产的管理的愿望是可贵的，但是国有企业的行为是普通的商业行为，它们是以赢利为目的的，因而企业的采购行为应当由现代企业制度和招标投标等法律制度来规范，但不宜混同政府采购行为。我们建立政府采购制度的根本目的是在于加强对政府采购主体使用公共资金的管理和控制，事实上是一种行政性的直接控制或者说干预，如果“把经营性国有企业也纳入政府采购的制度控制之中，就不可避免地会把政府行政性直接干预，通过政府采购管理又重新引回到企业。”[24]所以我们认为企业的采购行为不能纳入政府采购的范围，无论它是什么性质的企业，否则将导致对企业的变相干预，将使我们折反到政企不分的老路上去，这是同我们经济体制改革的目标相违背的。建立政府采购主体制度的首要意义在于有利于明确对政府采购进行规范和监督的基本范围。第二，政府采购的标的既包括可移动的商品、物资即动产（如汽车、办公用具）、不可移动的工程或不动产（如房产、场地、娱乐设施）、又包括智力成果（如专利技术）以及劳务或服务（如大型会议的服务、国家大型工程的委托养护管理）等。这里有两个重点问题：一是智力成果或知识产权作为政府采购的标的的问题。现在人们普遍不认为知识产权是政府采购的标的，这不能不说是一个缺陷，在美国，计算机技术等专利权早已成为政府采购的标的之一[25]，同时专有技术也可以成为政府采购的标的。二是劳务或服务作为政府采购的标的的问题。过去我们对劳务或服务的理解较为简单，而且主要限于服务。事实上，在中国，由政府直接投资的公共工程诸如铁路、公路、桥梁、机场、水利枢纽、学校、医院、市政等工程的发包施工都属于政府对劳务的采购行为。而且政府对劳务或服务的采购费用所占的比重比我们平时想象的要大得多，中国政府采购中问题最多、腐败最严重的也正是在这个领域，然而，对劳务采购的研究却成为我们研究政府采购的一个薄弱环节，这一状况有待于尽快解决。第三，政府采购的内容既包括通过支付对价以获取供应商的物资或商品、工程的所有权、使用权，也包括获取服务或劳务，还包括获取专利或专有技术的使用权等智力成果权。
（二）政府采购的性质。
关于政府采购行为的性质，众说纷纭，有的学者认为“政府采购只能是为政府目的，用于商业转卖或服务供应中的政府采购不在其内。”[26]有的学者认为：“一般来说，政府采购具有商业行为和非商业行为的双重性质，在世界各国的理解也不一样，有的国家基于政府采购行为是政府行为或非政府行为（即客观标准）来区分政府采购行为的性质；而其他一些国家基于政府采购行为的目的（即主观标准）来区分政府采购行为的性质；如军队购买皮鞋的行为，按第一种标准，它就是一种商业行为，而按第二种标准，则是一种政府行为。”[27]有的学者认为“政府采购正是政府使用公共资金采购所需要的货物、工程和服务的行为。因此政府采购资金之公共性及其托管人的脚色成为政府采购公共管理性的一个重要渊源。政府采购之公共管理性还源于政府采购之非赢利性。”[28]也就是说公共管理性及非赢利性是政府采购的基本属性。
对政府采购行为的性质不能简单地从某一个方面下定义，而应当从多方面来予于考察。我们认为：政府采购具有民事行为和行政行为的双重性质，即：既有民事行为的属性，要受民法某些基本原则的制约；也有行政行为的属性，受行政法基本原则的制约；政府采购行为体现了采是民事行为与行政行为的结合，但侧重于行政行为的属性，总体上仍属于行政行为的范畴。
从形式上讲，政府采购要遵循合同自由、平等、公平、、诚实信用、权利滥用之禁止及等价有偿等民法规则，这反映了民事法律行为的一般属性。首先政府采购行为体现了在采购的过程中，采购主体与供货商、技术、劳务或服务的提供者（以下统称为供应商）之间法律地位的平等，各方当事人平等互利、协商一致的原则。“平等原则最集中地体现了民事法律所调整的社会关系的本质特征。”[29]其次，政府采购的当事人在法律允许的范围内享有充分的自由。按照自己的自由意思决定缔结合同关系，任何机关、组织和个人不得非法干预。意思自由不仅是民法的规则，而且也是市场经济的基本规则，没有意思自由，也就没有真正的市场经济。第三，公平。政府采购要求兼顾双方利益，禁止显失公正。第四，等价有偿。政府采购与其他行政行为的一个显著区别就在于政府采购是通过等价交换的方式，有偿取得采购的标的物的所有权、使用权以及服务或劳务，而行政征收、征用等其它行政行为则不具有等价有偿的性质。
政府采购虽然具有民事法律行为的某些特征，但从实质上看，它与普通的民事行为又存在诸多重大区别，它仍然属于行政行为的范畴，这是因为：第一，用于政府采购的资金是公共资金，而不是私人或企业的资金。所以公共资金的使用必须按照法律的规定进行，特别是严格的预算限制和公共审计程序。第二，政府采购是公共组织“为了开展日常职能活动或为公众提供服务的需要。”[30]也就是说，政府采购是为了公共利益的需要，具有非赢利性。美国学者裴季在其《公共采购与物料管理》（PublicPurchasingAndMaterialManagement）中指出：“采购和分配的物品是为了几个机关或部门之用，通常它们不是用于制造或转售之目的。”[31]第三，执行或管理政府采购工作的职员是实行功绩制的雇员，他们与私营或企业部门的雇员不同，他们没有赢利的需要或动机。第四，政府采购的过程是或必须是向公众完全公开，或者说在在公众的监督下进行。每次采购都应当记录进公共档案，政府采购过程除涉及国家安全的事项以外，不存在秘密，也不应当成为秘密。而私营或企业部门的采购则无须公开其采购的需求、来源、投标条款以及价格等。[32]第五，普通的民事合同行为遵循传统的意思自治和契约自由原则，而政府采购制度的核心是确保政府采购合同签定过程的公开性、公正性和竞争性，这就大大突破了传统的意思自治原则和契约自由原则，“是对传统合同法的一种制度创新”[33]。因为政府采购的过程由法律作更为严密地规定，政府采购及其物料管理人员必须严格按照法律、法规或规章进行或操作，没有多少例外，同私营部门的雇员相比，他们没有多少灵活性或自主裁量权。第六，作为负责进行政府采购的官员或普通的管理人员，他们的采购行为要受到公众或新闻媒体的监督。他们的不适当、不合理或消极懈怠的行为都有可能被暴光，而在私营部门，只有那些最为严重的失职或欺诈行为才有可能被新闻媒体所报道，而其他问题则在其内部解决。第七，政府，特别是中央及省市一级政府，他们掌握国家财政，他们甚至可以支配某个市场，这种情形使负责政府采购的官员处于相当关键的地位，或者说使他们获得极为重要的权力，这种权力极为容易被不当行使，或者被滥用。而在私营部门则不可能存在这样的情况。
（三），政府采购的基本特征
通过对政府采购的含义及其性质的分析，我们可以发现：政府采购行为具有民事行为的某些特征，但又不同于普通的民事行为；它在本质上属于行政行为的范畴，具有行政行为的许多性质，但又不同于一般的行政行为，政府采购行为实质上是一种行政合同行为[34]，行政合同和私法合同适用不同的法律，当事人在两种合同上的地位也有较大区别。一般来说，政府采购有以下几个方面的基本特征（或识别政府采购的标准）：
第一、政府采购的采购方或采购主体必须是具有公共职能的公共组织或公法人，即使用公共资金的公共机构或组织，包括各级国家机关及其派出机构、政党组织、社会团体、事业单位、行会组织、自治组织以及其他社会组织。只有公法人或公共组织为公共利益或履行职能的需要而应用公共资金所进行的采购才可称为政府采购。总之，采购主体必须是具有公共职能的组织，没有公共职能的社会组织则不能成为政府采购的采购主体，政府控制的企业或国有企业虽然是国家享有所有权或支配权，或者说是由国家投资（如某些开发性企业），但由于它们不具有公共职能，因而它们的采购行为不属于政府采购的范畴。
第二、政府采购的目的具有公共性。“由于政府合同涉及公共资金，所以，必须始终考虑公共利益。”[35]政府采购的目的是维护公共利益或为公众谋取福利。有些政府采购行为如采购公共工程或公益设施等可直接表现为为了满足公共利益的需要，而有些政府采购如采购办公用房、公用汽车以及办公用具等表面上并不直接是为了满足公共利益的需要，但从其终极目的来看，是为了提高公共职能行为的效率，迅速、高效地为公众谋取利益或更好地维护公共利益。上升到国家宏观调控的高度，适度的政府采购还可以拉动国内有效需求，增加就业，稳定市场物价，促进经济增长。政府控制的国有企业虽然向政府交纳税收，政府可以通过财政手段把企业交纳的资金用于为公众服务，但是从企业的直接目的来看，它们的采购是为了经营或赢利，虽然有些企业是由政府投资，如城市自来水公司、煤气公司、电力公司等，其所提供的物品或服务也是为了满足社会公众需要的公共物品或公共服务，但他们是按市场规则运行，是自主经营、自负盈亏，自我约束，自我发展的独立的市场主体，它们不可能为了公共利益而亏本经营，它们同样有自己独立的经济利益，它们虽然也有采购活动，但它们的采购活动是一种纯粹的私法上的或商业上的行为，它们的采购行为是为了自身的发展，适用完全不同的私法上的规则，由此我们可以得知，国有企业的采购行为不属于政府采购的范围。所以行为目的的公共性是政府采购行为的显著特征之一。
第三，政府采购资金来源的公共性。现有的行政规章或规范性文件包括许多学者和相关人士所指的采购资金主要指财政性资金。这一定义尚不是很确切，事实上，我们许多采购主体的采购经费大部分不是财政资金，即不是来自政府的财政拨款，而是非财政性资金，即所谓的自筹资金。所以，公共组织用于采购的资金不仅包括财政性资金，还应包括其他公共资金，如公共组织通过收费、摹捐、或公民、法人的捐赠以及通过拉赞助、摊派等方式获得的资金即非财政性资金，这些资金都是公共资金，运用这些资金去采购，都应属于政府采购的范畴。如果把政府采购所使用的资金仅限定为财政性资金，那么，采购主体运用非财政性资金或自筹资金所进行的采购行为势必将被排除在政府采购制度调整的范围之外，这将违背政府采购制度的初衷，也不利于我国政府采购的法制化建设。
第四，政府采购权是一种公共权力。政府采购是国家机关等公共组织使用财政性资金以及其他公共资金的一种方式，也就是说，使用公共资金是公共组织的一种职权，或者说是一种特权，公共利益、公共职能和公共职责是政府采购活动中行政方面特权的合法性基础，而其他私法组织以及公民个人则不拥有这项权力。特别是公共组织应用公共资金采购军用物资、警用物资、重要工程和设施以及珍贵文物等特种物资等方面，其采购权的公共性就更加明显。公共利益的至上性决定了政府采购的采购主体需要拥有各种特权：包括合同履行过程中的单方面变更权、控制权、监督权和终止合同的权利[36]。美国联邦最高法院在1964年的一个判决中声称：任何人没有和政府签定合同的权利。政府合同的对方当事人只享受一种特权，政府决定以后不再和他签订合同时，不受宪法正当法律程序的限制，但是法院在这个判决中又作了一些让步，法院认为对方没有权利并不表示政府可以专横地行事，政府应当制定条例，规定终止签定合同的标准和程序。[37]按照法国的新公共权力学说观念“公共权力不限于行使命令权的行为，而且包括行政机关不受私法支配的一切行为在内，即包括行政机关依公法进行管理的全部行为在内。”[38]。在政府采购关系中，虽然形式上要求或体现出当事人地位平等、契约自由等原则，但由于公共利益的优先需要，使得政府采购关系当事人的权利义务或法律地位并不完全对等，而且常常表现出采购主体的单方意志性，例如战时因紧急需要所进行的采购，采购方对采购物资的数量、质量、品种、规格以及交货时限等常常表现出某种强制性，不容讨价还价；又如粮食订购一类的普遍性采购，作为采购主体的政府也不可能同粮食生产者一一进行谈判或对等协商，然后再达成采购协议，而往往是通过在一般性的号召和征求意见或举行听证会之类的程序之后，就逐个与相对人签定采购协议，在价格问题上，也都是行政机关事先确立一个浮动范围，相对人没有协商或选择的余地，这就使得政府采购关系当事人的权利义务不可能完全对等。正是基于这一点，我国台湾地区《行政程序法》（1998年草案）第四章将行政合同依其性质区分为“隶属关系契约”与“对等关系契约”。[39]在采购协议的履行或执行过程中，采购主体往往拥有监督或督促甚至指挥采购协议的对方当事人履行协议的权力，或基于公共利益的需要及时对采购协议进行变更或终止，对方当事人除了要求采购主体给予适当的补偿以外，没有其他选择。也就是说在政府采购合同当中，政府被提供了其他合同所不可获得的权利，其中最明显的是，当终止合同利于公众的利益时，政府有权制止合同，这在美国被称为“政府便利的终止。”[40]而民事合同则不一样，合同一方当事人不仅无权监督指挥合同的履行，在一方提出变更协议时，必须征得对方的同意，当对方当事人不同意时，提出变更协议的一方则必须按原协议履行，否则，不仅要承担违约金、支付赔偿金的责任，而且还有可能被强制履行协议。[41]
第五，政府采购争议的救济主要采用公法上的救济方式，与行政争议的救济途径基本相同，而不适用私法上的救济途径。在美国，各个联邦行政机构都成立有政府采购合同申诉委员会，由各行政机构的领导成员代表组成，这些委员会的成员有独立的法律地位，他们按照《争议法案》（DisputesAct）对合同官员的决定进行复审。[42]公民、法人甚至可以向国会提出抗议，由审计长[43]（ComptrollerGeneral）对政府采购合同的有效性进行彻查。对政府采购合同申诉委员会的决定不服的，政府采购合同的争议当事人还可以向联邦巡回法院、上诉法院乃至联邦最高法院起诉或上诉。[44]在我国，对政府采购由行政机关进行监督，因政府采购所引起的争议也按照行政争议的救济途径进行处理。财政部在《政府采购管理暂行办法》中规定由财政部门负责对政府采购进行监督检查，当事人对财政部门作出的投诉处理或者处罚不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。[45]上海市《政府采购管理办法》规定审计部门依法对政府采购活动进行审计监督，对有关争议，供应商可以向政府采购管理办公室投诉[46]。所有这些都表明政府采购具有显著的行政行为的特征。
第六，政府采购超越了私法上的一些规则。政府采购协议虽然采取了协商一致的合同形式，但由于政府采购协议是执行公务的协议，与执行公务不可分离，实质上是执行公务一种形式，所以，政府采购协议中往往给予采购主体以某些特权，即允许适用超越私法的某些规则，包括合同的缔结、执行、变更等各方面。例如：在法国，电力已经国有化，但还有少数电力公司没有国有化，这些独立的生产企业必须和法国电力公司[47]签定供应合同，双方意见有分歧时由有关部长决定。这类合同属于强迫缔结的合同[48]。除此之外，采购主体特别是政府机关在合同的履行过程中还享有某些指挥权、执行权以及责任豁免权。
第七，政府采购适用一些专门的程序。一般来说，如果政府采购以招标的方式进行时，就应适用专门的招标投标程序[49]。关贸总协定达成的《政府采购协议》为政府采购规定了公开投标、选择性投标以及单个投标三种招标投标程序规则。其主要精神是：（1）采购机构不得在供应者的资格审查方面采取歧视性做法；（2）采购应予公开，采购通知应包括产品性质、数量、公开或选择程序、申请投标、收标地址、授予合同与提供资料的结构地址、经济技术要求等内容；（3）收标和开标均应符合国民待遇和非歧视原则。[50]我国第九届全国人大常委会第十一次会议于1999年8月30日通过的《中华人民共和国招标投标法》是我国迄今为止最完整的一部涉及政府采购的程序法，在这之前，财政部的《政府采购管理暂行办法》以及其他有关政府采购的行政规章都曾对政府采购的程序作过明确的规定。总之，政府采购既不适用民法上的程序规则，也不适用一般的行政法程序规则，而是适用一套专门的程序规则，这也是政府采购制度的特点之一。三、政府采购制度的基本功能
由于政府采购的资金属于公共资金，所以“政府采购正是政府使用公共资金采购政府所需的货物、工程和服务的行为。可见，从本质上讲，政府采购是公共支出管理的一个重要手段，是公共支出管理的一个重要的执行阶段。”[51]因此，加强公共资金的支出管理，提高公共资金的使用效益，规范政府采购行为，促进经济和社会发展便成为政府采购的主要功能。同时，政府采购制度之所以引起世界各国的广泛注意，自然有其自身的价值和意义。
本文认为，政府采购制度至少有以下几大功能：
（一）健全的政府采购制度，可以使有限的公共资金获得最大的使用效率。“效率指的是在一定状态下总收益和总成本之间的关系。”[52]理性的假设认为“任何行为都为了取得最大效用或利益。”“这样，最大化原则就不仅要求每一行为的收益超过成本，而且要求每一行为处于这样的临界点，即行为扩展的边际成本要与边际收益相当，而正是它才决定了获得最大净收益的最佳状态。”[53]一般来说，“纳税人有权要求政府在使用他们所交纳的资金进行采购时能够使他们交纳的资金发挥最大的效益。”[54]于我国还处于社会主义初级阶段，生产力很不发达，社会经济基础非常薄弱，社会财富的人均占有量极为低下，而且每一分钱都来之不易，或者说每一分钱都来自劳动者的辛苦劳作。最近几年我国推行政府采购制度的实践证明，政府采购制度的确可以极大地提高公共资金的使用效益，民政部1999年6月组织的救灾专用帐篷由于采用公开招标采购的方式，一次节约资金1600万元，节约率达到32%；[55]北京市海淀区实行政府采购制度一年来，已节约公共资金2016万元，节约率也已达到11.96%。[56]所以，如何精打细算用好每一分公共资金，使极其有限的公共资金发挥最大的社会效益，正是建立政府采购制度的根本宗旨之所在。
