土地政策十篇

土地政策篇1

（一）以进行主体功能区规划为契机，开展国土规划

在我国经济发展的规划中，有以经济发展为主导的五年计划，有以土地利用管制和耕地保护为主的土地利用总体规划，有以满足城市化发展的城市建设规划和乡村规划。这几个规划在实施过程中，各自为政，相互冲突，导致规划的效力大打折扣。经济发展规划以GDP等增长指标为主导，决定一个地方在一个阶段的经济面貌，也决定地方领导的政绩，因此，往往成为主导性规划。城市建设规划直接与一个地方的城市化程度相对应，而且城市外延的扩大也决定一个地方城市政府的财政能力，加上我国目前正处于城市化的快速发展阶段，在城市建设规划方面，出现2-3年各地就进行一次规划修编，也就不奇怪了。土地利用总体规划是在给定一个时期的经济发展速度和城市化程度的前提下，对一个地方土地利用结构、土地转用和耕地保护量的指标性规划，但是，由于各地的经济发展速度和城市化水平大大超过预期，另一方面，由于我国改革后的第一个土地利用规划是1997年编定的，带有明显的计划经济色彩，对经济发展预期明显过低，造成土地利用总体规划大大滞后，越来越失去其权威性，甚至在一些地区成为制约经济发展的瓶颈。主体功能区规划，是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要以主体功能区规划为基础，以国民经济和社会发展规划为依据，以城市规划和土地规划为支撑，逐步建立定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。以推进形成主体功能区为契机，把国土规划提上议事日程，从可持续发展和区域协调发展的角度，对国土进行全面规划，实行科学的国土开发和保护，对于优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的土地进行科学布局，以《国土规划法》的形式予以明确，提高规划的科学性，减少行政干预，减少下位法之间的冲突和矛盾。

（二）有利于空间合理布局，形成区域梯度发展

改革二十多年来，区域之间的调整，土地政策起到了很重要的作用，20世纪80年代乡镇企业的发展打破了国有企业一统天下的局面，区域朝着均衡方向发展，而乡镇企业之所以能全国遍地开花，在很大程度上得益于当时的政策鼓励农民利用集体的土地自办企业，解决农民的就业和收入问题。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比邻港澳的便利外，也得益于当时广东比较灵活的集体土地进入市场的办法，据调查，这一区域50%以上的建设用地属于集体建设用地，这就大大降低了企业创办的门槛，为招商引资创造了大大便利。90年代末以后，长江三角洲的发展尽管已面临新《土地管理法》的严格管理，但这一区域80年代乡镇企业大发展时，留下了大量存量集体建设用地，为长三角工业化城市化提供了巨大的土地空间。

随着珠三角和长三角的高度工业化，土地稀缺性大大提高，产业转移势在必然，中部和西部局部地区成为承接产业转移的重要区域。土地政策的制定和实施必须要充分考虑各地经济发展状况不一，土地要素的角色和功能应有所差异。在优化开发区，由于土地稀缺性十分高，如果继续沿袭政府独家控制土地、低价供应土地支持工业和大比例行政划拨用于基础设施土地的思路，不仅导致土地的不集约、节约利用，而且也不利于这些地区的城市化和工业化的匹配发展；重点开发区域将扮演承接优化开发区产业转移的重要角色，土地政策的制定和实施应当借鉴优化开发区起步和发展阶段以灵活性和创新性支持工业化和城市化的经验，避免建设用地完全通过征用的倾向，给集体建设用地进入市场开辟一个通道，将对优化开发区的发展具有重要战略意义；限制开发区和禁止开发区是以环境保护为主，土地政策的制定和实施则应以强调补偿机制的完善为主，通过补偿和转移支付，缩小这两个区域与优化开发区和重点开发区的差距。因此，在推进形成主体功能区建设中，根据不同区域的功能定位，形成区域性的土地政策，将有利于区域发挥比较优势，形成区域之间协调发展。

（三）建立和健全补偿机制，缩小区域差距，实现区域共同发展

我国经济区域发展之所以形成各地单纯追求经济发展，一个很重要的原因是，一个地方不抓经济，该地区与其他地区的差距就会不断拉大，地方政府收入也上不来。

地区之间经济发展水平的差距由它们之间的工业化、城市化程度决定，而工业化、城市化程度的差异又带来政府获得的土地收入的差距。一个地区的工业化、城市化水平越高，居民购买力越强，房地产业越活跃，土地市场也越发展，政府土地收入也越高。反之，一个地区的工业化、城市化程度越低，居民购买力越低，房地产业不发展，土地市场也无法发展，政府土地收入也极其低微。这是这一轮经济发展背后政府收入状况差异的真实写照。

