地方自治范文10篇

地方自治范文篇1

关键词：地方自治，地方分权，中央集权，中央地方关系

地方自治是近代宪政的有机组成部分，“无论对任何一种宪法体制来说，都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位”。[1]（P187）与此同时，很多国家和国际组织重申地方自治原则。1985年通过的多国条约《欧洲地方自治宪章》，1985年通过、1993年再次通过的《世界地方自治宣言》加重了对地方自治的关注，这意味着在今天，地方自治和地方分权的积极意义在世界开始得到讨论，并逐步得到明确。与地方自治和地方分权相伴随的是地方公共团体事务优先原则的确立，即市镇村最优先、然后是省市县优先的事务分配原则，而中央政府只负责全国民、全国家性质的事务。[1]（P187）地方自治及地方自主恰好体现了《世界地方自治宣言》在序言中的主张，实现一种“源于人民，服务于人民的政治”的政治理想。因此，基于地方分权的地方自治在“缓和中央权力过于集中的弊端方面，改善和提高政府活动的效率，激发地方的独创精神，释放出具有创造性的革新能力”[1]（P187）方面的作用已越来越成为人权和民主主义观念和制度的辅助成分。因此，认真探讨地方自治理论，对我国权力下放的实践和中央地方关系的完善不无裨益。

地方自治的起源

一般认为，用于某一地域意义上的地方自治来源于早期的自治市。“自治市”最早的定义起源于罗马，当时的罗马帝国授予一些城市一定的特权。罗马帝国衰亡之后，这一做法在欧洲沿袭下来。在欧洲，地方自治最早是对城市而言的，自治是捍卫城市特权的理论根据，是实现城市自由的手段，其在政治和组织上的典型特征是实行代议制。[2]（P15）因此，地方自治和城市自治是分不开的。

自治，其字面意思为“自己管理自己”，或“自己治理自己”。[3]（P73）从表面上看，自治与“他治”相对，有人就持此论。[4]（P1100）但其实不然，自治非与“他治”相对，而与“官治”相对。日本学者阿部齐等人认为，“自治”与“统治”是分别位于两个极端的概念，它的本来含义是自己的事由自己负责处理。而“地方”一词与中央相对，因而“地方自治”的反义词是“官治”（中央统治）或中央集权。[5]此处意义上的地方自治是政治学领域中的意思，而涉及到政治，必与国家分不开，须从探讨和思考国家与个人的关系处着手。地方自治是在与国家概念相对的意义上展开的。有学者认为，“地方自治是相对于中央政府对于全国的绝对控制而言的，它是对集中制的突破”。[6]（P2）地方政府是实现个人自由和分散过分中央集权危险的方式，[2]（P23）说的就是这个意思。我国清末讨论地方自治问题时，对自治与官治之间的关系已有清楚论述。如梁启超从政体结构说明自治与官治的关系，认为“集权与自治二者，相依相辅，相维相系，然后一国之政体乃完”。[7]当时的留学生也对二者之间的关系展开讨论，认为“官府为国家直接行政机关，以直接维持国权之目的”，“自治体为国家间接之行政机关，以地方之人，治地方之事，而间接以达国家行政之目的”，故“自治之制，盖所以补官治之不足，而与官治相辅而行”。[8]（P617）

地方自治（Localautonomy或self-governmentoflocalities或Homerule）是指地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己规定，不由州和中央政府规定。《简明不列颠百科全书》这样定义地方自治（Homerule）：“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权。多民族帝国或国家所经验的一种普遍特点，对地方的活动予以一定的承认，并给予相当的自治权，但要求地方居民在政治上必须效忠于中央政府。”美国多数认为，Homerule是“地方政府在州政府的监督下管理自己事务的法律能力”，[9]（P44）或者“地方自治是通过州向地方政府特许状（charter），允许地方政府在执行自己活动中拥有处理权和灵活性（flexi2bility）的一种法律安排”。[9]（P44）

有人认为，地方自治是资产阶级革命时期资产阶级为反对封建专制，实现参与政权的政治要求。实行地方自治的国家，通常规定地方自治机关由居民选举产生，由自治机关管理地方事务。[10]《中国大百科全书》——政治学卷认为，地方自治（Localautonomy）是“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。”德国法学家格奈（莱）斯托认为地方自治是“遵国家之法律，以地方税支付费用，而以名誉职员办理地方之行政”。[4]（P1116）日本法学博士织田万称地方自治为“被治者自为政治之意，”“不烦政府之官吏，由人民代表出而执行一切公务，即所谓人民自治之观念”。[4]（P1116）

综合上述看法，地方自治可定义为，国家特定区域的人民，由于国家授权或依据国家法令，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度。

地方自治学说

各国在将地方自治观念引入本国实践的过程中，结合本国的具体情况和管理需要，在承认地方拥有自主处理本地事务权力的前提下，又产生了带有各自地域和文化特色的地方自治理论，反映了地方自治理论在回应本土问题的过程中，其理论内涵在原有概念的基础上不断延展。在长期的历史流变中，各国在传统地方自治理论的基础上，不断修正、补充和完善这一理论，出现了各种不同的学说，反映了地方自治理论回应外部社会，适应本国情况的变迁过程。

1.保护说

英美法系国家的地方自治奉行这—理论，称为“人民自治”（日本称为“居民自治”）。该理论认为，自治的权利属于天赋，为人民所固有，先于国家而存在。原始社会由个人结合的自由公社便具有自治权。国家出现后，这种固有的自治权依然存在，国家不但不能干涉，而且应予保护，所以又称为“保护主义”。该理论在制度上表现出自己的特点，英美国家的地方自治机关行使由法律确认的自治权时，中央政府一般不加过问。地方自治机关形式上独立于中央政府之外，自治机关的成员直接或间接由当地居民选举产生，他们只具有地方官员的身份，中央政府不得撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以立法监督为主，一般避免对其强制性指示。如果地方自治机关逾越法定权限，中央政府可诉请司法机关加以制止。

2.钦定说

该主张为大陆法系国家的地方自治所奉行，它不同于“人民自治”论，而坚持“团体自治”。认为地方自治的权利不是天赋的，不为地方人民所固有，而由国家主权所赋予，国家可随时撤回这种权利，故称为“钦定主义”。因此，表现在地方制度上，大陆法系国家的地方自治权具有委托性质，中央政府对于自治事务具有最终的决定权。地方政府不论为中央直接任命或为地方居民选出，都同时兼具中央官员和地方自治机关官员的双重身份，中央政府有权随时撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以行政监督为主，中央政府可随时向地方机关发出强制性指示，地方机关必须执行。否则，中央政府可采取强制性措施。

日本的地方自治由于先后受德、英及美国的影响，其地方自治制度是不同模式结合的产物。上述两种地方自治理论在日本地方自治中都有表现，既表现为“团体自治”，又有“居民自治”，是两种自治的结合。

团体自治的原则要求把国家干预限制在最小限度内，充分发挥地方公共团体的自主性和自律性。该原则在制度上表现为扩大地方公共团体事务，强化地方公共团体的自治权，确立地方财政的自主性，缩小国家的监督权。居民自治的原则要求有关地方团体的行政，尽可能在更多的范围内，承认居民参与的机会，最大程度地满足居民关心本地方公共团体运营的要求，赋予地方公共团体处理事务的权能。该原则在制度上表现为：由居民直接或由居民公选的代表组成自治机关，行政事务以居民直接或间接选举的地方公共团体的意志决定，由居民自主监督地方的运营。

3.传来说

这一观点认为，地方自治是由国家传来的，由于国家的承认地方自治才被许可，该学说强调国家的存在对地方自治的意义。此说最早产生于19世纪后半叶的德国。该理论认为，自治权不是固有的，而是来自国家的委任乃至恩赐，地方自治的权力是国家给予地方的。直到魏玛宪法时期，该学说仍为德国的许多学者所接受。

其后，传来说又发展为承认说。日本在很大程度上接受了这一理论，如日本宪法学家宫泽俊义指出：“地方公共团体离开国家不可能有完善独立的存在，离开了国权力，不可能具有独立的固有权，其存在的根据全在于国家的权力”。[11]（P371）日本其他学者也从不同方面论证传来说，认为不可以将地方自治权力视为绝对化的存在，在很多情况下，“地方公共团体既是一种地缘性的协同团体，同时，它又是作为超越其地区而存在的国家统治机构环节之一的公共性机能集团。离开了国家就不可能有地方公共团体”。[11]（P371）但是，这一理论又蕴涵着明显的危险，它强调国家对地方自治的绝对优势，国家是地方自治的发动者，发动形态为国家的法律，地方自治的发动形态是条例。传来说意味着国家法律对地方自治法律的绝对优势。因此，即使是受宪法保障的地方自治，如果坚持这一观点，也将在很大程度上削弱地方自治实现的程度。

4.固有权说

此说来源于1789年托列的“地方权”理论。这—学说认为，法人与自然人一样，也享有固有的人格和权利。既然自然人享有天赋的、不可侵犯的基本人权，那么，地方自治权相对于地方团体而言，也同样是固有的前国家的权利。这一学说与“保护说”既有相似之处，又有不同的地方。他们的出发点和前提都是—样的，即承认人的天赋的自然权利，这一权利是人民所固有的，先于国家而存在。保护说基于这一认识，强调国家对地方自治权的保护，国家对自治权不能随便干预。但固有权说对这一点的强调似有不足，该学说有它自身的弱点：（1）自治团体的权利出于国家之前的观点缺乏事实根据和历史传统的支持；（2）国家主权的单一性和不可分割性在公法领域中成为支配性的观点，得到普遍的承认，而强调地方自治权先于国家存在与主权的这一特征不相符。[6]（P2）

随着时代的发展，固有权说的不足已日益明显，需要用新的理论予以补充。20世纪70年代以来，又出现了“新固有权说”，这一学说针对“传来说”的某些观点，指出地方自治并不是国家承认之后才成立的，而是居民及地方团体本来就有的基本人权乃至固有的团体基本权。也有人指出，地方自治并不是由宪法，或者说由国家所给予的，而应当是作为民主主义的内在要素所固有的东西而存在的。[11]（P372-373）

5.制度性保障说

直到20世纪70年代，该学说在学术界一直占据通说的地位。它一方面基本上维持传来说的立场，另一方面，又重视宪法对地方自治的保障，即国家的法律必须不得侵犯地方自治的权力。制度保障说率先在德国形成，并在此后广泛影响了德国的学术界，一度在第二次世界大战后占统治地位。该说的倡导者是德国的卡尔·斯密特，德国所强调的地方自治重点在于保障，保障在历史传统过程中形成起来的公法上的地方自治制度。

制度保障说于20世纪50年代在日本为清宫四郎和田上穰治等人所采用，但他们主要是对德国已有学说的采纳。后成田赖明在其后的著述中对制度保障说又进行了新的论证。他认为：“现代国家的地方公共团体并不是建立于国家对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体，而是作为民主的国家构造的一环，和国家一起，为了服务于国民生活福利的提高，把由国民主权出发的公权力从国家独立出来，在各地自己的责任之下所行使的制度，自发尊重这种制度的意义，并把它作为一种在本质性内容上不容侵犯的公制度来保障”。[11]（P372）这一理论的立足点与前述观点的不同在于，它不把地方公共团体视为国家的对立物，而是在宪法和国家结构之内的共存物，这对于理解现代社会国家和地方的相互依存关系是有益的。但制度保障说也有它的弱点，既然认为国家立法不能破坏作为国家公法上的制度的地方自治的法律，即国家法律不得随意破坏地方自治法律的有效性，也不能破坏由历史传统所形成的制度内容及其本质内容的法律，那么，那些不被立法所限制的本质内容究竟是什么？也即什么才是地方自治内容的本质内容，就该问题学者之间无法形成一致的见解。

6.人民主权说

现代国家建立的理论基础是“人民主权”，这一理论在有些国家又表现为“国民主权”，如日本。该理论在社会事物中具体表现为两方面：一是如果某一事务是公民应负的义务，他必须服从；而在仅与他本身有关的一切事务上，他是自主的。也就是说，他是自由的，其行为只对上帝负责，即个人是本身利益的最好和唯一的裁判者（托克维尔）。该学说对美国的乡镇生活产生了很大的影响，美国的乡镇自由来源于人民主权学说。美国的各州都或多或少地承认乡镇的独立。[12]（P72）

人民主权的实质含义要求在涉及人民大众的事务中必须有人民的参与。这种参与既表现为有关国家整体事务的决策和处理，又表现为涉及地方事务的决策和运营。人民主权在国家和地方关系上有一最基本的要求，即“地方优先”或“地方优位”，也即凡是地方公共团体能够处理的事务应当完全由地方公共团体自己处理的原则。更为具体和实际的表现是，“只有市町村不能处理的才是都道府县的事务，只有都道府县不能处理的才是国家（中央政府）的事务”。[11]（P372）人民主权的制度表现一为直接民主，一为间接民主。对比起间接民主，直接民主在民主实现和参与的程度上要大得多，地方自治是直接民主的一种管理方式，在国家管理形式上表现为中央和地方的权限分配。在此意义上，地方自治既是人民主权在国家事务管理上的要求，又是该原则在地方事务管理上的体现。

在人民主权问题上，长期以来一直通行着卢梭的理论，认为主权不外是“公意”的运用，主权者是一个集体的生命，表现在国家上，主权是不可转让和不可分割的。因为，意志“要么是公意”，“要么是人民共同体的意志，要么就是一部分人的”，只有在前一种情况下，意志的宣示才是主权行为，才构成法律。而在后一种情况下，则只不过是—种行政行为，或一道命令而已。所以，在卢梭看来，主权是不可分割的。如果坚持这一理论，则只有国家才是主权的体现者，任何意义上的地方分权都是对主权本身的分割，很难将国家主权的不可分割性和地方自治意义上的地方优先结合在一起。在此问题上，地方自治理论之一的“传来说”对此进行了解释，他们认为，即使主权、国权、统治权作为单一、不可分之物，在一个国家之内，仍不能决定如何直接行使主权、国权、统治权的问题。“国”的统治权如何行使，由宪法原理所规定，并通过宪法条款所表述。并且指出，“中央政府并不等于作为主权、国权、统治权之主体的”国“，如果以法国式的方式表述，那么‘国家的主权’和‘在国家方面的主权’是不同层次的问题。[11]（P385）

人民主权的理论和原则既是地方自治的理论基础之一，又受到了传统意义上的主权理论限制。在当今社会，国家主权的最高性和单一不可分割性的主张越来越显示出理论本身的局限性和与潮流的相悖性，其主要原因一是在对外的国际化潮流中，国家和地区之间加强了合作，国家行为在合作过程中必然受到限制和约束；另一方面，在对内地区化潮流的过程中，在处理国家与国内各区域之间关系的过程中，国家自身行为受到了限制。因此，在该问题上，解决的方法不仅仅是单纯地否定主权理论，而是在坚持人民主权原则的前提下，发展限制主权理论，并在这一原则和框架的前提下，为地方自治确立应有的地位。

7.人权保障说

政治制度的目的归根结底是为了促进人的权利的实现，政治理想必须根植于个人的生活理想，人在社会政治结构中始终应是目的，而不是手段。基于这一认识，民主只是促进人权实现的一种手段而已，一切政治制度最初、最终的着眼点都应落在单个的“人”，而非集体的、组织的人，这也是国家成立的宗旨和本意。保障人权是国家的政治原则之一，但观念和价值的立意及追求必须通过制度设计，单纯依赖其本身是不会自动实现的。正因如此，人权保障需要贯穿在国家政治制度的各个层面上，地方自治就是这一观念在地方制度上的体现。国家在治理过程中虽然贯彻这一原则，但国家方圆既大，总不能在任何事情上都能尽察民意，人权保障在实际制度运行过程中总会有折扣。所谓“中央政府，其势常与民悬”（严复语），国家在管理社会过程中总是分离出它自身的利益，从而偏离最初目的。地方自治与中央政府的不同之处就在于，“自治政府为民之所立，故常与之共休戚、通痛痒”。[13]（P388）所以，地方自治在保障人权的实现上比中央政府要彻底得多。

但是，这一理论也有它的不便之处，既然国家和地方政府都致力于保障人权，当地方自治的保障人权同国家的保障人权发生冲突时，应以谁为先？怎样判断？谁来判断？判断的标准又如何确定？如何处理二者之间的冲突？对此还没有简单明确的答案。

8.法人说

在战后日本关于地方自治理论研讨中，认为中央与地方是一种对等关系，法人说即是其中的一种。法人说认为，在团体自治中，地方团体具有“人格”，地方团体是一法人。现行《地方自治法》第二条明确规定“地方团体为法人”，具有主体性。而根据传统的“国家法人说”，中央政府也是法人。所以，中央政府和地方政府是法人与法人之间的关系，二者之间是对等关系。

9.地方政府论

70年代以前，日本很少有人使用“地方政府”一词，法律上将都道府县和市町村称作“地方公共团体”，日常生活中则称为“自治体”。当时的统治阶级只是将地方自治体作为实施行政业务的组织而不是履行政治或统治职能的政治权力机构。后日本学者大力强调地方居民的参政功能，指出，既然地方自治体的省长和议员均由居民直接选举产生，因而地方自治体可称为“政府”。现在，“地方政府”和“政府间关系”等词虽尚未成为法律用语，但已被日本学界广泛接受。

10.权力分立制衡说

根据杰弗逊等人创立的西方民主论，不仅中央政府的立法、司法、行政等权力要实行“分立”，而且中央与地方之间也要“先行”实行分权，以防止权力腐败或走向专制乃至对外扩张，这是战后美国之所以将地方自治制度积极植入日本的动因之一。现在，日本的一些政治行政学者认为，地方自治是“通过保持地方政府与中央政府间的政治性紧张关系来维持民主政治结构的重要装置”。所以，要实现这一目标，中央地方之间必须是对等关系而不是上下关系。

评价

地方自治或地方自主不仅是纵向的国家权力分配方式，其背后还有深刻的社会政治理念作为其制度支撑。现代语境中的地方自治是对绝对国家主义的克服，是个人主义和个人自由等价值在地方生活的体现。它以人性的幽暗意识作为其立论前提，在中央和地方、国家和个人关系上带有深刻的怀疑和不信任的印痕。它奉行二元论的认知模式，强调中央与地方、国家和个人之间的对抗。作为地方政治生活的地方自治或自主一直被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量。除此以外，其功能还覆盖另外两个领域：作为代议制民主的组成部分，促进地方民众的实质参与；以及自由精神在地方生活中释放的实现形式。在一国垂直方向的权力分配上，始终存在着兼容多种价值的欲求，在不使国家解体和失控的前提下维持地方自由，不使“中央吞并所有地方生活”。[2]（P22）所以，作为个人主义在地方生活中的体现，地方自治始终被赋予这样的含义，自我负责、“积极性、活力、市镇的爱国主义，以及城市制度所激起的刚毅而取之不竭的品德”。[2]（P56）

地方自治还体现了国家与个人关系的深刻思考。法国宪法学家让—玛丽·篷蒂埃说道：“在法国宪法史上，国家与个人的关系始终是人们思考和辩论的内容。特别是在基督教的影响下，人们一直认为国家是因为个人（或个体）而存在的，而不是相反；最高价值或终极价值是人，而不是其他。这种思想自然导致承认平衡砝码的合法性。而地方分权就是这种平衡砝码之一”。[14]因此，承认地方自主权是国家和个人之间关系的平衡器，地方自主权可以分散过度的中央集权，后者是国家主义观念的集中体现。

但是，随着社会的发展，经济、政治及观念上的变化促使各要素进行重新整合。科技发展和全球化趋势进—步压缩空间，政府职能转化引发的社会事务的增多释放和增加了更多的权力，打破了原来由中央政府和地方政府垄断权力和社会资源的状态，扩大了参与主体的范围，中央地方关系的格局也随之发生了变化。以地方自治和地方分权为特征的中央地方间的水平竞争在面临新要素组合的过程中日益显露出其弊端，过分强调竞争导致资源争夺，加重了二者之间的对立紧张。适应这一变化，各国调整中央地方关系，重新树立对人性的信心和积极肯定，推崇合作性道德，以合作和依赖代替对立，确立了合伙型和合作依赖关系型的中央地方关系模式。值得注意的是，由于各国原有基础的差异，这—发展趋势在各个国家的表现方式有所不同，原来权力集中的国家开始下放权力，原来过于分散权力的国家加强了中央控制和地方监督。同时，几乎在所有国家出现了一个共同现象，即以行政合同和行政指导的方式实现政府职能，政府以半官方和半民间的立场出现，模糊和弱化了原来过于强硬的官方定位，增加了制度外约束各级政府的渠道。传统地方自治理论也面临着调整和丰富的问题，在坚持地方自治的基本理论的前提下，开始增加政治性因素的影响力，发挥地方议员在中央机构的影响，通过意识形态的渗透影响地方政府的行动和选择，发挥舆论等社会因素的作用，以及通过行政合同和行政指导分散地方政府的权力。这些都在客观上牵制了地方政府的行动，分散了原来过于集中的权力支点，补充和丰富了地方自治的内涵。

上述不同理论是地方自治效力于本国实践过程中的反映，是传统地方自治理论的发展，有利于解决不同国家不同时期所面临的问题，说明地方自治概念本身不断受到新的挑战，其内涵也在不断发展。但是，在各种不同观点之下，依然可以看到一些共同之处，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。同时，传统意义上的地方自治观念出现了一些新的问题，在面临经济全球化和政治民主化潮流过程中，基于对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体的地方团体在实践中遇到了挑战。对立和紧张在为地方带来了可见利益的同时，又出现了一些新的问题，损害了其他可欲价值，如地区平等、施政标准的公平及中央地方如何协调环境问题等，显示了对立观念在解决这些问题时的局促状态，地方自治观念面临着新的发展。

参考文献：

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[5]韩铁英。团体自治的虚像与实像——日本中央与地方关系浅析[J].日本学刊，1997，（4）。

[6]许崇德。各国地方制度[M].北京：中国检查出版社，1994.

[7]梁启超。商会议[A].何天柱。饮冰室文集之四[C].上海：上海广智局，1990.

[8]马小泉。清末筹备立宪时期地方自治探略[A].中华书局编辑部。辛亥革命与近代中国[C].北京：中华书局，1994.

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[10]政治学辞典[Z].杭州：浙江教育出版社，1987.

[11][日]山内敏弘。分权民主论的50年[A].张庆福主编。宪政论丛[C].北京：法律出版社，1998.

[12][法]托克维尔。论美国的民主[M].北京：商务印书馆，1996.