（二）健全的政府采购制度有利于促进公平竞争，促使货物、工程、服务质量的提高，增强本国供应商国际竞争能力。政府采购所使用的资金是公共资金而不是采购主体工作人员自己的私人资金。居然采购资金来源于公共的劳动，那么，公共资金的消费购买也必须面向公众，为公众提供平等的竞争机会，尊重每个供应商的平等竞争权利，也就是说，“作为纳税人，供应商有权平等地参与政府采购的竟标。”[57]加入世贸组织后，我国的开放程度必将极大地增加，这意味着我们的政府采购市场也必将对外商开放，必将按照世贸组织的《政府采购协议》的规定来平等地对待中外供应商。所以，建立完善的政府采购制度有利于使我国的供应商不断地增强自己的竞争能力，能够更好地参与国际竞争，并在国际竞争中立于不败之地。对国家来说，废除过去的划拨、调拨等非市场手段，采取公开的平等的竞争的方式，建立完善的政府采购法律制度，也有利于本国产品、工程、服务或劳务质量的迅速提高。同时，对作为采购主体的公共组织来说，“竞争力量有助于使机会成本最大化，以及使价格最低化。”[58]英国古典经济学家亚当·斯密认为：“如果竞争是自由的,各人相互排挤，那么相互竞争便会迫使每个人都努力把自己的工作弄得相当正确。”他还说：“竞争和比赛往往引起最大的努力。”[59]斯密从利己主义人性论引出了“看不见的手”的作用，他指出：每个个人“受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意就对社会有害，他追求自己的利益，往往能比真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。”[60]在斯密看来，市场机制就是竞争机制，竞争可以激发人们的主观努力，最能促进经济发展，最符合社会利益，最能调动人的积极性和主动性。对于采购关系的各方当事人来说，如果一个买方愿意只是从单一的卖方处取得其特定物品的所有需求，那么卖方就将由此对其供应取得一种垄断。但如果符合以下三个条件，那么买方就不会支付高于竞争价格的价格：第一，有几个卖方处于同样地位向他供应；第二，达成垄断期间有效契约的成本不具抑制性；第三，卖方没有达成共谋。然而由于众多卖方将互相竞争着提供有吸引力的契约，所以契约价格也就成了竞争价格。通过这种平等竞争的方式，使所有供应商的权利得到尊重，采购的质量和效益都得到提高，各方利益得以充分实现，何乐而不为呢？
（三）很多企业的经营“主要依赖政府的定购合同，政府是最大的顾客。”[61]适度规模的政府采购可以从宏观上调节国民经济。大量的事实表明：许多经济危机的直接原因就是社会的有效需求不足。“有效需求”是现代英国经济学家凯恩斯发明的词语。“有效需求表现为收入的花费”。[62]“有效需求”这个概念的含义“是指市场上有支付能力或购买力的需求而言的，只有既有欲望，又有购买能力那种需求，才才能算是真正有效的需求，才具有经济上的意义。”[63]有效需求原理的主要内容是：总就业量决定于总需求；失业是由于总需求不足造成的。由于总需求不足，商品滞销；存货充实，引起生产缩减；解雇工人，造成失业。当就业增加时，收入也增加。社会实际收入增加时，消费也增加。但后者增加不如前者增加那么多，这就使两者之间出现一个差额。总需求由消费与投资需求两者组成。因此，要有足够的需求来支持就业的增长，就必须增加真实投资来填补收入与这一收入所决定的消费需求之间的差额。换言之，在消费需求已定的情况下，除非投资增加，人为地增加社会需求，否则就业是无法增加的。这就是有效需求的核心。凯恩斯关于就业一般理论的整个体系就是紧紧围绕这个核心而展开的。在现代国家经济生活中，政府往往采用扩大政府支出特别是政府采购的规模来拉动内需，保持经济的稳步发展，增加就业，维护市场物价的稳定。事实上许多国家和地区每年花费于政府采购的经费均占相当高的比例，例如：在欧盟，有15%的国内生产总值（GrossDomesticProducts）系花费于政府采购。[64]在美国，联邦政府所采取的支出方式主要是直接增加财政拨款，扩大对商品和劳务的采购。20世纪80年代，美国联邦中央政府每年从私营部门采购的总额约为2000亿美元，加上地方各级政府部门的采购共计约4500亿美元，约占其国民生产总值（GNP）的10%左右。[65]拒估计美国国防部1985-1990年仅采购武器的花费就达1.6万亿美圆。[66]目前，美国各级政府每年的采购超过1万亿美元，约占其国民生产总值的五分之一，其中，联邦政府约占40%（其中2/3以上是军事采购），州政府和地方政府共占60%。这笔开支比较稳定，基本上不受经济情况好坏的影响，因此能够对稳定经济起较大的作用。[67]在20世纪30年代的罗斯福“新政”期间，为了战胜经济大危机，，社会救济和公共工程是在复兴美国经济方面起作用最大的两项措施。在紧急救济工作中，联邦政府曾经成立一个联邦剩余产品救济公司，代表政府采购剩余农产品来帮助处于困境中的农民，然后将这些农产品提供给城市的失业者以帮助他们度过难熬的冬天，它在2年时间内购买并分配的剩余产品的价值大约有2.65亿美元（之所以数额不大,其原因在于许多私人企业指责它与私人企业竞争）[68]。为解决当时存在的大规模失业问题，罗斯福政府展开了大规模的工赈，成立工程进展署（后又更名为工程计划署）作为工赈计划的实际执行机构，仅从1935年5月至1936年2月，其工程总数超过300万项，到1942年，工程进展署撤消时，它已经雇佣过大约850万失业者，使包括这些失业者家属在内的2500万人直接受益，所耗费的联邦款项达102亿美元，加上地方政府和其他机构捐助的27亿美元，共132亿美元，[69]这个数额在20世纪30--40年代无疑是一个天文数字。可以说，如果没有这些政府采购措施的实施，30年代的大危机中的美国经济就不可能恢复。
（四）建立完善的政府采购制度有利于将政府采购活动置于阳光之下，遏止政府采购中的贪污腐败。政府采购可谓贪污腐败之一源，由于政府采购范围极其广泛，采购的标的大至各项工程、办公楼、汽车，小至雇佣劳务或服务，如果没有完善的政府采购制度，政府采购由少数人控制，暗箱操作，就不可避免地会产生钱权交易，各种名义的回扣、销售奖励以及形形色色的分成甚至直截了当的少买多开票或凭空开票就必然出现。我们可以说，不受制约、不受监督的政府采购是许多贪污腐败的罪恶温床。美国联邦大法官布兰戴斯说：“宣传正是纠正社会和工业弊端的良好方法。据说阳光是最好的消毒剂，电光是最好的警察。”[70]所以，建立健全完善的政府采购制度，包括采购主体制度、采购程序制度、采购监督制度以及对违法采购的处罚等制度，必将有力地遏止政府采购中的贪污腐败问题。
四、政府采购应当遵循的基本原则
美国曾经有人就人们对政府采购活动双方当事人行为质量的满意程度做过调查，结果表明：尽管美国已经建立起较为完善的政府采购制度，采购主体方面仍有24.5%的被调查者对供应商的供应质量不满意；而供应商方面有则有16.3%的被调查者对采购主体的行为不满意。[71]在中国，我们政府采购工程的施工质量低下，劣质工程充斥于市，价格高昂，重大事故接连发生，政府采购中的贪污腐败问题屡见不鲜，丑闻百出，给国家和人民的生命财产安全造成了巨大的损失，其根源就在于政府采购的采购主体在与供应商签定采购合同时缺乏公开性、公平性、严正性、效率性、特别是缺乏竞争性。由于缺乏竞争，一方面，使少数采购人员肆意操纵采购活动，另一方面，使少数供应商通过不当手段拉拢政府采购人员，垄断政府采购市场，导致政府采购方的采购人员与不法供应商之间互相勾结，狼狈为奸，共同侵吞国家集体和公共资财，并导致采购主体的管理人员对供应商的质量底限漠不关心，放松监管，置国家人民的生命财产安全于不顾。任何人都可以想象，如果政府采购缺乏竞争，必然使采购主体向供应商付出更多的不值得付给供应商的金钱，这对采购主体来说是一种极大的浪费，对国家对人民是一种极大的犯罪。而解决这些问题的最基本的办法就是公开、公平和竞争。政府采购作为公共组织使用公共资金的职能性行为，理应遵循一些贯穿于政府采购规则当中，有利于实现政府采购的目标，对政府采购活动具有指导意义的最基本的准则，或者说最基本的底限（Bottomline），只有坚持这个底限，才能保证充分发挥政府采购在实现公共资金使用效益最大化，促进平等竞争，调节宏观经济以及遏止贪污腐败等方面的积极作用。从国际国内有关政府采购的理论与实践看，一般来说，政府采购主要应当遵循公开、公平、竞争、经济效率和严正性五大准则。
（一）公开性原则（Disclosures）
公开性原则是国际间政府采购规则中的一项重要原则。世界贸易组织的《政府采购协议》第17条以专条的形式规定了政府采购透明度的问题，指出：“每一缔约方应鼓励其实体（即政府采购的采购方—本文作者注）说明来自本协议缔约方国家投标的条件，包括背离竞争性招标程序或援引诉讼程序的条件，以确保每个实体授予合同的透明度。”所谓政府采购的公开性原则是指“有关政府采购的法律政策、程序和采购活动都要公开。”[72]在公共组织的公务活动中，“公开情报是普遍原则，而不是例外；每个人都有得到情报的平等权利；对不公开的文件，应当由政府而不是由要求得到情报的个人负责说明不公开的理由；个人的得到情报的权利如遭到不正当的否决，他有权要求法院判给补偿。”[73]这虽是美国《情报自由法》的基本精神，但对政府采购也不无借鉴意义。我国台湾地区《行政程序法》（1998年草案）第132条规定“行政契约当事人一方为人民，依法应以甄选或其他方式决定该当事人时，行政机关应事先公告应具备之资格及决定之程序。决定前，并应予参与竞争者表示意见之机会。”[74]公开性或透明度是政府采购的一个重要原则，其目的在于保证政府采购的采购主体能够以最优惠的价格采购到最优质的商品和服务，还由于政府采购的公开化使供应商得以了解政府采购的基本情况，从而可以分析他们参加政府采购活动的成本和风险，从而提高自己的供应质量，提出最有竞争力的价格。公开性原则要求政府采购的采购主体公开其采购的内容、数量、质量、对供应商的资格、能力、信用状况等方面的要求，将政府采购活动置于阳光之下，还有助于防止采购主体及其工作人员在采购活动中反复无常和武断专横，乃至暗箱操作等违法问题，从而获得供应商的信任，增强供应商普遍参与政府采购的积极性和信心。采购情报或信息公开的方式可以通过各种媒体，包括政府机关的刊物、广播、电视以及布告等。这样，有利于各供应商有充分的时间做好各方面的准备，以便决定是否参与竞争，以及竞争的策略等。
（二）公平性原则(Equity)。
政府采购公平性原则是指“采购主体要为供应商竞争性地获得政府采购的的合同提供公平的途径。”[75]它包括平等和公正双重含义。日本学者谷口安平说：“人们寻求公正。自远古以来，公正就一直是人类追求的终极目标。”[76]公平性原则首先要求为所有可能参加竞争的供应商或潜在的供应商提供平等的机会，采购主体向所有的供应商提供的信息一致，资格预审和投标评价对所有的供应商使用同一标准，并受到同等待遇。允许所有有兴趣或有意的供应商在平等的基础上参加竞争。在供应商投标之前，采购主体就必须确定中标的条件或标准，而且不能在供应商竟标的过程中随意变更，否则将丧失采购的公平性。“公平性原则不仅要求采购主体必须平等地对待所有的供应商，还必须保守供应商向采购主体提供的各种信息上的秘密，不得向某供应商泄露其他供应商向其提供的各种材料或信息。”[77]总之，人人都应拥有平等的机会。“如果某人被赋予机会，而另一人却没有，那么，他们就不是被作为相等的人对待。”[78]这是一切法治程序的基本精神。1994年，联合国国际贸易法委员会在其第27届年会上通过了关于货物、工程及服务的《示范法》，该法规定所有供应商和承包商都应获得公正与平等的待遇。我国的一系列有关政府采购的规章都规定了公平性原则。政府采购能否推向市场化，关键在于能否建立起普遍的竞争机制，而竞争机制只有建立在公平的基础上，才能发挥其巨大的作用。因为只有在公平的基础之上，才能促进最大程度的竞争，有实力和能力提供质优价廉的产品或服务的供应商才能赢得政府的合同，从而促进政府采购经济目标的实现。公平性原则的另外一个要求是：合同的授予要兼顾政府采购社会目标的实现。在政府采购竞争中，有实力的供应商特别是那些垄断性企业将毫无疑问地会占据优势地位，而中小企业、少数民族企业、困难企业等将处于不利的地位，如果按其实力，他们很难赢得政府采购合同。因此，在政府采购制度中，应当制定一些规则，采取一些措施，使这些弱者也能获得一部分他们力所能及的政府采购合同，特别是有利于扶持民族经济的发展。即使在美国这样高度市场化的国家，他们的政府采购制度中也有关于照顾弱小企业，特别是照顾民族企业的专门规定。“平等并不要求对所有的人同样对待。作为相等来对待(Treatmentasanequal)，而不是平等对待(Equaltreatment)，这是平等的价值。”[79]这里要说明的是，对弱小企业、困难企业、民族企业的照顾并不是对公平性原则的破坏，而正是公平性原则的一种体现方式。首先，这些企业也是纳税人，他们有平等参与竞争的资格，同时，这些企业如果被挤垮，工人失业，将增加政府社会保障上的负担，严重的还将导致社会动荡。所以在竞争的总原则之下，适当照顾弱小企业、困难企业特别是民族企业有利于促使社会经济的协调发展，维护社会稳定，这也是政府采购制度的基本目标之一。
（三）竞争性原则(Competitions)。
竞争性原则是政府采购制度的灵魂或精髓，也是市场经济体制的灵魂或精髓，没有竞争就没有政府采购制度，没有竞争就没有市场经济，这是被历史经验教训反复证明的真理。充分的公开的竞争可以使政府采购制度的各项目标得以实现。竞争降低了采购的价格，所以它也就促进了经济的发展。如果采购主体同供应商所签定的采购合同是在充分地公开地竞争的基础上完成的，那么涉及政府采购的政府官员将难于贪污受贿，因为那些不能提供最优物品或劳务而企图通过贿赂来获得政府采购合同的供应商的非法行为容易被发现或揭露。美国国会议员布罗克斯指出：“缺乏竞争的政府采购合同每年要浪费数十亿美元的资金。”[80]只有充分的公开的竞争才能防止政府采购中的浪费和腐败问题。反过来，建立完善的政府采购制度的一个直接目的也就是为了促进竞争。世界银行认为，为了实现世行的目标，最好的办法是实行国际竞争性招标[81]。一般来说，政府采购的目标是通过促进供应商之间最大程度的竞争来实现的。通过竞争，可以形成一种买方市场，采购主体从参与竞争的供应商当中选择能够提供最佳物品和劳务而且价格又最为低廉的供应商，并授予其政府合同，从而形成一种对买方有利的竞争局面。竞争机制把所有的供应商放在同一个起跑线上，可以对供应商形成一种客观的竞争上的压力，他要获得政府合同，他就必须使用最先进的技术、工艺和管理水平来提高自己的物品和劳务的质量，这样也可以把压力变成供应商自己主观上的动力，促使供应商提供更好的物品和劳务，并努力降低其物品和劳务的成本和投标报价，从而使采购主体能够以较低的价格获得所需的优质物品和劳务，最大限度地实现政府采购的目标。竞争原则主要是通过招标公告、广告或竞争邀请来实现的。通过广告或公告等形式吸引有意获得政府采购合同的供应商参与竞争。广告或公告的有效性对竞争程度有直接的影响，因此在各国政府采购制度及国际间政府采购规则中，都对广告的形式作出规定；同时，为了确保供应商有足够的时间决定是否参与投标竞争以及为投标竞争作好准备，又对从发出招标广告到投标的时间限制作出规定，以免因供应商来不及准备而失去竞争机会，从而保证最大限度的竞争。世界贸易组织的《政府采购协议》第11条明确规定采购主体的“接标期限不少于从邀请参加招标之日起40天。”并对各种情况下的通知作了具体规定。我国财政部的《政府采购管理暂行办法》第27条规定：“招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间；但是，自招标文件发出之日至投标人提交投标文件截止之日，不得少于20日。”这些规定都有利于促进平等竞争。
（四）经济效率原则(EconomyandEfficiency)。
公共支出的经济效率是指：“在对物品的需求已定的情况下，以尽可能低的成本来获得这些物品。”[82]作为政府采购制度的经济效率原则“是指采购主体力争以尽可能低的价格采购到质量理想的物品、劳务或服务。”[83]过去，由于我们没有建立规范的政府采购制度，政府采购当中很少进行成本效益核算，重复投资，盲目采购，文山会海，采购效率低下，结果给国家造成了极大的损失和浪费。正如美国法律经济学家波斯纳指出：政府部门往往倾向于不计成本地向社会提供不恰当的服务，造成浪费。[84]所以我们的政府采购制度必须充分体现经济效率原则，“确保政府采购过程自身的微观效益与政府采购的社会效益”两者的统一[85]，最大限度地节约公共资金，用好公共资金，把劳动者用血汗换来的每一分钱都用在刀刃上，用极为有限的资金为社会谋取最大的利益。我们的政府采购制度除了要体现实质上的经济效率原则以外，还要体现采购程序上的经济效率原则，政府采购的方式可以多种多样，除了招标投标这种主要的方式之外，还有谈判采购、询价采购等，采购主体可以根据具体的采购需求按照经济效率原则来确定采用什么样的采购方式。
(五)严正性原则（Integrity）
这里所说的严正性原则是指在政府采购过程中要最大限度地禁止违法和腐败行为，严格维护法律的尊严，维护政府的廉正。同时，由于政府所承担的管理任务的广泛性、复杂性、多变性，由于许多政府采购合同的履行周期较长，如工程、连续性采购的物品等，即使我们确立了前面的几大原则，但我们也不能完全剥夺政府采购主体在授予政府采购合同的过程中以及在合同的履行过程中所应当享有的自由裁量权。我们既不能指望每一个政府采购人员都会严格自觉遵守政府采购的各项法律制度和基本原则，不会有任何不合法的行为，但也不能把他们都变成没有任何灵活性的机器，法律应当赋予他们根据情势需要自主裁量的权力。这里就有两个要求：一是严格依法办事，反对以权谋私。在政府采购合同的竞争过程中，或者在政府采购合同授予某个供应商之前，禁止政府采购人员与供应商进行单方面接触；与采购合同或参与竞争的供应商有利害关系或其他关系的政府采购人员应当回避，不得参与合同的任何过程；以前有过财经违法问题或相关纪律劣迹的人员不得参与政府采购的任何过程等等。二是合理行使自由裁量权。尽管我们要求政府采购主体在政府采购的各个程序中要严格遵守政府采购的各项原则，严格依法办事，但是政府采购的有些项目比如工程的履行往往需要几个月甚至几年的时间才能完成，在履行的过程中，可能会出现新的工程技术、新型建筑材料或新的更为科学的设计方案，因而需要对原有的采购合同进行变更和修改，变更和修改后的工程造价如何确定等一系列问题，原供应商可能会希望按原有的合同执行，这时，法律可以赋予采购主体变更合同的权力，但是采购主体如何行使变更权呢？这就要求采购主体必须合理地行使自由裁量权，不得滥用自由裁量权。