尽管我们力图通过财政转移支付解决地区之间的平衡，但由于地区之间差距的根源在于预算外收入的差距，一个地方的产业不发展，尤其是地方可支配的收入上不来，光靠财政转移支付，无法带来地方富裕和地方政府财政状况的好转。

解决的办法是，根据主体功能区的区域划分原则，对于能发展的区域（优化开发区域和重点开发区域）在土地政策、尤其是建设用地指标有所放松，支持优化开发区域城市化的进程和重点开发区域的工业化进程；对于限制开发区域和禁止开发区域，除了已经实行的财政转移支付和退耕还林、还草政策外，在财政上专辟生态和环境保护基金，给予补偿；除了中央财政渠道外，还应探索区域之间发展权机会损失补偿机制，即由优化开发区域和重点开发区域获得了发展权的区域向被限制和禁止发展区域进行发展权补偿，办法包括建设用地指标可交易，建立政策性移民专区等等，让限制和禁止发展区域享受工业化和城市化的成果，让优化开发区域和重点开发区域享受优良的环境，形成全局范围的经济、社会、自然可持续发展。

（四）充分发挥市场机制的作用，实现稀缺土地资源的集约、节约利用

我国上一轮经济发展中，政府通过垄断土地供应主导经济发展进程，这种增长模式，虽然保证了工业化和城市化的高速度，但也带来政府经营土地和金融的高风险，农民权益受损，土地的粗放利用，形象工程林立，环境恶化，土地腐败。

我国经济已进入追求增长质量和经济、社会与资源环境可持续发展新阶段。土地尽管在区域发展中还将扮演重要角色，但土地启动经济成长的机制必须要有根本改变。那就是，要减弱政府对土地的行政配置和独家垄断，发挥市场在土地配置中的基础性作用，通过价格机制反映土地资源的稀缺性，引导土地的更集约、更节约及更有价值利用；将财产权在土地利益分配中的作用摆在重要位置，让土地所有者农民集体分享城市化工业化带来的土地价值增值的成果，促进社会和谐和政治稳定。

具体而言，在优化开发区，土地政策的重点是，强化市场机制的作用，政府逐步退出对土地征用和供应的垄断，诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置，将一些对农民财产性补偿的个案探索上升到地方普适性做法，并形成地方规章，对农民土地权益实行合法保护。在重点开发区的经济起飞阶段，一定要吸取优化开发区的经验教训，改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路，真正发挥市场在配置土地资源中的作用，既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用，又通过健全市场和农民土地产权保护，降低企业创办门槛，实现农民土地权利对土地级差收益的分享，为实现城乡统筹和共融提供制度空间。

二、

迄今为止，我国依然维持城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度。一方面，造成农村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，形成只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地都要使用国有土地。这种制度使政府成为农地变为建设用地的唯一决定者，成为城市土地一级市场的唯一供应商。改革提高了市场配置资源的程度，但是政府同大型国有企业垄断上游资源一样，对土地的垄断却进一步强化。中国经济由投资拉动的现状，是与大部分投资由银行提供以及地方政府用土地撬动金融密切相关的。法律赋予地方政府对土地的垄断权，不仅是地方政府赖以生存和维持运转的重要保障，而且也促成了地方政府以土地启动经济增长的特殊激励结构。政府征地、卖地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市扩张成本就越低，招商引资越便利，政府税源越多。这种增长方式的弊端已在财政、税收、金融、投资、价格形成机制、社会和谐、政府行为诸多方面彰显出来。土地参与宏观调控，其宗旨是约束地方政府行为。但是，土地调控的闸门在中央，而土地闸门的把手还在地方，加上地方财政严重依赖土地及其相关收入的现状得不到改变，地方政府就有将闸门把手拧开甚至放闸的冲动，进而使中央政府的土地调控效果大打折扣，对经济社会可持续发展提出严峻挑战。必须对现行土地制度进行根本改革。

本报告强调了以建设主体功能区为契机进行国土规划的必要性，提出了主体功能区建设中制定土地政策的基本原则，并按优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，设计了相应的土地政策。

三、主体功能区的土地政策设计

（一）优化开发区的土地政策

1.优化建设用地供应结构，促进城市化和工业化协调发展。（1）改变优化开发区土地供应目前工业用地比重过高，城市商业等三产用地比重过低的局面。应着力研究发达国家和地区同等经济发展水平下，城市用地与工业用地的比重关系，提高土地的集约度和利用效率，推动优化开发区从过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变，促进城市集聚效应对整个经济的带动作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商业和房地产用地的市场供应量，促进房地产市场的健康发展。具体途径是，将建议（2）中提到的减少的行政性划拨用地，转用于通过市场方式供应于经营性用地，以及将建议（4）中提到的工业性协议用地减少的部分直接通过市场方式供应转用于城市经营性用地。