地方自治范文篇2

关键词：地方自治，地方分权，中央集权，中央地方关系

地方自治是近代宪政的有机组成部分，“无论对任何一种宪法体制来说，都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位”。[1]（P187）与此同时，很多国家和国际组织重申地方自治原则。1985年通过的多国条约《欧洲地方自治宪章》，1985年通过、1993年再次通过的《世界地方自治宣言》加重了对地方自治的关注，这意味着在今天，地方自治和地方分权的积极意义在世界开始得到讨论，并逐步得到明确。与地方自治和地方分权相伴随的是地方公共团体事务优先原则的确立，即市镇村最优先、然后是省市县优先的事务分配原则，而中央政府只负责全国民、全国家性质的事务。[1]（P187）地方自治及地方自主恰好体现了《世界地方自治宣言》在序言中的主张，实现一种“源于人民，服务于人民的政治”的政治理想。因此，基于地方分权的地方自治在“缓和中央权力过于集中的弊端方面，改善和提高政府活动的效率，激发地方的独创精神，释放出具有创造性的革新能力”[1]（P187）方面的作用已越来越成为人权和民主主义观念和制度的辅助成分。因此，认真探讨地方自治理论，对我国权力下放的实践和中央地方关系的完善不无裨益。

地方自治的起源

一般认为，用于某一地域意义上的地方自治来源于早期的自治市。“自治市”最早的定义起源于罗马，当时的罗马帝国授予一些城市一定的特权。罗马帝国衰亡之后，这一做法在欧洲沿袭下来。在欧洲，地方自治最早是对城市而言的，自治是捍卫城市特权的理论根据，是实现城市自由的手段，其在政治和组织上的典型特征是实行代议制。[2]（P15）因此，地方自治和城市自治是分不开的。

自治，其字面意思为“自己管理自己”，或“自己治理自己”。[3]（P73）从表面上看，自治与“他治”相对，有人就持此论。[4]（P1100）但其实不然，自治非与“他治”相对，而与“官治”相对。日本学者阿部齐等人认为，“自治”与“统治”是分别位于两个极端的概念，它的本来含义是自己的事由自己负责处理。而“地方”一词与中央相对，因而“地方自治”的反义词是“官治”（中央统治）或中央集权。[5]此处意义上的地方自治是政治学领域中的意思，而涉及到政治，必与国家分不开，须从探讨和思考国家与个人的关系处着手。地方自治是在与国家概念相对的意义上展开的。有学者认为，“地方自治是相对于中央政府对于全国的绝对控制而言的，它是对集中制的突破”。[6]（P2）地方政府是实现个人自由和分散过分中央集权危险的方式，[2]（P23）说的就是这个意思。我国清末讨论地方自治问题时，对自治与官治之间的关系已有清楚论述。如梁启超从政体结构说明自治与官治的关系，认为“集权与自治二者，相依相辅，相维相系，然后一国之政体乃完”。[7]当时的留学生也对二者之间的关系展开讨论，认为“官府为国家直接行政机关，以直接维持国权之目的”，“自治体为国家间接之行政机关，以地方之人，治地方之事，而间接以达国家行政之目的”，故“自治之制，盖所以补官治之不足，而与官治相辅而行”。[8]（P617）

地方自治（Localautonomy或self-governmentoflocalities或Homerule）是指地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己规定，不由州和中央政府规定。《简明不列颠百科全书》这样定义地方自治（Homerule）：“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权。多民族帝国或国家所经验的一种普遍特点，对地方的活动予以一定的承认，并给予相当的自治权，但要求地方居民在政治上必须效忠于中央政府。”美国多数认为，Homerule是“地方政府在州政府的监督下管理自己事务的法律能力”，[9]（P44）或者“地方自治是通过州向地方政府特许状（charter），允许地方政府在执行自己活动中拥有处理权和灵活性（flexi2bility）的一种法律安排”。[9]（P44）

有人认为，地方自治是资产阶级革命时期资产阶级为反对封建专制，实现参与政权的政治要求。实行地方自治的国家，通常规定地方自治机关由居民选举产生，由自治机关管理地方事务。[10]《中国大百科全书》——政治学卷认为，地方自治（Localautonomy）是“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。”德国法学家格奈（莱）斯托认为地方自治是“遵国家之法律，以地方税支付费用，而以名誉职员办理地方之行政”。[4]（P1116）日本法学博士织田万称地方自治为“被治者自为政治之意，”“不烦政府之官吏，由人民代表出而执行一切公务，即所谓人民自治之观念”。[4]（P1116）

综合上述看法，地方自治可定义为，国家特定区域的人民，由于国家授权或依据国家法令，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度。

地方自治学说

各国在将地方自治观念引入本国实践的过程中，结合本国的具体情况和管理需要，在承认地方拥有自主处理本地事务权力的前提下，又产生了带有各自地域和文化特色的地方自治理论，反映了地方自治理论在回应本土问题的过程中，其理论内涵在原有概念的基础上不断延展。在长期的历史流变中，各国在传统地方自治理论的基础上，不断修正、补充和完善这一理论，出现了各种不同的学说，反映了地方自治理论回应外部社会，适应本国情况的变迁过程。

1.保护说

英美法系国家的地方自治奉行这—理论，称为“人民自治”（日本称为“居民自治”）。该理论认为，自治的权利属于天赋，为人民所固有，先于国家而存在。原始社会由个人结合的自由公社便具有自治权。国家出现后，这种固有的自治权依然存在，国家不但不能干涉，而且应予保护，所以又称为“保护主义”。该理论在制度上表现出自己的特点，英美国家的地方自治机关行使由法律确认的自治权时，中央政府一般不加过问。地方自治机关形式上独立于中央政府之外，自治机关的成员直接或间接由当地居民选举产生，他们只具有地方官员的身份，中央政府不得撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以立法监督为主，一般避免对其强制性指示。如果地方自治机关逾越法定权限，中央政府可诉请司法机关加以制止。

2.钦定说

该主张为大陆法系国家的地方自治所奉行，它不同于“人民自治”论，而坚持“团体自治”。认为地方自治的权利不是天赋的，不为地方人民所固有，而由国家主权所赋予，国家可随时撤回这种权利，故称为“钦定主义”。因此，表现在地方制度上，大陆法系国家的地方自治权具有委托性质，中央政府对于自治事务具有最终的决定权。地方政府不论为中央直接任命或为地方居民选出，都同时兼具中央官员和地方自治机关官员的双重身份，中央政府有权随时撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以行政监督为主，中央政府可随时向地方机关发出强制性指示，地方机关必须执行。否则，中央政府可采取强制性措施。

日本的地方自治由于先后受德、英及美国的影响，其地方自治制度是不同模式结合的产物。上述两种地方自治理论在日本地方自治中都有表现，既表现为“团体自治”，又有“居民自治”，是两种自治的结合。

团体自治的原则要求把国家干预限制在最小限度内，充分发挥地方公共团体的自主性和自律性。该原则在制度上表现为扩大地方公共团体事务，强化地方公共团体的自治权，确立地方财政的自主性，缩小国家的监督权。居民自治的原则要求有关地方团体的行政，尽可能在更多的范围内，承认居民参与的机会，最大程度地满足居民关心本地方公共团体运营的要求，赋予地方公共团体处理事务的权能。该原则在制度上表现为：由居民直接或由居民公选的代表组成自治机关，行政事务以居民直接或间接选举的地方公共团体的意志决定，由居民自主监督地方的运营。

3.传来说

这一观点认为，地方自治是由国家传来的，由于国家的承认地方自治才被许可，该学说强调国家的存在对地方自治的意义。此说最早产生于19世纪后半叶的德国。该理论认为，自治权不是固有的，而是来自国家的委任乃至恩赐，地方自治的权力是国家给予地方的。直到魏玛宪法时期，该学说仍为德国的许多学者所接受。

其后，传来说又发展为承认说。日本在很大程度上接受了这一理论，如日本宪法学家宫泽俊义指出：“地方公共团体离开国家不可能有完善独立的存在，离开了国权力，不可能具有独立的固有权，其存在的根据全在于国家的权力”。[11]（P371）日本其他学者也从不同方面论证传来说，认为不可以将地方自治权力视为绝对化的存在，在很多情况下，“地方公共团体既是一种地缘性的协同团体，同时，它又是作为超越其地区而存在的国家统治机构环节之一的公共性机能集团。离开了国家就不可能有地方公共团体”。[11]（P371）但是，这一理论又蕴涵着明显的危险，它强调国家对地方自治的绝对优势，国家是地方自治的发动者，发动形态为国家的法律，地方自治的发动形态是条例。传来说意味着国家法律对地方自治法律的绝对优势。因此，即使是受宪法保障的地方自治，如果坚持这一观点，也将在很大程度上削弱地方自治实现的程度。

4.固有权说

此说来源于1789年托列的“地方权”理论。这—学说认为，法人与自然人一样，也享有固有的人格和权利。既然自然人享有天赋的、不可侵犯的基本人权，那么，地方自治权相对于地方团体而言，也同样是固有的前国家的权利。这一学说与“保护说”既有相似之处，又有不同的地方。他们的出发点和前提都是—样的，即承认人的天赋的自然权利，这一权利是人民所固有的，先于国家而存在。保护说基于这一认识，强调国家对地方自治权的保护，国家对自治权不能随便干预。但固有权说对这一点的强调似有不足，该学说有它自身的弱点：（1）自治团体的权利出于国家之前的观点缺乏事实根据和历史传统的支持；（2）国家主权的单一性和不可分割性在公法领域中成为支配性的观点，得到普遍的承认，而强调地方自治权先于国家存在与主权的这一特征不相符。[6]（P2）

随着时代的发展，固有权说的不足已日益明显，需要用新的理论予以补充。20世纪70年代以来，又出现了“新固有权说”，这一学说针对“传来说”的某些观点，指出地方自治并不是国家承认之后才成立的，而是居民及地方团体本来就有的基本人权乃至固有的团体基本权。也有人指出，地方自治并不是由宪法，或者说由国家所给予的，而应当是作为民主主义的内在要素所固有的东西而存在的。[11]（P372-373

5.制度性保障说

直到20世纪70年代，该学说在学术界一直占据通说的地位。它一方面基本上维持传来说的立场，另一方面，又重视宪法对地方自治的保障，即国家的法律必须不得侵犯地方自治的权力。制度保障说率先在德国形成，并在此后广泛影响了德国的学术界，一度在第二次世界大战后占统治地位。该说的倡导者是德国的卡尔·斯密特，德国所强调的地方自治重点在于保障，保障在历史传统过程中形成起来的公法上的地方自治制度。

制度保障说于20世纪50年代在日本为清宫四郎和田上穰治等人所采用，但他们主要是对德国已有学说的采纳。后成田赖明在其后的著述中对制度保障说又进行了新的论证。他认为：“现代国家的地方公共团体并不是建立于国家对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体，而是作为民主的国家构造的一环，和国家一起，为了服务于国民生活福利的提高，把由国民主权出发的公权力从国家独立出来，在各地自己的责任之下所行使的制度，自发尊重这种制度的意义，并把它作为一种在本质性内容上不容侵犯的公制度来保障”。[11]（P372）这一理论的立足点与前述观点的不同在于，它不把地方公共团体视为国家的对立物，而是在宪法和国家结构之内的共存物，这对于理解现代社会国家和地方的相互依存关系是有益的。但制度保障说也有它的弱点，既然认为国家立法不能破坏作为国家公法上的制度的地方自治的法律，即国家法律不得随意破坏地方自治法律的有效性，也不能破坏由历史传统所形成的制度内容及其本质内容的法律，那么，那些不被立法所限制的本质内容究竟是什么？也即什么才是地方自治内容的本质内容，就该问题学者之间无法形成一致的见解。

6.人民主权说

现代国家建立的理论基础是“人民主权”，这一理论在有些国家又表现为“国民主权”，如日本。该理论在社会事物中具体表现为两方面：一是如果某一事务是公民应负的义务，他必须服从；而在仅与他本身有关的一切事务上，他是自主的。也就是说，他是自由的，其行为只对上帝负责，即个人是本身利益的最好和唯一的裁判者（托克维尔）。该学说对美国的乡镇生活产生了很大的影响，美国的乡镇自由来源于人民主权学说。美国的各州都或多或少地承认乡镇的独立。[12]（P72）

人民主权的实质含义要求在涉及人民大众的事务中必须有人民的参与。这种参与既表现为有关国家整体事务的决策和处理，又表现为涉及地方事务的决策和运营。人民主权在国家和地方关系上有一最基本的要求，即“地方优先”或“地方优位”，也即凡是地方公共团体能够处理的事务应当完全由地方公共团体自己处理的原则。更为具体和实际的表现是，“只有市町村不能处理的才是都道府县的事务，只有都道府县不能处理的才是国家（中央政府）的事务”。[11]（P372）人民主权的制度表现一为直接民主，一为间接民主。对比起间接民主，直接民主在民主实现和参与的程度上要大得多，地方自治是直接民主的一种管理方式，在国家管理形式上表现为中央和地方的权限分配。在此意义上，地方自治既是人民主权在国家事务管理上的要求，又是该原则在地方事务管理上的体现。

在人民主权问题上，长期以来一直通行着卢梭的理论，认为主权不外是“公意”的运用，主权者是一个集体的生命，表现在国家上，主权是不可转让和不可分割的。因为，意志“要么是公意”，“要么是人民共同体的意志，要么就是一部分人的”，只有在前一种情况下，意志的宣示才是主权行为，才构成法律。而在后一种情况下，则只不过是—种行政行为，或一道命令而已。所以，在卢梭看来，主权是不可分割的。如果坚持这一理论，则只有国家才是主权的体现者，任何意义上的地方分权都是对主权本身的分割，很难将国家主权的不可分割性和地方自治意义上的地方优先结合在一起。在此问题上，地方自治理论之一的“传来说”对此进行了解释，他们认为，即使主权、国权、统治权作为单一、不可分之物，在一个国家之内，仍不能决定如何直接行使主权、国权、统治权的问题。“国”的统治权如何行使，由宪法原理所规定，并通过宪法条款所表述。并且指出，“中央政府并不等于作为主权、国权、统治权之主体的”国“，如果以法国式的方式表述，那么‘国家的主权’和‘在国家方面的主权’是不同层次的问题。[11]（P385）

人民主权的理论和原则既是地方自治的理论基础之一，又受到了传统意义上的主权理论限制。在当今社会，国家主权的最高性和单一不可分割性的主张越来越显示出理论本身的局限性和与潮流的相悖性，其主要原因一是在对外的国际化潮流中，国家和地区之间加强了合作，国家行为在合作过程中必然受到限制和约束；另一方面，在对内地区化潮流的过程中，在处理国家与国内各区域之间关系的过程中，国家自身行为受到了限制。因此，在该问题上，解决的方法不仅仅是单纯地否定主权理论，而是在坚持人民主权原则的前提下，发展限制主权理论，并在这一原则和框架的前提下，为地方自治确立应有的地位。

7.人权保障说

政治制度的目的归根结底是为了促进人的权利的实现，政治理想必须根植于个人的生活理想，人在社会政治结构中始终应是目的，而不是手段。基于这一认识，民主只是促进人权实现的一种手段而已，一切政治制度最初、最终的着眼点都应落在单个的“人”，而非集体的、组织的人，这也是国家成立的宗旨和本意。保障人权是国家的政治原则之一，但观念和价值的立意及追求必须通过制度设计，单纯依赖其本身是不会自动实现的。正因如此，人权保障需要贯穿在国家政治制度的各个层面上，地方自治就是这一观念在地方制度上的体现。国家在治理过程中虽然贯彻这一原则，但国家方圆既大，总不能在任何事情上都能尽察民意，人权保障在实际制度运行过程中总会有折扣。所谓“中央政府，其势常与民悬”（严复语），国家在管理社会过程中总是分离出它自身的利益，从而偏离最初目的。地方自治与中央政府的不同之处就在于，“自治政府为民之所立，故常与之共休戚、通痛痒”。[13]（P388）所以，地方自治在保障人权的实现上比中央政府要彻底得多。

但是，这一理论也有它的不便之处，既然国家和地方政府都致力于保障人权，当地方自治的保障人权同国家的保障人权发生冲突时，应以谁为先？怎样判断？谁来判断？判断的标准又如何确定？如何处理二者之间的冲突？对此还没有简单明确的答案。

8.法人说

在战后日本关于地方自治理论研讨中，认为中央与地方是一种对等关系，法人说即是其中的一种。法人说认为，在团体自治中，地方团体具有“人格”，地方团体是一法人。现行《地方自治法》第二条明确规定“地方团体为法人”，具有主体性。而根据传统的“国家法人说”，中央政府也是法人。所以，中央政府和地方政府是法人与法人之间的关系，二者之间是对等关系。

9.地方政府论

70年代以前，日本很少有人使用“地方政府”一词，法律上将都道府县和市町村称作“地方公共团体”，日常生活中则称为“自治体”。当时的统治阶级只是将地方自治体作为实施行政业务的组织而不是履行政治或统治职能的政治权力机构。后日本学者大力强调地方居民的参政功能，指出，既然地方自治体的省长和议员均由居民直接选举产生，因而地方自治体可称为“政府”。现在，“地方政府”和“政府间关系”等词虽尚未成为法律用语，但已被日本学界广泛接受。

10.权力分立制衡说

根据杰弗逊等人创立的西方民主论，不仅中央政府的立法、司法、行政等权力要实行“分立”，而且中央与地方之间也要“先行”实行分权，以防止权力腐败或走向专制乃至对外扩张，这是战后美国之所以将地方自治制度积极植入日本的动因之一。现在，日本的一些政治行政学者认为，地方自治是“通过保持地方政府与中央政府间的政治性紧张关系来维持民主政治结构的重要装置”。所以，要实现这一目标，中央地方之间必须是对等关系而不是上下关系。

评价

地方自治或地方自主不仅是纵向的国家权力分配方式，其背后还有深刻的社会政治理念作为其制度支撑。现代语境中的地方自治是对绝对国家主义的克服，是个人主义和个人自由等价值在地方生活的体现。它以人性的幽暗意识作为其立论前提，在中央和地方、国家和个人关系上带有深刻的怀疑和不信任的印痕。它奉行二元论的认知模式，强调中央与地方、国家和个人之间的对抗。作为地方政治生活的地方自治或自主一直被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量。除此以外，其功能还覆盖另外两个领域：作为代议制民主的组成部分，促进地方民众的实质参与；以及自由精神在地方生活中释放的实现形式。在一国垂直方向的权力分配上，始终存在着兼容多种价值的欲求，在不使国家解体和失控的前提下维持地方自由，不使“中央吞并所有地方生活”。[2]（P22）所以，作为个人主义在地方生活中的体现，地方自治始终被赋予这样的含义，自我负责、“积极性、活力、市镇的爱国主义，以及城市制度所激起的刚毅而取之不竭的品德”。[2]（P56）

地方自治还体现了国家与个人关系的深刻思考。法国宪法学家让—玛丽·篷蒂埃说道：“在法国宪法史上，国家与个人的关系始终是人们思考和辩论的内容。特别是在基督教的影响下，人们一直认为国家是因为个人（或个体）而存在的，而不是相反；最高价值或终极价值是人，而不是其他。这种思想自然导致承认平衡砝码的合法性。而地方分权就是这种平衡砝码之一”。[14]因此，承认地方自主权是国家和个人之间关系的平衡器，地方自主权可以分散过度的中央集权，后者是国家主义观念的集中体现。

但是，随着社会的发展，经济、政治及观念上的变化促使各要素进行重新整合。科技发展和全球化趋势进—步压缩空间，政府职能转化引发的社会事务的增多释放和增加了更多的权力，打破了原来由中央政府和地方政府垄断权力和社会资源的状态，扩大了参与主体的范围，中央地方关系的格局也随之发生了变化。以地方自治和地方分权为特征的中央地方间的水平竞争在面临新要素组合的过程中日益显露出其弊端，过分强调竞争导致资源争夺，加重了二者之间的对立紧张。适应这一变化，各国调整中央地方关系，重新树立对人性的信心和积极肯定，推崇合作性道德，以合作和依赖代替对立，确立了合伙型和合作依赖关系型的中央地方关系模式。值得注意的是，由于各国原有基础的差异，这—发展趋势在各个国家的表现方式有所不同，原来权力集中的国家开始下放权力，原来过于分散权力的国家加强了中央控制和地方监督。同时，几乎在所有国家出现了一个共同现象，即以行政合同和行政指导的方式实现政府职能，政府以半官方和半民间的立场出现，模糊和弱化了原来过于强硬的官方定位，增加了制度外约束各级政府的渠道。传统地方自治理论也面临着调整和丰富的问题，在坚持地方自治的基本理论的前提下，开始增加政治性因素的影响力，发挥地方议员在中央机构的影响，通过意识形态的渗透影响地方政府的行动和选择，发挥舆论等社会因素的作用，以及通过行政合同和行政指导分散地方政府的权力。这些都在客观上牵制了地方政府的行动，分散了原来过于集中的权力支点，补充和丰富了地方自治的内涵。

上述不同理论是地方自治效力于本国实践过程中的反映，是传统地方自治理论的发展，有利于解决不同国家不同时期所面临的问题，说明地方自治概念本身不断受到新的挑战，其内涵也在不断发展。但是，在各种不同观点之下，依然可以看到一些共同之处，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。同时，传统意义上的地方自治观念出现了一些新的问题，在面临经济全球化和政治民主化潮流过程中，基于对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体的地方团体在实践中遇到了挑战。对立和紧张在为地方带来了可见利益的同时，又出现了一些新的问题，损害了其他可欲价值，如地区平等、施政标准的公平及中央地方如何协调环境问题等，显示了对立观念在解决这些问题时的局促状态，地方自治观念面临着新的发展。

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地方自治范文篇3

关键词：孙中山地方自治直接民权

孙中山的地方自治思想可划分为产生、发展和成熟三个阶段。

早在1897年，孙中山在与宫崎寅藏、平山周谈话时指出:“余以人群自治为政治之极致，故于政治之精神，执共和主义。”这是孙中山首次提出地方自治的主张。随后，孙中山在与兴中会骨干陈少白、郑士良等8人在致港督仆力书中进一步强调:“于都内立一中央政府，以总其成;于各省立一自治政府，以资分理。”“所谓中央政府者，举民望所归之人为之首，统辖水陆各军，宰理交涉事物。惟其主权仍在宪法之内，设立议会，由各省贡士若干名以充议员，以驻京公使为暂时顾问局员。”“所谓自治政府者，由中央政府选派驻省总督一人，以为一省之首。设立省议会，由各县贡士若干名为议员。所有该省之一切政治、征收、正供，皆有全权自理，不受中央政府遥制。至于会内之代议士，本由民间选举”。在信中，孙中山不仅正式提出了地方自治的政治主张，而且为实行地方自治设计出了具体方案。1905-1906年，在其手订的《同盟会宣言》和《中国同盟会革命方略》中，孙中山将革命过程划分为军法之治，约法之治，宪法之治三个阶段，此即后期的革命程序论。其中约法之治，即“军政府授权地方自治权于人民，而自总揽国事之时代”。这是孙中山首次将“地方自治”写进正式的纲领性文件，它标志着地方自治思想的初步形成。

辛亥革命后，迫于形势，孙中山决定让位于袁世凯，但他对地方自治的重视并未因此稍减。在袁世凯倒行逆施，复辟帝制时，他毅然宣布讨袁护国，并在其讨袁檄文中将“停罢自治”列为袁世凯的主要罪状之一。袁世凯死后，民国政治形式上回归民主，但孙中山痛感民国“基础尚不坚固”，认识到“欲民国之巩固，必先建其基础”，而“地方自治，乃建设国家之基础”。他指出:“吾国自推翻帝制，五年以来，政治尚未完善，政治之所以不完善，实地方自治不发达。若地方自治既完备，国家既可巩固。”这一时期，孙中山对地方自治简直到了人迷的程度，仅在1916年7月至8月间，他以地方自治为主题的演讲就达六次之多，而在其后的各种场合对地方自治的宣传更是难以计数。为促进地方自治的实行，孙中山于1920年发表了《地方自治实行法》一文，对试办地方自治的区域范围、步骤和方法作出了具体规划。而在其兼任部长的内政部中，孙中山更是专门设立了“地方自治局”，意在将地方自治落到实处。这一切均标志着孙中山的地方自治思想发展到了一个新的高度。

随着孙中山政治思想的演进，他的地方自治思想在他去世前的几年间得到了长足的发展，并逐步走向成熟。他先是发表《中华民国建设之基础》一文，对中央与地方的关系、主权在民的含义和民治与官治等问题进行了具体的论述，最后指出，要实现主权在民，达致民治，必须要执行四个方略，即分县自治、全民自治、五权分立和国民大会。其中分县自治是第一步，也是最重要的一步，“盖无分县自治，则人民无所凭籍，所谓全民自治必无由实现。无全民政治，则虽有五权分立，国民大会，亦未由举主权在民之实也。……当知中华民国之建设，必当以人民为基础，而欲以人民为基础，必当先行分县自治。”但局势的进展并非一帆风顺，面对复杂多变的政治局面和势单力薄的现状，孙中山感到困惑绝望。“孙中山在绝望里遇到了十月革命和中国共产党。孙中山欢迎十月革命，欢迎俄国人对中国人的帮助，欢迎中国共产党与他合作。”这直接导致了孙中山从旧三民主义向新三民主义的转变，而“国民党一大”则是这种转变的主要标志。1924年1月23日，在孙中山的主持下，国民党发表了由孙中山起草的《中国国民党第一次代表大会宣言》和《国民政府建国大纲》。《宣言》的第三部分为国民之政纲，该政纲的对内政策的前三条规定的全是地方自治的相关内容，而《大纲》则用了多达11个条款来规定地方自治，举凡地方自治开始的时间、规则的制定、应办的事项、执行的程序和达到的目的无不罗列详备。这两个对国民党具有重要意义的政治文件的发表标志着孙中山地方自治思想的完备与成熟。

孙中山对地方自治的内容作过许多阐述，所包含的思想非常丰富，虽然在某些问题有时会出现前后矛盾之处，但他的地方自治思想总体来说还是形成了一个完整的体系。这一思想体系主要包含以下几方面内容:

1.地方自治的单位。孙中山所倡导的地方自治，是一种区域观点，它建立在一定区域基础之上，以地域作为自治单位。在这个问题上，由于认识的发展和现实斗争的需要，孙中山的主张经历了一个发展变化的过程，关于自治的单位或区域，孙中山先后提出了省自治和县自治乃至乡自治。在其地方自治思想初步形成时期，他较为倾向于以省为基本单位，如1900年在致港督仆力书中提出，“于各省立一自治政府，以资分理”。但是在1916年他的这一主张发生了明显的转变。这年7月，他在上海的一次演讲中说:“言地方分权而以省为单位者，仍不音集权于一省也。故不为此项问题的研究而已，苟欲以精密之研究，则当以县为单位。”他此后还多次强调指出:“地方自治之范围，当以一县为充分之区域，建设地方自治，促进民权发达，当以县为自治单位。”并且在国民党“一大”宣言和《国民政府建国大纲》中明确地载人这一主张。可以说以县为自制单位是孙中山的一项重要而基本的主张。

在强调以县为自治基本单位的同时，孙中山也谈过以“省自治”和“联省自治”。如在《建国大纲》中规定:“省长为本省自治之监督，受中央之指挥”，办理“该省国家行政”。但这种规定与以县为自治单位并不矛盾，因为他将“一省全数之县皆达完全自治者”为前提。因而严格地说，所谓“省自治”不过是县自治的联合体，并不具有真正的自治意义。1923年，孙中山在回顾十余年民国建设的沉痛教训时，强调指出:“积十一年之乱离与痛苦为教训，当知中华民国之建设，必当以人民为基础，而欲以人民为基础，必当以行分县自治。”

2.直接民权制的实施。地方自治作为孙中山民权主义的一项重要政治制度，是以人民直接行使政治权利，即直接民权付诸实施为标志的，因此地方自治在政治上主要体现为直接民权的实施。所谓“直接民权”，孙中山认为即人民“于本县之政治，当前普遍选举之权、创制之权、复决之权、罢官之权”。按照孙中山的规划，直接民权并非在地方自治的开始就能够实现，而必须在自治工作取得一定成绩之后。在1916年演讲中他强调:“欲行此制，先行规模。首立地方学校次—定地方自治制定，而其他诸政，以次举行，至自治已有成绩，乃可行直接民权之制。”后来，在1924年制定的《建国大纲》中又正式规定只有在“人民曾受四权使用之训练，完毕其国民之义务，誓行革命之主义者”之后，直接民权才可正式实施。