除了上述五项基本原则之外，政府采购还应遵循诚实信用、法律地位平等、自愿协商、意思一致、等价交换、遵守法律法规、尊重社会公德、不得扰乱社会经济秩序、不得损坏社会公共利益等普通商业活动原则的要求。
公开性原则、公平性原则、竞争性原则、经济效率原则和严正性原则共同构成政府采购制度的基本原则体系，他们还可以转化成为具体的可操作性规则。同时，他们还具有明确的相互联系、相辅相成的特点，比如说“禁止受贿”、“用最低价格去采购你所要的东西”、“同样对待所有参与竞争的人”等等，这些原则性概念都可以转换成为“把政府采购合同授予质量最高、要价最低的竟标者”、“按照事先确定的标准来评价参与竞争的供应商”等概念。在我们的政府采购制度尚未健全和完善的时候，这些基本原则可以起到正当程序的底限的作用，所以我们未来的政府采购法应当确立这些基本原则的重要法律地位。五、政府采购程序的基本分类及其意义
从理论上讲,政府采购可以有许多分类：比如，按采购主体的不同可分为国家机关的采购、社会团体的采购以及其他公共组织的采购；按采购资金来源的不同可分为以财政性资金进行的采购和以非财政性资金进行的采购；按采购的内容不同可分为对办公楼、工程等不动产的采购，对机动车辆、办公用品等动产的采购和对服务或劳务的采购以及对知识产权的采购；按采购程序或方式的不同可分为普遍性采购、公开招标采购、邀请招标采购、竞争性谈判采购、询价采购、单一来源采购等等。
由于政府采购制度主要是一种程序上的制度，所以无论是世贸组织的《政府采购协议》还是我国的各种政府采购规章都采取按采购的程序或方式对政府采购进行分类。从国际上和我国政府采购的实践来看，我们可以对政府采购作如下分类：
（一）、普遍性采购。这里所说的普遍性采购是指在政府的某一项采购中所涉及的采购方和供应商普遍而广泛的一种采购，如粮食、棉花一类的政策性采购。这类采购的特点：一是供应商的多数性；二是实施采购的主体的多数性，即这类采购的主体虽然主要是国家，但往往是由某个或者某几个部门的许多单位根据国家政策规定直接代表国家实施采购的活动；三是采购内容的确定性，也就是说这类采购的内容往往是极少数关涉国计民生的产品或珍贵物品，如金银、珍贵文物、粮食、棉花等；四是执行过程中合同内容的易变性，由于这类政府采购涉及国家的宏观经济协调问题，加上易受国际市场的影响，因而为了维护国民经济供给上的总体平衡，客观上要求政府适时对业已签定的政府采购合同作某些必要的调整或变更甚至解除。这就决定了这类政府采购不可能做到由采购主体与供应商一一进行完全意义上的协商，然后再达成意思一致的采购或变更及解除协议，而是往往带有某种采购主体的单方意志性，而且还由于这类采购协议具有内容上的共同性或相同性，因而，政府在与供应商（往往是众多的公民和法人）签定采购协议时，所采用的往往是统一的格式合同或协议，以便节约政府行为的成本。普遍性政府采购的这些特点要求：作为政府采购主体的行政机机构必须自觉遵守客观公正、平等等价、诚实信用等原则，在促进公共利益的同时，同样要严格维护供应商合法的正当的利益。
（二）、招标采购程序。招标（BiddingorTendering）概念有广义与狭义之分，狭义的招标是相对于投标而言的。这里指的是广义的招标，广义的招标是指“由招标人发出招标广告、公告或通知，邀请潜在的投标商进行投标，最后由招标人通过对各投标人所提出的价格、质量、交货期限和该投标人的技术水平、财务状况等因素进行综合比较，确定其中最佳中标人，并与之最终签定合同的过程。”[86]招标采购是政府采购的一种最严格的程序，它要求政府采购活动必须同时遵循公开、竞争、公平、严正、经济效率五大原则。首先，要求整个采购程序都必须在公开情况下进行；其次，要求采购活动通过充分竞争来实现；其三，要求采购主体对所有潜在的投标商应予平等对待，不允许有任何歧视。从招标程序的法律性质来看，招标行为实际上是一种要约邀请，而投标行为则是一种要约行为。一般来说，招标采购程序由招标、投标、开标、评标和决标五个阶段构成，而且每一个阶段都有严格的程序上的要求。世贸组织的《政府采购协议》将招标程序分为公开招标、选择性招标和限制性招标三种具体方式。公开招标是指所有有兴趣的供应商均可参与投标，这是原则；选择性招标是在某种情况下（符合《协议》第十条第三款及相关规定）只由采购主体邀请的供应商进行投标；而限制性招标则是在较为特殊的情况下（符合《协议》第十五条的规定）由采购主体与各供应商分别进行个别联系，然后确定授予政府合同的供应商[87]。我国财政部将招标采购分为公开招标采购和邀请招标采购：公开招标采购是指“采购机关或其委托的政府采购业务机构（统称招标人）以招标公告的方式邀请不特定的供应商（统称投标人）投标的采购方式。”邀请招标采购是指“招标人以投标邀请书的方式邀请五个以上的特定的供应商投标的采购方式。”[88]
（三）竞争性谈判采购。竞争性谈判采购是指采购主体直接邀请一定数量以上的供应商就采购事宜分别进行谈判，然后选定供应商并授予其政府合同的采购方式。竞争性谈判采购是我国财政部在《政府采购管理暂行办法》中规定一种采购方式。其基本特点：一是不采取招标投标的方式，而是由采购主体直接邀请供应商进行面对面的谈判，从谈判中确定最终的供应商，并与之签采购合同；二是这种谈判只在采购主体和由采购主体选择的少数供应商（一般为三家以上）之间进行。政府采购主体在采取这种采购方式时，必须是由于招标后没有供应商投标或没有合格标的，或者是出现了不可预见的急需采购而无法以招标方式得到，或者是招标文件需要较长时间才能完成而实际对采购的需要又具有某种紧迫性，或者是由于供应商准备投标文件需要高额费用或者是对高新技术含量有特别要求等原因，由于这些原因，使得招标采购成为不可能，而不得不采用谈判方式。当然采购主体即使采用谈判方式进行采购也必须通过充分的竞争来实现。
（四）询价采购。询价采购是指采购主体对一定数量以上的供应商提供的报价进行比较，以确保价格具有竞争性的采购方式。采购主体采用询价采购的方式进行采购必须是达到限额以上的单项或批量采购的现货，属于标准规格且价格弹性不大，并经有关部门批准。
（五）单一来源采购。单一来源采购是指采购主体直接向供应商采购的采购方式。采用单一采购方式主要是由于：第一，只能从特定供应商处采购，或供应商拥有专有权，且无其他合适的替代标的，或者采购主体有足够的理由认为只有从特定供应商处进行购买，才能促进相关政策目标的实现。如工程、特种物品的采购，特别是对工程的采购，由于工程均为不动产，如果采购主体要在某个地方使用一项工程，将决定只有这一地区的拥有该项工程的供应商才有可能向采购主体提供它们所需要的工程，如果该地区只有极少数供应商才能提供，那么将决定公开招标没有实际意义，而只能由这些供应商与采购主体进行协商，以决定最终的供应商并与之签定采购合同。第二，原采购的后续采购、零配件供应、更换或扩充，必须向原供应商采购的；第三，属于在原招标目的范围内，补充合同的价格不超过原有合同价格的一定限额的工程，必须与原来的供应商签定采购合同的，或者预先声明须对原有采购进行后续扩充的；第四，从残疾人、慈善等机构处采购的，等等。
（六）简易采购。这主要是对零星办公用品、食品等小额物品、临时性劳务或服务的采购等，不需要采用正式的采购程序。但采用这类程序也要遵循严正性、经济效率等基本原则。
至于在上述各种采购方式当中应当优先采取哪些采购方式，特别是哪些采购不适用招标程序，现有的制度规定虽然各不相同，但在一些主要方面还是存在共同性的。一般来说，政府采购是以招标采购为主，在西方发达国家，政府采购主要也就是指招标采购。我国国务院机关事物管理局的《关于在国务院各部门机关施行政府采购的意见》对政府采购各种方式的采用提出了一个很重要的原则，即：“采购方式以招标采购为主，谈判采购、询价采购、单一来源采购等其他方式为辅。”[89]上海市《政府采购管理办法》也提出了“以竞争性招标采购、有限竞争性招标和竞争性谈判采购为主，询价采购、定向采购和单一来源采购等其他方式为辅”的采购原则。并创造性的提出了优先采购原则，即“政府采购应当符合环境保护的要求。采购中心和采购人应当优先采购低耗能、低污染的货物和工程。在同等条件下，采购中心或采购人员应当优先采购国家产业政策优先发展和扶持发展的新兴产业的产品。”同时还将“涉及国家安全或者秘密、只有唯一的供应商和发生不可抗力事件”等作为不实行招标采购的原因加以规定。[90]当然这里的“定向采购”是我们所不能接受的，因为它有可能导致少数供应商垄断政府采购的市场，助长政府采购中的腐败，这是与政府采购制度的基本精神向违背的，因而是不可取的。
六、对政府采购的法律控制
前面已经讲过，运用公共资金采购工程、物资或服务等是公共组织的一种公共权力，而且是一种经济上的权力，因而具有强大的诱惑力。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用国家权力，这是一条万古不易的经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”“要防止滥用权力就必须以权力约束权力。”[91]“如果不对公共行政在为追求其目的而采取任何被官员认为是便利的手段方面的权力加以限制，那么这种作法便是同法律背道而驰的，因为这将沦为纯粹的权力统治。”[92]并且“在签定有效合同方面，民主政府存在着根本性的问题。”[93]每一政府采购的主体都拥有主权，“如果政府决定它签定的某些合同失效，或者它进一步决定不能由于政府毁约而起诉，那么当事人只好自认倒霉。”[94]即使出台一项政策对毁约予以补偿，但是还存在废止合同的间接方式，所以政府和公民之间的合同问题要比商业合同间问题宽泛的多。而且“官方在采购、拨款和投资（国家援助）范围内，面对个人在多大程度上受到基本权利（即公民的基本权利—本文作者注）的约束，是值得怀疑的。一方面，对使用基本权利存在着异议，因为行政机关在这里是与采购物品和获取服务的个人的行为是一样的。另一方面，一定要看清楚,在采购范围内，经济在很大程度上会受到国家和间接的国家行政机关的调控。始终存在这样的危险，比如在签定合同时，如果没有事先在形式上按照公开程序和平等原则，就会受到轻视。此外，只有对经济参与者来说存在着依法检查的可能性，才能保证建立一种按照规章制度办事的国家采购行为。”[95]所以建立健全对政府采购的监督制度是完善政府采购制度的重要内容。本文认为：对政府采购的法律控制应包括以下几个方面：
（一）建立政府采购主体制度。在多数政府采购关系当中，包括采购主体和供应商两方当事人，有时还包括作为政府采购人的社会中介机构。一般来说政府采购主体制度包括三个方面：第一、哪些公共组织的采购活动应当纳入政府采购的范畴。从世贸组织的协议来看，不仅某个国家或地区的政府的采购活动应纳入政府采购的范围，而且其地方政府机构及政府机构委托的机构的采购也应纳入政府采购的规制范围[96]；在国外，政府采购也主要是指各种非产业性的和非赢利性的组织的公务采购活动[97]；在我国，除党政机关外，还有许多由国家财政供给的社会团体、事业单位的非赢利性的采购活动也应纳入政府采购的规制范围。第二、使用哪些公共资金的组织的采购活动应当纳入政府采购的范畴。这是一个较为复杂的问题，就现有的国际协议和国内的政府采购法规规章来看，政府采购一般被认为是指利用财政性资金所进行的采购，事实上，我们有许多公共组织的采购活动使用的是非财政性资金，而是来自各种名目的收费、赞助、募捐、创收、奖励甚至是集资等，所以，政府采购制度仅规制使用财政性资金进行的采购是远远不够的。本文认为，无论是财政性资金，还是通过什么其它别的方式获取的资金，只要不是公共组织内部工作人员私人的资金，都应视为公共资金，都应纳入政府采购的规制范围，也就是说对公共资金应当作广义的理解。第三、政府采购活动由哪些机构或组织来进行。对这一问题，各国的做法不尽一致，有的是由各采购机构自己独立地进行，有的是由政府财政部门或者某个其它别的部门或机构专门负责，统一进行采购。在美国，政府采购是由各采购机构自己独立进行的，这些机构有自己的合同官员（Contractingofficers）代表他们所在的机构专司政府采购活动，他们有权代表政府机构缔结和修改政府采购合同（当然，他们的活动要受到他们所在的机构乃至国会审计长的监督）。[98]在我国各地各部门的规定也并不完全一致，财政部的《政府采购管理暂行办法》规定了集中采购和非集中采购两种方式，还规定了采购主体可以委托具备政府采购业务资格的社会中介机构承办政府采购具体事物。上海市的《政府采购管理办法》规定设立政府采购中心，作为该市的市级政府采购机构，在市政府采购委员会的领导下统一负责进行政府采购活动。这是我国的政府采购法律制度需要解决的，我们认为应当加以规范和统一，以消除目前存在的采购主体不统一的混乱局面。
（二）建立政府采购的程序控制制度。日本著名程序法学家谷口安平指出：“在‘正当程序’得到实施的前提下，程序过程本身确实能够发挥给结果以正当性的重要作用。”[99]从一定意义上说，政府采购制度实际上就是一种程序制度，这里所讲的程序控制主要是指建立有关政府采购的具体操作规范和对政府采购的各种监督机制，即狭义的程序。首先是建立有关政府采购的完善的操作规程。我们现在的一些有关政府采购的法规和行政规章实际上不过是政府采购的总则性规范。于2000年1月1日开始实施的《招标投标法》也主要是有关招标采购的操作规范，并不能完全适用于政府采购，所以建立完善的有关政府采购的程序法律制度特别是政府采购各种程序的适用条件、方式、形式、步骤、顺序和时限等方面的法律制度是建立政府采购程序制度的首要任务。其次是建立政府采购的内部制约机制，包括确立由有丰富经验而且公正廉洁的人员组成专门的采购组织负责政府采购；建立不同采购规模的审批权限，采购款项的支付方式和对采购协议的最终审查、签章等一系列制度。第三，对政府采购的外部监督。当“我们高度重视效率、公平和责任心的时候，却又对政府及政府官员怀有深深的不信任感。”[100]尽管人们对政府采购制度大加赞赏，但从外部对政府采购进行监督仍然具有多种必要性。对政府采购的外部监督主要包括审计监督[101]和议会监督，审计监督主要是对政府采购的财务审查监督，而议会监督则主要是对政府采购重大项目及其决算预算的审查和批准。
（三）建立政府采购争议的救济制度。由于政府采购涉及公共利益，为避免或消除公共福利遭受严重不利，行政机关可以变更或解除合同[102]。因政府采购而发生的争议实际上是一种因公共利益而与私法利益所发生的争议，属于公法争议的范围。因此，对政府采购争议也必须适用公法上的救济途径。
政府采购制度较为发达的美国，对政府采购的救济途径主要有三种：一是通过政府机构内部的合同申诉委员会(BoardsofContractAppeals)接受利害关系人对与政府采购合同有关的问题提出的投诉，并对政府采购争议进行审查并作出裁决；联邦的一些主要政府机构都设立有专门的合同申诉委员会，其成员由各行政机关的主要官员组成，以便对合同官员的最终决定进行复查。例如武装部队合同申诉委员会的成员多达38人，公用事业局的合同申诉委员会的成员也多达12人。[103]二是由议会的审计署对有关政府采购的争议进行调查并作出决定。三是通过司法途径解决政府采购的争议，政府采购合同的对方当事人（与采购主体签定采购协议的供应商）与采购机构发生争议后，可以向采购机构的合同申诉委员会提出申诉，对申诉委员会的裁决不服的，还可以继续逐级向各级地方法院和联邦法院乃至联邦最高法院起诉，请求司法审查。[104]我国一些政府采购法规规章大都规定对政府采购争议可向政府采购管理部门投诉。财政部的《政府采购管理暂行办法》规定：“对财政部门作出投诉处理或者处罚，当事人不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”总的来说，我国的政府采购救济制度尚不健全，需要在我国即将制定的《政府采购法》中明确、统一规定政府采购争议的救济途径、主管机关、救济的时效、主管机关在处理政府采购争议方面的分工、权限、方式以及具体的程序等方面的制度，以便在促进公共利益的同时，使供应商的合法利益也得到正当有力的保障，促进双方利益的平衡，全面实现我国政府采购制度目标。［注释］
[1]王名扬：《法国行政法》[M]北京，中国政法大学出版社，1988年版第316页。
[2]王名扬：《法国行政法》[M]北京，中国政法大学出版社，1988年版第360页。
[3]曹富国、何景成《政府采购管理国际规范与实务》[M]北京，企业管理出版社1998年版第15页。
[4]StevenKelmanProcurementandPublicManagementPublisherforAmericanEnterpriseInstituteWashington,D.C,1990,P15.
[5]JohnCibinc,JrandRalphC.Nash,Jr.AdministrationofGovernmentContracts.TheGeorgeWashingtonUniversity1995,ThirdEditionPp15.
[6]JohnCibinc,JrandRalphC.Nash,Jr.AdministrationofGovernmentContracts.TheGeorgeWashingtonUniversity1995,ThirdEditionPp18.
[7]国家发展计划委员会政策法规司编《招标投标政府采购理论与实务》[M]北京，中国检察出版社1999年版第34页。
[8]参见罗昌发：《国际贸易法》[M]（台）月旦出版社1996年版第771页。
[9]参见马拉喀什协议（建立WTO的协议）附件4《政府采购协议》前言。对外贸易经济合作部国际关系司、关贸总协定上海研究中心编《乌拉圭回合多边贸易谈判结果最后文件》[Z]，北京，法律出版社1995年版第332页。
[10]参见欧盟理事会第93/36/EEC号、第93/37/EEC号、第92/50/EEC号、第89/665/EEC号指令。
[11]StevenKelmanProcurementandPublicManagementPublisherforAmericanEnterpriseInstituteWashington,D.C,1990,Pp2.