2.强化市场在建设用地配置中的作用，探讨政府逐步退出垄断土地供应的途径。（1）严格限定行政划拨用地的用途和比重。目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又易滋生腐败。建议对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定，清理一些以公共利益名义实际是营利性的用地。进行某些公共用地按市场价赔偿的试点。减少行政划拨的公共建设用地的用途和比重进行严格限定，尤其是作为所谓提升城市品位的大广场、大马路、豪华办公楼等做出严格限定。（2）着手制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定以盈利性为目的的用地不得征用，土地的征用必须坚持《宪法》和《土地管理法》规定的“为了公共利益的需要，可以对土地实行征收和征用”的原则，改变目前只要是经济建设需要就实行征用的做法。为了解决“公共利益”在法律上难以准确界定的情况，建议出台政策明确规定，只要是以盈利为目的的用地，即可判定为非公共利益，这类用地不得通过征用获得，并列出不属于公共利益用地的名录，作为将来国土部门监察的重要内容。（3）限定政府储备土地为存量土地，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围，明确土地储备中心主要通过对存量建设用地的收购和收回以获取土地。

3.严格控制建设用地增量，把盘活存量作为土地政策的着力点。（1）出台政策统一处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地空闲置。抓住当前土地资产价格上涨的有利时机，以盘活闲置土地为目的，由国务院尽快出台关于处置国有闲置建设用地历史遗留问题的规定，对闲置用地的界限、类型、范围、期限，金融机构抵债土地缴纳闲置费、土地收回和相关税费等作出明确政策规定。同时，加强土地利用制度改革，加大土地腐败的处罚力度，进行土地保有环节的税收征收试点，提高房地产商持有土地的成本，防止土地投机。（2）对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化。对“无证用地”、“历史用地”要视情给予专项指标支持和减免税费，由登记机关直接按历史用地进行确权发证。属于旧厂房改造，须根据有关规定完善用地和规划报建手续后方可进行。对违法用地的旧厂房拆迁，应视情给予补偿。为防止地方借改造之机扩大集体建设用地范围,建议国土部门在珠三角地区进行存量集体建设用地确权试点。（3）尊重农民土地财产权利，构建利益共同体。政府应主要从旧物业改造带来的产业升级和物业的税收中受益，土地价值升值的绝大部分应留给农民集体；在物业改造中，尊重农民意愿，尽可能保持土地的集体所有；对于需要政府和社会资本介入的大型物业改造项目，要保留合理比例和位置较好的物业给农民集体，让农民集体长期享有物业出租的收入。

4.实行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地；（3）城市区域应向腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。

5.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在优化开发区，既要阻止稀缺土地资源被大面积圈占，又要解决建设用地后备资源的供应瓶颈。以浙江为例，土地严管前，浙江省已有各类开发区规划面积1521平方公里，启动开发面积484平方公里，仅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建设用地的按计划指标控制与管理，再过5到10年，浙江的一些城市将面临无地可用的窘况。2000至2004年，全省建设用地平均年使用量约50万亩，最高年份达70万亩。土地严管后，2005年国家下达的建设用地指标16.5万亩，加上已获批准可使用的折抵指标共20多万亩，大量已批项目等地开工。建议对优化开发区域的现有农保率作出调整，以适应地方经济发展和城市化进程。（2）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（3）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地只能通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡，这种做法一直没有得到中央认可。随着经济发展，这种做法将越来越普遍，甚至出现跨省平衡。建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。

6.进行土地财产税改革试点，培植地方政府可永续利用的地方税源。（1）启动土地财产税改革，让城市政府有永续的收入来源。根据各国经验，土地财产税一般作为地方政府主要税种，可以成为地方政府可持续性收入的重要来源。在操作上先易后难，合并税种，统一征收，分步实施。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；将现行的各种土地税费合并为三个税种，即土地占用税、土地保有税和土地交易税。土地占用税是对土地农转非行为的征税，将现在的耕占税、耕地开垦费、新增建设有偿使用费合并征收，体现保护耕地的目的；土地保有税是对持有建设用地者的征税，基于土地的不可再生性和随着经济发展必然升值的情况，可由中立的土地评估机构公布一个地区一定时期的土地价格，税务部门根据地价上涨的情形对土地持有者征收一定比例的土地保有税；土地交易税是对建设用地的交易行为征税，既让地方政府可以获得稳定的税源，也有利于土地转向最有价值的使用。（2）在土地财产税改革探索阶段，尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法，并明确土地出让金由地方使用，中央不参与其利益分配。中央可明确规定，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理，有利于这笔资金的规范有效使用。但是，在操作上要注意以下两点：一是，预算资金管理是年初进行预算，年终审核，而土地出让金是政府出让土地所得，它是一种政府垄断下的市场行为，当年计划出让多少土地可以由有关机构控制，但出让金多少则受市场左右，土地出让金如何纳入地方预算管理要有具体实施细则。二是，中央在土地出让金预算管理的规定中，应规范和提高土地出让金的使用效率，决不可成为主管部门在摸清地方家底后分配地方土地收入的契机。