3.地方自治区域内的建设。孙中山在其著作和演讲中多次阐述了如何具体进行地方自治的建设问题。其内容不仅涉及地方自治的具体实施办法，还包括地方经济、文化、教育建设等广泛问题。其中以1920年3月发表的《地方自治实行法》中阐述得最为集中和详备。根据该实行法并结合孙中山的其他论著和演说，可知地方自治区域内的建设首要工作有六项:第一，清户口。第二，立机关。第三，定地价。第四，修道路。第五，垦荒地。第六，设学校。

孙中山地方自治思想对传统观念的冲击和改造是全面而深刻的，其特殊意义表现在:第一，地方自治可以破除旧的专制制度，变“官治”为“民治”。地方自治是以“民治”为基础的。孙中山指出:主权在民实现与否，不应当从权力在中央或地方的分配来看，而应就权力的所在观之。“权在于官，不在于民，即为官治;权在于民，不在于官，即为民治。“官治，，即将政治权力尽付诸官僚，与人民无关。假如官僚“贤且能”，人民还能受其恩赐;要是“愚且不肖”，人民则成为刀沮之肉。“民治，，则政治权力在于民，或间接行使之，或直接行使之。在间接行使的时候，人民的代表或委任者“只尽其能，不窃其权，予夺之自由，仍在于人民”。地方自治是变“官治”为“民治”的途径。在确定县为自治单位后，人民有直接选举和罢免官吏的权利，有直接创制和复决法律的权利。人民并在此基础上选举国民代表一员，组成代表会，参与中央政事。这样真正体现“民治”的全国机构便得以建立。

地方自治范文篇4

地方自治是近代宪政的有机组成部分，最早起源于罗马的自治城市，后成为资产阶级反对封建专制，实现参与和人权保障的表现形式。各国在长期的历史流变过程中，结合本国情况，发展了不同的地方自治理论，大体有：保护说、钦定说、传来说、固有权说、制度性保障说、人民主权说、人权保障说、法人说、地方政府论、权力分立制衡说。地方自治被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量，其理论有一些共同之处，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。在经济全球化和政治民主化浪潮的冲击下，传统地方自治理论面临着新的挑战。

关键词：地方自治，地方分权，中央集权，中央地方关系

随着社会的发展，经济、政治及观念上的变化促使各要素进行重新整合。科技发展和全球化趋势进-步压缩空间，政府职能转化引发的社会事务的增多释放和增加了更多的权力，打破了原来由中央政府和地方政府垄断权力和社会资源的状态，扩大了参与主体的范围，中央地方关系的格局也随之发生了变化。因此地方自治观念面临着新的发展。

一、地方自治的起源

1、地方自治的含义

一般认为，用于某一地域意义上的地方自治来源于早期的自治市。"自治市"最早的定义起源于罗马，当时的罗马帝国授予一些城市一定的特权。罗马帝国衰亡之后，这一做法在欧洲沿袭下来。在欧洲，地方自治最早是对城市而言的，自治是捍卫城市特权的理论根据，是实现城市自由的手段，其在政治和组织上的典型特征是实行代议制。因此，地方自治和城市自治是分不开的。

自治，其字面意思为"自己管理自己"，或"自己治理自己"。从表面上看，自治与"他治"相对，有人就持此论。但其实不然，自治非与"他治"相对，而与"官治"相对。

地方自治是近代宪政的有机组成部分，"无论对任何一种宪法体制来说，都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位"。与此同时，很多国家和国际组织重申地方自治原则。1985年通过的多国条约《欧洲地方自治宪章》，1985年通过、1993年再次通过的《世界地方自治宣言》加重了对地方自治的关注，这意味着在今天，地方自治和地方分权的积极意义在世界开始得到讨论，并逐步得到明确。与地方自治和地方分权相伴随的是地方公共团体事务优先原则的确立，即市镇村最优先、然后是省市县优先的事务分配原则，而中央政府只负责全国民、全国家性质的事务。地方自治及地方自主恰好体现了《世界地方自治宣言》在序言中的主张，实现一种"源于人民，服务于人民的政治"的政治理想。

2、地方自治的内容

地方自治是指地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己规定，不由州和中央政府规定。《简明不列颠百科全书》这样定义地方自治："由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权。多民族帝国或国家所经验的一种普遍特点，对地方的活动予以一定的承认，并给予相当的自治权，但要求地方居民在政治上必须效忠于中央政府。"美国多数认为，它是"地方政府在州政府的监督下管理自己事务的法律能力"，或者"地方自治是通过州向地方政府特许状，允许地方政府在执行自己活动中拥有处理权和灵活性的一种法律安排"。

有人认为，地方自治是资产阶级革命时期资产阶级为反对封建专制，实现参与政权的政治要求。实行地方自治的国家，通常规定地方自治机关由居民选举产生，由自治机关管理地方事务。《中国大百科全书》中认为，地方自治是“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。”

综合上述看法，地方自治可定义为，国家特定区域的人民，由于国家授权或依据国家法令，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度。

但是，以地方自治和地方分权为特征的中央地方间的水平竞争在面临新要素组合的过程中日益显露出其弊端，过分强调竞争导致资源争夺，加重了二者之间的对立紧张。适应这一变化，各国调整中央地方关系，重新树立对人性的信心和积极肯定，推崇合作性道德，以合作和依赖代替对立，确立了合伙型和合作依赖关系型的中央地方关系模式。我们因该注意的是，由于各国原有基础的差异，这-发展趋势在各个国家的表现方式有所不同，原来权力集中的国家开始下放权力，原来过于分散权力的国家加强了中央控制和地方监督。同时，几乎在所有国家出现了一个共同现象，即以行政合同和行政指导的方式实现政府职能，政府以半官方和半民间的立场出现，模糊和弱化了原来过于强硬的官方定位，增加了制度外约束各级政府的渠道。传统地方自治理论也面临着调整和丰富的问题，在坚持地方自治的基本理论的前提下，开始增加政治性因素的影响力，发挥地方议员在中央机构的影响，通过意识形态的渗透影响地方政府的行动和选择，发挥舆论等社会因素的作用，以及通过行政合同和行政指导分散地方政府的权力。这些都在客观上牵制了地方政府的行动，分散了原来过于集中的权力支点，补充和丰富了地方自治的内涵。

上述不同理论是地方自治效力于本国实践过程中的反映，是传统地方自治理论的发展，有利于解决不同国家不同时期所面临的问题，说明地方自治概念本身不断受到新的挑战，其内涵也在不断发展。但是，在各种不同观点之下，依然可以看到一些共同之处，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。同时，传统意义上的地方自治观念出现了一些新的问题，在面临经济全球化和政治民主化潮流过程中，基于对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体的地方团体在实践中遇到了挑战。对立和紧张在为地方带来了可见利益的同时，又出现了一些新的问题，损害了其他可欲价值，如地区平等、施政标准的公平及中央地方如何协调环境问题等，显示了对立观念在解决这些问题时的局促状态。

二、地方自治的历史进程

《简明不列颠百科全书》中把“地方自治”解释为“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权”。薄庆玖说：地方自治系“国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家监督之下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理各该区域内公共事务的一种政治制度”。地方自立则不是，虽也是由地方之人处理地方之事，但却未必依照国家法令，更不受国家监督，因此地方自立实际上就是地方割据。割据者既不受中央的拘束，也无视地方民意，因为通常他们都是一些军阀或者官僚。他们或者在割据前系由政府任命，割据后则不再接受中央号令，或者干脆自立为王。表面上一统天下实际上地方自立以及完全分裂的局面占据了中国的大部分历史，据葛剑雄研究，如果以历史上中国最大的疆域为范围，统一的时间是81年；如果把基本恢复前代的疆域、维持中原地区的和平安定作为标准，统一的时间是950年（其中有若干年，严格说是不能算统一的，如东汉的中期、明崇祯后期等）。如果以秦始皇灭六国的公元前221年至清亡的1911年为计算阶段，第一标准的统一时间占总数的百分之四，第二标准的统一时间占总数的百分之四十五。如果从有比较确切纪年的西周共和（公元前811年）算起，前者约占百分之三，后者约占百分之三十五。

地方绅权，不过是朝廷利用乡绅或长老统治人民的一种方法，纵然其中含有若干地方自治的意味，本质上还是辅助官治不足的专制工具，“说到底，乡绅不过是官僚的辅助者、人而已”。在官府与乡民之间，乡绅在大多数情况下都站在前者一方，这是由乡绅阶层的社会性质所决定的。乡绅的资格、地位、待遇完全是朝廷所赐予，他们与地方官或者曾为同僚、同年，或者有师生、亲戚之谊，人际关系和社会心理上都是非常接近的。所以，与其认为传统乡土社会是“乡绅统治格局”，不如说是“官绅共治格局”。地方官员侧重于司法、治安等强制性功能，乡绅侧重于正统意识形态的教化性功能，至于物质利益控制诸如社仓、社学等，则往往采取官绅携手、官督绅办的方式。

三、地方自治的分析

1、比较“一国两制”与“联邦制”

很多人以为，“一国两制”所开列的条件，极其优厚，甚至“较联邦制有过之无不及”，对方没有理由不接受。形式上似乎如此。但其实，联邦制和“一国两制”完全是两个层次的范畴。除了前文所已指出的具体模式上的问题，要从根本上讲，“一国两制”所隐含的法理依据是，地方政权的合法性来自于中央授权。重要的问题，不在于授权的幅度大小，而在于“授权”本身。再以香港特别行政区为例，姑且不谈前面已经提到的行政任命程序，仅从立法程序上看，基本法由中央制定、修改和解释。既然是中央给的，也可以随时收回，并且完全“合法”。这就是真正的隐患所在。

联邦制则不然。其主要含义是“地方分权”，而非“中央”授权。“中央”政权与“地方”政权没有从属关系，而是分立、平行的，在各自的职权范围内，直接向辖区内的人民负责。两者的职权划分由联邦宪法作出明确的规定，在此之下，“地方”权力，不妨理解为其本身“固有”的。联邦宪法，亦由“中央”和“地方”共同参与制定和批准，不得单方面任意变更。双方各行其道、各治其事，如有争端，包括释宪问题，诉诸司法独立的最高法院。

以上，从“一国两制”和联邦制的法理比较谈起，随兴所至，“顺藤摸瓜”，所引出的讨论已经超出台湾问题的范畴。这恰恰表明台湾问题之于中国的深远意义。台湾问题可以成为一个契机，我们因之探讨诸如联邦制，很容易推及其普遍意义，情牵“中央”与“地方”关系之结。何况台湾问题的最终解决和台湾前途的真正保障，恐有赖于中国整体宪政秩序的重构。由此，下文将重点讨论联邦制在中国的历史与现实基础问题。

联邦制在中国，并非甚么新话题。近代继（1898）、辛亥革命（1911）、新文化运动和五四（1915－1919）之后，就曾有过一场联省自治运动（1920─1926）。究其由来，应源自清末民初。孙中山的均权主义思想，内含同样的萌芽。南京临时政府的发起，明白宣称：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”。后来的“联省自治”，目的正在于建立联邦制。

中共党史上，早在1922年的“二大”宣言中，就明确提出“用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆、建立中华联邦共和国”。1934年的《中华苏维埃宪法大纲》甚至表示：“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立国家的权利。蒙、回、藏、苗、黎、高丽人等，凡是居住中国地域内的，他们有完全自决权：加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”可见当时受苏联影响，只把联邦作为民族问题的处理方式，而且走得很远。但是有此渊源，今天的当政者应该不会对联邦制感到陌生和恐惧，而可以抱着为我所用的态度。

今天联邦制遭遇的批评首先有：联邦制存在主权或权力的分享或分割，或有所谓“双重主权”问题；采用“联邦制”则需分权，即分割或放弃部分国家权力或主权，必然损害国家统一；联邦制违反“一个中国”的原则，为“两国论”和“台独”主张开路，为分裂主义活动谋求空间，等等，帽子满天飞。其实不然，根据主权在民的理念，或主权史传的看法，不难得出两岸人民共享的推论。主权因而不是什么传国玉玺，更不注定属于某单个政府所有，从来就没有什么“真命天子”。至于“分割”云云，又不是割给外人，有甚么大惊小怪的，难道是“宁赠外人，不与家奴”吗？实行联邦制的国家那么多，没有听说谁被看走了眼。

2、国家统一与多种地方制度

近年来，颇有一些学者主张中国实行联邦制，理由主要有三条：有利于行政合理化，有利于解决民族问题，有利于实现国家统一。以下逐一检讨这三条理由。

前面已经说过，联邦制国家和单一制国家在历史演变中逐渐趋同，它们的地方自治制度现已不存在原则上的差异。单一制国家中同样可以有所谓“竞争性政府”并获得这种竞争所带来的种种好处。因此，仅仅为了提高行政效率、扩大政策选择空间便要求中国实行联邦制，理由是不充分的。

出于解决西藏、新疆民族问题的需要而实行联邦制，比前一条理由在国内外更有市场。前人也屡有这方面的考虑和说法。民国成立前后，革命党和其他政治人士都说过“五族共和”，“共和政治者，联邦政体也”之类的话，但后来均不了了之。中共也曾长期坚持建立“多民族联邦”。长期主持中国共产党民族工作的李维汉回忆说：在起草《共同纲领》的时候，提出，要考虑到底是搞联邦，还是搞统一共和国，少数民族区域自治。、李维汉等中共领导人考虑的结果见于1949年9月7日所作《关于人民政协的几个问题》的报告。报告中说：“关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦制。现在可以把起草时的想法提出来，请大家考虑。中国是多民族的国家，但其特点是汉族占人口的最大多数，有四亿人以上；少数民族有蒙族、回族、藏族、维吾尔族、苗族、夷族、高山族等，总起来，还不到全国人口的百分之十。当然，不管人数多少，各民族间是平等的。首先是汉族应该尊重其它民族的宗教、语言、风俗、习惯。这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，……我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。……我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。”宪法中进一步明确规定：“中华人民共和国是统一的多民族的国家。”“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”

原来既是统一的便不应该再分开，原来尚未统一的便可以联邦制的方式联合起来。基于这个理由，联邦制可以是台湾海峡两岸中国人实现统一的选项之一。邓小平1983年6月26日会见美国新泽西州西东大学教授杨力宇时说，祖国统一后，台湾“可以有自己的独立性，可以实行同大陆不同的制度。司法独立，终审权不须到北京。台湾还可以有自己的军队，只是不要构成对大陆的威胁。大陆不派人驻台，不仅军队不去，行政人员也不去。台湾的党、政、军等系统，都由台湾自己来管。”741992年10月12日在中共十四大政治报告中说，“在一个中国的前提下，什么问题都可以谈”，其中应当包括联邦制的问题。从中共领导人已经开出的条件来看，有些已经超出了联邦制的范畴，例如台湾拥有自己的军队。世界上现有的联邦制国家，至少在法律上是统一的；而即使不算台湾，中国内地、香港和澳门现在的法律制度已经包括了三种不同的法系：英美法系、欧洲大陆法系和苏维埃法系。

未来的一个中国，可以在一个很长的过渡时期里实行多种不同的地方制度。一般地区实行地方自治，少数民族地区实行民族区域自治，港澳地区实行特别行政区制度，台澎金马地区根据两岸谈判的结果，实行联邦制、邦联制或者任何一种双方都能接受的制度。

四、多种地方自治的完善

1、地方自治的规范化分权

规范化分权是宪政国家的基本特征。它包括横向的权力分立和纵向的权力分配。地方自治首先涉及的是纵向的权力分配，在自治体内部则有类似于中央政府的权力分立问题。

在中央集权制度下，各级政府的权力划分乃是一种行政行为，地方政府的权力来自中央政府或者上级政府的行政性授权，是缺乏保障和不稳定的。在地方自治制度下，地方自治团体的自治权力来自规范化分权，比行政性授权更加稳定，更有保障。当然，现在的地方自治团体通常是一身二任，例如台湾《地方制度法》第14条就规定地方自治团体“依本法办理自治事项，并执行上级政府委办事项”。所谓“自治事项”：“指地方自治团体依宪法或本法规定，得自为立法并执行，或法律规定应由该团体办理之事务，而负其政策规划及行政执行责任之事项。”所谓“委办事项”：“指地方自治团体依法律、上级法规或规章规定，在上级政府指挥监督下，执行上级政府交付办理之非属该团体事务，而负其行政执行责任之事项。”

分权的保障

中央政府和地方自治团体的规范化分权，有几种不同的方式。因而对自治权的保障，可以分为宪法保障、法律保障和司法保障；作为特例，还有条约保障。

凡以宪法来规定地方自治团体权力的，则其自治权必受宪法的保障，至于其保障的程度，则视其国家是否采联邦制而有所不同。单一制国家也有把地方自治的基本原则列入宪法的，地方团体的自治权，固有由宪法所规定而受宪法保障者，但大多是由法律所授与而受法律的保障。法律授权可分为两种：⑴普通法律授权：适用于全国的地方自治团体，而非仅适用于某一地方自治团体。这种方式为各国最通行的方式，如日本《地方自治法》。⑵特别法律授权：某一地方自治团体欲取得某种权力，向国会请求制定法律，该请求如经国会通过成为法律，其效力只及于该地方自治团体，与其他地方自治团体无关。这种方式在英美法系国家中较为普遍。

司法审查制起自美国，是美国对宪政制度的独特贡献。司法审查制使联邦最高法院得以对地方自治提供司法保障。当联邦与州或其他地方政府出现权限划分争议时，便是由最高法院作出最终判决。除美国外，现在已经有许多国家也采用了司法审查制度。《中华民国宪法》第一条规定：“中央与直辖市、县（市）间，权限遇有争议时，由立法院院会议决之”。但台湾一些学者及政治家认为，有“宪法位阶之自治事项”即依据宪法某一事项系属县之立法权限，则中央法律亦不得剥夺其决策空间。如果行政院与县政府在政治上协调之程序未能达成协议，应由司法院或行政法院做最后的裁决。“未来政府应尽速厘清中央与地方之权力关系，一方面强化二者间的协议机制，另一方面，也要建立化解彼此有关事权争议的机制，加强大法官会议审查地方自治争端的功能。”

条约保障是由国际组织或外国政府和本国政府一起对地方自治作出保障。第一次世界大战结束后，中东欧新兴诸国多采用联邦制以适应不同民族同处一国的情势。但联邦制终不为各国所乐闻，故为保障其国内少数民族，协约国要求这些新兴国家在签订国际条约时作出相应保证。另外，1984年中英两国政府签署联合声明，指出1997年7月1日以后，香港主权回归中国大陆，但需维持现行政制五十年不变，这即是典型的以条约授与方式来保障地方自治的实施。

中国未来全面实行地方自治制度，应以地方自治原则入宪、制定《地方自治法》和采纳司法审查制度等，为中央与地方的规范化分权提供多方面的保障。

中央事权

喜欢说发挥两个积极性，中央一个积极性，地方一个积极性。这说明他的心目中并没有在中央与地方之间明确划分事权的概念。一方面，中央是领导一切的，想管什么就可以管什么；另一方面，“上面千条线，下面一根针”，什么事情也离不开基层政府。每一件事情都要发挥两方面的积极性，地方积极性还要进一步分解给四级政府，五级政府的主管部门插手过问同一件事，又如何具体划分权力和责任呢？的这种观念至今还保留在现行宪法中：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”即所谓“中央统一领导下的分级管理制”，“在保证中央政府有效实施宏观调控的基础上，发挥中央与地方两个积极性”。

关于事权，首先是要明确政府事权的范围，其次才是如何在中央与地方之间进行具体的划分。在全能政治、计划经济的总体性社会中，政府的事权可以说是无所不包；在市场经济体制条件下，政府的事权必须大幅度地削减，实行“小政府，大社会”。世界银行发表的《1997年世界发展报告》将政府的职能归纳为建立法律基础、保持非扭曲性政策环境、投资于社会服务与基础设施、保护承受力差的阶层、保护环境等五个方面。在市场经济体制条件下，政府的事权还可以进一步归纳为两个方面：一是为拾遗补缺或纠正“市场失灵”而提供各种必不可少的“公共产品”，如法治环境、政策体系、社会秩序、基础设施等，包括保持宏观经济稳定；二是为维护社会的相对公平和公正而进行适当干预的制度，如基本社会保障、转移支付等。

从中央与地方关系的角度划分政府事权，大体可以划分为四类：中央专属事项，中央立法共同执行事项，中央立法地方执行事项，地方专属事项。其中前三类均与中央政府有关。

中央专属事项即中央立法并直接组织执行的事项，如国防、外交与国际经贸合作、司法、货币金融政策、度量衡与标准、空间与海洋开发等。明确划分事权不仅是为了保障地方自治的落实，也是为了更好地发挥中央政府的作用，建立统一的全国性市场和法治秩序，打破阻碍货物及生产要素在地区间自由流动的地方壁垒，防止出现“诸侯经济”和各种“土围子”。除美国等个别联邦制国家建立了州一级的司法制度外，绝大多数国家的司法制度都是统一的；即使在美国，联邦法院系统的所有法官——从地区法院、上诉法院到最高法院的法官，都是经国会参议院批准后由总统任命的。将司法确定为中央专属事项，各级法官的任命不再通过地方人大，是以司法独立为指向的中国司法改革的首要任务。今后凡确定为中央专属事项的执行机构，都应与地方脱钩，其负责人不应再由地方任命。地方政府免除了这些事项上的责任后，可以精简机构，集中精力于自治事项，并减少与中央政府的相互推诿与扯皮。

中央立法、中央地方共同执行事项包括交通与通讯、资源与环保、教育、公安、公有资产管理等。在这些事项上也应进一步划分职责与权限。如果高等教育划归中央政府管理，普通教育划归地方政府管理，教育部就不必再设普教司，干预地方政府的事权；为了方便交流，可以由地方分摊经费，建立普通教育协会这一类的全国性行业组织。现行的国有资产管理制度早已名实不符，实行地方自治后，地方自治体和社区自治体都可以拥有各自的公法人资产，没有必要再打“国有资产”的招牌。中央与地方如何共享对自然资源的产权，应当尽快制定出相关的法律，避免由于产权不明而出现对自然资源的掠夺性开发。

中央立法地方执行事项包括许多方面，例如农业、林业、卫生、计划生育、建设、劳动等，中央政府在这些事项上并不需要亲自参与执行。所谓中央立法，从广义上说包括三个方面：全国人大通过的法律，国务院的行政法规，国务院部门的行政规章。现在的问题是，法律数量不足且大多过于空泛，行政规章满天飞且随意性强甚至相互矛盾冲突。解决的办法是进一步合并国务院机构，组建与国际接轨的“大部委”，大幅度地减少“红头文件”的发源地。

地方事权

这里所谓的地方事权，在广义上是指中央以外的各级地方的事权，在狭义上仅指地方自治体的事权。

各国地方政府的职责通常包括三种事项：机关委任事项、团体委任事项和自治事项。机关委任事项是由中央制定具体政策，委托地方行政机关代为执行；所需经费原则上应当由中央财政拨付地方政府。团体委任事项是由中央制定基本方针，委托地方立法机构制定具体政策，并由地方行政机关负责执行；所需经费由地方财政自行筹集，但中央财政通常会给予专项补贴。自治事项中央原则上不予过问，由地方立法机构决策，地方行政机关执行；所需经费完全由地方财政承担。日本政府近年制定的地方分权推进计划，决定全面废除机关委任事项，减少团体委任事项，重新划分自治事项。而中国现行体制的一大弊端是，中央政府下任务，定政策，但是不给钱。譬如说，国务院决定给公务员加薪，但是地方政府却拿不出这笔钱，只能开“白条”。

中国改革开放以来，已经变一级立法体制为多级立法体制。1982年宪法规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。地方组织法规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规以及本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规。省级虚化后，省和较大的市的立法权限应一并归于地方自治体，地方自治体的立法机构任务繁重，必须由专职议员才能承担。未来的地方自治体在经济管理、地区开发、建设规划、社会保障、文化卫生、普通教育等方面将拥有更大的决策权，以形成“政府间竞争”的格局。布雷顿，所引入的“竞争性政府”的理论分析范式包括纵向和横向的竞争：任何一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况，同时，这个政府机构又与同级机构在横向的层面上展开竞争。地方和中央的政治行为主体为争取居民的赞同和忠诚而互相竞争，竞争的砝码就是他们各自提供的政府服务。这时，政府竞争就与市场竞争通过各辖区对重要生产要素（如投资、人才等）的竞争互相衔接起来，这些要素决定各地区经济增长的最终结果。“政府间竞争”对于像中国和俄罗斯这类大国的体制转型或者更一般意义上的制度创新，有着至关重要甚至不可替代的作用。

在地方自治体与社区自治体的事权划分上，笔者认为，前者应当在地方税收、地方警察、地方公务员人事管理等方面承担主要责任；在后者的范围内，难以进行必要的公务员选拔和培训，也缺乏足够的晋升空间对公务员提供激励动因。

社区事权

社区自治体（市坊镇乡）与地方自治体（都府州）不同，它在制定政策方面的职责较轻，主要任务是直接为民众提供各种公共设施与服务。

社区自治体的基本职责是义务教育、治安防灾、市政设施、社会保障与福利，而在中国，这些事权现在还没有完全下放到基层政府（包括街道办事处这一级准政府）。近来，由于农村拖欠教师工资的现象严重，义务教育的管理权又上收到县级。国务院决定：“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理，统一发放教职工工资，负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作。”这应当是暂时性的措施，一旦条件成熟，对普通教育的管理还是应当交给未来的社区自治体。