[12]刘俊海：关于政府采购立法的若干思考。参见《政府采购立法国际研讨会材料（五）》[Z]天津，1999年12月16日。
[13]政府采购法开始起草[N]《法制日报》1999年4月10日第一版。
[14]如1989年8月26日交通部的“公路工程施工招标投标管理办法”；建设部1992年12月30日的“工程建设施工招标投标管理办法”；国家计委1997年8月18日的“国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定”；1999年3月24日对外经济贸易合作部公布的《机电产品国际招标管理办法》；等等。
[15]国家发展计划委员会政策法规司编《招标投标政府采购理论与实务》[M]北京，中国检察出版社1999年版第35页。
[16]参见曹富国、何景成：《政府采购管理国际规范与实务》[M]北京，企业管理出版社1998年版第9页。
[17]王家林：借鉴国际经验，结合中国国情，搞好政府采购立法。参见《政府采购立法国际研讨会材料（一）》[Z]天津，1999年12月16日。
[18]参见财政部1999年4月21日的《政府采购管理暂行办法》第2、3条。
[19]参见云南省政府1998年11月3日的《云南省省级国家机关事业单位政府采购暂行规定》第2条。
[20]参见上海市政府1998年12月24日的《上海市政府采购管理办法》第2、第3条。
[21]参见甘肃省政府1999年4月16日的《甘肃省省级政府采购管理暂行办法》第2条。
[22]参见北京市政府1999年4月22日的《北京市政府采购办法》第2条。
[23]贾康：关于可用于政府采购的资金及其拨付问题。参见《政府采购立法国际研讨会材料（四）》[Z]天津，1999年12月16日。
[24]何振一：关于中国政府采购范围界定问题。参见《政府采购立法国际研讨会材料（二）》[Z]天津，1999年12月16日。
公共采购合同范文篇9
关键词：行政特别程序；政府采购；采购程序
程序，在现代法治国家中扮演着重要的角色，随着中国加入世界贸易组织和我国行政法治的不断深入，制定一部符合我国国情且具有中国特色的统一行政程序法典显得越发紧迫和必要。目前，我国行政法学界对此给予了高度的重视。但是，伴随着现代行政的发展，行政权力的扩张，传统行政行为理论也发生了变化。现代行政呈现出由命令行政向契约行政、给付行政发展的趋势。契约行政的兴起，是行政法领域具有深刻意义的重大变革。这不仅仅是行政手段的变化，更为深远的意义在于冲击着行政法功能的突变。[1]以政府采购为典型的契约行政与现代行政程序的发展有着紧密的关系，规范其行为的特别程序，学界论及不多。有鉴于此，本文拟以政府采购为例对其特别程序作以初步的探讨。
一、特别行政程序的适用：政府采购程序的实践
何谓特别行政程序？一般来讲，特别程序是相对于一般程序或普通程序而言，具体是指行政机关依法在实施特殊行为时应遵循的步骤、顺序、方式和时间等规范的总称，特别程序法是调整特定行政活动领域的法律。[注：有的学者认为，特别程序包括行政立法程序、正式听证程序、确定计划程序、行政处罚程序等。参见皮纯协主编：《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社2000年6月版，第168页。本文所指特别程序仅指不同于共通行政程序，适用于特定行政活动的特殊程序。文中特别程序具体是指政府采购程序。]就政府采购而言，一般适用招标、投标程序，其与一般的行政程序的调整范围、方式有很大的差别。在我国，传统行政法学理论认为，行政程序是行政主体行政行为的程序，只有行政主体行使行政职权产生行政法律效果的行为程序才是行政程序。若行为不是行政行为，该活动程序不是行政程序，而且以此理论构建的行政程序法的调整范围也只限于行政行为。但是，随着现代福利国家的兴起，契约行政、给付行政、服务行政的理念对传统行政法学理论带来了巨大的挑战，以政府采购、行政指导为代表的大量未型化的特殊行政行为冲击着传统行政行为理论，也成为现代行政法发展所必须解决的难题之一。
（一）政府采购程序的性质
政府采购，一般是指政府为了开展日常政务活动或者为社会公众提供服务的需要，以确定的、规范的方式和程序，使用财政性资金购买货物、工程和服务的行为。政府采购行为的性质决定着采购程序的属性，而政府采购又是以政府采购合同为核心。理论界对政府采购合同及其适用程序的性质尚未统一认识，目前主要有以下几种观点：
1、政府采购合同属于民事合同，应适用民事法律程序（合同法）。持此论者认为，政府采购合同是政府以平等主体的地位与私人主体就货物、工程和服务交易达成的合意，体现了私法自治，政府与私人主体之间的商品交换关系，是民事合同法的调整对象，应适用民事法律。此论点在法学界占主流地位.
2、政府采购合同属于经济（政府商事）合同，属于经济法的范畴，应适用经济合同法。持此论者认为，采购合同既非当事人自治的单纯民事行为，也非可以顾及经济和市场的单纯的行政行为。将其定位为“政府+商事”、“经济+管理”的合同，并以行政法追求内部控权而平等的合同关系依赖私法体系都有弊端为由，认定在市场经济条件下应对政府采购实行“纵横统一”管理和调整，由此政府采购制度必然属于经济法的范畴。[2]
3、政府采购合同属于行政合同，采购程序是行政程序，应适用行政合同法律规定。持此论者认为，识别行政契约的标准可以延伸到政府采购契约考虑，只要经由行政性的采购程序签订的采购契约，都应该认定为行政契约，并认为从采购程序的构造目的出发来分析采购程序的公益性与程序责任和形成采购决定意志的特征，可以认定采购程序是行政程序。[3]
笔者以为，政府采购是一个动态的过程，而此过程的核心是政府采购合同，对采购合同性质的认定决定着采购程序的性质。依据采购合同的目的和内容，可以将采购合同分为公众合同和公务合同。公众合同是为了实现社会公共利益而缔结的合同应而认定为行政合同，公务合同一般是政府为了自身办公的需要而向私人购买物品（含货物、工程和服务）进行消费而缔结形成的，属于私法合同。由于政府作为消费者进行采购活动其本身就具有特殊性，在采购合同缔结前和缔结过程中占有主导性作用，缔结契约程序受公法影响较大，为了从整体上规范采购行为将公务合同纳入行政程序有利于控制政府权力的滥用。总之，政府采购程序不同于一般行政程序，应认定为一种特别行政程序。
（二）政府采购的域外实践与启示
大陆法系国家在政府采购领域有着丰富的理论和实证基础。在法国和西班牙，由于历来是从行政法视角来处理政府采购行为，因而将为政府设定的采购程序识别为行政程序，政府在签订采购契约过程中实施的行为也被视为行政行为，这是一种类型的代表。[注：法国将所有公共工程、公共劳务和公共供应契约统称为“公共采购契约”，在采购程序中行政机关通过一系列的行政行为来表达起签订契约的意愿，并最终做出采购决定。在整个采购中行政法都起着重要的作用，整个采购程序的性质也被认为是行政程序。受法国学说的影响，西班牙采购程序也认定为行政程序。参见余凌云著：《行政契约论》，中国人民大学出版社2000年版，第226页。]
在德国，政府采购的分配本身及其进行通常按照私法，[4]因而其采购程序是私法性质。《联邦行政程序法》一般只适用于行政机关的“公法上的行政活动”，行政行为和行政契约（合同）的认定属于“公法领域”适用该法。但是，20世纪60年代由Wolff首次提出行政私法理论对政府采购采用私法处理方式提出了不断的挑战。该理论认为，除了以私法形式所为的行政辅助性活动及营利性活动外，就公行政利用私法上的形式直接追求行政目的所发生的法律关系加以公法上的限制或拘束。[5]简单地说，行政主体以私法的手段或形式为达到公法上的目的（公共利益）而实施的行为（如以私法方式发包兴建办公大楼、购买办公设备等），其采用契约的形式并非基于一般私人主体的地位，而是行政主体为了实现行政任务或给付行政的目的而与相对人缔结形成的要受到公法的约束。随着社会经济的发展，行政活动的多样化，德国学者针对行政私法行为的具体适用又提出了“二阶段理论”，[注：德国有学者也称为“二级法律关系”即第一个法律程序段（“是否”的问题）始终属于公法，第二个法律程序（“如何”的问题）可以具有公法的特征，也可以体现为“私法的特征”。有关内容参见罗尔夫著，苏颖康等译：《德国经济行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第249页。]即私法契约缔结前阶段行为先有行政主体具权威性的认定、判断的行为，将行政对于准否给付，以何种条件给付的决定作为第一阶段；而就此一决定履行，另缔结的契约等行为作为第二阶段。
我国台湾地区学者直接将德国的行政私法理论和“二阶段理论”援用到政府采购领域。认为在政府采购的过程中，在政府采购的开标、评标、审标、决标阶段适用行政法的规则即有关的行政程序，并受公法原则的约束如公开原则、信赖保护原则、禁止片面接触原则等；在采购契约的履行阶段受私法（民法）规则的约束。[6]
从国外和台湾地区的理论和实践来看，政府采购程序性质的认定一直困扰着我国大陆的行政法学者。笔者认为，在我国的政府采购立法过程中可以吸收发达国家和地区的先进理论和经验，行政私法理论和“二阶段理论”为采购程序性质的认定提供了有力的支持，同时也使采购程序的法律控制更具有操作性。
二、行政程序统一法典与特别行政程序法之关系
随着我国行政法治的发展，制定一部统一的行政程序法典的呼声越发高涨，引起了国家立法机关的高度重视，制定一部统一的行政程序法典并已被列入了立法日程。对行政程序法的深入研究也成为行政法学界关注的热点之一。行政程序法典是关于行政程序的法律规定，但并不是所有的行政程序规范都应纳入行政程序法典的调整范围，除了一般共通的行政程序外，还有许多单行的法律对某些特殊行政程序作了特别的规范。因此，很有必要明确行政程序法与特别行政程序法的关系。
（一）适用范围
从各国行政程序法的规定来看，行政程序法作为基本法，主要是对各种行政行为程序的共通事项作了统一的规定。所谓共通行政程序是将各种行政行为必须遵守的共同原则概括起来，并加以抽象规定，以实现行政程序的统一化和标准化，体现性质各异的行政程序的共性。如果某一行政行为程序需要作特别规定，可以在单行法律中做除外规定，不适用行政程序法典，而适用单行法律规定，体现了立法的灵活性。因此，大多数国家和地区都将行政程序法确定为一般法、普通法，其他法律关于特别程序的规定视为特别法。正如我国著名行政法学家罗豪才教授所言，行政程序法典化，并非要求所有行政程序都法定，而是旨在对行政程序中具有共性的部分加以系统、全面的规定，这样既可避免分散规定行政程序规则的顾此失彼、挂一漏万，还能节约立法成本、保障法制统一，同时，也不妨碍在单行法中对某些特别程序作具体规定。[7]
目前，我国行政法学界对于行政程序法典适用的事项，尚有争议。有学者认为，行政程序法所规范的不仅是行政行为还包括与行政行为有密切关系的行为；有学者认为行政程序法一般适用于行政机关行使公权力的活动，不适用于行政机关的私法活动。行政机关的私法行为程序应该受相应的法律调整。[8]
从世界其他国家和地区的行政程序立法来看，对其适用也有不同规定。如葡萄牙和澳门规定行政机关的私法活动也要适用行政程序法的一般原则。葡萄牙《行政程序法》第2条第5款规定：“本法典所列的行政活动一般原则及具体化的宪法性质的规定，适用于行政当局实行的所有活动，即使所实行的活动仅属技术或私法管理的规定。”该法规定，行政机关在进行私法行为时，也要遵循行政程序法规定的一般原则，尤其是第44条至51条规定的体现公正无私的原则。
（二）台湾《行政程序法》与《政府采购法》的借鉴和启示
我国台湾地区于1998年和1999年分别出台了统一的《行政程序法》、《政府采购法》。对政府采购特别程序的适用以及行政程序法与政府采购法之间的效力冲突和相互关系作了明确的规定。对于政府采购缔约程序及选择缔约当事人，台湾《行政程序法》只有138条至第140条。目前，最重要而具体的法规为政府采购法及其实施细则。台湾《行政程序法》第138条规定：“行政契约当事人之一为人民，依法应甄选或其他竞争方式决定该当事人时，行政机关应事先公告应具之资格及决定之程序。决定前，并应予参与竞争者表示意见之机会”。第139条“行政契约之缔结，应以书面为之。但法规另有其他方式之规定者，依其规定”。台湾学者蔡秀卿认为，前者为缔结当事人的选定程序，后者为行政契约之形式，而目前法规中，“政府采购”及其实施细则为前条最重要的具体规范，是属于行政程序法之特别法，固应优先适用。对《政府采购法》第2章招标规定中，关于招标程序有招标公告（27条）、标期的订定（第28条），第三章决标程序决标原则（第58条）、决标公告（第61条），为关于招标、审标、决标、履约或验收之争议于第六章异议及申诉制度，其属于相对人有利之特别规定，自应优先适用。[9]汤德宗先生就政府采购法与行政程序法适用范围的竞合作了明确的划分，认为对于政府采购中的服务采购之权限“委办”程序应为两法共同调整.台湾《政府采购法》对于采购招标方式的限制性招标要求不经公告（第18条）与行政程序法第138条有出入，乃采购法没有之规定，应认为是行政契约“选择性招标”程序中，在“决标”之前应补充履行的程序，可称为“特别审标程序”。[10]
我国台湾地区《行政程序法》和《政府采购法》的有关规定，在理论和实践上具有很强的借鉴价值，对于促进大陆行政法学理论的深入研究具有积极的意义。目前，我国正在抓紧制定《政府采购法》和《行政程序法》[注：1999年4月政府采购法起草工作正式开始，2001年10月九届全国人大常委会第24次会议首次审议了《政府采购法（草案）》。2001年10月27日，全国人大常委会委员长李鹏在全国人大常委会第23次法制讲座上指出“立足国情，借鉴外国行政程序法中的有益做法，争取早日制定一部符合我国国情的完备的行政程序法。”]从某种意义说，这两部立法将成为我国行政法学理论和行政法治发展的崭新的里程碑。因此，结合我国国情，借鉴、吸收和消化先进国家和地区的理论和立法经验，尤其是与大陆血脉相连的台湾地区的立法经验和实践，成为我国行政法学界迫切而艰巨的任务。就行政程序法与政府采购法的关系而言，笔者建议在制定统一行政程序法的过程中，对调整范围可以采用共通行政程序与特别行政程序兼顾的方式，但以规范共通行政程序为重点，既要对共通行政程序做出概括规定，同时对当前中国特别重要的典型的特殊行政程序做出原则规定，在立法架构中设置“特别程序”一章专门规定，就其与相关单行法的竞合和适用做出明确的规定。而在政府采购立法中，对政府采购程序加以具体规定，并就该法没有顾及的程序规则适用行政程序法的有关原则规定如：公开原则、信赖保护原则、禁止片面接触原则、听证原则和程序责任原则等。
三、特别行政程序立法的再思考
中国加入WTO后，我国的行政法治面临着新的挑战，并且对行政法学研究和行政法制实践提出了更高的要求，为了顺应“入世”后的环境置换，必须认真对待、积极应对。但从现状来看，对政府采购程序及其法律控制的研究还很不充分，有关理论明显滞后的情况下，从行政法学角度对政府采购制度作一系统的研究是非常必要的。行政法学介入政府采购领域还受到其他学科的非议，导致目前我国的政府采购理论和法制还不健全、较为落后，难以应对纷繁复杂的国际国内经济发展和变化的需要。所以，在未来的政府采购立法过程中，应考虑以下几个方面：
1、加强行政法学理论研究，对传统行政行为理论进行反思，重构符合中国国情的行政行为理论体系，从理论上增强对我国政府采购制度的指导。为此，我们有必要借鉴和吸收发达国家和地区的先进理论和立法经验，进一步加强对政府采购合同、行政契约、招标投标程序、履约管理的深入研究，为早日出台一部先进的政府采购法提供智力支持和理论指导。
2、正确处理与《招标投标法》的关系。招标投标法作为一部专门规范招投标行为的程序法。在招投标程序上，政府采购法与招标投标法之间存在着特别法与普通法的关系。由于历史和国情的原因，《招标投标法》还有待完善，在未来的政府采购法中应明确该法与《招标投标法》的关系和适用范围。
3、认真研究WTO《政府采购协议》，吸取GPA采购程序的优点，尤其是GPA明确的透明度原则（公开原则）、国民待遇原则。通过政府采购招标投标程序的国际化，将国际先进的立法经验消化吸收，制定出符合WTO法律体系要求并能顺应国际行政法治发展的《政府采购法》，为统一行政程序法典积累立法经验并为其提供理论和实证的基础。
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公共采购合同范文篇10
在传统的计划经济条件体制下，人们常常认为“行政法上取得所有权最主要的方式是公用征收。”[1]公共组织要获得其职能活动所需的物资和劳务往往需要国家通过行政命令或计划调拨无偿或平价等方式来实现。但是在市场经济条件下，企业（包括个体工商业者）成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立的市场主体和独立的利益主体，这时，政府乃至其他社会公共组织和团体要获得他们所需的产品和服务，就必须通过有偿买卖的方式来实现。通常情况下，有偿取得所有权的方法主要有：公用征收，公用征调、国有化、某些优先特权（例如艺术品公开出卖时国家享有优先买权）、签定行政合同取得或交换不动产或动产所有权等。[2]因此行政法学界以前对公用征收研究得较多，并且认为通过合同等价买卖方式取得所有权的政府采购属于私法领域，应受民法规则的支配，因而，从行政法的角度对政府采购制度的定义、性质、特征、功能、原则以及对政府采购的法律控制等一系列重大理论问题的研究非常滞后，导致我国政府采购法律制度建设也明显落后，特别是由于我们的政府采购法律制度不健全，使得政府采购中的违法犯罪、贪污受贿等腐败问题非常严重，政府采购的劣质工程屡见不鲜，给国家集体和人民群众的生命财产造成了重大损失。特别是在我国加入世贸组织以后，我国的政府采购市场又将面临同国际贸易市场竞争和接轨的必然要求，在这样的形势下，从理论上认真研究政府采购的一些基本法律制度是我国行政法学界的一项十分紧迫而又艰巨的任务。
一、政府采购制度的历史沿革
政府采购并非是现代社会的产物，它最早形成于18世纪末19世纪初的西方自由资本主义国家。1782年，当时的英国政府就曾经设立文具公用局，专司政府部门所需办公用品的采购。该局后来发展为物资供应部，专门负责采购政府各部门所需物资[3].