社区自治体靠近居民，便于实行直接民主。孙中山在解释政治的意义时说：“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权；政权就可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权；治权就可以说是政府权。”实行地方自治后就可以实行直接民权。“在人民一方面的大权刚才已经讲过了，是要有四个权，这四个权是选举权、罢免权、制创权、复决权。在政府一方面的，是要有五个权，这五个权是行政权、立法权、司法权、考试权、监察权。”理想的政治状态是“人民有权，政府有能”。他指出，有些欧美国家已经实行了直接民权。日本在二战后也实行了完全的地方自治和直接民权。在不违反宪法和法律的情况下，中国未来社区自治体的居民可以通过直接民主和间接民主的方式，自行决定某些具体的社区事权的兴革存废。

五、对地方自治的未来构想

在总结国内外地方自治经验和教训的基础上，我们于五年前提出了中国实行两级地方自治的构想：将中央直辖市、计划单列市、省会城市、地级市和地区改组为都、府、州，确定为上级地方自治单位，简称地方自治体；以按新标准设立的市、镇、乡和坊（即现在大城市中的街道）为下级地方自治单位，简称社区自治体。省、县暂时保留为非自治的地方行政体。关于这一构想，我们已经有过详细的说明和讨论，这里再强调以下几点：第一，把现有的地方政府层级全部改为地方自治团体，再加上村民自治，一共五级自治，是绝不可取的。第二，两级地方自治不能靠得太近。第三，地方自治体不应是省或者县，应当是位于二者之间的府、州。第四，社区自治体不应是县（区）或者村（居民委员会辖区），应当是县辖市、乡镇和街道办事处辖区。

当今世界各国，除一些小国外，大多数设二级或二级以上的地方行政单位，但并非所有的地方行政单位均为地方自治团体。3000多个县政府管辖着美国的每一寸土地，但从法律形式上看，传统的县政府是州政府的一个行政单位，“县政府只是行政管理的工具，它没有制定政策的权力”。日本的北海道和东京都下面设有派出机构支厅，12个政令指定都市下面设有区，它们均构成一个地方行政层级，但不是地方自治层级。地方自治层级太多，就没有办法在它们之间把事权和责任划分清楚；同时，也不需要那么多地方政府层层制定特殊政策，当然更不需要它们来充当转发红头文件的收发室。在中国目前情况下，减少地方政府层级（例如取消地级建制，实行宪法规定的省、县、乡三级制），或者把每一级地方政府均改为地方自治团体和公法人，都是行不通的；惟一的改革途径是首先区分地方自治体和地方行政体，从四级政府中选择两级作为地方自治体，在强化建设地方自治体的同时，逐步弱化地方行政体，为减少地方层级创造条件。

选择地级行政建制而不是省作为上级地方自治体的理由：首先，是顺应现实的发展趋势。改革开放以来，中央与省的权力和财力向地级行政建制下放，地级行政建制又向县和乡镇上收了一部分权力和财力，使其成为各级地方政府权力角逐中的最大赢家。面对这个趋势，一些学者要求取消地级行政建制的呼吁愈发显得不合时宜。这当然不是地级官员们能耐大、嗓门高的结果，而是中国城市化的客观要求。中国既不能像一些中小国家那样靠发展一两个特大城市来实现农村人口的城市化，也不能如某些学者所建议的那样依赖于几万个小城镇的发展；中国城市化的主流是把现有的几百个地级市发展为大中城市，用它们来容纳大部分的进城农民。其次，是与世界各国的地方体制接轨。如果中国在现有地级行政建制的基础上建立地方自治体，那么将有300多个都府州，在30来个非地方自治的省派驻中央代表，省的规模和管辖幅度均大体相当于俄罗斯的大区。第三，是降低政治风险。中国的大省经济实力占到全国十分之一左右，人口超过欧洲各主要强国，如果作为地方自治体出了什么差错，对全局影响很大；而且省级行政长官人数较少，容易在政治上联手，对中央施加压力；以300多个府州为地方自治体，就可以避免出现上述情况。四是有利于提高民族自治区的地位。在民族地区实行自治区、自治州、民族乡三级地方自治，可以使自治区的宪法地位略高于一般的省，而与香港、澳门等特别行政区处于同一级别。当然，面积小、人口少的自治区，也可以实行两级自治，这应当由自治区的立法机关自行决定。

基层社会自治体应具有足够的自治人才和自治财力，现有的村委会和居委会辖区范围太小，因此不适合作为社区自治体。台湾现行《地方制度法》规定：“乡以内之编组为村；镇、县辖市及区以内之编组为里。”其中“乡（镇、市）为地方自治团体”，村、里只是地方自治团体内部的“编组”。《地方制度法》第59条规定：“村置村长一人，受乡（镇、市、区）长之指挥监督，办理村公务及交办事项。由村民依法选举之，任期四年，连选得连任。”虽然村长由选举产生，但却是无给职，同时又要接受乡（镇、市、区）长之指挥监督，所以并不为村民热衷。因此该法条接着规定：“村长选举，经二次受理候选人登记，无人申请登记时，得由乡（镇、市、区）公所就该村具村长候选人资格之村民遴聘之，其任期以本届任期为限。”除村长外，村还设有作为地方公务员的干事，许多台湾学者因而主张取消村长选举制度。当前大陆的村民自治仍是一种政社合一的制度，在继续维持村社土地共有的前提下，可以把村民委员会改组为管理村社土地的法人团体，但不宜实行村级地方自治。本文前面已经讨论过，以几十万人到上百万人的县为社区自治体，与让政府权力尽量贴近居民的世界潮流是背道而驰的。

对地方自治的未来构想我谈谈自己的看法：

1、修改宪法，将“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”与“民族自治地方的自治机关”两节删除，仅在总则一章中增添一个条文：地方实行自治，有关自治的法律由全国人民代表大会制订，由全国人民代表大会常务委员会负责解释。2、制订《自治法》，使我国地方自治制度有法可依。完善地方自治制度，第一步是要完善有关立法，最主要的是《自治法》的制订它关系国家大政方针，应稳妥制订，广泛征求意见，严格进行论证，不可操之过急。其内容至少应包括：中央与地方事权的划分，自治机关的范围、产生、构成、及其运行程序，自治财政、自治监督等内容。3、真正贯彻司法独立原则。司法独立乃世界通则，我国宪法对之也有明确规定。然而，实际上各级地方政府有意、无意将司法机关视为其推行地方保护主义的法宝。造成这一局面的原因很多，但最根本的原因是我国现行法律将司法权视为自治权的一项。因此，还司法权以真正原貌，才是解决司法独而不立的真正对策。4、加强对地方自治的监督。首先得在中央建立相应的地方自治监督机构；其次要强化各种监督手段；第三，要建立相关的法律责任，使违反自治法的行为受到制裁。5、保障地方自治权的行使。我国，现在确无真正可行的地方自治的司法保障手段。只有等到司法权真正独立，其成为“立法、行政、司法”三极中的一极后，才有可能将自治权争议的案件作为行政诉讼的一种而归入司法审查的范围。

目前，我国安定、团结的政治局面进一步得到巩固，国家机构改革的浪潮正在稳步推进。因此，抓住机遇，完善业已存在的具有中国特色的地方自治制度，已刻不容缓。但地方自治制度问题千丝万缕，牵一发而动整个国家机器之全身。因此，该制度的改革与完善，要小心谨慎。

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12、全国法规资料库网站：《地方制度法》。

地方自治范文篇5

关键词：地方自治，地方分权，中央集权，中央地方关系

地方自治是近代宪政的有机组成部分，“无论对任何一种宪法体制来说，都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位”。[1]（P187）与此同时，很多国家和国际组织重申地方自治原则。1985年通过的多国条约《欧洲地方自治宪章》，1985年通过、1993年再次通过的《世界地方自治宣言》加重了对地方自治的关注，这意味着在今天，地方自治和地方分权的积极意义在世界开始得到讨论，并逐步得到明确。与地方自治和地方分权相伴随的是地方公共团体事务优先原则的确立，即市镇村最优先、然后是省市县优先的事务分配原则，而中央政府只负责全国民、全国家性质的事务。[1]（P187）地方自治及地方自主恰好体现了《世界地方自治宣言》在序言中的主张，实现一种“源于人民，服务于人民的政治”的政治理想。因此，基于地方分权的地方自治在“缓和中央权力过于集中的弊端方面，改善和提高政府活动的效率，激发地方的独创精神，释放出具有创造性的革新能力”[1]（P187）方面的作用已越来越成为人权和民主主义观念和制度的辅助成分。因此，认真探讨地方自治理论，对我国权力下放的实践和中央地方关系的完善不无裨益。

地方自治的起源

一般认为，用于某一地域意义上的地方自治来源于早期的自治市。“自治市”最早的定义起源于罗马，当时的罗马帝国授予一些城市一定的特权。罗马帝国衰亡之后，这一做法在欧洲沿袭下来。在欧洲，地方自治最早是对城市而言的，自治是捍卫城市特权的理论根据，是实现城市自由的手段，其在政治和组织上的典型特征是实行代议制。[2]（P15）因此，地方自治和城市自治是分不开的。

自治，其字面意思为“自己管理自己”，或“自己治理自己”。[3]（P73）从表面上看，自治与“他治”相对，有人就持此论。[4]（P1100）但其实不然，自治非与“他治”相对，而与“官治”相对。日本学者阿部齐等人认为，“自治”与“统治”是分别位于两个极端的概念，它的本来含义是自己的事由自己负责处理。而“地方”一词与中央相对，因而“地方自治”的反义词是“官治”（中央统治）或中央集权。[5]此处意义上的地方自治是政治学领域中的意思，而涉及到政治，必与国家分不开，须从探讨和思考国家与个人的关系处着手。地方自治是在与国家概念相对的意义上展开的。有学者认为，“地方自治是相对于中央政府对于全国的绝对控制而言的，它是对集中制的突破”。[6]（P2）地方政府是实现个人自由和分散过分中央集权危险的方式，[2]（P23）说的就是这个意思。我国清末讨论地方自治问题时，对自治与官治之间的关系已有清楚论述。如梁启超从政体结构说明自治与官治的关系，认为“集权与自治二者，相依相辅，相维相系，然后一国之政体乃完”。[7]当时的留学生也对二者之间的关系展开讨论，认为“官府为国家直接行政机关，以直接维持国权之目的”，“自治体为国家间接之行政机关，以地方之人，治地方之事，而间接以达国家行政之目的”，故“自治之制，盖所以补官治之不足，而与官治相辅而行”。[8]（P617）

地方自治（Localautonomy或self-governmentoflocalities或Homerule）是指地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己规定，不由州和中央政府规定。《简明不列颠百科全书》这样定义地方自治（Homerule）：“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权。多民族帝国或国家所经验的一种普遍特点，对地方的活动予以一定的承认，并给予相当的自治权，但要求地方居民在政治上必须效忠于中央政府。”美国多数认为，Homerule是“地方政府在州政府的监督下管理自己事务的法律能力”，[9]（P44）或者“地方自治是通过州向地方政府特许状（charter），允许地方政府在执行自己活动中拥有处理权和灵活性（flexi2bility）的一种法律安排”。[9]（P44）

有人认为，地方自治是资产阶级革命时期资产阶级为反对封建专制，实现参与政权的政治要求。实行地方自治的国家，通常规定地方自治机关由居民选举产生，由自治机关管理地方事务。[10]《中国大百科全书》——政治学卷认为，地方自治（Localautonomy）是“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。”德国法学家格奈（莱）斯托认为地方自治是“遵国家之法律，以地方税支付费用，而以名誉职员办理地方之行政”。[4]（P1116）日本法学博士织田万称地方自治为“被治者自为政治之意，”“不烦政府之官吏，由人民代表出而执行一切公务，即所谓人民自治之观念”。[4]（P1116）

综合上述看法，地方自治可定义为，国家特定区域的人民，由于国家授权或依据国家法令，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度。

地方自治学说

各国在将地方自治观念引入本国实践的过程中，结合本国的具体情况和管理需要，在承认地方拥有自主处理本地事务权力的前提下，又产生了带有各自地域和文化特色的地方自治理论，反映了地方自治理论在回应本土问题的过程中，其理论内涵在原有概念的基础上不断延展。在长期的历史流变中，各国在传统地方自治理论的基础上，不断修正、补充和完善这一理论，出现了各种不同的学说，反映了地方自治理论回应外部社会，适应本国情况的变迁过程。

1.保护说

英美法系国家的地方自治奉行这—理论，称为“人民自治”（日本称为“居民自治”）。该理论认为，自治的权利属于天赋，为人民所固有，先于国家而存在。原始社会由个人结合的自由公社便具有自治权。国家出现后，这种固有的自治权依然存在，国家不但不能干涉，而且应予保护，所以又称为“保护主义”。该理论在制度上表现出自己的特点，英美国家的地方自治机关行使由法律确认的自治权时，中央政府一般不加过问。地方自治机关形式上独立于中央政府之外，自治机关的成员直接或间接由当地居民选举产生，他们只具有地方官员的身份，中央政府不得撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以立法监督为主，一般避免对其强制性指示。如果地方自治机关逾越法定权限，中央政府可诉请司法机关加以制止。

2.钦定说

该主张为大陆法系国家的地方自治所奉行，它不同于“人民自治”论，而坚持“团体自治”。认为地方自治的权利不是天赋的，不为地方人民所固有，而由国家主权所赋予，国家可随时撤回这种权利，故称为“钦定主义”。因此，表现在地方制度上，大陆法系国家的地方自治权具有委托性质，中央政府对于自治事务具有最终的决定权。地方政府不论为中央直接任命或为地方居民选出，都同时兼具中央官员和地方自治机关官员的双重身份，中央政府有权随时撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以行政监督为主，中央政府可随时向地方机关发出强制性指示，地方机关必须执行。否则，中央政府可采取强制性措施。

日本的地方自治由于先后受德、英及美国的影响，其地方自治制度是不同模式结合的产物。上述两种地方自治理论在日本地方自治中都有表现，既表现为“团体自治”，又有“居民自治”，是两种自治的结合。

团体自治的原则要求把国家干预限制在最小限度内，充分发挥地方公共团体的自主性和自律性。该原则在制度上表现为扩大地方公共团体事务，强化地方公共团体的自治权，确立地方财政的自主性，缩小国家的监督权。居民自治的原则要求有关地方团体的行政，尽可能在更多的范围内，承认居民参与的机会，最大程度地满足居民关心本地方公共团体运营的要求，赋予地方公共团体处理事务的权能。该原则在制度上表现为：由居民直接或由居民公选的代表组成自治机关，行政事务以居民直接或间接选举的地方公共团体的意志决定，由居民自主监督地方的运营。

3.传来说

这一观点认为，地方自治是由国家传来的，由于国家的承认地方自治才被许可，该学说强调国家的存在对地方自治的意义。此说最早产生于19世纪后半叶的德国。该理论认为，自治权不是固有的，而是来自国家的委任乃至恩赐，地方自治的权力是国家给予地方的。直到魏玛宪法时期，该学说仍为德国的许多学者所接受。

其后，传来说又发展为承认说。日本在很大程度上接受了这一理论，如日本宪法学家宫泽俊义指出：“地方公共团体离开国家不可能有完善独立的存在，离开了国权力，不可能具有独立的固有权，其存在的根据全在于国家的权力”。[11]（P371）日本其他学者也从不同方面论证传来说，认为不可以将地方自治权力视为绝对化的存在，在很多情况下，“地方公共团体既是一种地缘性的协同团体，同时，它又是作为超越其地区而存在的国家统治机构环节之一的公共性机能集团。离开了国家就不可能有地方公共团体”。[11]（P371）但是，这一理论又蕴涵着明显的危险，它强调国家对地方自治的绝对优势，国家是地方自治的发动者，发动形态为国家的法律，地方自治的发动形态是条例。传来说意味着国家法律对地方自治法律的绝对优势。因此，即使是受宪法保障的地方自治，如果坚持这一观点，也将在很大程度上削弱地方自治实现的程度。

4.固有权说

此说来源于1789年托列的“地方权”理论。这—学说认为，法人与自然人一样，也享有固有的人格和权利。既然自然人享有天赋的、不可侵犯的基本人权，那么，地方自治权相对于地方团体而言，也同样是固有的前国家的权利。这一学说与“保护说”既有相似之处，又有不同的地方。他们的出发点和前提都是—样的，即承认人的天赋的自然权利，这一权利是人民所固有的，先于国家而存在。保护说基于这一认识，强调国家对地方自治权的保护，国家对自治权不能随便干预。但固有权说对这一点的强调似有不足，该学说有它自身的弱点：（1）自治团体的权利出于国家之前的观点缺乏事实根据和历史传统的支持；（2）国家主权的单一性和不可分割性在公法领域中成为支配性的观点，得到普遍的承认，而强调地方自治权先于国家存在与主权的这一特征不相符。[6]（P2）

随着时代的发展，固有权说的不足已日益明显，需要用新的理论予以补充。20世纪70年代以来，又出现了“新固有权说”，这一学说针对“传来说”的某些观点，指出地方自治并不是国家承认之后才成立的，而是居民及地方团体本来就有的基本人权乃至固有的团体基本权。也有人指出，地方自治并不是由宪法，或者说由国家所给予的，而应当是作为民主主义的内在要素所固有的东西而存在的。[11]（P372-373）

5.制度性保障说

直到20世纪70年代，该学说在学术界一直占据通说的地位。它一方面基本上维持传来说的立场，另一方面，又重视宪法对地方自治的保障，即国家的法律必须不得侵犯地方自治的权力。制度保障说率先在德国形成，并在此后广泛影响了德国的学术界，一度在第二次世界大战后占统治地位。该说的倡导者是德国的卡尔·斯密特，德国所强调的地方自治重点在于保障，保障在历史传统过程中形成起来的公法上的地方自治制度。

制度保障说于20世纪50年代在日本为清宫四郎和田上穰治等人所采用，但他们主要是对德国已有学说的采纳。后成田赖明在其后的著述中对制度保障说又进行了新的论证。他认为：“现代国家的地方公共团体并不是建立于国家对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体，而是作为民主的国家构造的一环，和国家一起，为了服务于国民生活福利的提高，把由国民主权出发的公权力从国家独立出来，在各地自己的责任之下所行使的制度，自发尊重这种制度的意义，并把它作为一种在本质性内容上不容侵犯的公制度来保障”。[11]（P372）这一理论的立足点与前述观点的不同在于，它不把地方公共团体视为国家的对立物，而是在宪法和国家结构之内的共存物，这对于理解现代社会国家和地方的相互依存关系是有益的。但制度保障说也有它的弱点，既然认为国家立法不能破坏作为国家公法上的制度的地方自治的法律，即国家法律不得随意破坏地方自治法律的有效性，也不能破坏由历史传统所形成的制度内容及其本质内容的法律，那么，那些不被立法所限制的本质内容究竟是什么？也即什么才是地方自治内容的本质内容，就该问题学者之间无法形成一致的见解。

6.人民主权说

现代国家建立的理论基础是“人民主权”，这一理论在有些国家又表现为“国民主权”，如日本。该理论在社会事物中具体表现为两方面：一是如果某一事务是公民应负的义务，他必须服从；而在仅与他本身有关的一切事务上，他是自主的。也就是说，他是自由的，其行为只对上帝负责，即个人是本身利益的最好和唯一的裁判者（托克维尔）。该学说对美国的乡镇生活产生了很大的影响，美国的乡镇自由来源于人民主权学说。美国的各州都或多或少地承认乡镇的独立。[12]（P72）

人民主权的实质含义要求在涉及人民大众的事务中必须有人民的参与。这种参与既表现为有关国家整体事务的决策和处理，又表现为涉及地方事务的决策和运营。人民主权在国家和地方关系上有一最基本的要求，即“地方优先”或“地方优位”，也即凡是地方公共团体能够处理的事务应当完全由地方公共团体自己处理的原则。更为具体和实际的表现是，“只有市町村不能处理的才是都道府县的事务，只有都道府县不能处理的才是国家（中央政府）的事务”。[11]（P372）人民主权的制度表现一为直接民主，一为间接民主。对比起间接民主，直接民主在民主实现和参与的程度上要大得多，地方自治是直接民主的一种管理方式，在国家管理形式上表现为中央和地方的权限分配。在此意义上，地方自治既是人民主权在国家事务管理上的要求，又是该原则在地方事务管理上的体现。

在人民主权问题上，长期以来一直通行着卢梭的理论，认为主权不外是“公意”的运用，主权者是一个集体的生命，表现在国家上，主权是不可转让和不可分割的。因为，意志“要么是公意”，“要么是人民共同体的意志，要么就是一部分人的”，只有在前一种情况下，意志的宣示才是主权行为，才构成法律。而在后一种情况下，则只不过是—种行政行为，或一道命令而已。所以，在卢梭看来，主权是不可分割的。如果坚持这一理论，则只有国家才是主权的体现者，任何意义上的地方分权都是对主权本身的分割，很难将国家主权的不可分割性和地方自治意义上的地方优先结合在一起。在此问题上，地方自治理论之一的“传来说”对此进行了解释，他们认为，即使主权、国权、统治权作为单一、不可分之物，在一个国家之内，仍不能决定如何直接行使主权、国权、统治权的问题。“国”的统治权如何行使，由宪法原理所规定，并通过宪法条款所表述。并且指出，“中央政府并不等于作为主权、国权、统治权之主体的”国“，如果以法国式的方式表述，那么‘国家的主权’和‘在国家方面的主权’是不同层次的问题。[11]（P385）

人民主权的理论和原则既是地方自治的理论基础之一，又受到了传统意义上的主权理论限制。在当今社会，国家主权的最高性和单一不可分割性的主张越来越显示出理论本身的局限性和与潮流的相悖性，其主要原因一是在对外的国际化潮流中，国家和地区之间加强了合作，国家行为在合作过程中必然受到限制和约束；另一方面，在对内地区化潮流的过程中，在处理国家与国内各区域之间关系的过程中，国家自身行为受到了限制。因此，在该问题上，解决的方法不仅仅是单纯地否定主权理论，而是在坚持人民主权原则的前提下，发展限制主权理论，并在这一原则和框架的前提下，为地方自治确立应有的地位。

7.人权保障说

政治制度的目的归根结底是为了促进人的权利的实现，政治理想必须根植于个人的生活理想，人在社会政治结构中始终应是目的，而不是手段。基于这一认识，民主只是促进人权实现的一种手段而已，一切政治制度最初、最终的着眼点都应落在单个的“人”，而非集体的、组织的人，这也是国家成立的宗旨和本意。保障人权是国家的政治原则之一，但观念和价值的立意及追求必须通过制度设计，单纯依赖其本身是不会自动实现的。正因如此，人权保障需要贯穿在国家政治制度的各个层面上，地方自治就是这一观念在地方制度上的体现。国家在治理过程中虽然贯彻这一原则，但国家方圆既大，总不能在任何事情上都能尽察民意，人权保障在实际制度运行过程中总会有折扣。所谓“中央政府，其势常与民悬”（严复语），国家在管理社会过程中总是分离出它自身的利益，从而偏离最初目的。地方自治与中央政府的不同之处就在于，“自治政府为民之所立，故常与之共休戚、通痛痒”。[13]（P388）所以，地方自治在保障人权的实现上比中央政府要彻底得多。

但是，这一理论也有它的不便之处，既然国家和地方政府都致力于保障人权，当地方自治的保障人权同国家的保障人权发生冲突时，应以谁为先？怎样判断？谁来判断？判断的标准又如何确定？如何处理二者之间的冲突？对此还没有简单明确的答案。

8.法人说

在战后日本关于地方自治理论研讨中，认为中央与地方是一种对等关系，法人说即是其中的一种。法人说认为，在团体自治中，地方团体具有“人格”，地方团体是一法人。现行《地方自治法》第二条明确规定“地方团体为法人”，具有主体性。而根据传统的“国家法人说”，中央政府也是法人。所以，中央政府和地方政府是法人与法人之间的关系，二者之间是对等关系。

9.地方政府论

70年代以前，日本很少有人使用“地方政府”一词，法律上将都道府县和市町村称作“地方公共团体”，日常生活中则称为“自治体”。当时的统治阶级只是将地方自治体作为实施行政业务的组织而不是履行政治或统治职能的政治权力机构。后日本学者大力强调地方居民的参政功能，指出，既然地方自治体的省长和议员均由居民直接选举产生，因而地方自治体可称为“政府”。现在，“地方政府”和“政府间关系”等词虽尚未成为法律用语，但已被日本学界广泛接受。

10.权力分立制衡说

根据杰弗逊等人创立的西方民主论，不仅中央政府的立法、司法、行政等权力要实行“分立”，而且中央与地方之间也要“先行”实行分权，以防止权力腐败或走向专制乃至对外扩张，这是战后美国之所以将地方自治制度积极植入日本的动因之一。现在，日本的一些政治行政学者认为，地方自治是“通过保持地方政府与中央政府间的政治性紧张关系来维持民主政治结构的重要装置”。所以，要实现这一目标，中央地方之间必须是对等关系而不是上下关系。

评价

地方自治或地方自主不仅是纵向的国家权力分配方式，其背后还有深刻的社会政治理念作为其制度支撑。现代语境中的地方自治是对绝对国家主义的克服，是个人主义和个人自由等价值在地方生活的体现。它以人性的幽暗意识作为其立论前提，在中央和地方、国家和个人关系上带有深刻的怀疑和不信任的印痕。它奉行二元论的认知模式，强调中央与地方、国家和个人之间的对抗。作为地方政治生活的地方自治或自主一直被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量。除此以外，其功能还覆盖另外两个领域：作为代议制民主的组成部分，促进地方民众的实质参与；以及自由精神在地方生活中释放的实现形式。在一国垂直方向的权力分配上，始终存在着兼容多种价值的欲求，在不使国家解体和失控的前提下维持地方自由，不使“中央吞并所有地方生活”。[2]（P22）所以，作为个人主义在地方生活中的体现，地方自治始终被赋予这样的含义，自我负责、“积极性、活力、市镇的爱国主义，以及城市制度所激起的刚毅而取之不竭的品德”。[2]（P56）