美国独立战争时期，为了采购战争所需的物资，就由某些军事机构从事类似于今天政府采购部门的工作。美国联邦政府民用部门的采购始于1792年，当时联邦政府以法律的形式将联邦政府的物资采购权力赋予首任财政部长亚历山大。汗弥尔敦。19世纪初期美国国会一些议员为帮助其朋友获得政府采购合同，于1806年首次通过了关于封闭式招标（SealedBidding）采购的系列法律；1861年，美国国会通过了一项联邦法案，对以前法律中的封闭式条款做了修正，并成为以后美国政府采购立法的基础。[4]该法案明确规定：凡超出一定金额的采购，联邦政府都必须使用公开招标的方式。法案还对招标的方式、程序等进行了详细的规定。1933年联邦政府颁布的《购买美国产品法案》（BuyAmericanAct）是美国政府干预经济生活的有效手段。当时的美国正处于经济萧条时期，罗斯福政府试图通过扩大政府公共支出、大力增加公共工程的采购来扩大就业，以促进国内经济的复苏。根据这部法案的规定，美国政府在采购商品时，应当优先购买美国产品，除非有关部门和机构的负责人断定购买美国产品在成本上不合理或者不符合美国的利益。从而实现保护政府采购市场的目的。可以说，《购买美国产品法案》是扶植和保护美国工业、美国工人和美国投资资本的手段。1947年和1949年美国国会分别通过了《武装部队采购法》（ArmedServiceProcurementActof1947）和《联邦财产与行政服务法》（FederalPropertyandAdministrativeServiceActof1949），1974年又颁布《联邦采购局政策法案》（OfficeofFederalProcurementPolicyActof1974）[5].1984年4月1日，《联邦采购条例》（FederalAcquisitionRegulation）开始在联邦政府的所有行政机构实施，后来许多政府机构都制定了自己的采购条例。这些制定法为军队及联邦服务总署提供了较为详细的采购政策和方法[6]，并确立了联邦服务总署为联邦政府的绝大多数民用部门组织集中采购的权利。
我国著名经济学家郑新立指出：“完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物。与市场经济国家中政府干预政策的产生和发展紧密地联系在一起。”[7]二战以后，为了尽快推进贸易自由化，消除贸易壁垒，联合国于1946年成立了经济社会委员会。在第一次联合国经济社会委员会上，美国提交了一份著名的“国际贸易组织宪章（草案）”，在该草案的第8条和第9条中，首次将政府采购提上了国际贸易的议事日程，要求将最惠国待遇和国民待遇作为世界各国政府采购市场的原则。由于当时美国提出这一草案的主要目的是要打破各国政府采购中的贸易保护，使美国的产品进入各国政府采购市场，因而遭到各国抵制。但是由于各国政府采购长期游离于关税及贸易总协定多边贸易规则之外，政府采购市场带有严重的排外性，缺乏竞争性，腐败成风，导致了政府采购的高成本、低效率，也阻碍了国际贸易自由化。“经济合作和发展组织（OECD）”国家首先注意到这一问题的严重性，于是从70年代开始，在多边协议的框架中，启动了关于政府采购的谈判。在1978年关税贸易总协定的东京回合谈判后，于1979年签订了第一个《政府采购协议》（AgreementonGovernmentProcurement），作为东京回合所制定的一项附属协定，在1988年时有小幅修改，而在乌拉圭回合谈判后，于1994年4月15日又在马拉喀什签署了新的《政府采购协议》，将协议范围扩大到服务合同[8].该协议共分为24条，包括《协议》的适用范围、领域、国民待遇与非歧视待遇、招标程序、招标类型等内容，协议已于1996年1月1日生效。协议的目标是：实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，消除政府采购中的差别待遇，提高政府采购的透明度，考虑发展中国家特别是最不发达国家的发展、财政和贸易的需要。[9]除世贸组织外，联合国国际贸易法委员会、欧盟理事会、世界银行等机构也都制定有关于政府采购的示范法、协议、指令、指南等。影响较大的有：1992年－1993年欧盟理事会制定的《关于协调政府物资采购合同的程序》、《关于协调给予公共工程合同的程序》、《关于协调给予公共服务合同的程序》、《关于协调有关对公共供应和公共工程合同的给予执行复查程序的法律条例和行政条款》等[10].1993年在维也纳通过的《联合国国际贸易法委员会货物和工程采购示范法》和1994年在纽约通过的《联合国国际贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》；1995年世界银行通过的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》等。
我国虽然还处在市场经济发展的初期，但政府大量的经济活动都涉及到政府采购合同。目前各国政府采购消费大约相当于其国民生产总值（GNP）的10％。[11]按去年我国国民生产总值9万亿元的规模计算，政府支出大约有9千亿元。有关人士认为：如果“按照国际上通行的10%的比例计算，政府采购制度可以使我国每天节约政府支出2亿元，一年节约730亿元，10年节约7300亿元。”[12]由此可见，建立政府采购制度之意义是何等重大。近几年来，由于政府采购的规模迅猛扩大，但由于我国的政府采购制度不规范，从而使采购中暴露的问题也越来越多，促使人们对建立健全政府采购法律制度的认识不断提高。为了规范政府采购活动，也为了使我国的政府采购同国际规范接轨，90年代中期以来，中央和地方许多政府部门都尝试着制定有关政府采购的规范性文件。“自上海市财政局率先于1996年开展政府采购试点工作以来，目前我国财政行政系统已有23个省、自治区、直辖市的273个地市（县）开展了政府采购工作试点……。”[13]深圳市于1998年制定了我国第一部有关政府采购的地方性法规；不少省市也先后颁布了关于政府采购的地方政府规章，如云南省政府于1998年11月3日了《云南省省级国家机关事业单位政府采购制度暂行规定》、上海市人民政府于1998年12月24日了《上海市政府采购管理办法》、北京市政府于1999年4月22日了《北京市政府采购办法》、安徽、陕西、浙江、等省市以及国家发展计划委员会、对外经济贸易合作部、国家经济贸易委员会等部委也分别颁布了一系列有关政府采购的行政规章和规范性文件。[14]为了规范全国的政府采购活动，财政部于1999年4月21日《政府采购管理暂行办法》，对政府采购活动作了较为全面的规定。全国人大常委会《政府采购法》的起草工作也已进入实质性阶段。这些政府规章及规范性文件的制定和颁布使我国政府采购向着有章可循的方向迈出了第一步，对规范我国的政府采购起着极为重要的作用，结束了在这一领域无法可依无章可循的局面。
二、政府采购行为的定义、性质及其基本特征
（一）、政府采购的概念或定义。
从政府公共行政管理的角度来看，政府采购实质上是政府财政支出的方式之一。“政府采购”是由传统的“公共采购”一词演变而来的[15].关于政府采购的概念或定义，一些国际协议、专著以及政府规章等各种法律文件的表述多种多样。世贸组织的《政府采购协议》将政府采购定义为：“成员国的中央政府，次中央政府采购、租赁、有无期权购买货物、服务、工程，及公共设施的购买营造。”在国内，有的学者认为：“政府采购乃是一国政府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。”[16]有的学者认为：“所谓政府采购，是指各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位，使用财政性资金获取货物、工程和服务的行为。”[17]财政部的《政府采购管理暂行办法》规定的政府采购是指“各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体（统称为采购机关）使用财政性资金办理的政府采购。”“是指各级国家机关、采购机关以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程和服务的行为。”[18]国务院机关事务管理局在1999年5月11日的《关于在国务院各部门机关试行政府采购的意见》中指出：“政府采购是政府为了日常职能活动或为社会公众提供服务的需要，使用财政性资金以规定的方式和程序，从市场上购买物资、工程和劳务的行为。”云南省规定的政府采购“是指政府组织统一的采购活动，将政府的购买性支出通过一定的采购方式，从市场上为国家机关和事业单位购买商品和劳务的行为”。[19]上海市政府的《政府采购管理办法》中的政府采购“是指政府（包括国家机关、实行预算管理的事业单位、社会团体以及有关单位），为了开展日常政务活动或者为社会公众提供服务的需要，以确定的、规范的方式和程序，使用财政性资金购买货物、工程和服务的行为。”[20]甘肃省规定的政府采购“是指纳入省级预算管理的国家机关、政党组织、事业单位和社会团体，为了行使管理职能、开展业务活动以及为公众提供公共服务的需要，在财政部门的组织、管理或监督下，使用财政性资金从市场获取工程、货物和服务的行为。”[21]北京市政府规定的政府采购是“指纳入本市市级预算管理的机关、事业单位和社会团体，为了完成本单位管理职能或者开展业务活动以及为公众提供公共服务的需要，购买商品或者接受服务的行为。”[22]
上述各种表述基本反映了政府采购行为的含义，但尚且存在一些重大疑问：
第一，对政府采购的主体的界定不规范。从目前的定义来看，大致可以看成两种划分标准或称为二元论：一是以采购主体为标准。但范围宽窄不一，有的把政府采购的主体简单地定义为政府部门，过于狭窄；有的加上了事业单位和社会团体；有的加上了政党组织；有的将政府控制的企业也纳入政府采购主体的范围，又过于宽泛。二是以是否使用财政性资金为标准来界定，即认为凡是使用财政性资金进行购买的主体就是政府采购的主体。上述两种标准各有或缺，如果按第一种标准，就可能出现这样一种结果：即凡是政府机关的购买行为都构成政府采购，那么以政府名誉为国有企业进行的购买是否属于政府采购的范围？比如以政府名誉进行的跨国采购，还有为筹备阶段的国有企业或工程所进行的一些重要购买行为等；还有，有的社会组织，它不靠政府财政资金的扶持，而是靠社会赞助、捐款或者它们自己募捐等方式来获取公共资金，应用这些公共资金进行采购的组织（如各种基金会等）是否应当作为政府采购的主体而纳入政府采购的管理范围？如果按第二种标准，就会出现另外一种结果，即：凡是用财政资金或预算资金所进行的采购就属于政府采购，而非利用财政性或预算资金所进行的购买就不属于政府采购，那么，公共机构包括前面所说的各级党政机关、社会团体、事业单位利用各种捐赠、摊派等方式获得的预算外资金所进行的采购行为是否就不属于政府采购的范围呢？是否不受政府采购制度的规范呢？这里有一个界定的标准问题，即：到底是以采购主体的性质还是以采购主体所使用的资金的性质为标准来确定政府采购的主体，或者将两者结合起来进行确定，政府采购主体的范围到底有多大，还有待于探讨。第二，政府采购行为的标的范围不统一。前面的表述中大都指出政府采购的客体包括货物、物资、商品、工程以及服务、劳务等，虽然表述不尽相同，但不外乎物资、工程和服务三大类，那么知识产权能否成为政府采购的客体呢？例如政府能否将某些专利权（如计算机软件技术等）买下来然后由政府使用或无偿地交给社会公众使用呢？第三，关于政府采购行为的内容。即政府采购行为的目的是取得客体的所有权还是使用权呢？前面所述的定义中除财政部的《办法》以外，似乎均指政府购买就是取得采购客体的所有权，那么政府租赁行为即取得物资或工程的使用权的行为是否属于政府采购？以公共资金雇佣劳动者以促进、维护或创造公共利益的行为（如国有工程的维修）是否属于政府采购的范围？弄清这些问题是研究政府采购制度的基点。
本文认为：所谓政府采购是指使用公共资金的国家机关、政党、社会团体、事业单位以及其他社会组织为了公共利益的需要而动用公共资金购买、租赁商品、工程、智力成果及雇佣劳务或获取服务的行为。这一定义有以下基本含义：第一，政府采购行为的主体包括使用公共资金的国家机关、政党、社会团体、事业单位以及其他社会组织如各种基金会等。这里我们主张将采购主体的公共性与采购所使用的资金的公共性结合起来，并按照采购资金的公共性为主，兼顾采购机构的公共性这样一个原则来确立政府采购的事实主体，即只要是使用公共资金的组织都可能成为政府采购主体，而无论其形式上是否为国家机关或公共机构。因此，对政府采购的主体应作广义的理解，而不应仅限于政府部门抑或事业单位、社会团体。但又不能作过于宽泛的解释，例如有的学者认为“政府采购还涉及具有国家垄断、政府垄断性质的经济部门、国有企业、投资项目的采购行为。这类采购行为中，资金来源往往包含政策性贷款，甚至涉及来自商业性银行或金融机构的贷款，也不排除来自证券市场、资本市场上的融资资金，政府采购法规所应覆盖的政府采购资金来源中，有必要覆盖这些进入政府采购渠道的信用资金和融资资金。”[23]这种希望通过政府采购制度的方式来加强对国有资产的管理的愿望是可贵的，但是国有企业的行为是普通的商业行为，它们是以赢利为目的的，因而企业的采购行为应当由现代企业制度和招标投标等法律制度来规范，但不宜混同政府采购行为。我们建立政府采购制度的根本目的是在于加强对政府采购主体使用公共资金的管理和控制，事实上是一种行政性的直接控制或者说干预，如果“把经营性国有企业也纳入政府采购的制度控制之中，就不可避免地会把政府行政性直接干预，通过政府采购管理又重新引回到企业。”[24]所以我们认为企业的采购行为不能纳入政府采购的范围，无论它是什么性质的企业，否则将导致对企业的变相干预，将使我们折反到政企不分的老路上去，这是同我们经济体制改革的目标相违背的。建立政府采购主体制度的首要意义在于有利于明确对政府采购进行规范和监督的基本范围。第二，政府采购的标的既包括可移动的商品、物资即动产（如汽车、办公用具）、不可移动的工程或不动产（如房产、场地、娱乐设施）、又包括智力成果（如专利技术）以及劳务或服务（如大型会议的服务、国家大型工程的委托养护管理）等。这里有两个重点问题：一是智力成果或知识产权作为政府采购的标的的问题。现在人们普遍不认为知识产权是政府采购的标的，这不能不说是一个缺陷，在美国，计算机技术等专利权早已成为政府采购的标的之一[25]，同时专有技术也可以成为政府采购的标的。二是劳务或服务作为政府采购的标的的问题。过去我们对劳务或服务的理解较为简单，而且主要限于服务。事实上，在中国，由政府直接投资的公共工程诸如铁路、公路、桥梁、机场、水利枢纽、学校、医院、市政等工程的发包施工都属于政府对劳务的采购行为。而且政府对劳务或服务的采购费用所占的比重比我们平时想象的要大得多，中国政府采购中问题最多、腐败最严重的也正是在这个领域，然而，对劳务采购的研究却成为我们研究政府采购的一个薄弱环节，这一状况有待于尽快解决。第三，政府采购的内容既包括通过支付对价以获取供应商的物资或商品、工程的所有权、使用权，也包括获取服务或劳务，还包括获取专利或专有技术的使用权等智力成果权。
（二）政府采购的性质。
关于政府采购行为的性质，众说纷纭，有的学者认为“政府采购只能是为政府目的，用于商业转卖或服务供应中的政府采购不在其内。”[26]有的学者认为：“一般来说，政府采购具有商业行为和非商业行为的双重性质，在世界各国的理解也不一样，有的国家基于政府采购行为是政府行为或非政府行为（即客观标准）来区分政府采购行为的性质；而其他一些国家基于政府采购行为的目的（即主观标准）来区分政府采购行为的性质；如军队购买皮鞋的行为，按第一种标准，它就是一种商业行为，而按第二种标准，则是一种政府行为。”[27]有的学者认为“政府采购正是政府使用公共资金采购所需要的货物、工程和服务的行为。因此政府采购资金之公共性及其托管人的脚色成为政府采购公共管理性的一个重要渊源。政府采购之公共管理性还源于政府采购之非赢利性。”[28]也就是说公共管理性及非赢利性是政府采购的基本属性。
对政府采购行为的性质不能简单地从某一个方面下定义，而应当从多方面来予于考察。我们认为：政府采购具有民事行为和行政行为的双重性质，即：既有民事行为的属性，要受民法某些基本原则的制约；也有行政行为的属性，受行政法基本原则的制约；政府采购行为体现了采是民事行为与行政行为的结合，但侧重于行政行为的属性，总体上仍属于行政行为的范畴。
从形式上讲，政府采购要遵循合同自由、平等、公平、、诚实信用、权利滥用之禁止及等价有偿等民法规则，这反映了民事法律行为的一般属性。首先政府采购行为体现了在采购的过程中，采购主体与供货商、技术、劳务或服务的提供者（以下统称为供应商）之间法律地位的平等，各方当事人平等互利、协商一致的原则。“平等原则最集中地体现了民事法律所调整的社会关系的本质特征。”[29]其次，政府采购的当事人在法律允许的范围内享有充分的自由。按照自己的自由意思决定缔结合同关系，任何机关、组织和个人不得非法干预。意思自由不仅是民法的规则，而且也是市场经济的基本规则，没有意思自由，也就没有真正的市场经济。第三，公平。政府采购要求兼顾双方利益，禁止显失公正。第四，等价有偿。政府采购与其他行政行为的一个显著区别就在于政府采购是通过等价交换的方式，有偿取得采购的标的物的所有权、使用权以及服务或劳务，而行政征收、征用等其它行政行为则不具有等价有偿的性质。
政府采购虽然具有民事法律行为的某些特征，但从实质上看，它与普通的民事行为又存在诸多重大区别，它仍然属于行政行为的范畴，这是因为：第一，用于政府采购的资金是公共资金，而不是私人或企业的资金。所以公共资金的使用必须按照法律的规定进行，特别是严格的预算限制和公共审计程序。第二，政府采购是公共组织“为了开展日常职能活动或为公众提供服务的需要。”[30]也就是说，政府采购是为了公共利益的需要，具有非赢利性。美国学者裴季在其《公共采购与物料管理》（PublicPurchasingAndMaterialManagement）中指出：“采购和分配的物品是为了几个机关或部门之用，通常它们不是用于制造或转售之目的。”[31]第三，执行或管理政府采购工作的职员是实行功绩制的雇员，他们与私营或企业部门的雇员不同，他们没有赢利的需要或动机。第四，政府采购的过程是或必须是向公众完全公开，或者说在在公众的监督下进行。每次采购都应当记录进公共档案，政府采购过程除涉及国家安全的事项以外，不存在秘密，也不应当成为秘密。而私营或企业部门的采购则无须公开其采购的需求、来源、投标条款以及价格等。[32]第五，普通的民事合同行为遵循传统的意思自治和契约自由原则，而政府采购制度的核心是确保政府采购合同签定过程的公开性、公正性和竞争性，这就大大突破了传统的意思自治原则和契约自由原则，“是对传统合同法的一种制度创新”[33].因为政府采购的过程由法律作更为严密地规定，政府采购及其物料管理人员必须严格按照法律、法规或规章进行或操作，没有多少例外，同私营部门的雇员相比，他们没有多少灵活性或自主裁量权。第六，作为负责进行政府采购的官员或普通的管理人员，他们的采购行为要受到公众或新闻媒体的监督。他们的不适当、不合理或消极懈怠的行为都有可能被暴光，而在私营部门，只有那些最为严重的失职或欺诈行为才有可能被新闻媒体所报道，而其他问题则在其内部解决。第七，政府，特别是中央及省市一级政府，他们掌握国家财政，他们甚至可以支配某个市场，这种情形使负责政府采购的官员处于相当关键的地位，或者说使他们获得极为重要的权力，这种权力极为容易被不当行使，或者被滥用。而在私营部门则不可能存在这样的情况。
（三），政府采购的基本特征
通过对政府采购的含义及其性质的分析，我们可以发现：政府采购行为具有民事行为的某些特征，但又不同于普通的民事行为；它在本质上属于行政行为的范畴，具有行政行为的许多性质，但又不同于一般的行政行为，政府采购行为实质上是一种行政合同行为[34]，行政合同和私法合同适用不同的法律，当事人在两种合同上的地位也有较大区别。一般来说，政府采购有以下几个方面的基本特征（或识别政府采购的标准）：
第一、政府采购的采购方或采购主体必须是具有公共职能的公共组织或公法人，即使用公共资金的公共机构或组织，包括各级国家机关及其派出机构、政党组织、社会团体、事业单位、行会组织、自治组织以及其他社会组织。只有公法人或公共组织为公共利益或履行职能的需要而应用公共资金所进行的采购才可称为政府采购。总之，采购主体必须是具有公共职能的组织，没有公共职能的社会组织则不能成为政府采购的采购主体，政府控制的企业或国有企业虽然是国家享有所有权或支配权，或者说是由国家投资（如某些开发性企业），但由于它们不具有公共职能，因而它们的采购行为不属于政府采购的范畴。
第二、政府采购的目的具有公共性。“由于政府合同涉及公共资金，所以，必须始终考虑公共利益。”[35]政府采购的目的是维护公共利益或为公众谋取福利。有些政府采购行为如采购公共工程或公益设施等可直接表现为为了满足公共利益的需要，而有些政府采购如采购办公用房、公用汽车以及办公用具等表面上并不直接是为了满足公共利益的需要，但从其终极目的来看，是为了提高公共职能行为的效率，迅速、高效地为公众谋取利益或更好地维护公共利益。上升到国家宏观调控的高度，适度的政府采购还可以拉动国内有效需求，增加就业，稳定市场物价，促进经济增长。政府控制的国有企业虽然向政府交纳税收，政府可以通过财政手段把企业交纳的资金用于为公众服务，但是从企业的直接目的来看，它们的采购是为了经营或赢利，虽然有些企业是由政府投资，如城市自来水公司、煤气公司、电力公司等，其所提供的物品或服务也是为了满足社会公众需要的公共物品或公共服务，但他们是按市场规则运行，是自主经营、自负盈亏，自我约束，自我发展的独立的市场主体，它们不可能为了公共利益而亏本经营，它们同样有自己独立的经济利益，它们虽然也有采购活动，但它们的采购活动是一种纯粹的私法上的或商业上的行为，它们的采购行为是为了自身的发展，适用完全不同的私法上的规则，由此我们可以得知，国有企业的采购行为不属于政府采购的范围。所以行为目的的公共性是政府采购行为的显著特征之一。
第三，政府采购资金来源的公共性。现有的行政规章或规范性文件包括许多学者和相关人士所指的采购资金主要指财政性资金。这一定义尚不是很确切，事实上，我们许多采购主体的采购经费大部分不是财政资金，即不是来自政府的财政拨款，而是非财政性资金，即所谓的自筹资金。所以，公共组织用于采购的资金不仅包括财政性资金，还应包括其他公共资金，如公共组织通过收费、摹捐、或公民、法人的捐赠以及通过拉赞助、摊派等方式获得的资金即非财政性资金，这些资金都是公共资金，运用这些资金去采购，都应属于政府采购的范畴。如果把政府采购所使用的资金仅限定为财政性资金，那么，采购主体运用非财政性资金或自筹资金所进行的采购行为势必将被排除在政府采购制度调整的范围之外，这将违背政府采购制度的初衷，也不利于我国政府采购的法制化建设。
第四，政府采购权是一种公共权力。政府采购是国家机关等公共组织使用财政性资金以及其他公共资金的一种方式，也就是说，使用公共资金是公共组织的一种职权，或者说是一种特权，公共利益、公共职能和公共职责是政府采购活动中行政方面特权的合法性基础，而其他私法组织以及公民个人则不拥有这项权力。特别是公共组织应用公共资金采购军用物资、警用物资、重要工程和设施以及珍贵文物等特种物资等方面，其采购权的公共性就更加明显。公共利益的至上性决定了政府采购的采购主体需要拥有各种特权：包括合同履行过程中的单方面变更权、控制权、监督权和终止合同的权利[36].美国联邦最高法院在1964年的一个判决中声称：任何人没有和政府签定合同的权利。政府合同的对方当事人只享受一种特权，政府决定以后不再和他签订合同时，不受宪法正当法律程序的限制，但是法院在这个判决中又作了一些让步，法院认为对方没有权利并不表示政府可以专横地行事，政府应当制定条例，规定终止签定合同的标准和程序。[37]按照法国的新公共权力学说观念“公共权力不限于行使命令权的行为，而且包括行政机关不受私法支配的一切行为在内，即包括行政机关依公法进行管理的全部行为在内。”[38].在政府采购关系中，虽然形式上要求或体现出当事人地位平等、契约自由等原则，但由于公共利益的优先需要，使得政府采购关系当事人的权利义务或法律地位并不完全对等，而且常常表现出采购主体的单方意志性，例如战时因紧急需要所进行的采购，采购方对采购物资的数量、质量、品种、规格以及交货时限等常常表现出某种强制性，不容讨价还价；又如粮食订购一类的普遍性采购，作为采购主体的政府也不可能同粮食生产者一一进行谈判或对等协商，然后再达成采购协议，而往往是通过在一般性的号召和征求意见或举行听证会之类的程序之后，就逐个与相对人签定采购协议，在价格问题上，也都是行政机关事先确立一个浮动范围，相对人没有协商或选择的余地，这就使得政府采购关系当事人的权利义务不可能完全对等。正是基于这一点，我国台湾地区《行政程序法》（1998年草案）第四章将行政合同依其性质区分为“隶属关系契约”与“对等关系契约”。[39]在采购协议的履行或执行过程中，采购主体往往拥有监督或督促甚至指挥采购协议的对方当事人履行协议的权力，或基于公共利益的需要及时对采购协议进行变更或终止，对方当事人除了要求采购主体给予适当的补偿以外，没有其他选择。也就是说在政府采购合同当中，政府被提供了其他合同所不可获得的权利，其中最明显的是，当终止合同利于公众的利益时，政府有权制止合同，这在美国被称为“政府便利的终止。”[40]而民事合同则不一样，合同一方当事人不仅无权监督指挥合同的履行，在一方提出变更协议时，必须征得对方的同意，当对方当事人不同意时，提出变更协议的一方则必须按原协议履行，否则，不仅要承担违约金、支付赔偿金的责任，而且还有可能被强制履行协议。[41]
第五，政府采购争议的救济主要采用公法上的救济方式，与行政争议的救济途径基本相同，而不适用私法上的救济途径。在美国，各个联邦行政机构都成立有政府采购合同申诉委员会，由各行政机构的领导成员代表组成，这些委员会的成员有独立的法律地位，他们按照《争议法案》（DisputesAct）对合同官员的决定进行复审。[42]公民、法人甚至可以向国会提出抗议，由审计长[43]（ComptrollerGeneral）对政府采购合同的有效性进行彻查。对政府采购合同申诉委员会的决定不服的，政府采购合同的争议当事人还可以向联邦巡回法院、上诉法院乃至联邦最高法院起诉或上诉。[44]在我国，对政府采购由行政机关进行监督，因政府采购所引起的争议也按照行政争议的救济途径进行处理。财政部在《政府采购管理暂行办法》中规定由财政部门负责对政府采购进行监督检查，当事人对财政部门作出的投诉处理或者处罚不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。[45]上海市《政府采购管理办法》规定审计部门依法对政府采购活动进行审计监督，对有关争议，供应商可以向政府采购管理办公室投诉[46].所有这些都表明政府采购具有显著的行政行为的特征。
第六，政府采购超越了私法上的一些规则。政府采购协议虽然采取了协商一致的合同形式，但由于政府采购协议是执行公务的协议，与执行公务不可分离，实质上是执行公务一种形式，所以，政府采购协议中往往给予采购主体以某些特权，即允许适用超越私法的某些规则，包括合同的缔结、执行、变更等各方面。例如：在法国，电力已经国有化，但还有少数电力公司没有国有化，这些独立的生产企业必须和法国电力公司[47]签定供应合同，双方意见有分歧时由有关部长决定。这类合同属于强迫缔结的合同[48].除此之外，采购主体特别是政府机关在合同的履行过程中还享有某些指挥权、执行权以及责任豁免权。
第七，政府采购适用一些专门的程序。一般来说，如果政府采购以招标的方式进行时，就应适用专门的招标投标程序[49].关贸总协定达成的《政府采购协议》为政府采购规定了公开投标、选择性投标以及单个投标三种招标投标程序规则。其主要精神是：（1）采购机构不得在供应者的资格审查方面采取歧视性做法；（2）采购应予公开，采购通知应包括产品性质、数量、公开或选择程序、申请投标、收标地址、授予合同与提供资料的结构地址、经济技术要求等内容；（3）收标和开标均应符合国民待遇和非歧视原则。[50]我国第九届全国人大常委会第十一次会议于1999年8月30日通过的《中华人民共和国招标投标法》是我国迄今为止最完整的一部涉及政府采购的程序法，在这之前，财政部的《政府采购管理暂行办法》以及其他有关政府采购的行政规章都曾对政府采购的程序作过明确的规定。总之，政府采购既不适用民法上的程序规则，也不适用一般的行政法程序规则，而是适用一套专门的程序规则，这也是政府采购制度的特点之一。
三、政府采购制度的基本功能
由于政府采购的资金属于公共资金，所以“政府采购正是政府使用公共资金采购政府所需的货物、工程和服务的行为。可见，从本质上讲，政府采购是公共支出管理的一个重要手段，是公共支出管理的一个重要的执行阶段。”[51]因此，加强公共资金的支出管理，提高公共资金的使用效益，规范政府采购行为，促进经济和社会发展便成为政府采购的主要功能。同时，政府采购制度之所以引起世界各国的广泛注意，自然有其自身的价值和意义。
本文认为，政府采购制度至少有以下几大功能：
（一）健全的政府采购制度，可以使有限的公共资金获得最大的使用效率。“效率指的是在一定状态下总收益和总成本之间的关系。”[52]理性的假设认为“任何行为都为了取得最大效用或利益。”“这样，最大化原则就不仅要求每一行为的收益超过成本，而且要求每一行为处于这样的临界点，即行为扩展的边际成本要与边际收益相当，而正是它才决定了获得最大净收益的最佳状态。”[53]一般来说，“纳税人有权要求政府在使用他们所交纳的资金进行采购时能够使他们交纳的资金发挥最大的效益。”[54]于我国还处于社会主义初级阶段，生产力很不发达，社会经济基础非常薄弱，社会财富的人均占有量极为低下，而且每一分钱都来之不易，或者说每一分钱都来自劳动者的辛苦劳作。最近几年我国推行政府采购制度的实践证明，政府采购制度的确可以极大地提高公共资金的使用效益，民政部1999年6月组织的救灾专用帐篷由于采用公开招标采购的方式，一次节约资金1600万元，节约率达到32%；[55]北京市海淀区实行政府采购制度一年来，已节约公共资金2016万元，节约率也已达到11.96%.[56]所以，如何精打细算用好每一分公共资金，使极其有限的公共资金发挥最大的社会效益，正是建立政府采购制度的根本宗旨之所在。
（二）健全的政府采购制度有利于促进公平竞争，促使货物、工程、服务质量的提高，增强本国供应商国际竞争能力。政府采购所使用的资金是公共资金而不是采购主体工作人员自己的私人资金。居然采购资金来源于公共的劳动，那么，公共资金的消费购买也必须面向公众，为公众提供平等的竞争机会，尊重每个供应商的平等竞争权利，也就是说，“作为纳税人，供应商有权平等地参与政府采购的竟标。”[57]加入世贸组织后，我国的开放程度必将极大地增加，这意味着我们的政府采购市场也必将对外商开放，必将按照世贸组织的《政府采购协议》的规定来平等地对待中外供应商。所以，建立完善的政府采购制度有利于使我国的供应商不断地增强自己的竞争能力，能够更好地参与国际竞争，并在国际竞争中立于不败之地。对国家来说，废除过去的划拨、调拨等非市场手段，采取公开的平等的竞争的方式，建立完善的政府采购法律制度，也有利于本国产品、工程、服务或劳务质量的迅速提高。同时，对作为采购主体的公共组织来说，“竞争力量有助于使机会成本最大化，以及使价格最低化。”[58]英国古典经济学家亚当。斯密认为：“如果竞争是自由的，各人相互排挤，那么相互竞争便会迫使每个人都努力把自己的工作弄得相当正确。”他还说：“竞争和比赛往往引起最大的努力。”[59]斯密从利己主义人性论引出了“看不见的手”的作用，他指出：每个个人“受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意就对社会有害，他追求自己的利益，往往能比真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。”[60]在斯密看来，市场机制就是竞争机制，竞争可以激发人们的主观努力，最能促进经济发展，最符合社会利益，最能调动人的积极性和主动性。对于采购关系的各方当事人来说，如果一个买方愿意只是从单一的卖方处取得其特定物品的所有需求，那么卖方就将由此对其供应取得一种垄断。但如果符合以下三个条件，那么买方就不会支付高于竞争价格的价格：第一，有几个卖方处于同样地位向他供应；第二，达成垄断期间有效契约的成本不具抑制性；第三，卖方没有达成共谋。然而由于众多卖方将互相竞争着提供有吸引力的契约，所以契约价格也就成了竞争价格。通过这种平等竞争的方式，使所有供应商的权利得到尊重，采购的质量和效益都得到提高，各方利益得以充分实现，何乐而不为呢？
（三）很多企业的经营“主要依赖政府的定购合同，政府是最大的顾客。”[61]适度规模的政府采购可以从宏观上调节国民经济。大量的事实表明：许多经济危机的直接原因就是社会的有效需求不足。“有效需求”是现代英国经济学家凯恩斯发明的词语。“有效需求表现为收入的花费”。[62]“有效需求”这个概念的含义“是指市场上有支付能力或购买力的需求而言的，只有既有欲望，又有购买能力那种需求，才才能算是真正有效的需求，才具有经济上的意义。”[63]有效需求原理的主要内容是：总就业量决定于总需求；失业是由于总需求不足造成的。由于总需求不足，商品滞销；存货充实，引起生产缩减；解雇工人，造成失业。当就业增加时，收入也增加。社会实际收入增加时，消费也增加。但后者增加不如前者增加那么多，这就使两者之间出现一个差额。总需求由消费与投资需求两者组成。因此，要有足够的需求来支持就业的增长，就必须增加真实投资来填补收入与这一收入所决定的消费需求之间的差额。换言之，在消费需求已定的情况下，除非投资增加，人为地增加社会需求，否则就业是无法增加的。这就是有效需求的核心。凯恩斯关于就业一般理论的整个体系就是紧紧围绕这个核心而展开的。在现代国家经济生活中，政府往往采用扩大政府支出特别是政府采购的规模来拉动内需，保持经济的稳步发展，增加就业，维护市场物价的稳定。事实上许多国家和地区每年花费于政府采购的经费均占相当高的比例，例如：在欧盟，有15%的国内生产总值（GrossDomesticProducts）系花费于政府采购。[64]在美国，联邦政府所采取的支出方式主要是直接增加财政拨款，扩大对商品和劳务的采购。20世纪80年代，美国联邦中央政府每年从私营部门采购的总额约为2000亿美元，加上地方各级政府部门的采购共计约4500亿美元，约占其国民生产总值（GNP）的10%左右。[65]拒估计美国国防部1985-1990年仅采购武器的花费就达1.6万亿美圆。[66]目前，美国各级政府每年的采购超过1万亿美元，约占其国民生产总值的五分之一，其中，联邦政府约占40%（其中2/3以上是军事采购），州政府和地方政府共占60%.这笔开支比较稳定，基本上不受经济情况好坏的影响，因此能够对稳定经济起较大的作用。[67]在20世纪30年代的罗斯福“新政”期间，为了战胜经济大危机，，社会救济和公共工程是在复兴美国经济方面起作用最大的两项措施。在紧急救济工作中，联邦政府曾经成立一个联邦剩余产品救济公司，代表政府采购剩余农产品来帮助处于困境中的农民，然后将这些农产品提供给城市的失业者以帮助他们度过难熬的冬天，它在2年时间内购买并分配的剩余产品的价值大约有2.65亿美元（之所以数额不大，其原因在于许多私人企业指责它与私人企业竞争）[68].为解决当时存在的大规模失业问题，罗斯福政府展开了大规模的工赈，成立工程进展署（后又更名为工程计划署）作为工赈计划的实际执行机构，仅从1935年5月至1936年2月，其工程总数超过300万项，到1942年，工程进展署撤消时，它已经雇佣过大约850万失业者，使包括这些失业者家属在内的2500万人直接受益，所耗费的联邦款项达102亿美元，加上地方政府和其他机构捐助的27亿美元，共132亿美元，[69]这个数额在20世纪30-40年代无疑是一个天文数字。可以说，如果没有这些政府采购措施的实施，30年代的大危机中的美国经济就不可能恢复。
（四）建立完善的政府采购制度有利于将政府采购活动置于阳光之下，遏止政府采购中的贪污腐败。政府采购可谓贪污腐败之一源，由于政府采购范围极其广泛，采购的标的大至各项工程、办公楼、汽车，小至雇佣劳务或服务，如果没有完善的政府采购制度，政府采购由少数人控制，暗箱操作，就不可避免地会产生钱权交易，各种名义的回扣、销售奖励以及形形色色的分成甚至直截了当的少买多开票或凭空开票就必然出现。我们可以说，不受制约、不受监督的政府采购是许多贪污腐败的罪恶温床。美国联邦大法官布兰戴斯说：“宣传正是纠正社会和工业弊端的良好方法。据说阳光是最好的消毒剂，电光是最好的警察。”[70]所以，建立健全完善的政府采购制度，包括采购主体制度、采购程序制度、采购监督制度以及对违法采购的处罚等制度，必将有力地遏止政府采购中的贪污腐败问题。
四、政府采购应当遵循的基本原则
美国曾经有人就人们对政府采购活动双方当事人行为质量的满意程度做过调查，结果表明：尽管美国已经建立起较为完善的政府采购制度，采购主体方面仍有24.5%的被调查者对供应商的供应质量不满意；而供应商方面有则有16.3%的被调查者对采购主体的行为不满意。[71]在中国，我们政府采购工程的施工质量低下，劣质工程充斥于市，价格高昂，重大事故接连发生，政府采购中的贪污腐败问题屡见不鲜，丑闻百出，给国家和人民的生命财产安全造成了巨大的损失，其根源就在于政府采购的采购主体在与供应商签定采购合同时缺乏公开性、公平性、严正性、效率性、特别是缺乏竞争性。由于缺乏竞争，一方面，使少数采购人员肆意操纵采购活动，另一方面，使少数供应商通过不当手段拉拢政府采购人员，垄断政府采购市场，导致政府采购方的采购人员与不法供应商之间互相勾结，狼狈为奸，共同侵吞国家集体和公共资财，并导致采购主体的管理人员对供应商的质量底限漠不关心，放松监管，置国家人民的生命财产安全于不顾。任何人都可以想象，如果政府采购缺乏竞争，必然使采购主体向供应商付出更多的不值得付给供应商的金钱，这对采购主体来说是一种极大的浪费，对国家对人民是一种极大的犯罪。而解决这些问题的最基本的办法就是公开、公平和竞争。政府采购作为公共组织使用公共资金的职能性行为，理应遵循一些贯穿于政府采购规则当中，有利于实现政府采购的目标，对政府采购活动具有指导意义的最基本的准则，或者说最基本的底限（Bottomline），只有坚持这个底限，才能保证充分发挥政府采购在实现公共资金使用效益最大化，促进平等竞争，调节宏观经济以及遏止贪污腐败等方面的积极作用。从国际国内有关政府采购的理论与实践看，一般来说，政府采购主要应当遵循公开、公平、竞争、经济效率和严正性五大准则。
（一）公开性原则（Disclosures）
公开性原则是国际间政府采购规则中的一项重要原则。世界贸易组织的《政府采购协议》第17条以专条的形式规定了政府采购透明度的问题，指出：“每一缔约方应鼓励其实体（即政府采购的采购方—本文作者注）说明来自本协议缔约方国家投标的条件，包括背离竞争性招标程序或援引诉讼程序的条件，以确保每个实体授予合同的透明度。”所谓政府采购的公开性原则是指“有关政府采购的法律政策、程序和采购活动都要公开。”[72]在公共组织的公务活动中，“公开情报是普遍原则，而不是例外；每个人都有得到情报的平等权利；对不公开的文件，应当由政府而不是由要求得到情报的个人负责说明不公开的理由；个人的得到情报的权利如遭到不正当的否决，他有权要求法院判给补偿。”[73]这虽是美国《情报自由法》的基本精神，但对政府采购也不无借鉴意义。我国台湾地区《行政程序法》（1998年草案）第132条规定“行政契约当事人一方为人民，依法应以甄选或其他方式决定该当事人时，行政机关应事先公告应具备之资格及决定之程序。决定前，并应予参与竞争者表示意见之机会。”[74]公开性或透明度是政府采购的一个重要原则，其目的在于保证政府采购的采购主体能够以最优惠的价格采购到最优质的商品和服务，还由于政府采购的公开化使供应商得以了解政府采购的基本情况，从而可以分析他们参加政府采购活动的成本和风险，从而提高自己的供应质量，提出最有竞争力的价格。公开性原则要求政府采购的采购主体公开其采购的内容、数量、质量、对供应商的资格、能力、信用状况等方面的要求，将政府采购活动置于阳光之下，还有助于防止采购主体及其工作人员在采购活动中反复无常和武断专横，乃至暗箱操作等违法问题，从而获得供应商的信任，增强供应商普遍参与政府采购的积极性和信心。采购情报或信息公开的方式可以通过各种媒体，包括政府机关的刊物、广播、电视以及布告等。这样，有利于各供应商有充分的时间做好各方面的准备，以便决定是否参与竞争，以及竞争的策略等。
（二）公平性原则（Equity）。