地方自治还体现了国家与个人关系的深刻思考。法国宪法学家让—玛丽·篷蒂埃说道：“在法国宪法史上，国家与个人的关系始终是人们思考和辩论的内容。特别是在基督教的影响下，人们一直认为国家是因为个人（或个体）而存在的，而不是相反；最高价值或终极价值是人，而不是其他。这种思想自然导致承认平衡砝码的合法性。而地方分权就是这种平衡砝码之一”。[14]因此，承认地方自主权是国家和个人之间关系的平衡器，地方自主权可以分散过度的中央集权，后者是国家主义观念的集中体现。

但是，随着社会的发展，经济、政治及观念上的变化促使各要素进行重新整合。科技发展和全球化趋势进—步压缩空间，政府职能转化引发的社会事务的增多释放和增加了更多的权力，打破了原来由中央政府和地方政府垄断权力和社会资源的状态，扩大了参与主体的范围，中央地方关系的格局也随之发生了变化。以地方自治和地方分权为特征的中央地方间的水平竞争在面临新要素组合的过程中日益显露出其弊端，过分强调竞争导致资源争夺，加重了二者之间的对立紧张。适应这一变化，各国调整中央地方关系，重新树立对人性的信心和积极肯定，推崇合作性道德，以合作和依赖代替对立，确立了合伙型和合作依赖关系型的中央地方关系模式。值得注意的是，由于各国原有基础的差异，这—发展趋势在各个国家的表现方式有所不同，原来权力集中的国家开始下放权力，原来过于分散权力的国家加强了中央控制和地方监督。同时，几乎在所有国家出现了一个共同现象，即以行政合同和行政指导的方式实现政府职能，政府以半官方和半民间的立场出现，模糊和弱化了原来过于强硬的官方定位，增加了制度外约束各级政府的渠道。传统地方自治理论也面临着调整和丰富的问题，在坚持地方自治的基本理论的前提下，开始增加政治性因素的影响力，发挥地方议员在中央机构的影响，通过意识形态的渗透影响地方政府的行动和选择，发挥舆论等社会因素的作用，以及通过行政合同和行政指导分散地方政府的权力。这些都在客观上牵制了地方政府的行动，分散了原来过于集中的权力支点，补充和丰富了地方自治的内涵。

上述不同理论是地方自治效力于本国实践过程中的反映，是传统地方自治理论的发展，有利于解决不同国家不同时期所面临的问题，说明地方自治概念本身不断受到新的挑战，其内涵也在不断发展。但是，在各种不同观点之下，依然可以看到一些共同之处，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。同时，传统意义上的地方自治观念出现了一些新的问题，在面临经济全球化和政治民主化潮流过程中，基于对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体的地方团体在实践中遇到了挑战。对立和紧张在为地方带来了可见利益的同时，又出现了一些新的问题，损害了其他可欲价值，如地区平等、施政标准的公平及中央地方如何协调环境问题等，显示了对立观念在解决这些问题时的局促状态，地方自治观念面临着新的发展。

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地方自治范文篇6

论文摘要：现代政治发展理论认为，一定形式的地方自治，是政治现代化的重要条件。伟大的民主革命先行者孙中山先生对西方资产阶级的地方自治理论与实贱给予了很大的关注。地方自治思想是孙中山三民主义之重要内容，贯穿其民主革合思想发展的始终，值得后人认真学习与研究。

孙中山的地方自治思想可划分为产生、发展和成熟三个阶段。

早在1897年，孙中山在与宫崎寅藏、平山周谈话时指出:“余以人群自治为政治之极致，故于政治之精神，执共和主义。”这是孙中山首次提出地方自治的主张。随后，孙中山在与兴中会骨干陈少白、郑士良等8人在致港督仆力书中进一步强调:“于都内立一中央政府，以总其成;于各省立一自治政府，以资分理。”“所谓中央政府者，举民望所归之人为之首，统辖水陆各军，宰理交涉事物。惟其主权仍在宪法之内，设立议会，由各省贡士若干名以充议员，以驻京公使为暂时顾问局员。”“所谓自治政府者，由中央政府选派驻省总督一人，以为一省之首。设立省议会，由各县贡士若干名为议员。所有该省之一切政治、征收、正供，皆有全权自理，不受中央政府遥制。至于会内之代议士，本由民间选举”。在信中，孙中山不仅正式提出了地方自治的政治主张，而且为实行地方自治设计出了具体方案。1905-1906年，在其手订的《同盟会宣言》和《中国同盟会革命方略》中，孙中山将革命过程划分为军法之治，约法之治，宪法之治三个阶段，此即后期的革命程序论。其中约法之治，即“军政府授权地方自治权于人民，而自总揽国事之时代”。这是孙中山首次将“地方自治”写进正式的纲领性文件，它标志着地方自治思想的初步形成。

辛亥革命后，迫于形势，孙中山决定让位于袁世凯，但他对地方自治的重视并未因此稍减。在袁世凯倒行逆施，复辟帝制时，他毅然宣布讨袁护国，并在其讨袁檄文中将“停罢自治”列为袁世凯的主要罪状之一。袁世凯死后，民国政治形式上回归民主，但孙中山痛感民国“基础尚不坚固”，认识到“欲民国之巩固，必先建其基础”，而“地方自治，乃建设国家之基础”。他指出:“吾国自推翻帝制，五年以来，政治尚未完善，政治之所以不完善，实地方自治不发达。若地方自治既完备，国家既可巩固。”这一时期，孙中山对地方自治简直到了人迷的程度，仅在1916年7月至8月间，他以地方自治为主题的演讲就达六次之多，而在其后的各种场合对地方自治的宣传更是难以计数。为促进地方自治的实行，孙中山于1920年发表了《地方自治实行法》一文，对试办地方自治的区域范围、步骤和方法作出了具体规划。而在其兼任部长的内政部中，孙中山更是专门设立了“地方自治局”，意在将地方自治落到实处。这一切均标志着孙中山的地方自治思想发展到了一个新的高度。

随着孙中山政治思想的演进，他的地方自治思想在他去世前的几年间得到了长足的发展，并逐步走向成熟。他先是发表《中华民国建设之基础》一文，对中央与地方的关系、主权在民的含义和民治与官治等问题进行了具体的论述，最后指出，要实现主权在民，达致民治，必须要执行四个方略，即分县自治、全民自治、五权分立和国民大会。其中分县自治是第一步，也是最重要的一步，“盖无分县自治，则人民无所凭籍，所谓全民自治必无由实现。无全民政治，则虽有五权分立，国民大会，亦未由举主权在民之实也。……当知中华民国之建设，必当以人民为基础，而欲以人民为基础，必当先行分县自治。”但局势的进展并非一帆风顺，面对复杂多变的政治局面和势单力薄的现状，孙中山感到困惑绝望。“孙中山在绝望里遇到了十月革命和中国共产党。孙中山欢迎十月革命，欢迎俄国人对中国人的帮助，欢迎中国共产党与他合作。”这直接导致了孙中山从旧三民主义向新三民主义的转变，而“国民党一大”则是这种转变的主要标志。1924年1月23日，在孙中山的主持下，国民党发表了由孙中山起草的《中国国民党第一次代表大会宣言》和《国民政府建国大纲》。《宣言》的第三部分为国民之政纲，该政纲的对内政策的前三条规定的全是地方自治的相关内容，而《大纲》则用了多达11个条款来规定地方自治，举凡地方自治开始的时间、规则的制定、应办的事项、执行的程序和达到的目的无不罗列详备。这两个对国民党具有重要意义的政治文件的发表标志着孙中山地方自治思想的完备与成熟。

孙中山对地方自治的内容作过许多阐述，所包含的思想非常丰富，虽然在某些问题有时会出现前后矛盾之处，但他的地方自治思想总体来说还是形成了一个完整的体系。这一思想体系主要包含以下几方面内容:

1.地方自治的单位。孙中山所倡导的地方自治，是一种区域观点，它建立在一定区域基础之上，以地域作为自治单位。在这个问题上，由于认识的发展和现实斗争的需要，孙中山的主张经历了一个发展变化的过程，关于自治的单位或区域，孙中山先后提出了省自治和县自治乃至乡自治。在其地方自治思想初步形成时期，他较为倾向于以省为基本单位，如1900年在致港督仆力书中提出，“于各省立一自治政府，以资分理”。但是在1916年他的这一主张发生了明显的转变。这年7月，他在上海的一次演讲中说:“言地方分权而以省为单位者，仍不音集权于一省也。故不为此项问题的研究而已，苟欲以精密之研究，则当以县为单位。”他此后还多次强调指出:“地方自治之范围，当以一县为充分之区域，建设地方自治，促进民权发达，当以县为自治单位。”并且在国民党“一大”宣言和《国民政府建国大纲》中明确地载人这一主张。可以说以县为自制单位是孙中山的一项重要而基本的主张。

在强调以县为自治基本单位的同时，孙中山也谈过以“省自治”和“联省自治”。如在《建国大纲》中规定:“省长为本省自治之监督，受中央之指挥”，办理“该省国家行政”。但这种规定与以县为自治单位并不矛盾，因为他将“一省全数之县皆达完全自治者”为前提。因而严格地说，所谓“省自治”不过是县自治的联合体，并不具有真正的自治意义。1923年，孙中山在回顾十余年民国建设的沉痛教训时，强调指出:“积十一年之乱离与痛苦为教训，当知中华民国之建设，必当以人民为基础，而欲以人民为基础，必当以行分县自治。”公务员之家

2.直接民权制的实施。地方自治作为孙中山民权主义的一项重要政治制度，是以人民直接行使政治权利，即直接民权付诸实施为标志的，因此地方自治在政治上主要体现为直接民权的实施。所谓“直接民权”，孙中山认为即人民“于本县之政治，当前普遍选举之权、创制之权、复决之权、罢官之权”。按照孙中山的规划，直接民权并非在地方自治的开始就能够实现，而必须在自治工作取得一定成绩之后。在1916年演讲中他强调:“欲行此制，先行规模。首立地方学校次—定地方自治制定，而其他诸政，以次举行，至自治已有成绩，乃可行直接民权之制。”后来，在1924年制定的《建国大纲》中又正式规定只有在“人民曾受四权使用之训练，完毕其国民之义务，誓行革命之主义者”之后，直接民权才可正式实施。

3.地方自治区域内的建设。孙中山在其著作和演讲中多次阐述了如何具体进行地方自治的建设问题。其内容不仅涉及地方自治的具体实施办法，还包括地方经济、文化、教育建设等广泛问题。其中以1920年3月发表的《地方自治实行法》中阐述得最为集中和详备。根据该实行法并结合孙中山的其他论著和演说，可知地方自治区域内的建设首要工作有六项:第一，清户口。第二，立机关。第三，定地价。第四，修道路。第五，垦荒地。第六，设学校。

孙中山地方自治思想对传统观念的冲击和改造是全面而深刻的，其特殊意义表现在:

第一，地方自治可以破除旧的专制制度，变“官治”为“民治”。地方自治是以“民治”为基础的。孙中山指出:主权在民实现与否，不应当从权力在中央或地方的分配来看，而应就权力的所在观之。“权在于官，不在于民，即为官治;权在于民，不在于官，即为民治。“官治，，即将政治权力尽付诸官僚，与人民无关。假如官僚“贤且能”，人民还能受其恩赐;要是“愚且不肖”，人民则成为刀沮之肉。“民治，，则政治权力在于民，或间接行使之，或直接行使之。在间接行使的时候，人民的代表或委任者“只尽其能，不窃其权，予夺之自由，仍在于人民”。地方自治是变“官治”为“民治”的途径。在确定县为自治单位后，人民有直接选举和罢免官吏的权利，有直接创制和复决法律的权利。人民并在此基础上选举国民代表一员，组成代表会，参与中央政事。这样真正体现“民治”的全国机构便得以建立。

地方自治范文篇7

民间法和国家法的分野和冲突是法学界关注农村治理的重要视角（苏力，2000；田成有，2002）。在村治研究当中，考察国家法和民间法的冲突、效力、整合是建立在现代国家政权建设和现代化话语之上的。显然，由于这样的特殊背景，使得这些研究带有强烈的政治言说倾向：即政权建设和政治力量是实证法学研究的不可忽视的维度。但是由于学科和分析话语的选择关系，这些研究又偏偏放弃了对于政权建设和政治力量的正面解剖，使得案例描述滞宥于特定的法律关系。本文考虑将法律关系上产生的政治影响和道德影响放在政治制度设计──特别是立宪选择的角度──考察，试图揭示村庄治理的困境产生的原因和法律制度设定的理论资源。通过对于一个村庄微观视角分析，我们试图建立地方自治在政治制度演进和法律制度构建中的初始和渊源的地位。

表面上看，栖村的一桩村干部之间、村干部和村委会之间的诉讼案，集中体现了民主的政治模式引入村庄社区后的制度困境──对于「民主」生存状态的迷惑和对于民主力量的迷恋构成的复合体。与此同时，诉讼引起的村治危机和社会成本的最后承担者就是栖村社区，法律作为力量锲入后就产生一个非均衡的格局，然后这个格局的均衡的力量又重新在社区内酝酿。不过，我们对栖村诉讼事件的研究在以下三个方面得到初步启发：一是法律作为国家力量的一种在对村庄作用时和行政权力大为不同，法律的刚性使得政治权威在村庄范围得到全面、毫无余地的调整，但是正是这样的调整使得村庄社区道德化气氛被破坏，而重塑这一氛围需要村民承担较多的学习成本；二是村庄约定的个体交易方式和法人交易方式大为不同，实际上，大宗村庄资产引发的内部冲突就是对于交易规则的不认同，对于交易争端解决的过程，可以认为是达致交易规则认同的过程。三是政治组织通过国家认定的程序集中了大部分人的政治愿望，但是这种程序解决了权利授予的合法性问题，却难以培育村民自发的政治忠诚。此时，村委会可能被政治精英当作政治竞争和玩弄权术的工具。这些初步的印象引导出一列问题，法律忠诚和政治忠诚在村庄政治中是如何设定的，法律调整政治组织设定的立法意图和表达的正义观念是甚么，村委会的法律主体资格是甚么或者法律调整的限度是甚么，精英政治的动员有效性和法律程序自治的支持是如何改变村庄政治秩序的，村庄治理的法律边界和政治边界如何划分──甚么制度可以导致这样的划分和维护真正的村民权利。这些问题是我们面对栖村案例的思考方向。

本文的展开，就是随着诉讼事件的发展而进行铺陈的。

一诉讼事件的文本解读

诉讼的起因是对于村里一桩场地出租协议的争议。前任村委会将村里的一块场地以租赁的形式交由邻县一M姓老板MYT搞建材市场开发经营，栖村的场地约5,500平方，合同期限为11年，由MYT出资建设，合同规定：前7年MYT建市场的投入作为租金，后4年每年交租金25万元1。合同生效时间为2001年12月。同年底，村民委员会进行改选，PXY不再担任村委会主任，继任村委会主任PSM上台。由于涂镇城市化进程加快，位于镇区中心地带的栖村的地价上升奇快。原先签订的合约显示出利益上的反差，投资方获利巨大，而村委会财务状况不佳又加剧了对原来决策的怀疑。这些怀疑，在起诉书的文本上得到最为完整的表现。

起诉状认为，PXY与承租人MYT等人签订的租赁合同「实为承包被告所开办的L市HD建材市场的承包合同」，违反《中华人民共和国村民委员会组织法》强制的法定民主议事原则和损害了村集体经济、原告村民等巨大利益。诉讼请求要求判令被告与第三人MYT、ZYJ2001年12月5日签订的「场地租赁合同」无效，并按无效合同的处理原则予以返还市场。

于是法律就介入了村庄事务。在原有的研究当中，我们已经关注了村庄权力的复杂构成，国家、村庄与政治精英操控成为整个村庄治理的主要组成力量。村庄和非均质国家的博弈导致精英权力的凸现，村庄和精英的合谋导致动态的村庄疆界的形成（萧楼、王小军，2001；萧楼2002）。但是法律的介入是国家权力刚性进入村庄社区的表征，它部分消弭的地方政府与中央国家非均质性的权力特征，从而使得政治精英操控的空间减少。当然事实并不是那么简单，不少法学家已经意识到并做了深入的研究2。但是村庄政治在法理意义上的冲突并不是简单就可以归纳为民间法和国家法（如田成有，2002）、制定法和习惯（如苏力，2001），因为正像霍姆斯所言：「任何时代的法律，只要其运作，其实际内容就几乎完全取决于是否符合当时人们理解的便利；但是其形式和布局，以及它能在多大程度上获得所欲求的结果，则在很大程度上取决于其传统」（Holmes，1948）。问题在于，在没有宪政支持的农村社区，法律实现了甚么？它对村庄内部治理结构起到甚么样的影响。

（一）法律锲入后的权力格局

村庄治理的格局是由村庄近几年的反复竞争达到的暂时均衡。在经过数轮选举之后，村庄的政治势力已经表现得比较完全了，政治关系也相对熟知，派系争斗导致的相互监督也愈加严格。因此，政治斗争的方式更加绝对化，在选举中表现格外突出（萧楼，2003，2004）。不过更重要的是，在政治程序导出村庄领导人后，社区事务管理的冲突如何解决？更深层次的背后是经济利益如何分配，或者如何操控。

在栖村的案例当中，上任村委会已经将市场租赁给了投资者。实际上由于契约的生效，其自身对于双方意思归纳为一种利益均衡，意思自治成为一个状态。但是就村庄内部而言，新任的村委会不认为这是一个好的契约，其相对倾向于更改己方的意思。这里面实际上三种力量都在角力，精英政治权力的较量体现在一方要稳定契约，一方要更改契约；专业知识权力的较量体现在运用何种手段达到己方目的──我们将在分析中看到专业知识和技能如何介入的；关系网络的较量是在政治程序和法律程序之外的力量如何组织起来和如何运用的。第一种较量是村庄政治最为显见的，因为从选举开始，村庄治理组织内部就被各派系分割，从村委会、党支部和其它民兵、治保、群团等等。这种争斗不是我们讨论的重点，因为契约更改涉及政治力量的对比，没有通过政治方式更改契约就已经证明了要求更改一方的力量不足。第二种较量实际上将乡村争端诉诸国家量解决，这需要实质性的知识去纳入3。对于租赁和约的争端选取法律方式解决，实质上将争议裁决权上交，在提起诉讼的理由选择、适用法律的选取、程序规定的环节等方面动脑筋，从而专业知识在法律裁决当中占有支配力量。最后是关系网络的影响，如何找到法律咨询人员得到援助，如何说服更多的村民支持诉讼，如何应对取证要求、如何影响政府和法官、如何通过法律手段震慑对手等等都需要在社会关系中寻找支持。

这样的权利结构在诉讼过程中是围绕第二个角力展开的。前者只是设定了一个前提，也就是政治机制已经无法使现任村委会达到目的，后者只是一个补充，在运行过程中关系资源如何配合诉讼进行。

（二）政治程序与法律程序的铰接

政治程序至少有三个环节可以改变结果。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》十九条规定，将租赁合同交由村民大会讨论作出变更决定4；村民大会定性原来的租赁合同决策不符合法律规定，进而推导合同无效；三是动员村民对履行合同进行阻挠5。但是根据了解，PSM多次想召开村民大会，遭到PXY的反对，而栖镇政府也对「破坏招商引资」表示不满。甚至当村委会以微弱票决定召开会议的时候，所有村干部被通知到镇政府礼堂开会，所以村民大会显然是开不成了。

在寻找法律「救济」过程中，至少有四个阶段可以明显划分出来。首先，法律救济的启发。想法的出现是因为看了中央电视台的「法制在线」栏目，PSM当时就觉得「我们这里的情况不就是这样吗！」。于是PSM将这一想法告诉了自己的支持者，得到了大多数人的支持。但是在进入第二阶段──也就是寻找「被告」的时候，遇到了麻烦。PSM理所当然的想到将原来的村委会主任PXY当作被告，至少将租赁人MYT当作被告，不过律师告诉他，PXY已经不当村委会主任了，不能告他，告MYT也没有依据。只能选择百姓告村委会，将MYT作为第三人。第三阶段，在村民诉村民委员会过程当中，少数原告的诉状没有被受理。因为被告知「少数村民不能体现集体意志」。于是必须征集到更多村民的签名同意才能使诉讼继续，这花了几乎PSM和他的支持者半年的时间。第四个阶段就是问题凸现了，PSM作为积极采取诉讼手段的组织者，但当诉讼开始时却坐上了被告席。这个被称为「自己告自己」的诉讼案的巨大反差被村民和当地媒体传开了。

「自己告自己」在「专业」的法律人士那里是「不难解释」的。一位法官说，他上被告席是代表村委会，而签名诉讼是作为村民的权利。但是为甚么无法启动村民大会的PSM却能够获得超过半数的村民的签名？为甚么作为村庄政治的头面人物的PSM可以作为原告告自己领导的组织？法律调整了甚么层面的政治行为，政治程序的法制规范应该包涵甚么样的道德预设？在此法律的悖论产生了，政治选举程序经过法律化以后规定了必须服从的若干规范，当然也包含政治道德的遵守，其中最为重要的是对自己领导的政治组织的忠诚。但是民事权利又可以自由主张，从而破坏了政治组织的完整和权威。PSM的行为被不少村民称为「流氓」或「无赖」。

（三）社区道德的破坏和重建

村庄由于诉讼引起了两方面的道德怀疑，这些怀疑由于中级法院对于案件的重视而施以管辖后显得激烈起来。一方认为国家已经表示对这样的案件很重视，「你看中院受理了，案子很严重」，「前任领导肯定还有其它问题」，「抓住了就可能要判刑」；一方认为村委会主任告村委会是对政治原则的破坏，是「诡计」，「你们想一想不合常理啊」，乡镇领导也表示反对「都这样搞村委会还有人相信？」「我们政府多次说了不赞成」。百姓也认为PSM有鬼，但是自己的利益也很重要。

可以看出，对于PSM的行为大家并不赞同，但是在程序上又是有效的和合法的。在理论上可以有两种方法纠正PSM的政治道德偏差，一是启动罢免程序，罢免其村委会主任职务，只是诉讼使得村民利益和PSM有密切关系，启动这一程序难度极大。对于村民诉讼的资格限制放宽，采用村民代表公益诉讼制度（兰海，2003）6。从而PSM不会再选择作为诉讼的组织者出现。只是前一个程序本身就是一个矛盾，村民大会无法召开显示了村中坚定支持废除租赁合同的呼声不够强，但是在经过数月纠缠后，大多数村民愿意在诉状上签名。一方面政治程序的正义性在签名一事上已经遭到挑战，罢免PSM和选举PSM上台的是同一群村民，罢免的理由就是他组织了诉讼？那大多数村民又已经签字了，不可能作为罢免理由。而对于村委会的法律地位，在设定的时候就有一定的模糊性7，当然难以建立完善的司法救济途径。

对于起诉状，有三点在庭审当中双方争执。一是关于签名的有效性，至少有数个签名被认为是作假的。这一点导致第一次庭审就闹成僵局。第二是关于被告的资格，因为合同是经济合作社与投资方签订的，不涉及村委会及其决策程序。第三是对于PSM的问题，代表村委会和代表自己个人角色冲突时，法庭的态度。这一点在事后得到法官的确认，当天不少被告方村民情绪激动正是为了此事。

这样一个案例，情节是简单的，但是生发出来的问题却是如此巨大。显然法律本身对此事的态度是清楚的，最后结果也是通过调解来达成共识。村委会将租金上调，承包商得以延长承包期。按照PXY的话说，没有甚么改变，只是花了村里的不少钱。可是这样一出「村委会主任告村委会（或者说自己告自己）」的戏剧是如何演出成功的？我们只有进入戏的背后去揣摩。

二法和权力体系的实践解读

卡多佐对于法律做过精辟的论述，「法律的终极原因是社会福利。未达到其目标的规则不可能永久性地证明其存在是合理的」（卡多佐，1997）。卡多佐认为法律收到历史、传统和哲学的多重作用，最终获得表现正义的力量。那么就栖村诉讼案例呈现出来的诸多问题，显见的是必须首先反省法律制度本身，不然法律目的、政治忠诚、程序完备和社区秩序都难以讨论。

（一）自治抑或控制

在现行《宪法》第111条和《村委会组织法》第2条规定村委会设定的法律地位，但是对于自治的性质没有规定，一些「纯粹」法条诠释者认为这是一个「村民自治」的执行机构，自治权在于村民，权力在于村民大会，「法律所保护的村民自治，实质上是保护以自然村为基础的村民集体行使自治权」（崔智友，2001）。这一解释无疑使以自治为名的村庄治理陷入了无法抽身的怪圈。一方面，村民在这里回归到一个原始的起点，即以自身的村民身份「参与」法律调整──即被法律调整。这里自然村显然是先于法律调整存在的，而村民的土地和其它权益也是先于自治而且不受自治权管辖？另一方面，村民自治达成的行政村不是一个自治单位，也就是说村民自治体是全体村民，村委会不能成为法人，这样自治法律正对的就是公民本身，这样的管辖权实际上是专属于宪法的，何来自治法。