政府采购公平性原则是指“采购主体要为供应商竞争性地获得政府采购的的合同提供公平的途径。”[75]它包括平等和公正双重含义。日本学者谷口安平说：“人们寻求公正。自远古以来，公正就一直是人类追求的终极目标。”[76]公平性原则首先要求为所有可能参加竞争的供应商或潜在的供应商提供平等的机会，采购主体向所有的供应商提供的信息一致，资格预审和投标评价对所有的供应商使用同一标准，并受到同等待遇。允许所有有兴趣或有意的供应商在平等的基础上参加竞争。在供应商投标之前，采购主体就必须确定中标的条件或标准，而且不能在供应商竟标的过程中随意变更，否则将丧失采购的公平性。“公平性原则不仅要求采购主体必须平等地对待所有的供应商，还必须保守供应商向采购主体提供的各种信息上的秘密，不得向某供应商泄露其他供应商向其提供的各种材料或信息。”[77]总之，人人都应拥有平等的机会。“如果某人被赋予机会，而另一人却没有，那么，他们就不是被作为相等的人对待。”[78]这是一切法治程序的基本精神。1994年，联合国国际贸易法委员会在其第27届年会上通过了关于货物、工程及服务的《示范法》，该法规定所有供应商和承包商都应获得公正与平等的待遇。我国的一系列有关政府采购的规章都规定了公平性原则。政府采购能否推向市场化，关键在于能否建立起普遍的竞争机制，而竞争机制只有建立在公平的基础上，才能发挥其巨大的作用。因为只有在公平的基础之上，才能促进最大程度的竞争，有实力和能力提供质优价廉的产品或服务的供应商才能赢得政府的合同，从而促进政府采购经济目标的实现。公平性原则的另外一个要求是：合同的授予要兼顾政府采购社会目标的实现。在政府采购竞争中，有实力的供应商特别是那些垄断性企业将毫无疑问地会占据优势地位，而中小企业、少数民族企业、困难企业等将处于不利的地位，如果按其实力，他们很难赢得政府采购合同。因此，在政府采购制度中，应当制定一些规则，采取一些措施，使这些弱者也能获得一部分他们力所能及的政府采购合同，特别是有利于扶持民族经济的发展。即使在美国这样高度市场化的国家，他们的政府采购制度中也有关于照顾弱小企业，特别是照顾民族企业的专门规定。“平等并不要求对所有的人同样对待。作为相等来对待（Treatmentasanequal），而不是平等对待（Equaltreatment），这是平等的价值。”[79]这里要说明的是，对弱小企业、困难企业、民族企业的照顾并不是对公平性原则的破坏，而正是公平性原则的一种体现方式。首先，这些企业也是纳税人，他们有平等参与竞争的资格，同时，这些企业如果被挤垮，工人失业，将增加政府社会保障上的负担，严重的还将导致社会动荡。所以在竞争的总原则之下，适当照顾弱小企业、困难企业特别是民族企业有利于促使社会经济的协调发展，维护社会稳定，这也是政府采购制度的基本目标之一。
（三）竞争性原则（Competitions）。
竞争性原则是政府采购制度的灵魂或精髓，也是市场经济体制的灵魂或精髓，没有竞争就没有政府采购制度，没有竞争就没有市场经济，这是被历史经验教训反复证明的真理。充分的公开的竞争可以使政府采购制度的各项目标得以实现。竞争降低了采购的价格，所以它也就促进了经济的发展。如果采购主体同供应商所签定的采购合同是在充分地公开地竞争的基础上完成的，那么涉及政府采购的政府官员将难于贪污受贿，因为那些不能提供最优物品或劳务而企图通过贿赂来获得政府采购合同的供应商的非法行为容易被发现或揭露。美国国会议员布罗克斯指出：“缺乏竞争的政府采购合同每年要浪费数十亿美元的资金。”[80]只有充分的公开的竞争才能防止政府采购中的浪费和腐败问题。反过来，建立完善的政府采购制度的一个直接目的也就是为了促进竞争。世界银行认为，为了实现世行的目标，最好的办法是实行国际竞争性招标[81].一般来说，政府采购的目标是通过促进供应商之间最大程度的竞争来实现的。通过竞争，可以形成一种买方市场，采购主体从参与竞争的供应商当中选择能够提供最佳物品和劳务而且价格又最为低廉的供应商，并授予其政府合同，从而形成一种对买方有利的竞争局面。竞争机制把所有的供应商放在同一个起跑线上，可以对供应商形成一种客观的竞争上的压力，他要获得政府合同，他就必须使用最先进的技术、工艺和管理水平来提高自己的物品和劳务的质量，这样也可以把压力变成供应商自己主观上的动力，促使供应商提供更好的物品和劳务，并努力降低其物品和劳务的成本和投标报价，从而使采购主体能够以较低的价格获得所需的优质物品和劳务，最大限度地实现政府采购的目标。竞争原则主要是通过招标公告、广告或竞争邀请来实现的。通过广告或公告等形式吸引有意获得政府采购合同的供应商参与竞争。广告或公告的有效性对竞争程度有直接的影响，因此在各国政府采购制度及国际间政府采购规则中，都对广告的形式作出规定；同时，为了确保供应商有足够的时间决定是否参与投标竞争以及为投标竞争作好准备，又对从发出招标广告到投标的时间限制作出规定，以免因供应商来不及准备而失去竞争机会，从而保证最大限度的竞争。世界贸易组织的《政府采购协议》第11条明确规定采购主体的“接标期限不少于从邀请参加招标之日起40天。”并对各种情况下的通知作了具体规定。我国财政部的《政府采购管理暂行办法》第27条规定：“招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间；但是，自招标文件发出之日至投标人提交投标文件截止之日，不得少于20日。”这些规定都有利于促进平等竞争。
（四）经济效率原则（EconomyandEfficiency）。
公共支出的经济效率是指：“在对物品的需求已定的情况下，以尽可能低的成本来获得这些物品。”[82]作为政府采购制度的经济效率原则“是指采购主体力争以尽可能低的价格采购到质量理想的物品、劳务或服务。”[83]过去，由于我们没有建立规范的政府采购制度，政府采购当中很少进行成本效益核算，重复投资，盲目采购，文山会海，采购效率低下，结果给国家造成了极大的损失和浪费。正如美国法律经济学家波斯纳指出：政府部门往往倾向于不计成本地向社会提供不恰当的服务，造成浪费。[84]所以我们的政府采购制度必须充分体现经济效率原则，“确保政府采购过程自身的微观效益与政府采购的社会效益”两者的统一[85]，最大限度地节约公共资金，用好公共资金，把劳动者用血汗换来的每一分钱都用在刀刃上，用极为有限的资金为社会谋取最大的利益。我们的政府采购制度除了要体现实质上的经济效率原则以外，还要体现采购程序上的经济效率原则，政府采购的方式可以多种多样，除了招标投标这种主要的方式之外，还有谈判采购、询价采购等，采购主体可以根据具体的采购需求按照经济效率原则来确定采用什么样的采购方式。
（五）严正性原则（Integrity）
这里所说的严正性原则是指在政府采购过程中要最大限度地禁止违法和腐败行为，严格维护法律的尊严，维护政府的廉正。同时，由于政府所承担的管理任务的广泛性、复杂性、多变性，由于许多政府采购合同的履行周期较长，如工程、连续性采购的物品等，即使我们确立了前面的几大原则，但我们也不能完全剥夺政府采购主体在授予政府采购合同的过程中以及在合同的履行过程中所应当享有的自由裁量权。我们既不能指望每一个政府采购人员都会严格自觉遵守政府采购的各项法律制度和基本原则，不会有任何不合法的行为，但也不能把他们都变成没有任何灵活性的机器，法律应当赋予他们根据情势需要自主裁量的权力。这里就有两个要求：一是严格依法办事，反对以权谋私。在政府采购合同的竞争过程中，或者在政府采购合同授予某个供应商之前，禁止政府采购人员与供应商进行单方面接触；与采购合同或参与竞争的供应商有利害关系或其他关系的政府采购人员应当回避，不得参与合同的任何过程；以前有过财经违法问题或相关纪律劣迹的人员不得参与政府采购的任何过程等等。二是合理行使自由裁量权。尽管我们要求政府采购主体在政府采购的各个程序中要严格遵守政府采购的各项原则，严格依法办事，但是政府采购的有些项目比如工程的履行往往需要几个月甚至几年的时间才能完成，在履行的过程中，可能会出现新的工程技术、新型建筑材料或新的更为科学的设计方案，因而需要对原有的采购合同进行变更和修改，变更和修改后的工程造价如何确定等一系列问题，原供应商可能会希望按原有的合同执行，这时，法律可以赋予采购主体变更合同的权力，但是采购主体如何行使变更权呢？这就要求采购主体必须合理地行使自由裁量权，不得滥用自由裁量权。
除了上述五项基本原则之外，政府采购还应遵循诚实信用、法律地位平等、自愿协商、意思一致、等价交换、遵守法律法规、尊重社会公德、不得扰乱社会经济秩序、不得损坏社会公共利益等普通商业活动原则的要求。
公开性原则、公平性原则、竞争性原则、经济效率原则和严正性原则共同构成政府采购制度的基本原则体系，他们还可以转化成为具体的可操作性规则。同时，他们还具有明确的相互联系、相辅相成的特点，比如说“禁止受贿”、“用最低价格去采购你所要的东西”、“同样对待所有参与竞争的人”等等，这些原则性概念都可以转换成为“把政府采购合同授予质量最高、要价最低的竟标者”、“按照事先确定的标准来评价参与竞争的供应商”等概念。在我们的政府采购制度尚未健全和完善的时候，这些基本原则可以起到正当程序的底限的作用，所以我们未来的政府采购法应当确立这些基本原则的重要法律地位。
五、政府采购程序的基本分类及其意义
从理论上讲，政府采购可以有许多分类：比如，按采购主体的不同可分为国家机关的采购、社会团体的采购以及其他公共组织的采购；按采购资金来源的不同可分为以财政性资金进行的采购和以非财政性资金进行的采购；按采购的内容不同可分为对办公楼、工程等不动产的采购，对机动车辆、办公用品等动产的采购和对服务或劳务的采购以及对知识产权的采购；按采购程序或方式的不同可分为普遍性采购、公开招标采购、邀请招标采购、竞争性谈判采购、询价采购、单一来源采购等等。
由于政府采购制度主要是一种程序上的制度，所以无论是世贸组织的《政府采购协议》还是我国的各种政府采购规章都采取按采购的程序或方式对政府采购进行分类。从国际上和我国政府采购的实践来看，我们可以对政府采购作如下分类：
（一）、普遍性采购。这里所说的普遍性采购是指在政府的某一项采购中所涉及的采购方和供应商普遍而广泛的一种采购，如粮食、棉花一类的政策性采购。这类采购的特点：一是供应商的多数性；二是实施采购的主体的多数性，即这类采购的主体虽然主要是国家，但往往是由某个或者某几个部门的许多单位根据国家政策规定直接代表国家实施采购的活动；三是采购内容的确定性，也就是说这类采购的内容往往是极少数关涉国计民生的产品或珍贵物品，如金银、珍贵文物、粮食、棉花等；四是执行过程中合同内容的易变性，由于这类政府采购涉及国家的宏观经济协调问题，加上易受国际市场的影响，因而为了维护国民经济供给上的总体平衡，客观上要求政府适时对业已签定的政府采购合同作某些必要的调整或变更甚至解除。这就决定了这类政府采购不可能做到由采购主体与供应商一一进行完全意义上的协商，然后再达成意思一致的采购或变更及解除协议，而是往往带有某种采购主体的单方意志性，而且还由于这类采购协议具有内容上的共同性或相同性，因而，政府在与供应商（往往是众多的公民和法人）签定采购协议时，所采用的往往是统一的格式合同或协议，以便节约政府行为的成本。普遍性政府采购的这些特点要求：作为政府采购主体的行政机机构必须自觉遵守客观公正、平等等价、诚实信用等原则，在促进公共利益的同时，同样要严格维护供应商合法的正当的利益。
（二）、招标采购程序。招标（BiddingorTendering）概念有广义与狭义之分，狭义的招标是相对于投标而言的。这里指的是广义的招标，广义的招标是指“由招标人发出招标广告、公告或通知，邀请潜在的投标商进行投标，最后由招标人通过对各投标人所提出的价格、质量、交货期限和该投标人的技术水平、财务状况等因素进行综合比较，确定其中最佳中标人，并与之最终签定合同的过程。”[86]招标采购是政府采购的一种最严格的程序，它要求政府采购活动必须同时遵循公开、竞争、公平、严正、经济效率五大原则。首先，要求整个采购程序都必须在公开情况下进行；其次，要求采购活动通过充分竞争来实现；其三，要求采购主体对所有潜在的投标商应予平等对待，不允许有任何歧视。从招标程序的法律性质来看，招标行为实际上是一种要约邀请，而投标行为则是一种要约行为。一般来说，招标采购程序由招标、投标、开标、评标和决标五个阶段构成，而且每一个阶段都有严格的程序上的要求。世贸组织的《政府采购协议》将招标程序分为公开招标、选择性招标和限制性招标三种具体方式。公开招标是指所有有兴趣的供应商均可参与投标，这是原则；选择性招标是在某种情况下（符合《协议》第十条第三款及相关规定）只由采购主体邀请的供应商进行投标；而限制性招标则是在较为特殊的情况下（符合《协议》第十五条的规定）由采购主体与各供应商分别进行个别联系，然后确定授予政府合同的供应商[87].我国财政部将招标采购分为公开招标采购和邀请招标采购：公开招标采购是指“采购机关或其委托的政府采购业务机构（统称招标人）以招标公告的方式邀请不特定的供应商（统称投标人）投标的采购方式。”邀请招标采购是指“招标人以投标邀请书的方式邀请五个以上的特定的供应商投标的采购方式。”[88]
（三）竞争性谈判采购。竞争性谈判采购是指采购主体直接邀请一定数量以上的供应商就采购事宜分别进行谈判，然后选定供应商并授予其政府合同的采购方式。竞争性谈判采购是我国财政部在《政府采购管理暂行办法》中规定一种采购方式。其基本特点：一是不采取招标投标的方式，而是由采购主体直接邀请供应商进行面对面的谈判，从谈判中确定最终的供应商，并与之签采购合同；二是这种谈判只在采购主体和由采购主体选择的少数供应商（一般为三家以上）之间进行。政府采购主体在采取这种采购方式时，必须是由于招标后没有供应商投标或没有合格标的，或者是出现了不可预见的急需采购而无法以招标方式得到，或者是招标文件需要较长时间才能完成而实际对采购的需要又具有某种紧迫性，或者是由于供应商准备投标文件需要高额费用或者是对高新技术含量有特别要求等原因，由于这些原因，使得招标采购成为不可能，而不得不采用谈判方式。当然采购主体即使采用谈判方式进行采购也必须通过充分的竞争来实现。
（四）询价采购。询价采购是指采购主体对一定数量以上的供应商提供的报价进行比较，以确保价格具有竞争性的采购方式。采购主体采用询价采购的方式进行采购必须是达到限额以上的单项或批量采购的现货，属于标准规格且价格弹性不大，并经有关部门批准。
（五）单一来源采购。单一来源采购是指采购主体直接向供应商采购的采购方式。采用单一采购方式主要是由于：第一，只能从特定供应商处采购，或供应商拥有专有权，且无其他合适的替代标的，或者采购主体有足够的理由认为只有从特定供应商处进行购买，才能促进相关政策目标的实现。如工程、特种物品的采购，特别是对工程的采购，由于工程均为不动产，如果采购主体要在某个地方使用一项工程，将决定只有这一地区的拥有该项工程的供应商才有可能向采购主体提供它们所需要的工程，如果该地区只有极少数供应商才能提供，那么将决定公开招标没有实际意义，而只能由这些供应商与采购主体进行协商，以决定最终的供应商并与之签定采购合同。第二，原采购的后续采购、零配件供应、更换或扩充，必须向原供应商采购的；第三，属于在原招标目的范围内，补充合同的价格不超过原有合同价格的一定限额的工程，必须与原来的供应商签定采购合同的，或者预先声明须对原有采购进行后续扩充的；第四，从残疾人、慈善等机构处采购的，等等。
（六）简易采购。这主要是对零星办公用品、食品等小额物品、临时性劳务或服务的采购等，不需要采用正式的采购程序。但采用这类程序也要遵循严正性、经济效率等基本原则。
至于在上述各种采购方式当中应当优先采取哪些采购方式，特别是哪些采购不适用招标程序，现有的制度规定虽然各不相同，但在一些主要方面还是存在共同性的。一般来说，政府采购是以招标采购为主，在西方发达国家，政府采购主要也就是指招标采购。我国国务院机关事物管理局的《关于在国务院各部门机关施行政府采购的意见》对政府采购各种方式的采用提出了一个很重要的原则，即：“采购方式以招标采购为主，谈判采购、询价采购、单一来源采购等其他方式为辅。”[89]上海市《政府采购管理办法》也提出了“以竞争性招标采购、有限竞争性招标和竞争性谈判采购为主，询价采购、定向采购和单一来源采购等其他方式为辅”的采购原则。并创造性的提出了优先采购原则，即“政府采购应当符合环境保护的要求。采购中心和采购人应当优先采购低耗能、低污染的货物和工程。在同等条件下，采购中心或采购人员应当优先采购国家产业政策优先发展和扶持发展的新兴产业的产品。”同时还将“涉及国家安全或者秘密、只有唯一的供应商和发生不可抗力事件”等作为不实行招标采购的原因加以规定。[90]当然这里的“定向采购”是我们所不能接受的，因为它有可能导致少数供应商垄断政府采购的市场，助长政府采购中的腐败，这是与政府采购制度的基本精神向违背的，因而是不可取的。
六、对政府采购的法律控制
前面已经讲过，运用公共资金采购工程、物资或服务等是公共组织的一种公共权力，而且是一种经济上的权力，因而具有强大的诱惑力。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用国家权力，这是一条万古不易的经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”“要防止滥用权力就必须以权力约束权力。”[91]“如果不对公共行政在为追求其目的而采取任何被官员认为是便利的手段方面的权力加以限制，那么这种作法便是同法律背道而驰的，因为这将沦为纯粹的权力统治。”[92]并且“在签定有效合同方面，民主政府存在着根本性的问题。”[93]每一政府采购的主体都拥有主权，“如果政府决定它签定的某些合同失效，或者它进一步决定不能由于政府毁约而起诉，那么当事人只好自认倒霉。”[94]即使出台一项政策对毁约予以补偿，但是还存在废止合同的间接方式，所以政府和公民之间的合同问题要比商业合同间问题宽泛的多。而且“官方在采购、拨款和投资（国家援助）范围内，面对个人在多大程度上受到基本权利（即公民的基本权利—本文作者注）的约束，是值得怀疑的。一方面，对使用基本权利存在着异议，因为行政机关在这里是与采购物品和获取服务的个人的行为是一样的。另一方面，一定要看清楚，在采购范围内，经济在很大程度上会受到国家和间接的国家行政机关的调控。始终存在这样的危险，比如在签定合同时，如果没有事先在形式上按照公开程序和平等原则，就会受到轻视。此外，只有对经济参与者来说存在着依法检查的可能性，才能保证建立一种按照规章制度办事的国家采购行为。”[95]所以建立健全对政府采购的监督制度是完善政府采购制度的重要内容。本文认为：对政府采购的法律控制应包括以下几个方面：
（一）建立政府采购主体制度。在多数政府采购关系当中，包括采购主体和供应商两方当事人，有时还包括作为政府采购人的社会中介机构。一般来说政府采购主体制度包括三个方面：第一、哪些公共组织的采购活动应当纳入政府采购的范畴。从世贸组织的协议来看，不仅某个国家或地区的政府的采购活动应纳入政府采购的范围，而且其地方政府机构及政府机构委托的机构的采购也应纳入政府采购的规制范围[96]；在国外，政府采购也主要是指各种非产业性的和非赢利性的组织的公务采购活动[97]；在我国，除党政机关外，还有许多由国家财政供给的社会团体、事业单位的非赢利性的采购活动也应纳入政府采购的规制范围。第二、使用哪些公共资金的组织的采购活动应当纳入政府采购的范畴。这是一个较为复杂的问题，就现有的国际协议和国内的政府采购法规规章来看，政府采购一般被认为是指利用财政性资金所进行的采购，事实上，我们有许多公共组织的采购活动使用的是非财政性资金，而是来自各种名目的收费、赞助、募捐、创收、奖励甚至是集资等，所以，政府采购制度仅规制使用财政性资金进行的采购是远远不够的。本文认为，无论是财政性资金，还是通过什么其它别的方式获取的资金，只要不是公共组织内部工作人员私人的资金，都应视为公共资金，都应纳入政府采购的规制范围，也就是说对公共资金应当作广义的理解。第三、政府采购活动由哪些机构或组织来进行。对这一问题，各国的做法不尽一致，有的是由各采购机构自己独立地进行，有的是由政府财政部门或者某个其它别的部门或机构专门负责，统一进行采购。在美国，政府采购是由各采购机构自己独立进行的，这些机构有自己的合同官员（Contractingofficers）代表他们所在的机构专司政府采购活动，他们有权代表政府机构缔结和修改政府采购合同（当然，他们的活动要受到他们所在的机构乃至国会审计长的监督）。[98]在我国各地各部门的规定也并不完全一致，财政部的《政府采购管理暂行办法》规定了集中采购和非集中采购两种方式，还规定了采购主体可以委托具备政府采购业务资格的社会中介机构承办政府采购具体事物。上海市的《政府采购管理办法》规定设立政府采购中心，作为该市的市级政府采购机构，在市政府采购委员会的领导下统一负责进行政府采购活动。这是我国的政府采购法律制度需要解决的，我们认为应当加以规范和统一，以消除目前存在的采购主体不统一的混乱局面。