农村社区实行自治，主要是基于二元社会造成的巨大反差和公社制度的衰落8。村民自治实际上是对于滞后于工业化群体的放权──一方面是国家无法承担如此巨大的行政成本，另一方面国家也发现了村庄社区的治理内聚力。实际上放权决定的作出是在经济领域实行联产承包数年后，这也显示了国家对这一问题的迟疑。但是，实际上工业化过程形成的城市价格体系主宰了国家经济命脉，这在后来二元结构的断裂化分化过程得到证明。可是，村庄依然没有得到完整的自治权，从中国的现实来说，自治实际上是弱势的村民和农村保持尊严免遭侵犯的宪政安排，绝非法律给予的一条约束。

就历史而言，中国自秦汉以后就没有封建历史和共和传统，只是外表有极大的相似性（韦伯，1997：47）9。因而，在中国历史中找是没有甚么结果的，即使可以翻检到民国不成功的例子，也是于事无补。对于传统社会，自治的出现有两方面的原因，一是传统社会的农民没有能力对政府的政策发生影响，「只得尽量躲避于政府的接触，而不是去改变政府的政策和行为」；二是传统国家的确没有能力和意向去直接管理农村中的行政事务。在这种情况下，「农村享有不受外界干扰处理自己大部分内部事务的自由」（J.米格代尔，1974：39－41）。实际上，这好像就是公社制之后乡村状态的。

不幸的是，除了当年彭真同志对于自治制度有良好预期外10，我们没有对于自治有甚么好主意。很多人将自治的理论资源直接追溯至城邦时代（比如党国英，1999）11，其实美国的乡镇自治给我们最好的启示12。作为地方自治的一个典范，托克维尔认为「建立君主政体和创造共和政体的是人，而乡镇却似乎直接出于上帝之手」，「乡镇组织将自由带给人民，教人民安享自由和学会让自由为他们服务」（托克维尔，1991：65－66）。这些被称为新英格兰「乡镇精神」的自治，实际上是一种宪法权力保护的地方自治。自治必然始于地方，因为几乎所有的需要由自治保障的权益均与地方体有关，土地权益、自治组织设置、对于习俗和传统的保护、教育和文化等方面的制度设定均要求设置不受国家权力随意侵犯的地方体。可以肯定，宪法将农村自治条款和民族、区域自治在同一条规定，实际上已经认同了农村地方自治的合宪性。但是，具体的法条应该将这一法理精神贯彻进去。中国的农村政治制度的设置，已经关系到了国家的长治久安，这一点，在政治上的认识应该是在二元结构下重构国家共和理念的问题。二元结构造成的城乡分割和农村问题，需要在一个共和政治理念下，分享国家权力。古典政治时代的公民权利是不完整的──也就是没有实现人人平等──普遍权利，但是古典民主政治被视为现在民主政体的思想渊源的主要原因是，建立在阶级分化和社会等级基础上的政治参与早就了不少思想家引以为豪的「混合均衡政体」（mixedconstitution，balancedconstitution）。有学者认为，没有一切个人一律平等的概念，但是以单位参与政府和以个人参与政府应该有传承关系（天成，2003）。现代民主制政体发展了混合政体以阶级群体参政模式，将均衡、和谐、宽容、妥协和共治共有共享精神转为宪政来表达。但是在宪政处于「建设」状态而非约定状态的时候，甚么样的政治治理框架的建立才能导致农村政治朝着宪政的方向「启蒙」13？那就是地方自治。

（二）地方自治和立宪选择14

对于地方自治的研究，特别实在宪政意义上确立学术对话平台是首先考虑的问题。因为在政体选择上，有人就宣称，美国政体对于中国政治体制改革是没有借鉴意义的，因为美国是一个没有甚么历史的国家（杨小凯，2001）15。这样的分析是有根据的，历史、现状、政治制度设立时的状态、民族性都给人以多种思维选择。不过政治制度的设置──我们的历史和现状又无法说出哈耶克意义上的「演进」之类的话──难道不可以通过详尽的分析来针砭时弊吗？显然这是过分悲观的想法。政治框架的建立，在所有的探究者当中，在未有付诸实践之前，都是可以怀疑的。汉米尔顿在《联邦党人文集》开篇就说，人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织（汉米尔顿，1982：3）16？麦迪逊也认为，人类不是面临一个较好的选择就是面临一个较差的选择，而不会是最好的选择（转引自奥斯特罗姆，1999：16）。所以政治框架的建立始终在一个怀疑和修正的状态下进行不失为好办法。

因此，我们需要在立宪层次考虑的首要问题是，建立地方自治实际上就是遵循了共和原则，就农村和城市关系而言，农村应该建立一种与城市抗衡的共同体。自治体的建立才能为共和体制的建立创造基础。特别要提请关注的是，在联邦制制下的主权体现要么通过议会来实现，要么通过复合的共和制来体现。但是单一制国家的地方自治关系就相当复杂，比如法国，官员在地方议会兼职就对政治体制影响很大（松歧村夫，1989：10）。就宪政而言，没有制衡群体的产生，永远也不会出现现代民主意义上的宪政。在中国，2/3的人口在农村，而且相当弱势，不采取地方自治，恐怕这个群体始终会像马克思描述的一样，是「麻袋里的马铃薯」。只有地方自治造成的村民对于自治权力的天然维护，农村才可以改变在整个国民经济体系中收到城市工业定价的盘剥，从而在法律体系上，集体被定义为地方体，使物权和地方概念结合，而不再是笼统而又易变的「集体」概念，并赋予其政治组织──可以是村委会──法人资格。作为生产数据的土地应该明确产权。

于是，我们需要建立的法理对话框架应该是，地方自治的村拥有地方治权，它和政府需要通过立宪选择层次的对话来调整关系。它建立的基础是，地方上的人民在土地和生产数据上有完整的产权，同时他们在地方上的政治组织组成将可以多样化。

（三）精英力量和村庄道德

对于自治制度建设的关心，不应只限定于中央和地方关系的角度去研究。在立宪层次，恰恰是这一关系是需要反思的，毛、邓和江都对于中央和地方关系做过论述，这显然是一个老大难问题，以前经常被表述为「一放就乱，一统就死」。毛在谈到地方过死的时候就说过，尽管美国搞帝国主义的确不好，但是它的政治制度是可以研究的，看起来我们也要扩大一点地方权力（薄一波，1997：上卷488）。政府间关系（IGR）实际上完全是立宪选择的，在地方自治体建立之前，讨论中央和地方关系会面临两难选择──国家本位和地方本位各持一端。王绍光和胡鞍钢提出的中央和地方九原则17就被认为是讲普适性太多，讲特殊性太少（辛向阳，1999：376）。所以我们有必要将地区权力结构分析（AnalysisofCommunityPowerStructure：ACPS）作为研究社区与政府权力来源和权力关系的重要工具。

村庄精英在运作这一次诉讼过程当中受到了村庄道德秩序的怀疑。但是这远非政治制度层次的共同信仰。PSM发起的诉讼导致村庄权力直接置于法律权威之下受到审查，这迫使一部分乡村自治关系中的私人领域暴露出来。不容否认的是，地方自治正义观是民间法的根基之一，至于国家法如何设定政治机构和职位并得到公民尊重，则是需要培育和沟通的事。尽管道德化政治被认为是中国政治的一个特征（陈佩华、赵文词和安戈，1998；Schwartz,B.1968，魏仪，2001）18，但是道德化政治并没有带给村庄两难选择，因为在地方自治机制没有建立以前，政党化和国家化话语维持这一模式达到基本稳定，只不过诉讼就将稳定背后的悖论揭示出来了。法定程序建立的村委会的权威在国家审视下失去了影响力，但是精英的作用却过分体现出来，维护甚么样的权力是道德的两难。道德化治理在村庄当中又分化为两个取向，一个方向导致对个人的权利和治理组织（村委会）权力配置的次序的思索，另一个方向导致对于国家赋予村庄权利还是村庄（地方）有权缔约授权的忧虑。

PSM的诉讼是短暂的，不过村庄又要在怀念传统道德观念和服膺现代国家权力之间观望。法律此时不再具有与村庄缔约的性质──这在地方自治实现之前是不会出现的，而更多的带有权力技术的性质。它程序完备（严密的程序使所有乡村所谓的「道理」湮没在法条释义当中）、言语周详（几乎造成村庄在其面前失语）、形式庄严（村庄权势显得尤其势单力薄），这一切使得村庄的自主性极其微小。当然，村庄精英的行动部分消解了国家技术的绝对垄断地位，不过同时也带有明显的官僚权力技术特征，从而在道德上遭遇村庄百姓的质疑。

三进一步的讨论

在对于村庄治理的法律方面的研究，在现有可检索的文献当中，大概可以分为三大类型，一种是借用国家──社会框架讨论国家法和民间法的冲突和融合关系，这类研究在法学领域占有统治地位；第二种是在史学视野当中发掘中国传统法律和社会规则对于现代法律研究的理论资源价值；其三就是西方法学理论在中国的比附和适性探讨，以期求得学术视野上的开阔。当然，这些研究的经验价值是值得肯定的，不过更值得反思。几乎同样的理由，对于中共法治的预期都是建立在现代化背景之下，法律在理论上不但是据此「说服别人，更重要的是说服自己」，因此更大的使命在于本土资源可以超越传统，而不是恢复中国的法律传统，进而建立与中国现代化相适应的法治（苏力：1995）19。这里面当然包含「海上修船」边漏边修的困境，不过找出传统资源作为法学的思想资源，就像找出旧木头来修还是换一块新木头来修一样，看是甚么质地的木头了。需要指出的是，国家法和民间法的冲突，表面上看好像是传统社会资源和现代社会资源的冲突，但更是现代国家和法律侵入了民间领域，造成了道德观念的混乱。法治现代化是社会发展的题中之义，但是法治现代化过程当中对于传统资源的破坏和导致的道德问题却是现代法律自身的问题。栖村的诉讼案在现代法律体系下的问题只有一条，就是法律为甚么在规定社区政治程序和支持救济时舍弃了村庄道德──一种信守职位承诺和坚持社区和谐共处的原则。如果村庄的政治组织不能管辖村庄可以自决的事务，那么法律的介入在形式上是合理的。不过这样的组织有甚么必要存在，法律又为甚么要予以确立20。

实质上问题的答案是简单的，法律中心主义的视角认为，法治的建构几乎可以成为社会美德的全部内容，它的建构隐含着告诉人们它是支配社会秩序的唯一法则。于是，在法治内部建立了一整套等级观念，也就是围绕确立法学中或者法律中可以产生聚焦作用的核心支点，围绕或者以其为出发点，构建法学或法律的等级推论层次。在等级当中的「中心主义」式的法律文本含义具有唯一性的观念，导致了「二元对立」的法律推论与政治议论的分野观念，从而又推论出「二者何为优先」的争端（刘星，2001）21。但是恰恰是这些中心主义的思想倾向导致了法律在面对政治力量时的束手无策，《村委会组织法》被大量的实施办法和村一级的村规民约纠缠，只是朝着规制的道路越走越远，几乎见不到导向自决自治的影子。哈耶克尖锐的指出，「西方国家在力图保护个人自由且使之免遭政府侵犯的过程中所诉诸的各种制度，当被移植到这样的传统未占支配地位的国度的时候，则往往会显得力不从心」，「只有权力当局，包括之人民多数的权力当局，在行驶强制性权力的方面受社会共同体所信奉的一般原则的限值的时候，这样一种系统才有可能得到实现并得以维续」（哈耶克，2000：86）。法律中心主义似乎忘记了，社会秩序的产生不是法律的结果，而是其产生的原因。如果就当前的宪政问题考虑，占9亿人口的农村拥有的社会秩序和道德理想应该成为宪法观念的来源。因为「宪法创造了一种工具，以确保法律和秩序，且为提供其它服务创制了一系列机构，但是它本身却不界定任何法律或何为正义」（哈耶克，2000：212）。所以自治权力的确定应该成为法治国家的基本要意。

不少学者在乡镇直选试点后感到要进行地方自治22，不过不少人表示反对，甚至有人认为现在的自治是分裂的前兆23。但是，现在的形势和痛苦的农村一再表达了对于自由权力和地方自治的渴望。2003年的农村工作会议指出关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。政权组织和下层百姓共同表达了对于农村发展的高度关注，显然可以成为一种占「支配地位的意见」24，进而构成立法的基础。不过针对现在的乡镇自治的呼吁，似乎可以作为村一级地方自治的后续进行讨论。在现有的政治框架内，给予非政权领域的行政村──当然在自治当中也可以考虑自然村，甚至是新的地域组合──以地方自治的权力。这种权力的变化是有限的，但是如果立刻走到乡镇这一步，那么，地方自治的协商机制如何建立、何以可能？所以，建立村一级的地方自治应该是立宪选择的首要任务和现实途径25。

栖村的诉讼导致了一场法律介入调节而引发法律自身的悖论的讨论。虽然诉讼案件在众多的司法案例当中并不显眼，但是它却揭示了人民在立宪选择上的矛盾，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为甚么不尽美好？因为自由权利的建构并不存在，农村和农民性质是乡土的，但是权利是整个共和国的。地方自治似乎可以恢复农民政治的乡土性，但是私有财产权、土地权、妥协精神、关爱精神充斥的乡土性一定可以蕴育整个共和国的自由观念和民主美德。

地方自治范文篇8

关键词：地方自治，地方分权，中央集权，中央地方关系

地方自治是近代宪政的有机组成部分，“无论对任何一种宪法体制来说，都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位”。[1]（P187）与此同时，很多国家和国际组织重申地方自治原则。1985年通过的多国条约《欧洲地方自治宪章》，1985年通过、1993年再次通过的《世界地方自治宣言》加重了对地方自治的关注，这意味着在今天，地方自治和地方分权的积极意义在世界开始得到讨论，并逐步得到明确。与地方自治和地方分权相伴随的是地方公共团体事务优先原则的确立，即市镇村最优先、然后是省市县优先的事务分配原则，而中央政府只负责全国民、全国家性质的事务。[1]（P187）地方自治及地方自主恰好体现了《世界地方自治宣言》在序言中的主张，实现一种“源于人民，服务于人民的政治”的政治理想。因此，基于地方分权的地方自治在“缓和中央权力过于集中的弊端方面，改善和提高政府活动的效率，激发地方的独创精神，释放出具有创造性的革新能力”[1]（P187）方面的作用已越来越成为人权和民主主义观念和制度的辅助成分。因此，认真探讨地方自治理论，对我国权力下放的实践和中央地方关系的完善不无裨益。

地方自治的起源

一般认为，用于某一地域意义上的地方自治来源于早期的自治市。“自治市”最早的定义起源于罗马，当时的罗马帝国授予一些城市一定的特权。罗马帝国衰亡之后，这一做法在欧洲沿袭下来。在欧洲，地方自治最早是对城市而言的，自治是捍卫城市特权的理论根据，是实现城市自由的手段，其在政治和组织上的典型特征是实行代议制。[2]（P15）因此，地方自治和城市自治是分不开的。

自治，其字面意思为“自己管理自己”，或“自己治理自己”。[3]（P73）从表面上看，自治与“他治”相对，有人就持此论。[4]（P1100）但其实不然，自治非与“他治”相对，而与“官治”相对。日本学者阿部齐等人认为，“自治”与“统治”是分别位于两个极端的概念，它的本来含义是自己的事由自己负责处理。而“地方”一词与中央相对，因而“地方自治”的反义词是“官治”（中央统治）或中央集权。[5]此处意义上的地方自治是政治学领域中的意思，而涉及到政治，必与国家分不开，须从探讨和思考国家与个人的关系处着手。地方自治是在与国家概念相对的意义上展开的。有学者认为，“地方自治是相对于中央政府对于全国的绝对控制而言的，它是对集中制的突破”。[6]（P2）地方政府是实现个人自由和分散过分中央集权危险的方式，[2]（P23）说的就是这个意思。我国清末讨论地方自治问题时，对自治与官治之间的关系已有清楚论述。如梁启超从政体结构说明自治与官治的关系，认为“集权与自治二者，相依相辅，相维相系，然后一国之政体乃完”。[7]当时的留学生也对二者之间的关系展开讨论，认为“官府为国家直接行政机关，以直接维持国权之目的”，“自治体为国家间接之行政机关，以地方之人，治地方之事，而间接以达国家行政之目的”，故“自治之制，盖所以补官治之不足，而与官治相辅而行”。[8]（P617）

地方自治（Localautonomy或self-governmentoflocalities或Homerule）是指地方政府的组织和地方事务的管理由地方人民和地方政府自己规定，不由州和中央政府规定。《简明不列颠百科全书》这样定义地方自治（Homerule）：“由中央或地方政府授予其下级政治单位的有限自主权或自治权。多民族帝国或国家所经验的一种普遍特点，对地方的活动予以一定的承认，并给予相当的自治权，但要求地方居民在政治上必须效忠于中央政府。”美国多数认为，Homerule是“地方政府在州政府的监督下管理自己事务的法律能力”，[9]（P44）或者“地方自治是通过州向地方政府特许状（charter），允许地方政府在执行自己活动中拥有处理权和灵活性（flexi2bility）的一种法律安排”。[9]（P44）

有人认为，地方自治是资产阶级革命时期资产阶级为反对封建专制，实现参与政权的政治要求。实行地方自治的国家，通常规定地方自治机关由居民选举产生，由自治机关管理地方事务。[10]《中国大百科全书》——政治学卷认为，地方自治（Localautonomy）是“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度。”德国法学家格奈（莱）斯托认为地方自治是“遵国家之法律，以地方税支付费用，而以名誉职员办理地方之行政”。[4]（P1116）日本法学博士织田万称地方自治为“被治者自为政治之意，”“不烦政府之官吏，由人民代表出而执行一切公务，即所谓人民自治之观念”。[4]（P1116）

综合上述看法，地方自治可定义为，国家特定区域的人民，由于国家授权或依据国家法令，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度。

地方自治学说

各国在将地方自治观念引入本国实践的过程中，结合本国的具体情况和管理需要，在承认地方拥有自主处理本地事务权力的前提下，又产生了带有各自地域和文化特色的地方自治理论，反映了地方自治理论在回应本土问题的过程中，其理论内涵在原有概念的基础上不断延展。在长期的历史流变中，各国在传统地方自治理论的基础上，不断修正、补充和完善这一理论，出现了各种不同的学说，反映了地方自治理论回应外部社会，适应本国情况的变迁过程。

1.保护说

英美法系国家的地方自治奉行这—理论，称为“人民自治”（日本称为“居民自治”）。该理论认为，自治的权利属于天赋，为人民所固有，先于国家而存在。原始社会由个人结合的自由公社便具有自治权。国家出现后，这种固有的自治权依然存在，国家不但不能干涉，而且应予保护，所以又称为“保护主义”。该理论在制度上表现出自己的特点，英美国家的地方自治机关行使由法律确认的自治权时，中央政府一般不加过问。地方自治机关形式上独立于中央政府之外，自治机关的成员直接或间接由当地居民选举产生，他们只具有地方官员的身份，中央政府不得撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以立法监督为主，一般避免对其强制性指示。如果地方自治机关逾越法定权限，中央政府可诉请司法机关加以制止。

2.钦定说

该主张为大陆法系国家的地方自治所奉行，它不同于“人民自治”论，而坚持“团体自治”。认为地方自治的权利不是天赋的，不为地方人民所固有，而由国家主权所赋予，国家可随时撤回这种权利，故称为“钦定主义”。因此，表现在地方制度上，大陆法系国家的地方自治权具有委托性质，中央政府对于自治事务具有最终的决定权。地方政府不论为中央直接任命或为地方居民选出，都同时兼具中央官员和地方自治机关官员的双重身份，中央政府有权随时撤换他们。中央政府对地方自治机关的监督以行政监督为主，中央政府可随时向地方机关发出强制性指示，地方机关必须执行。否则，中央政府可采取强制性措施。

日本的地方自治由于先后受德、英及美国的影响，其地方自治制度是不同模式结合的产物。上述两种地方自治理论在日本地方自治中都有表现，既表现为“团体自治”，又有“居民自治”，是两种自治的结合。

团体自治的原则要求把国家干预限制在最小限度内，充分发挥地方公共团体的自主性和自律性。该原则在制度上表现为扩大地方公共团体事务，强化地方公共团体的自治权，确立地方财政的自主性，缩小国家的监督权。居民自治的原则要求有关地方团体的行政，尽可能在更多的范围内，承认居民参与的机会，最大程度地满足居民关心本地方公共团体运营的要求，赋予地方公共团体处理事务的权能。该原则在制度上表现为：由居民直接或由居民公选的代表组成自治机关，行政事务以居民直接或间接选举的地方公共团体的意志决定，由居民自主监督地方的运营。

3.传来说

这一观点认为，地方自治是由国家传来的，由于国家的承认地方自治才被许可，该学说强调国家的存在对地方自治的意义。此说最早产生于19世纪后半叶的德国。该理论认为，自治权不是固有的，而是来自国家的委任乃至恩赐，地方自治的权力是国家给予地方的。直到魏玛宪法时期，该学说仍为德国的许多学者所接受。

其后，传来说又发展为承认说。日本在很大程度上接受了这一理论，如日本宪法学家宫泽俊义指出：“地方公共团体离开国家不可能有完善独立的存在，离开了国权力，不可能具有独立的固有权，其存在的根据全在于国家的权力”。[11]（P371）日本其他学者也从不同方面论证传来说，认为不可以将地方自治权力视为绝对化的存在，在很多情况下，“地方公共团体既是一种地缘性的协同团体，同时，它又是作为超越其地区而存在的国家统治机构环节之一的公共性机能集团。离开了国家就不可能有地方公共团体”。[11]（P371）但是，这一理论又蕴涵着明显的危险，它强调国家对地方自治的绝对优势，国家是地方自治的发动者，发动形态为国家的法律，地方自治的发动形态是条例。传来说意味着国家法律对地方自治法律的绝对优势。因此，即使是受宪法保障的地方自治，如果坚持这一观点，也将在很大程度上削弱地方自治实现的程度。

4.固有权说

此说来源于1789年托列的“地方权”理论。这—学说认为，法人与自然人一样，也享有固有的人格和权利。既然自然人享有天赋的、不可侵犯的基本人权，那么，地方自治权相对于地方团体而言，也同样是固有的前国家的权利。这一学说与“保护说”既有相似之处，又有不同的地方。他们的出发点和前提都是—样的，即承认人的天赋的自然权利，这一权利是人民所固有的，先于国家而存在。保护说基于这一认识，强调国家对地方自治权的保护，国家对自治权不能随便干预。但固有权说对这一点的强调似有不足，该学说有它自身的弱点：（1）自治团体的权利出于国家之前的观点缺乏事实根据和历史传统的支持；（2）国家主权的单一性和不可分割性在公法领域中成为支配性的观点，得到普遍的承认，而强调地方自治权先于国家存在与主权的这一特征不相符。[6]（P2）

随着时代的发展，固有权说的不足已日益明显，需要用新的理论予以补充。20世纪70年代以来，又出现了“新固有权说”，这一学说针对“传来说”的某些观点，指出地方自治并不是国家承认之后才成立的，而是居民及地方团体本来就有的基本人权乃至固有的团体基本权。也有人指出，地方自治并不是由宪法，或者说由国家所给予的，而应当是作为民主主义的内在要素所固有的东西而存在的。[11]（P372-373）

5.制度性保障说

直到20世纪70年代，该学说在学术界一直占据通说的地位。它一方面基本上维持传来说的立场，另一方面，又重视宪法对地方自治的保障，即国家的法律必须不得侵犯地方自治的权力。制度保障说率先在德国形成，并在此后广泛影响了德国的学术界，一度在第二次世界大战后占统治地位。该说的倡导者是德国的卡尔·斯密特，德国所强调的地方自治重点在于保障，保障在历史传统过程中形成起来的公法上的地方自治制度。

制度保障说于20世纪50年代在日本为清宫四郎和田上穰治等人所采用，但他们主要是对德国已有学说的采纳。后成田赖明在其后的著述中对制度保障说又进行了新的论证。他认为：“现代国家的地方公共团体并不是建立于国家对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体，而是作为民主的国家构造的一环，和国家一起，为了服务于国民生活福利的提高，把由国民主权出发的公权力从国家独立出来，在各地自己的责任之下所行使的制度，自发尊重这种制度的意义，并把它作为一种在本质性内容上不容侵犯的公制度来保障”。[11]（P372）这一理论的立足点与前述观点的不同在于，它不把地方公共团体视为国家的对立物，而是在宪法和国家结构之内的共存物，这对于理解现代社会国家和地方的相互依存关系是有益的。但制度保障说也有它的弱点，既然认为国家立法不能破坏作为国家公法上的制度的地方自治的法律，即国家法律不得随意破坏地方自治法律的有效性，也不能破坏由历史传统所形成的制度内容及其本质内容的法律，那么，那些不被立法所限制的本质内容究竟是什么？也即什么才是地方自治内容的本质内容，就该问题学者之间无法形成一致的见解。

6.人民主权说

现代国家建立的理论基础是“人民主权”，这一理论在有些国家又表现为“国民主权”，如日本。该理论在社会事物中具体表现为两方面：一是如果某一事务是公民应负的义务，他必须服从；而在仅与他本身有关的一切事务上，他是自主的。也就是说，他是自由的，其行为只对上帝负责，即个人是本身利益的最好和唯一的裁判者（托克维尔）。该学说对美国的乡镇生活产生了很大的影响，美国的乡镇自由来源于人民主权学说。美国的各州都或多或少地承认乡镇的独立。[12]（P72）

人民主权的实质含义要求在涉及人民大众的事务中必须有人民的参与。这种参与既表现为有关国家整体事务的决策和处理，又表现为涉及地方事务的决策和运营。人民主权在国家和地方关系上有一最基本的要求，即“地方优先”或“地方优位”，也即凡是地方公共团体能够处理的事务应当完全由地方公共团体自己处理的原则。更为具体和实际的表现是，“只有市町村不能处理的才是都道府县的事务，只有都道府县不能处理的才是国家（中央政府）的事务”。[11]（P372）人民主权的制度表现一为直接民主，一为间接民主。对比起间接民主，直接民主在民主实现和参与的程度上要大得多，地方自治是直接民主的一种管理方式，在国家管理形式上表现为中央和地方的权限分配。在此意义上，地方自治既是人民主权在国家事务管理上的要求，又是该原则在地方事务管理上的体现。

在人民主权问题上，长期以来一直通行着卢梭的理论，认为主权不外是“公意”的运用，主权者是一个集体的生命，表现在国家上，主权是不可转让和不可分割的。因为，意志“要么是公意”，“要么是人民共同体的意志，要么就是一部分人的”，只有在前一种情况下，意志的宣示才是主权行为，才构成法律。而在后一种情况下，则只不过是—种行政行为，或一道命令而已。所以，在卢梭看来，主权是不可分割的。如果坚持这一理论，则只有国家才是主权的体现者，任何意义上的地方分权都是对主权本身的分割，很难将国家主权的不可分割性和地方自治意义上的地方优先结合在一起。在此问题上，地方自治理论之一的“传来说”对此进行了解释，他们认为，即使主权、国权、统治权作为单一、不可分之物，在一个国家之内，仍不能决定如何直接行使主权、国权、统治权的问题。“国”的统治权如何行使，由宪法原理所规定，并通过宪法条款所表述。并且指出，“中央政府并不等于作为主权、国权、统治权之主体的”国“，如果以法国式的方式表述，那么‘国家的主权’和‘在国家方面的主权’是不同层次的问题。[11]（P385）

人民主权的理论和原则既是地方自治的理论基础之一，又受到了传统意义上的主权理论限制。在当今社会，国家主权的最高性和单一不可分割性的主张越来越显示出理论本身的局限性和与潮流的相悖性，其主要原因一是在对外的国际化潮流中，国家和地区之间加强了合作，国家行为在合作过程中必然受到限制和约束；另一方面，在对内地区化潮流的过程中，在处理国家与国内各区域之间关系的过程中，国家自身行为受到了限制。因此，在该问题上，解决的方法不仅仅是单纯地否定主权理论，而是在坚持人民主权原则的前提下，发展限制主权理论，并在这一原则和框架的前提下，为地方自治确立应有的地位。

7.人权保障说

政治制度的目的归根结底是为了促进人的权利的实现，政治理想必须根植于个人的生活理想，人在社会政治结构中始终应是目的，而不是手段。基于这一认识，民主只是促进人权实现的一种手段而已，一切政治制度最初、最终的着眼点都应落在单个的“人”，而非集体的、组织的人，这也是国家成立的宗旨和本意。保障人权是国家的政治原则之一，但观念和价值的立意及追求必须通过制度设计，单纯依赖其本身是不会自动实现的。正因如此，人权保障需要贯穿在国家政治制度的各个层面上，地方自治就是这一观念在地方制度上的体现。国家在治理过程中虽然贯彻这一原则，但国家方圆既大，总不能在任何事情上都能尽察民意，人权保障在实际制度运行过程中总会有折扣。所谓“中央政府，其势常与民悬”（严复语），国家在管理社会过程中总是分离出它自身的利益，从而偏离最初目的。地方自治与中央政府的不同之处就在于，“自治政府为民之所立，故常与之共休戚、通痛痒”。[13]（P388）所以，地方自治在保障人权的实现上比中央政府要彻底得多。

但是，这一理论也有它的不便之处，既然国家和地方政府都致力于保障人权，当地方自治的保障人权同国家的保障人权发生冲突时，应以谁为先？怎样判断？谁来判断？判断的标准又如何确定？如何处理二者之间的冲突？对此还没有简单明确的答案。

8.法人说

在战后日本关于地方自治理论研讨中，认为中央与地方是一种对等关系，法人说即是其中的一种。法人说认为，在团体自治中，地方团体具有“人格”，地方团体是一法人。现行《地方自治法》第二条明确规定“地方团体为法人”，具有主体性。而根据传统的“国家法人说”，中央政府也是法人。所以，中央政府和地方政府是法人与法人之间的关系，二者之间是对等关系。

9.地方政府论

70年代以前，日本很少有人使用“地方政府”一词，法律上将都道府县和市町村称作“地方公共团体”，日常生活中则称为“自治体”。当时的统治阶级只是将地方自治体作为实施行政业务的组织而不是履行政治或统治职能的政治权力机构。后日本学者大力强调地方居民的参政功能，指出，既然地方自治体的省长和议员均由居民直接选举产生，因而地方自治体可称为“政府”。现在，“地方政府”和“政府间关系”等词虽尚未成为法律用语，但已被日本学界广泛接受。

10.权力分立制衡说

根据杰弗逊等人创立的西方民主论，不仅中央政府的立法、司法、行政等权力要实行“分立”，而且中央与地方之间也要“先行”实行分权，以防止权力腐败或走向专制乃至对外扩张，这是战后美国之所以将地方自治制度积极植入日本的动因之一。现在，日本的一些政治行政学者认为，地方自治是“通过保持地方政府与中央政府间的政治性紧张关系来维持民主政治结构的重要装置”。所以，要实现这一目标，中央地方之间必须是对等关系而不是上下关系。

评价

地方自治或地方自主不仅是纵向的国家权力分配方式，其背后还有深刻的社会政治理念作为其制度支撑。现代语境中的地方自治是对绝对国家主义的克服，是个人主义和个人自由等价值在地方生活的体现。它以人性的幽暗意识作为其立论前提，在中央和地方、国家和个人关系上带有深刻的怀疑和不信任的印痕。它奉行二元论的认知模式，强调中央与地方、国家和个人之间的对抗。作为地方政治生活的地方自治或自主一直被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量。除此以外，其功能还覆盖另外两个领域：作为代议制民主的组成部分，促进地方民众的实质参与；以及自由精神在地方生活中释放的实现形式。在一国垂直方向的权力分配上，始终存在着兼容多种价值的欲求，在不使国家解体和失控的前提下维持地方自由，不使“中央吞并所有地方生活”。[2]（P22）所以，作为个人主义在地方生活中的体现，地方自治始终被赋予这样的含义，自我负责、“积极性、活力、市镇的爱国主义，以及城市制度所激起的刚毅而取之不竭的品德”。[2]（P56）

地方自治还体现了国家与个人关系的深刻思考。法国宪法学家让—玛丽·篷蒂埃说道：“在法国宪法史上，国家与个人的关系始终是人们思考和辩论的内容。特别是在基督教的影响下，人们一直认为国家是因为个人（或个体）而存在的，而不是相反；最高价值或终极价值是人，而不是其他。这种思想自然导致承认平衡砝码的合法性。而地方分权就是这种平衡砝码之一”。[14]因此，承认地方自主权是国家和个人之间关系的平衡器，地方自主权可以分散过度的中央集权，后者是国家主义观念的集中体现。

但是，随着社会的发展，经济、政治及观念上的变化促使各要素进行重新整合。科技发展和全球化趋势进—步压缩空间，政府职能转化引发的社会事务的增多释放和增加了更多的权力，打破了原来由中央政府和地方政府垄断权力和社会资源的状态，扩大了参与主体的范围，中央地方关系的格局也随之发生了变化。以地方自治和地方分权为特征的中央地方间的水平竞争在面临新要素组合的过程中日益显露出其弊端，过分强调竞争导致资源争夺，加重了二者之间的对立紧张。适应这一变化，各国调整中央地方关系，重新树立对人性的信心和积极肯定，推崇合作性道德，以合作和依赖代替对立，确立了合伙型和合作依赖关系型的中央地方关系模式。值得注意的是，由于各国原有基础的差异，这—发展趋势在各个国家的表现方式有所不同，原来权力集中的国家开始下放权力，原来过于分散权力的国家加强了中央控制和地方监督。同时，几乎在所有国家出现了一个共同现象，即以行政合同和行政指导的方式实现政府职能，政府以半官方和半民间的立场出现，模糊和弱化了原来过于强硬的官方定位，增加了制度外约束各级政府的渠道。传统地方自治理论也面临着调整和丰富的问题，在坚持地方自治的基本理论的前提下，开始增加政治性因素的影响力，发挥地方议员在中央机构的影响，通过意识形态的渗透影响地方政府的行动和选择，发挥舆论等社会因素的作用，以及通过行政合同和行政指导分散地方政府的权力。这些都在客观上牵制了地方政府的行动，分散了原来过于集中的权力支点，补充和丰富了地方自治的内涵。

上述不同理论是地方自治效力于本国实践过程中的反映，是传统地方自治理论的发展，有利于解决不同国家不同时期所面临的问题，说明地方自治概念本身不断受到新的挑战，其内涵也在不断发展。但是，在各种不同观点之下，依然可以看到一些共同之处，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。同时，传统意义上的地方自治观念出现了一些新的问题，在面临经济全球化和政治民主化潮流过程中，基于对立、紧张关系之上的自然权和人格权主体的地方团体在实践中遇到了挑战。对立和紧张在为地方带来了可见利益的同时，又出现了一些新的问题，损害了其他可欲价值，如地区平等、施政标准的公平及中央地方如何协调环境问题等，显示了对立观念在解决这些问题时的局促状态，地方自治观念面临着新的发展。

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地方自治范文篇9

思想界更是依据西方国家的历史传统和现实经验,将城市自治视为实现政治民主化的根基所在,积极要求推进城市自治,改革城市政治。作为寻求社会政治改良的方案,城市自治思想还与20世纪中国近代城市化进程相伴随,成为城市近代化在政治诉求方面的主要内容,影响着城市的发展走向。尽管城市自治的实施效果与理想相去甚远,但客观上有助于近代城市的发展,成为推动近代城市发展的主观精神动力。

一

地方自治是资本主义国家的一种地方管理制度,是西欧封建社会城市自治传统在近代的发展和演变。鸦片战争前后,地方自治思想随着对西方议会制度的介绍传入中国。近年来,学界对晚清地方自治思想的研究相对比较充分,对清末城市自治运动也多有涉及①,但是对清末城市自治思想的形成、流变及其对20世纪较长时段内中国城市发展走向的影响尚缺乏梳理,本文拟在此宏观角度作些努力。

城市自治思想尽管形成于清末,然而对西方

①研究晚清地方自治思想的论著有沈怀玉:《清末西洋地方自治思想的输入》,台湾中研院近史所集刊第8期(1979年10月);丁旭光:《近代中国地方自治研究》,广州出版社1993年版等。研究清末城市自治运动的论文有吴桂龙:《清末上海地方自治运动述论》,载《纪念辛亥革命七十周年青年学术讨论会论文选》下册,中华书局1983年版;朱英:《戊戌至辛亥地方自治的发展———湖南保卫局与上海总工程局之比较》,载《近代史研究》1999年第4期等。

城市自治制度的介绍却开始于19世纪50～60年代,与西洋地方自治思想的输入几乎同步。从自强新政开始,相继走出国门、身历目睹域外城市文明的驻外使臣和留学生中已有人注意到国外独特的城市管理制度。1866年斌椿游历欧洲后,对英国的城市自治制度就有简略介绍:“英属各乡镇,皆公举一人司地方公事,如古治郡者然。”[1](p118)曾纪泽到伦敦后,对英国的城市管理制度也有所留意,记有:“英之各城皆有城主,能赏罚城中之民??惟每城岁一易主。”[2](p70)1876年,任驻英副使的刘锡鸿在《英轺私记》中对英国城市自治制度作了较为详尽的介绍,涉及城市自治机构的人事构成、选举办法、职责范围、经费来源、任期限制、就职仪式等内容,较为符合英国城市自治制度的实际。这也是驻外使臣详细介绍城市自治制度的文献。需要注意的是,刘锡鸿在对比英国的城市自治制度与中国古代的乡遂里正制时,还隐然表露出对英国城市自治制度欣赏、赞许的态度。[3](p138～140)

郭嵩焘也记录有伦敦的城市自治制度。他注意到英国“在一千一百八十年后,设立伦敦买阿尔衙门,令民自选”的史实。[4](p370)买阿尔(mayor)即市长。他经过实地考察认为:“推原其立国本末,所以持久而国势益张者,则在巴力门议政院有维持国是之义;设买阿尔治民,有顺从民愿之情。二者相持,是以君与民交相维系,迭盛迭衰,而立国千余年终以不敝,人才学问相承以起。此其立国之本也。”论者经常引用其中关于议政院的论述来说明郭嵩焘的西方议会民主观念,却忽视了他对于城市自治制度的重要论述。其实,郭嵩焘认为巴力门(parliament)和买阿尔同是英国立国之本,所以他在谈论英国政治制度时总是把二者并举。如他讲:“巴力门君民争政,互相残杀,百数年久而后定,买阿尔独相安无事,亦可知为君者之欲易逞而难戢,而小民之情难拂而易安也。”[4](p373)以此说明提倡民权容易受到人民的支持,政权有稳固的基础。郭嵩焘对英国政治制度的剖析是深刻的,以城市自治为核心的地方自治制度正是资本主义国家基层民主政治的支柱,而议会则是建立在地方自治民主制度上的中央议决机关,二者在英国政治体制中相互维系,缺一不可。在郭嵩焘看来,巴力门和买阿尔相对比,城市自治制度比国家议院更具有稳定性,更能反映民意从而得到民众支持。

此后,张德彝、洪勋、宋育仁等也陆续记录有国外的城市自治制度。但除郭嵩焘对城市自治制度的认识达到一定深度外,绝大多数人士对城市自治在西方国家民主政治中的地位尚缺乏认识,只是偶尔流露出赞许的态度,还没有提及在国内仿行。值得注意的是,在近代中国寻求救亡图存出路的焦虑和期盼中,最早走向了世界、内心又萌动着对城市文明新知的知识分子,很自然地要将城市的发展进步与国家的政治制度相联系。这种着眼于国内现实需要考察域外城市的倾向,是近代知识分子城市观念的显著特点。[5]这从他们走出国门之始对国外城市自治制度的大量介绍中体现出来。这种认知思路的发展,使得城市自治思想到清末大力倡行地方自治时,伴随着先进人士城市观念的深入及对西方政治制度认识的深化而日益凸现。

二

“清季以来,谈国是者,咸以地方自治为立国之基础。”[6](p840～841)从戊戌时期开始倡行的地方自治思想,到20世纪初年达到高潮。在对地方自治的讨论中,以周官乡遂之制、汉代乡亭之制、朱子吕氏乡约遗规等旧制来附会近代地方自治制度的言论相当普遍。康有为即以各地兴办的团练、善堂、书院等地方事务来证明中国也有“纯乎地方自治”[7]。与这种将近代地方自治制度与中国传统乡官制度混同的认识不同,梁启超经过1903年到美洲新大陆的短暂游历,提出了对近代地方自治明显高人一筹的见解。

梁启超着重考察了美国的地方自治原则。

美国独立以来,殖民地时期受英国政治制度影响而形成的以市镇为单位的地方自治传统向全国推广。19世纪末,随着美国城市化进程的发展,城市在社会经济中的地位和作用日渐重要,城市获得的自治权限也越来越大。[8](p146)20世纪初时,城市不仅是美国社会经济发展的重心,而且是美国民主政治的集中体现。梁启超即从美国城市这一视窗敏锐地发现,城市自治制度是其民主政治的基础,从而第一次准确触及到西方民主制度乃至地方自治制度的实质。他得出的结论是:“故美国之共和政体,非成于其国,而成于组织一国之诸省;又非成于其省,而成于组织一省之诸市。必知此现象者,乃可以论美国之政治;必具此现象者,乃可以效美国之政治。”[9](p160)在此,梁启超准确地阐述了城市自治与美国政治制度之间的关系,指出城市自治是美国民主制度的根基。

梁启超继而对美国的华人社会群体进行了考察,结果令他颇感失望,认为华人只“有族民资格而无市民资格”。他阐述说:“窃尝论之,西方阿利安人种之自治力,其发达固最早。即吾中国人之地方自治,宜亦不弱于彼。顾彼何以能组成一国家而我不能?则彼之所发达者市制之自治,而我所发达者族制之自治也。试游我国之乡镇,其自治规模,确有不可掩者。即如吾乡,不过区区二三千人耳,而其立法行政之机关,秩然不相混。他族亦称是。若此者,宜其为建国之第一基础也。乃一游都会之地,则其状态之凌乱,不可思议矣。凡此皆为族民不能为市民之明证也,吾游美洲而益信。”[9](p144～145)梁启超注意到,缺乏市制自治传统、无市民资格的华人即便以个人资格在美国“最自由之大市”生活“,顾其所赍来,所建设者,仍舍家族制度外无他物;且其所以维持社会秩序之一部分者,仅赖此焉”。这一缺陷乃“数千年之遗传,植根深厚”,非朝夕之功所能改观,所以他提醒说:“为国民向导者,不可不于此三致意也。”[9](p145)可见他对此的重视程度。梁启超到晚年仍坚持中西分属族制自治和市制自治的思想。在所著《中国文化史》的社会组织篇中,对比中西乡治和都市制度时,他又多次重申了“欧洲国家,积市而成;中国国家,积乡而成。

故中国有乡自治而无市自治”的观点。[10](p52)西方的市制自治与中国的族制自治使之在历史发展道路上析为两途,梁启超在此准确地区分开了中西地方自治的不同精神旨趣。西方的地方自治肇始于城市,受欧洲中世纪政治结构中“政教分离”、城市与国家二元对立等历史传统的影响,在相对独立、自由的自治城市里最先出现社会束缚松动、自由意识伸张、市民社会兴起等社会变动,并由此形成资本主义的近代民主国家;而在中国大一统的政治格局中,城市完全处于国家的控制之下,市民受到政府的严格约束,无法产生相对独立的自治城市,也不会有享受一定政治特权及经济、法律等权利的自治市民。中国的乡村社会主要是由封闭的宗族组成,虽然宗族内部有较为严密的组织,但是宗族之间实际上处于高度分散的无组织状态,无法凝聚成一个社会。乡村的宗族又是由封建统治的政治基础———士绅来控制,缺乏政治意义上的独立性,因此和封建城市一样难以产生广泛而深刻的社会变动,以推动中国向近代社会转型。[11]梁启超能够透过美国城市表象,准确把握中西地方自治的实质性差异,其思想之敏锐令人叹服。梁漱溟先生评价说,梁启超在游美期间对中西地方自治的“略点”一二“,虽于中西社会演进之两条路,尚未言之深切著明,而所见正自不差了”。[12](p254)综上所述,梁启超从美国城市的发展历程,认识到西方的城市自治传统是建立近代民主国家的基础,而中国的自治传统是族制自治,与西方的自治精神大相径庭。这表明他对近代地方自治的实质以及城市和地方自治的内在关系有比同时代人深刻得多的认识和理解。理解的深入势必推动国内的地方自治运动向新的阶段发展。

三

在20世纪初年要求推行地方自治的舆论中,有相当多的人士受到梁启超城市观念的影响,自觉地将城市与地方自治联系在一起,呼吁以城市为重心实施地方自治。不过,这一时期鼓吹地方自治者的思想比较芜杂,其城市自治思想既明显受到梁启超城市观念的影响,但又接受有康有为等认为的西方近代地方自治中国古已有之的观念。总之是互有取舍,糅杂中西地方自治的差异。不过,争取实现以城市为主导的地方自治是此后地方自治运动发展的潮流。如有论者主张应在城市中推行地方自治,“内参朱子吕氏乡约之遗规,外取列国市府议会之新律,合之以吾国之内情,酌之以今日之现势,定为成宪,俾天下相与遵守”,以此奠定立宪之基。[13]建议地方自治先在城市实行的依据是:“美国立国之初,其中数州,自治之治,亦仅先行之都市。”论者还以周官乡遂之制附会法、德等国的市制,主张“今用周官之古意,仿诸国之新制,参酌损益,先行之于都市”,则地方自治“顺而易成”。[14]有论者直接指出:“今日欲求真实立宪之制,渐次成立,在势诚不得不汲汲于地方自治矣。”“则今欲求自治,著乎之点,即不可不先从事于市政。”[15]主张先实行城市范围内的地方自治,以此改变专制制度。

从清末地方自治运动的开展情况看,城市范围内的地方自治是主流,各地自治运动主要倚重城市来推行。在最早自发兴办地方自治的上海,当地绅商受租界影响在全国率先设立自治性质的城厢内外总工程局,主持局务的李平书、祝承桂等堪称为城市自治运动的先驱。[16](p271)

光绪三十四年十二月,地方自治运动由各地自发举办,转入在清政府的督导下全面推行阶段。为减少阻力、尽快见效,各地官绅有意识地主要围绕城市推行地方自治。社会舆论根据国民智识低下、国土辽阔、风俗悬殊等客观情况,也提倡“宜于各省省会与夫市镇之繁盛者,先令实行地方自治之制。行之数年,有成效矣,各省人士见闻日习,政才日裕。且既有模范可以近取而则效也,则可渐推而行之府县乡村。十年以往,教育愈兴,民智愈启,自治之制,自可遍行于通国,而无复纷扰之虞”。[14]各省官员多是选择繁盛城市试办地方自治,以开化风气。如湖北“,借武、汉两府为试办自治之地,使人民咸晓然于职务范围之所在,然后推行尊办,庶不致法立弊生,徒滋纷扰”[17](p769)。直隶“,查清苑县为省会首善之区,已饬令组织城议事会、董事会,为各属模范,以利推行而期普及”[17](p809)。就各省地方自治的办理情况看,城镇自治机构的设立普遍比乡村自治机构提前完成。安徽在宣统二年已将全省“城厢自治一律办齐”。[17](p782)同年,湖北“各属城治之自治公所,已据报告,一律成立,自治研究所亦次第开办”。[17](p785)城镇自治实际走在了乡村自治的前面。

由于辛亥革命爆发,清末城市自治运动的发展并不充分。尽管如此,据不完全统计,到辛亥革命爆发前,全国已成立的城市自治公所超过850个,镇自治公所超过530个,乡自治公所在1970个以上。[18](p92～93)考虑到当时城乡数量的悬殊比例,完全可以认定,地方自治运动的重心是城镇而非乡村,城市自治运动是清末地方自治运动的主体。

四

清末城市自治运动对中国城市的近代化进程产生了深远的影响。作为地方自治的附属物,《城镇乡地方自治章程》的颁布实施,标志着近代市制被引进中国,第一次以法律形式将城镇与乡村区分为两个行政系统。市制作为地方自治的重要内容与附属的性质在近代中国长期存在,地方自治运动的兴衰决定着市制的起伏。自治运动和近代城市发展就这样紧密地联系在一起。

民国学者在检讨中国的市制历史时,曾明确指出清末政治改革中将市制与地方自治进行自觉联系这一影响深远的趋势。顾敦鍒在《中国市制概观》中,分析了“向来重乡治而忽市政”的传统在清末被大大改变的原因。他认为,这是受到西洋三种影响所致:一是“交通频繁,商业逐渐发达”;二是“机器的输入,工厂并设”。这两种原因使中国出现了城市化启动并缓慢发展的迹象。

西洋影响的第三种原因“是最大的原因,那就是德谟克拉西的影响”。他具体阐释说:“清末,内政不修,外交失败。有识之人,咸知非取法西洋,革新政治,不足以图存。”晚清新政运动“与市政有极大的关系。原来所谓西洋政治,就是立宪政治;立宪政治,就是民主政治,民主政治的初步,就是地方自治;而市政的推行,就是地方自治的一部分的工作”。[19]顾敦鍒在此指明,中国近代对市政开始注意,关键因素在于受西方民主思想的影响。20世纪初的有识之士在探索救亡图存方略时,找到了地方自治特别是城市自治这一西方民主政体的根基,从而自觉地将民主政治与作为地方自治重要构成部分的市政紧密相联,将实现民主政治的愿望寄托在争取城市自治之上。

清末各地以城市为中心建立的自治机构,采用了西方议行分立的组织体制。议决机关为议事会、执行机关为董事会,两者互相监督,是大众参与政治的重要环节。民主选举、议行分立等民主化因素在城市最先出现,对推进城市政治近代化具有积极作用。在地方官员的监督下,以日益城市化了的绅商为主体的推动力量,关注近代城市的发展,积极参与城市公共事务。他们的活动以及城市的自身优势,使得自治运动开展得有声有色。个别大城市自治机构的行政权限已经包括财政、工务、警务、学务、卫生、司法等。[20](p635)1909年成立的汉口各区基层自治机关,已具有对地区性公益事务进行管理的权限,俨然是城市基层政权。[21](p100)城市自治机构的权限日趋扩大,适应了清末以来随着近代城市化的启动和快速发展,城市生活日益复杂化和多样化,迫切需要有相应的市政机构来承担城市管理职责、完善城市基础设施的客观要求。然而也应看到,清末的地方自治运动是以官治色彩较浓的日本地方管理制度为样板,其宗旨是协调官府和民间的关系,以民治辅助官治。城市自治机构作为官治的附属和补充,要受到地方各级官府的监督和严重掣肘,在专制权力面前始终处于受控状态和弱势地位,无法成为拥有独立行政权的一级政权实体。事实上,清末以市民自治为基础兴办市政的模式和以官府操纵控制、排斥民主化因素为特征举办市政的模式一直处于冲突状态,这种对立发展到民国初年,终以地方自治运动的被扼杀而告终。