（二）建立政府采购的程序控制制度。日本著名程序法学家谷口安平指出：“在‘正当程序’得到实施的前提下，程序过程本身确实能够发挥给结果以正当性的重要作用。”[99]从一定意义上说，政府采购制度实际上就是一种程序制度，这里所讲的程序控制主要是指建立有关政府采购的具体操作规范和对政府采购的各种监督机制，即狭义的程序。首先是建立有关政府采购的完善的操作规程。我们现在的一些有关政府采购的法规和行政规章实际上不过是政府采购的总则性规范。于2000年1月1日开始实施的《招标投标法》也主要是有关招标采购的操作规范，并不能完全适用于政府采购，所以建立完善的有关政府采购的程序法律制度特别是政府采购各种程序的适用条件、方式、形式、步骤、顺序和时限等方面的法律制度是建立政府采购程序制度的首要任务。其次是建立政府采购的内部制约机制，包括确立由有丰富经验而且公正廉洁的人员组成专门的采购组织负责政府采购；建立不同采购规模的审批权限，采购款项的支付方式和对采购协议的最终审查、签章等一系列制度。第三，对政府采购的外部监督。当“我们高度重视效率、公平和责任心的时候，却又对政府及政府官员怀有深深的不信任感。”[100]尽管人们对政府采购制度大加赞赏，但从外部对政府采购进行监督仍然具有多种必要性。对政府采购的外部监督主要包括审计监督[101]和议会监督，审计监督主要是对政府采购的财务审查监督，而议会监督则主要是对政府采购重大项目及其决算预算的审查和批准。
（三）建立政府采购争议的救济制度。由于政府采购涉及公共利益，为避免或消除公共福利遭受严重不利，行政机关可以变更或解除合同[102].因政府采购而发生的争议实际上是一种因公共利益而与私法利益所发生的争议，属于公法争议的范围。因此，对政府采购争议也必须适用公法上的救济途径。
政府采购制度较为发达的美国，对政府采购的救济途径主要有三种：一是通过政府机构内部的合同申诉委员会（BoardsofContractAppeals）接受利害关系人对与政府采购合同有关的问题提出的投诉，并对政府采购争议进行审查并作出裁决；联邦的一些主要政府机构都设立有专门的合同申诉委员会，其成员由各行政机关的主要官员组成，以便对合同官员的最终决定进行复查。例如武装部队合同申诉委员会的成员多达38人，公用事业局的合同申诉委员会的成员也多达12人。[103]二是由议会的审计署对有关政府采购的争议进行调查并作出决定。三是通过司法途径解决政府采购的争议，政府采购合同的对方当事人（与采购主体签定采购协议的供应商）与采购机构发生争议后，可以向采购机构的合同申诉委员会提出申诉，对申诉委员会的裁决不服的，还可以继续逐级向各级地方法院和联邦法院乃至联邦最高法院起诉，请求司法审查。[104]我国一些政府采购法规规章大都规定对政府采购争议可向政府采购管理部门投诉。财政部的《政府采购管理暂行办法》规定：“对财政部门作出投诉处理或者处罚，当事人不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”总的来说，我国的政府采购救济制度尚不健全，需要在我国即将制定的《政府采购法》中明确、统一规定政府采购争议的救济途径、主管机关、救济的时效、主管机关在处理政府采购争议方面的分工、权限、方式以及具体的程序等方面的制度，以便在促进公共利益的同时，使供应商的合法利益也得到正当有力的保障，促进双方利益的平衡，全面实现我国政府采购制度目标。
［注释］
[1]王名扬：《法国行政法》[M]北京，中国政法大学出版社，1988年版第316页。
[2]王名扬：《法国行政法》[M]北京，中国政法大学出版社，1988年版第360页。
[3]曹富国、何景成《政府采购管理国际规范与实务》[M]北京，企业管理出版社1998年版第15页。
[4]StevenKelmanProcurementandPublicManagementPublisherforAmericanEnterpriseInstituteWashington，D.C，1990，P15.
[5]JohnCibinc，JrandRalphC.Nash，Jr.AdministrationofGovernmentContracts.TheGeorgeWashingtonUniversity1995，ThirdEditionPp15.
[6]JohnCibinc，JrandRalphC.Nash，Jr.AdministrationofGovernmentContracts.TheGeorgeWashingtonUniversity1995，ThirdEditionPp18.
[7]国家发展计划委员会政策法规司编《招标投标政府采购理论与实务》[M]北京，中国检察出版社1999年版第34页。
[8]参见罗昌发：《国际贸易法》[M]（台）月旦出版社1996年版第771页。
[9]参见马拉喀什协议（建立WTO的协议）附件4《政府采购协议》前言。对外贸易经济合作部国际关系司、关贸总协定上海研究中心编《乌拉圭回合多边贸易谈判结果最后文件》[Z]，北京，法律出版社1995年版第332页。
[10]参见欧盟理事会第93/36/EEC号、第93/37/EEC号、第92/50/EEC号、第89/665/EEC号指令。
[11]StevenKelmanProcurementandPublicManagementPublisherforAmericanEnterpriseInstituteWashington，D.C，1990，Pp2.
[12]刘俊海：关于政府采购立法的若干思考。参见《政府采购立法国际研讨会材料（五）》[Z]天津，1999年12月16日。
[13]政府采购法开始起草[N]《法制日报》1999年4月10日第一版。
[14]如1989年8月26日交通部的“公路工程施工招标投标管理办法”；建设部1992年12月30日的“工程建设施工招标投标管理办法”；国家计委1997年8月18日的“国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定”；1999年3月24日对外经济贸易合作部公布的《机电产品国际招标管理办法》；等等。
[15]国家发展计划委员会政策法规司编《招标投标政府采购理论与实务》[M]北京，中国检察出版社1999年版第35页。
[16]参见曹富国、何景成：《政府采购管理国际规范与实务》[M]北京，企业管理出版社1998年版第9页。
[17]王家林：借鉴国际经验，结合中国国情，搞好政府采购立法.参见《政府采购立法国际研讨会材料（一）》[Z]天津，1999年12月16日。
[18]参见财政部1999年4月21日的《政府采购管理暂行办法》第2、3条。
[19]参见云南省政府1998年11月3日的《云南省省级国家机关事业单位政府采购暂行规定》第2条。
[20]参见上海市政府1998年12月24日的《上海市政府采购管理办法》第2、第3条。
[21]参见甘肃省政府1999年4月16日的《甘肃省省级政府采购管理暂行办法》第2条。
[22]参见北京市政府1999年4月22日的《北京市政府采购办法》第2条。
[23]贾康：关于可用于政府采购的资金及其拨付问题。参见《政府采购立法国际研讨会材料（四）》[Z]天津，1999年12月16日。
[24]何振一：关于中国政府采购范围界定问题。参见《政府采购立法国际研讨会材料（二）》[Z]天津，1999年12月16日。
[25]StevenKelmanProcurementandPublicManagementPublisherforAmericanEnterpriseInstituteWashington，D.C，1990，Pp1.
[26]曾令良：《世界贸易组织法》[M].武汉，武汉大学出版社1996年版第395页。
[27]PeterMalanczukAkehurst‘sModernIntroductiontoInternationalLaw，Routledge1997，7th.，p.120.
[28]参见曹富国、何景成：《政府采购管理国际规范与实务》[M]，北京，企业管理出版社1998年版第9页。
[29]参见梁慧星著《民法总论》[M]，北京，法律出版社1996年版第41页。
[30]参见国务院机关事务管理局：《关于在国务院各部门机关试行政府采购的意见》。
[31]转引自曹富国、何景成《政府采购管理国际规范与实务》[M]，北京，企业管理出版社1998年版第6页。
[32]StuartF.HeinritzPaulV.FarrfllCliftonL.SmithPurchasingPrinciplesandApplicationsPrentice-hall，EnglewoodCliffs，NewJersey.SeventhEdition.Pp269.
[33]刘俊海：关于政府采购立法的若干思考。参见《政府采购立法国际研讨会材料（五）》[Z]天津，1999年12月16日。
[34]所谓“行政合同（又称行政契约）是指行政主体为了行使行政职能，实现特定的行政管理目标，而与公民法人和其它组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。”参见罗豪才主编《行政法学》[Z]，北京，北京大学出版社1996年版第258页。
[35]JohnCibinc，JrandRalphC.Nash，Jr.AdministrationofGovernmentContracts.TheGeorgeWashingtonUniversity1995，ThirdEditionPp2.
[36]于安：政府采购合同的行政权利问题参见《政府采购立法国际研讨会材料（三）》[Z]天津，1999年12月16日。
[37]参见王名扬《美国行政法》[M]北京，中国法制出版社1994年版第395页。
[38]参见王名扬《法国行政法》[M]北京，中国政法大学出版社1988年版，第29页。
[39]参见应松年主编《外国行政程序法规汇编》（附录二）[M]北京，中国法制出版社1999年版第847页。
[40][美]丹尼·杰·米特尔霍夫：采购合同与民事合同的区别参见《政府采购立法国际研讨会材料（外方）》[Z]天津，1999年12月16日。
[41]参见佟柔主编《中国民法》[M]北京，法律出版社1990年版第365—368页。我国新的《合同法》第110条规定：当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，同时在该条第二又规定：“债务的标的不适于强制履行或者履行费用过高的”除外。也就是说，只要是适于强制执行的就可以予以强制执行。
[42]JohnCibinc，JrandRalphC.Nash，Jr.AdministrationofGovernmentContracts.TheGeorgeWashingtonUniversity1995，ThirdEditionPp1311.
[43]美国的审计署设在国会。
[44]JohnCibinc，JrandRalphC.Nash，Jr.AdministrationofGovernmentContracts.TheGeorgeWashingtonUniversity1995，ThirdEditionPp1313—1316.
[45]参见中华人民共和国财政部的《政府采购管理暂行办法》第35、40条。
[46]参见上海市《政府采购管理办法》第24、27条。
[47]法国电力公司是一个工商业公务法人。
[48]参见王名扬《法国行政法》[M]北京，中国政法大学出版社1988年版第190页。
[49]这里需要说明的是：招标投标只是政府采购的方式之一，因此，把政府采购简单地等同于招标投标的观念是欠妥的。
[50]曾令良《世界贸易组织法》[M]武汉，武汉大学出版社1996年版第169页。
[51]曹富国、何景成《政府采购管理国际规范与实务》[M]北京，企业管理出版社1998年版第13页。
[52][美]理查德·A·波斯纳《法律的经济分析》（上）[M]，蒋兆康译，林毅夫校，北京，中国大百科全书出版社1997年版中文版译者序言第18页。
[53][美]理查德。A.波斯纳《法律的经济分析》（上）[M]，蒋兆康译，林毅夫校，北京，中国大百科全书出版社1997年版中文版译者序言第14页。
[54]StevenKelmanProcurementandPublicManagementPublisherforAmericanEnterpriseInstituteWashington，D.C，1990，Pp96.
[55]参见《经济参考报》[N]1999年11月20日第一版。
[56]参见《北京青年报》[N]2000年2月。
[57]StevenKelmanProcurementandPublicManagementPublisherforAmericanEnterpriseInstituteWashington，D.C，1990，Pp96.
[58][美]理查德。A.波斯纳《法律的经济分析》（上）[M]，蒋兆康译，林毅夫校，北京，中国大百科全书出版社1997年版第9页。
[59]斯密：《国富论》[M]下卷，北京，商务印书馆1972年版第320页。
[60]斯密：《国富论》[M]下卷，北京，。商务印书馆1972年版第27页。
[61]王名扬：《美国行政法》[M]北京，中国法制出版社1994年版第394页。
[62]刘涤源著《凯恩斯经济学说评论》[M]武汉，武汉大学出版社1997年版第230页。
[63]刘涤源著《凯恩斯经济学说评论》[M]武汉，武汉大学出版社1997年版第230页。
[64]参见罗昌发：《国际贸易法》[M]（台）月旦出版社1996年版第771页。
[65]StevenKelmanProcurementandPublicManagementPublisherforAmericanEnterpriseInstituteWashington，D.C，1990，p2.
[66]StuartF.HeinritzPaulV.FarrfllCliftonL.SmithPurchasingPrinciplesandApplicationsPrentice-hall，EnglewoodCliffs，NewJersey.SeventhEdition.Pp267.
[67]陈健《政府与市场—美、英、法、德、日市场经济模式研究》[M]，北京，经济管理出版社1995年版第47页。
[68]Studenski&Krooss，FinancialHistoryoftheUnitedStates.P.411.
[69]Studenski&Krooss，FinancialHistoryoftheUnitedStates.P.412；Faulkner，AmericanEconomicHistory.Pp.673—674；Fainsodetal，GovernmentandtheAmericanEconomicHistory.Pp772—773.
[70]转引自[美]伯纳德。施瓦茨著《行政法》[M]，北京，群众出版社1986年版第120页[71]StevenKelmanProcurementandPublicManagementPublisherforAmericanEnterpriseInstituteWashington，D.C，1990，p6.
[72]曹富国、何景成《政府采购管理国际规范与实务》[M]北京，企业管理出版社1998年版第58页。
[73]参见[美]伯纳德。施瓦茨著《行政法》[M]北京，群众出版社1986年版第120-121页。
[74]参见应松年主编《外国行政程序法规汇编》（附录二）[Z]北京，中国法制出版社1999年版第939页。
[75]StevenKelmanProcurementandPublicManagementPublisherforAmericanEnterpriseInstituteWashington，D.C，1990，p11.
[76]宋冰编《程序、正义与现代化》[C]北京，中国政法大学出版社，1998年版第357页[77]StuartF.HeinritzPaulV.FarrfllCliftonL.SmithPurchasingPrinciplesandApplicationsPrentice-Hall，EnglewoodCliffs，NewJersey.SeventhEdition.P272.
[78][美]迈克尔。D.贝勒斯著《法律的原则》[M]，张文显等译，北京，中国大百科全书出版社1996年版第12页。
[79][美]迈克尔。D.贝勒斯著《法律的原则》[M]，张文显等译，北京，中国大百科全书出版社1996年版第11-12页。
[80]StevenKelmanProcurementandPublicManagementPublisherforAmericanEnterpriseInstituteWashington，D.C，1990，p12.
[81]曹富国、何景成《政府采购管理国际规范与实务》[M]北京，企业管理出版社1998年版第57页。
[82]DavidHeald：PublicExpenditureMartinRobertson.Oxford1983p88.
[83]StevenKelmanProcurementandPublicManagementPublisherforAmericanEnterpriseInstituteWashington，D.C，1990，p11.
[84][美]理查德。A.波斯纳《法律的经济分析》（上）[M]，蒋兆康译，林毅夫校，北京，中国大百科全书出版社1997年中文版译者序言第29页。
[85]刘俊海：关于政府采购立法的若干思考。参见《政府采购立法国际研讨会材料（五）》[N]天津，1999年12月16日。
[86]曹富国、何景成《政府采购管理国际规范与实务》[M]北京，企业管理出版社1998年版第180页。
[87]参见世贸组织《政府采购协议》第7条、第10条、第15条。
[88]参见财政部《政府采购管理暂行办法》第20条。
[89]参见国管局《关于在国务院各部门机关试行政府采购的意见》（1999年5月11日）。
[90]参见上海市《政府采购管理办法》第12条、第18条。
[91]孟德斯鸠：《论法的精神》[M]上册，北京，商务印书馆1982年版第154页。
[92][美]博登海默：《法理学-法律哲学与法律方法》[M]邓正来译，北京，中国政法大学出版社1999年版第367页。
[93][美]斯蒂格利茨《政府为什么干预经济》[M]郑秉文译，北京，中国物资出版社1998年版第84页。
[94][美]斯蒂格利茨《政府为什么干预经济》[M]郑秉文译，北京，中国物资出版社1998年版第85页。
[95][德]罗尔夫。斯特博《德国经济行政法》[M]苏颖霞、陈少康译，北京，中国政法大学出版社1999年版第252页。
[96]参见世贸组织《政府采购协议》附录一的附件1、附件2、附件3.
[97]StuartF.Heinritz，PaulV.FarrfllandCliftonL.SmithPurchasingPrinciplesandApplications.Prentice-Hall，EnglewoodCliffs，NewJersey.SeventhEdition……P266.
[98]JohnCibinc，JrandRalphC.Nash，Jr.AdministrationofGovernmentContracts.TheGeorgeWashingtonUniversity1995，ThirdEditionPp30.
[99]（日）谷口安平《程序的正义与诉讼》[M]王亚新等译，北京，中国政法大学出版社1996年版第11页。
[100]RichardJ.Pierce，Jr.RulemakingandAdministrativeProcedureAct.TulsaLawJournalWinter1996.
[101]中国的审计监督是一种行政监督，而美国的审计监督则是一种议会监督。
[102]《德国行政程序法》第60条。参见应松年主编《外国行政程序法汇编》[Z]中国法制出版社1999年版第187页。
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