民国初年,县级以下的基层组织仍沿用清末旧制,继续推行地方自治,但是延续时间相当短暂。袁世凯为复辟帝制,重申地方自治的宗旨是“辅佐官治,振兴公益”“,决非离官制而独立”,他还诋毁各自治团体“良莠不齐,平时把持财政,抵抗税捐,干预词讼,妨碍行政”,并于1914年3月“,着各省民政长通令各属,将各地方现设之各级自治会立予停办”[22](p83～84)!至此,清末民初的地方自治运动遭到专制权力的扼杀,“市制也不再存在”[23](p324)。尽管此后内务部颁布有《地方自治试行条例》及《施行细则》,分调查整理、提倡与实行三个时期,但“实属故意延宕时日,毫无施行自治之决心也”。[24](p26)该条例一直未能实行“,地方自治运动大受顿挫”。[25](p705)五

近代先进人士对以地方自治为核心的民主政治的追求是长期不懈的,其主流又是追求城市自治,培养市民的自治精神。这种政治民主化城市优先发展的思路一直贯穿于近代市政史中,并在20世纪20年代更加明显地凸现出来。1921年7月,北京政府公布《市自治制》,恢复了市的行政建制。此外,联省自治运动中,南方颁布的省宪均有关于市制的规定。这些都直接刺激和诱发了人们压抑已久的地方自治热情,城市自治运动又开始重新活跃。时人有言:“故年来地方自治之声浪洋溢于耳,各大通商口岸之居民复因种种需要与刺激,感觉创办市政之必要,于是乎市制度乃极为一般人所注目。”[26](p2)北京市民为反对官府督办市政,还拒交警捐,要求提前设立市自治会,由市民自办市政。[27][28]由此不难看出,当时人们对实现城市自治和改革城市政治制度有浓厚的兴趣。

在20世纪20年代国内地方自治运动再度高涨,城市化进程迫切需要城市行政近代化的背景下,一批青年留学生受美国19世纪末20世纪初市政改革运动的影响,希望在国内通过推行城市自治、改善市政体制的途径来实现改良全国政治、建立真正民治国家的目标。他们推动国内城市发展和城市自治运动的基本信念是:“都市自治为培养民主国民自治之智识而达成真正民治之阶。”[26](p1)“市自治系地方自治之中心,为厉行民治者,必先着眼之点。”[29](p1)“市自治制度是自由国家的精华。一个国家虽可以建设自由政府的体制,若没有市自治制度,不能有自由精神。”[30]他们希望依靠市民,通过城市改革推进政治民主化进程的构想,无疑代表了新型知识分子探索实现民主政治的新路径。

如果将20世纪20年代这批留学知识分子的思想路径,和清末城市自治思想以及清末民初地方管理体制的变迁趋势联系起来考察,就会发现,这一新路径是清末已经显露出来的,以地方自治为核心的政治民主化侧重城市优先发展趋势的历史延续。20年代的这批留学知识分子,不仅像梁启超那样从欧美各国城市发展历程中认识到西方民主,而且还从以美国为代表的欧美各国市政改革潮流中汲取思想资源。可以认为,正是由于他们的城市观念具有丰富的时代内涵,所以比清末先进人士对城市的认识有所深化,而美国市政改革运动正是影响这批留学知识分子城市观念的最重要的时代性因素。从城市改革入手推进城市自治,实现民主政治目标,在他们那里已是日益明晰的思想路径。它基本决定了此后中国市政的发展走向。

值得注意的是,20世纪20年代的这批留学知识分子对不可抗拒的城市化趋势,以及对工业化以来城市在国家政治、经济生活中日益重要的地位和作用,具有较为深刻的认识,把握住了社会的发展趋势。他们还表达出以城市为中心,以推动市政改革为途径促进中国各项事业发展与进步的期盼。①

综合以上可以发现,20世纪20年代这批留学知识分子的信念和追求既有历史继承的一面,如对以城市自治为主要内容的民主政治的探索方面始终与清末保持着连续性;但更多的则体现

①关于这批留学知识分子的城市观念及其对市政体制改革的探索,参阅赵可:《20世纪20年代新型知识分子城市观念的变迁———以归国留学生为中心的考察》,载《社会科学研究》2003年5期。

出历史超越和发展的一面,这集中体现在,他们从以美国为代表的欧美先进国家城市发展鲜活的现实经验中认识到城市的主体地位,以及从世界性市政改革浪潮中受到启发而构建的通过市政改革推动近代中国民主化、工业化和城市化社会变革的道路上。近代中国的新陈代谢使他们取代了清末民初的士绅阶层成为推动城市近代化进程的新兴社会力量。而20世纪经过市政改革后的美国城市也取代了日本,成为中国城市近代化发展的效仿目标。以此为标志,中国城市近代化进程已经越来越密切地和世界城市的发展趋势相联系,主动融入世界城市发展潮流之中。

20世纪20年代崛起的城市近代化新兴推动力量,对从城市改革入手实现民主政治目标新路径的积极鼓吹,为推动近代城市发展发挥了一定的积极作用。在市政改革思潮的影响下,全国各大中城市在20年代以后,相继展开以健全城市政府职能、强化城市管理、完善城市基础设施为主要内容的市政改革运动,促进了大中城市的发展和城市近代化水平的提升。但是在国民政府高度的中央集权和官治专制下,以城市自治为核心的地方自治无法实现,城市政治民主化进程长期严重滞后。留学知识分子所追求的,以市自治为核心培养市民自治精神,最终实现民主政治,并以城市为中心带动社会全方位变革的理想目标,在残酷的现实环境中不得不归于幻灭。

从清末初露端倪至民国时期明显凸显的城市自治思想,是20世纪知识分子在认同近代城市文明的过程中,所找到的通过城市自治改革社会政治的方案,它在政府的有限度扶持下付诸了一定的实践。近代知识分子基于由城市自治道路实现民主政治目标的理念,而倾注于20世纪城市近代化进程的浓厚民主化指向,使近代城市发展越发明晰地具有以追求实现民主政治为核心内容和目标指向的主观精神动力。

城市史学家亨利?皮雷纳指出:城市应理解为一个特殊的社会,具有法人的资格,并拥有自己特有的法律和制度。这种制度的精髓就是城市自治。[31](p35)现代城市具有与中世纪和近代城市一脉相承的属性,实行市民自治的市政体制已被公认为是现代市制的基本特征。城市可以在一定区域内,由当地人民自行选举组织地方政府,对地方公共事务实行自主管理。但是近代被引进中国的市制却长期发育不良,城市自治原则被执政当局严重漠视,特别是国民党政权建立后,更是用“党治”面目出现的官治完全取代市民自治。此后的市制基本上只是一种城市型行政建制,其结果不仅忽略了城市生活特有的公开性、自由性,而且不利于吸引市民关心地方政治和参与地方公共事务,延滞了基层民主政治的发展。民国时期著名的政治学家陈之迈指出:西洋人在讨论地方自治的时候以都市为注意集中点,“中国的情形似乎与此相反,一般论地方自治的人多以注意力集中于乡村自治,对于都市自治反不十分注意”。[32](p150)将都市自治“只视为一种附庸,而不认其为主体。在西方国家中,都市人民自治的程度比乡村为高,在我国则反是。因为我们在讨论地方自治的时候往往忘却了都市。这是很奇怪的现象,其造因恐怕唯有求之于几千年的意识”。[32](p143)

从世界经验来看,自治创始于城市,并在城市中日臻完善。基层民主就是在城市中通过市民自治率先发展并推广开来的,城市自治扮演着基层民主摇篮的角色。城市在推动基层民主建设方面比乡村更具优势和潜质,“都市是领导着乡村向自治的大路上走的”。[32](p150)随着中国城市化进程的加速发展,城市居民自治和城市社区建设的重要性正前所未有地被社会所承认。政治民主化城市优先发展的思路在新的历史条件下又一次凸现出来。尽管中国缺乏欧洲中世纪那样悠长的城市自治历史传统,但清末以来的城市自治思想及实践,使城市具有的以追求实现民主政治为目标指向的主观精神动力,仍是当今健全城市基层自治组织、完善城市基层民主制度、建设新型城市社区可供发掘的宝贵资源。

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[27]京人争市政权之运动[N].申报,1922201212.

[28]北京通信:市民反对警捐;要求提前设立市自治会[N].申报,1924204230.

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[30]臧启芳.市政与促进市政之方法[J].东方杂志,第22卷第11号.1925.

地方自治范文篇10

关键词：商品(市场)经济单一制地方权力宪法化

地方到底应该拥有哪些权力是我国宪法所没有解决的问题。在宪法学界,有的学者拘泥于传统,认为在单一制国家地方是中央的人,地方的权力完全由中央规定;有的学者在这一问题上采取了实用的“描述主义”,对我国的地方制度完全按照现行宪法文本进行描述,不加以评判;更多的学者在论及这一问题时回避我国的“中央与地方权力的关系”,只论及单一制的优越性,似乎我国宪法有关国家结构形式的规定完美无缺。

在许多深谙中国历史的学者的潜意识里,有一种担心,他们害怕地方权力宪法化之后,地方主义会抬头,会不利于国家的团结统一。我们认为这种心态是可以理解的,是学者社会历史责任感的一种体现,但这种担心是多余的。一方面,新中国民族区域自治的成功经验表明,地方权力的宪法化不仅不会损害国家的统一和民族的团结,反而会加强这种团结统一;另一方面,地方权力的宪法化有助于中央对地方权力的监督法律化、制度化,中央可以通过法治化的手段确保国家的团结统一。

一

地方权力宪法化是指在单一制国家由宪法明确规定地方在国家权力体系中的地位或由宪法明确规定地方权力由法律具体化。地方权力宪法化的本质是宪政国家内地方经济社会发展不平衡,地方权力要求在宪法上的体现,类似于自由状态下的自然人或市民社会的法权要求。当然地方权力要求与自然人或市民社会的法权要求并不完全是一回事,但从历史哲学的视角审视,地方权力宪法化是分权或限权的一极,也是宪法之源。王世杰、钱端升在论及宪法起源时说:“欧洲中世纪时代是封建时代,也可以说是近现代宪法观念萌芽时代。在这个时代内,君主的势力,每受各地方封建诸侯或各城市团体的限制;而国王对于所属诸侯或所属城市,往往以特别法律承认各诸侯或各城市的特权。此项特权,即为国王权力的限制;此项法律,亦颇类于近代的宪法或根本法。”①当然现代地方权力的宪法化与欧洲中世纪诸侯或城市的特权并不完全是一回事,但属性相同,它们植根于相同或相似的经济基础。

像建立在商品经济基础上的市民社会的城市特权要求一样,在我国,商品(市场)经济的每一次发展都会带来地方权力宪法化的要求。撇开军阀割据因素,商品经济的发展和史界所称的中国“民族资本主义发展的短暂春天”(1912～1918年)正好与民初的“地方主义与联省自治”思潮相契合。这不是简单的巧合,它实际上是商品经济发展打破中国传统社会自然经济平衡的必然。“我们或可从另一个角度去观察一下中国古代社会。农业化的特质,使农村显得安定而少变化,加上宗法制度与儒家不鼓励突破所造成的墨守成规,使基层的社会几乎停顿一旦与地区性经济利害配合上以后,就会很快地形成为政治上所谓的‘地方主义’。”②作为这种“地方主义”思潮的体现,从1920年开始,中国出现了所谓的“联省自治”与“省宪运动”,自1921年12月11日湖南省宪法通过后,四川、浙江、广东、福建、江苏等省纷纷开始制定省宪,谋求自治。“联省自治的理论架构,既然是在以地方权力平衡中央权力,以保障民治之实现,所以联省自治运动的本质,便是在争取较多的地方权力。后来联省自治运动,虽未能完全成功,而成为中国式的政治模式,但是地方分权精神之取向,却为社会普遍容纳和吸收甚而民国13年改组后的中国国民党在其一全大会的宣言中,仍强调了有关中央与地方权限之规定。”③“联省自治”和“省宪运动”原因复杂,但商品经济的发展是其中不可或缺的重要因素。

改革开放后,我国的经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济过渡,商品经济在我国取得了前所未有的巨大发展。与此同时,我国的经济与社会发展不平衡问题也进一步加剧。地方不再像计划经济时代那样只是中央的人,地方有自己的利益。这种地方利益无处不在,大到立法与政策制定、国计民生,小到造桥修路,都有中央对地方的利益平衡及“何予何取”的问题。尽管在法律层面和国家行政管理活动中已经开始承认这种地方利益,开始实行有限的地方分权,如1994年实行的“分税制”等。但从1988年以来的四次修宪并未在地方权力宪法化方面有任何实际的步骤,修宪者对此问题采取了回避态度。这是一个明显的欠缺,它不仅不利于国家的宪政化进程,而且不利于地方积极性的发挥,会人为地加剧经济与社会发展的不平衡。

二

我国学界有一种认识误区,认为只有联邦制国家才在宪法中规定整体与组成部分之间的权力关系。实际上不仅联邦制国家的联邦与成员之间的权力关系由宪法所规定,大多数单一制国家的宪法也规定了地方权力。“二战”以后制定宪法的单一制国家无不有此规定;在历来将地方视为中央人的法国,于1982年开始实行地方自治;后新独立的国家也在宪法中明确规定了地方自治,将地方自治作为一项普遍的制度。

(一)法国宪法不明确规定地方权力产生了严重误导

法国是欧洲大陆最早制定成文宪法的国家,由于法国大革命影响巨大,再加上其修宪活动频繁,法国宪法对人们宪政观念的形成有很大的影响。法国作为有中央集权的传统的单一制国家,在大革命胜利之后制定的1791年宪法中基本没有涉及到中央与地方关系,1793年的雅各宾宪法由于以卢梭的人民主权学说为指导思想,虽涉及到中央与地方的关系,但强调地方对中央的服从,没有规定地方的权力。总的说来,从法国大革命一直到1982年,法国地方权力没有得到宪法的保障,民选的地方机构权力十分有限,地方权力一直牢牢地控制在中央派驻地方的人手里。法国的这一做法被许多宪法学者误认为是单一制国家中央与地方关系的通用模式,因此将其描绘为单一制国家的重要特点,在论及单一制国家中央与地方的关系时,往往以“地方是中央的人”加以表述。

1982年,长期恪守不在宪法中规定地方权力的法国也不得不开始了地方分权改革。改革的根本动因是长期的中央集权导致行政机构庞大、行政效率低下、官僚主义盛行,尤其是其不符合世界潮流,不利于人民权利和自由的实现。1982年3月,法国国民议会通过了具有里程碑意义的宪法性文件《关于市镇和省、大区的权利和自由法》(简称《权力下放法案》)。随后,法国国民议会和中央政府通过了一系列配套的法律、法令,将《权力下放法案》中的地方自治原则具体化:明确了大区、省、市镇三个层次的地方自治主体资格;中央取消对地方自治主体的监管,只要地方自治主体不违反宪法和法律的规定,其管理地方事务的任何行为不受中央政府的干涉;1983年以后,中央政府扩大地方事权,陆续将经济发展与计划、市镇建设、住房、土地整治、职业训练、交通运输、教育、文化、环境保护、警察事务等职权划归地方。

(二)大多数单一制国家宪法明确了地方权限

1.除法国外,“二战”前制定宪法的大多数国家在宪法中明确了中央与地方的权力关系,只是具体规定各有不同。如1814年公布、1983年重新公布的《荷兰王国宪法》第132条规定,“省、市的设置及其行政机关的组成和权力,均由议会法令规定”“,对省、市行政机关实施监督的办法由议会法令规定”,“除议会法令另有规定者外,省、市行政机关作出决定无须事先请示批准”“,省、市行政机关征课地方税,以及省、市行政机关同中央政府的财政关系均由议会法令规定”。④1921年公布的《列支敦士登公国宪法》第110条规定:“各行政区之存废组织,及其本身职权范围内以及委办之任务,均由法律规定各区的财产和地方治安实行自治管理,但直接受中央政府监督。”

2.“二战”结束后制定的资本主义宪法均规定了地方权力,或者在宪法中明确地方的具体权力由法律加以规定。如1948年实施的《意大利共和国宪法》第五章规定了“区、省、市(镇)”,第115条规定:“根据宪法所规定的原则,区为具有自主权力和职能的自治单位。”第119条规定:“区在共和国法律所规定的形式和范围内享有财政自治权,共和国法律协调区的财政自治权与国家财政、省和市(镇)财政之间的关系。”1967年颁布的《巴拉圭共和国宪法》第14条规定:“为便于建立共和国的政治和行政结构,国家领土分为若干个省。由行政机关授权负责行政省的当局和这些当局的职责和义务由法律规定。司法和行政权的方式也由法律规定。”1976年的《葡萄牙共和国宪法》第七章专门规定了“地方政府”,其中第237条规定:“民主国家组织包括地方自治机关。地方自治机关是拥有为本地区全体居民的特殊利益服务的代表机关的区域性共同体。”第239条规定:“地方自治机关的职权与组织及其代表机关的权限,由法律根据行政分权的原则规定。”第240条规定:“地方财政的管理由法律规定,其目的在于经由国家和自治机关公平分配公有资源,并对同级自治机关间的不平等作必要的调节。”

3.后新独立国家的宪法普遍规定了地方权力,不仅明确地方权力由法律规定,而且普遍明确规定“地方自治”。1990年的《克罗地亚共和国宪法》第131条规定:“州是地方管理单位和自治单位。州的区域范围由法律规定州机构的组织和权限由法律规定。大城市可以作为州来调节。”第128条规定:“保障公民们的地方自治权利。地方自治权包括就有关地方意义的公民需要和利益作决定的权利,特别是就有关场地调整和市镇建设规划、村庄和居民区的调整、公用事业、关心儿童、社会保护、文化、体育运动和技术知识以及保护和改善自然环境作决定的权利。要制定关于地方自治的法律。”第129条规定:“地方自治单位依法可以是区和县或城市。它们的区域范围在事先征求了该地区居民的意见后,由法律规定。地方自治单位的组织和各机构的权限,由它们的章程依法作出规定。”第130条规定:“地方自治单位的机构在完成地方事务的过程中,独立自主地依据法律和章程行事,仅受共和国主管机构的法律监督。为进行工作,国家管理机构可以通过法律在区和县或市建立地方管理机构。这些机构的组织和权限,由法律规定。”1991年的《罗马尼亚宪法》第119条规定:“地方行政单位的公共行政工作遵循地方自治原则和公共事业分权原则。”1991年的《马其顿共和国宪法》第114条规定:“保证公民实行地方自治的权利。自治地区是地方自治单位。自治地区按照法律规定从自己的收入来源中以及从共和国的基金中筹集财政资金。地方自治议会由议会代表总数的三分之二多数票通过法律规定。”1991年的《斯洛文尼亚共和国宪法》第138条规定:“斯洛文尼亚的居民在区和其他地方共同体中实行地方自治。”第142条规定:“区的财政经费靠本身的来源筹集。凡是经济不够发达不能完全保证任务实施的区,国家根据法律规定的原则和标准保证向它们提供补充资金。”1992年的《立陶宛共和国宪法》第十章专门规定了“地方政府和管理”,其中第119条规定:“赋予国家疆域内法律规定的行政区以自治权。这一权力通过地方政府委员会行使自治机构的组织和活动程序由法律规定。”第120条规定:“国家支持地方政府。地方政府在宪法和法律赋予的权限范围内自由和独立行使职能。”第121条规定:“地方政府起草和批准其预算。地方政府委员会有权在规定的范围内并依照法律规定的程序设立地方税,规定由预算负担的税和关税的征收。”1996年的《乌克兰宪法》第140条规定:“地方自治是地区群体在

乌克兰宪法和法律范围内独立地解决本地的问题。”

三

新中国成立之初,起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》虽是个纲领性文件,但仍明确规定中央人民政府与地方人民政府之间职权的划分由法律加以规定。其第16条就明确规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜。”⑤但此后我国历部正式的宪法均没有地方权力的规定,这既是因苏联1936年宪法的影响,也有高度集中的计划经济的原因,因为在高度集中的计划经济条件下,完全没有地方利益,当然也就没有地方的权力要求。

而“二战”以后,单一制国家和联邦制国家在地方关系上出现了趋同的状况,单一制国家没有纯粹的集权模式,联邦制国家也不是单纯的分权模式,即“没有纯粹的中央集权模式,也没有纯粹的地方分权模式”⑥。尽管各国的具体规定千差万别,但实行中央(联邦)必要集权与地方适度分权是几乎所有国家共同的模式选择。这不仅是一种潮流,更是国家经济和社会发展到今天在中央与地方关系上的一种必然。

(一)在我国宪法中规定地方权力的必要性

20世纪80年代以来,“权力下放”是我国中央与地方关系的主旋律。首先是从1980年起,中央改变了“统收统支”的政策,推行了多种形式的财政包干制,以扩大地方的财权,调动地方的积极性。从1994年起,更是实行“分税制”,规范了中央和地方的分税关系。其次是下放了部分人事权,其中最典型的是确立了干部“下管一级”的原则,并将地厅级干部的任免权下放到省一级。第三是下放了地方的部分事权,在注意地方财政利益的同时,加强了地方对具体事务管理的权力,如固定资产投资审批权、物价管理权、外贸管理权等。第四是下放了一大批国有企业,这些原中央企业的下放不仅增强了地方的经济实力,而且使地方的经济管理权力得到了加强。第五是切块下放了中央的经济特许管理权,如1982年对经济特区、1984年对14个沿海开放城市赋予了较多的经济特许权力。中央权力的下放,其本质是一种地方分权,这种分权产生了许多积极作用。它不仅减轻了中央的决策与管理负担,而且形成了多层次、多范围的决策机制,初步形成了国家权力运用中的层级管理模式和地方利益驱动机制;使得地方开始作为经济和社会发展的相对独立的主体而存在,初步形成了地方竞争的格局,极大地促进了经济与社会的发展。

不过,这种纯属政策层面的“权力下放”模式对于改变中央高度集权的格局,虽在改革开放之初有其积极的作用,但存在的问题也十分明显:其一“,权力下放”虽未直接违宪但并无宪法和法律依据。在法治条件下,政府任何行使权力的行为都必须依据宪法和法律的明确规定。其二“,权力下放”造成了经济与社会发展新的不平衡。经济和社会发展不平衡现象在任何国家都存在,但在高度集权国家中,这种不平衡却有着明显的人为色彩。在计划经济条件下,有的省份完全扮演着农产品和能源、原材料输出的角色,国家限额以上的工业投资完全不考虑这样的省份,造成这些地方的经济基础极为薄弱。改革开放以来,在“权力下放”模式下,人为的非法治的因素仍然居决定性地位,最具“含金量”的经济管理放权政策如经济特区政策、沿海开放城市政策等又完全不考虑这样的省份,甚至自筹资金的工业投资也受到中央的限制,严重影响了这些地方的发展。其三,“权力下放”模式的不确定性给中央与地方的权力划分带来了许多新的问题,如有的权力该放却没有放,而有的权力不该放却又放得过早;有的地方与中央讨价还价,对中央的政策阳奉阴违。近年来,许多地方在涉及到全国统一的经济市场、农民工保护、教育收费、矿山安全、环境保护、税收减免等诸多方面挑战中央的权威。

既然“权力下放”是一种必然,那么就应该寻求“权力下放”的长效机制。我们认为,要有效地解决“权力下放”模式的问题,必须借鉴其他法治国家的成熟做法,以宪法和法律规定中央和地方的关系,使地方权力宪法化、法律化,即形成宪政层面的地方分权格局。2000年3月全国人大制定并通过的《立法法》,初步对中央与地方的立法权划分作了法律层面的规范,对协调市场经济条件下的中央与地方关系具有重要意义。这是一个良好的开端。

(二)地方应行使的国家权力内容

我们认为,将来应通过下位法的邻接,将宪法规定的地方权力化为政治、经济、社会发展等具体内容。

1.在政治权力方面。修改《选举法》和有关组织法,对由省级人民代表大会选举产生的干部不能轻易调往他处任职,以尊重民意和维护地方人民代表大会的权威性。

2.合理划分中央和地方事权。将除中央应保留的宏观调控手段以外的经济管理权限完全赋予地方人民政府,地方政府负责本地的教育文化事业、社会事业、社会治安和社会秩序、环境保护等。

3.进一步完善中央与地方分税的财政体制。规范中央与地方的分配关系,逐步建立起规范的中央财政对地方财政的转移支付制度,以提高中央政府对地方的财政控制能力。

(三)建立有效的中央对地方的监督体制

根据法国二十多年来实施《权力下放法案》的经验,传统的中央集权国家地方权力宪法化之后,中央必须加强对地方权力的监督,改原有的“事前监督”为“事后监督”,主要是监督地方执行宪法与法律的情况。只有这样才能确保地方“分权而不分离”,在新的条件下维护国家的团结统一。

综上所述,我们认为,在我国的中央与地方关系方面,将地方权力宪法化,既是我国社会主义市场经济发展的必然,也是世界宪政发展潮流使然。地方权力的宪法化有利于真正体现人民主权原则,有助于持久调动地方的积极性,使国家的发展获得一种永续的动力。我们相信,只要在地方权力宪法化的同时建立有效的中央对地方的权力监督体制,就不会影响国家的团结统一。

①王世杰、钱端升:《比较宪法》,中国政法大学出版社1997年版,第15页。

②③胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》,中国社会科学出版社2001年版,第2～3、340～341页。

④姜士林等主编:《世界宪法全书》,青岛出版社1997年版。本文所引各国宪法条文除特别注明者外,均出自该书。