7.尝试工业用地和农民宅基地进入市场，让农民分享工业化、城市化成果。（1）尝试政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场。建议政府放弃对工业用地的垄断供应，让农民集体土地直接进入工业用地市场，这样，一方面可以减轻政府的财政压力，另一方面有利于农民分享土地级差收益，使稀缺的建设用地按市场价格配置到更有价值的使用。广东省政府积极推行以农民集体建设用地直接进入市场的做法，值得推广。（2）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（3）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。

（二）重点开发区的土地政策

1.逐步加大市场在土地资源配置中的作用，警惕和防范政府经营土地风险。（1）改变建设用地指标过于集中于大城市的局面。在重点开发区，政府在建设用地上行政配置资源的色彩浓，对经济发展的负面影响大。在一些省份，2/3以上的建设用地指标被集中使用于省会城市和少数几个中等城市，不利于区域协调发展，应该予以改变。（2）在重点开发区，地方政府也借鉴优化开发区的做法，实行政府土地储备和独家经营土地，但是，由于经济发展尤其是房地产市场发育不足，土地出让收益不理想，政府经营土地并非一本万利，应减少政府独家供应土地的局面，禁止政府将增量土地放入土地储备。（3）在重点开发区，基础设施用地比重过高，带来供地结构的不合理，也影响土地收益，应当予以改变。

2.尝试工业用地直接进入市场，维持我国制造业的全球优势。审慎评估政府垄断工业用地“招、拍、挂”对我国工业化的影响，让农民集体土地直接进入市场。工业用地“招、拍、挂”出让政策的出台，可以在一定程度上遏制地方政府压低地价招商引资行为，但也会提高重点开发区的工业用地的成本。我国现在正处在工业化的关键阶段，农业劳动力的转移和工业向重点开发区转移，都有赖工业化继续保持一定增长速度。优化开发区的经验表明，在符合规划和用途管制的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。推广地方农民集体建设用地直接进入市场的做法，有利于大量中小企业到广大重点开发区域落户，促进制造业向重点开发区域的转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。

3.维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”。（1）城市化进程中的土地国有化趋势应该有所遏制。在法律有待修改的情况下，要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。规划就是法律，一切用地以规划为蓝本，不能突破规划，也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新，变相大面积圈占农地。（2）在制度上确保建设用地两种所有制的长期并存。我国宪法确立的土地国有制和集体土地所有制的并存，有利于维护我们这样一个农业人口大国的长期稳定。但是，由于现行有关法律造成城市化的同时土地就必须国有化的现实格局，建议在宪法中可考虑修改以城乡分割来划分两种土地所有制的提法。不仅要赋予农民农地农用时的长期而有保障的土地使用权，而且要赋予农民在农地转为建设用地时的土地使用权、收益权和转让权。（3）给被征地村留一定比例的经济发展用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，在农村公共财政缺位的情况下，土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源，而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的政策，就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等作出具体规定。（4）保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。在城市化进程中，农民受益最大的一块是利用宅基地盖房，获取出租收入。鉴于现行法律中对宅基地的权属没有明确规定，出现政府侵占农民宅基地或农民在现有宅基地上超规定盖房的双重局面，因此，必须在法律上明确宅基地为农民财产的同时，对宅基地的申请、使用与出租等作出明文规定。尤其防止一些地方以旧村改造和新农村建设为名，侵犯农民宅基地权利。

4.尽快制定规范集体建设用地流转的法律，结束集体建设用地大量非法流转的局面。（1）应在符合规划的前提下，集体土地应与国有土地一样，可以出租，出让，转让，抵押；可以获得与国有土地具有同等权利的《集体土地使用权证》；农民可以获得土地流转的绝大部分收益；集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得。（2）所有非农建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，依法进行土地登记，办理转用手续，取得转用证书。（3）要对所辖地域的非农建设用地作一次认真普查，制定出补办转用手续的最后期限和罚则，使所有非农建设用地必须依法取得，禁止私下流转的土地黑市；建立集体建设用地使用权交易市场。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，依市场原则将集体建设用地使用权进入市场进行交易，这一过程不改变集体土地所有权性质，任何建设用地使用者都可根据市场公平交易的原则，与集体土地所有者或建设用地使用者进行等价交换。土地使用权价格应该是市场价格。(4)加强集体土地收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利，在流转收益分配上的关系，要加强对集体经济组织土地收益资金的管理，将土地流转收益最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。

5.进行功能区内城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。（1）由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用。（2）在建设用地挂钩过程中，城市区域要留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地。（3）城市区域应腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，这部分进城农民享受与城市市民同等的公共服务。（4）对于整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。

6.以主体功能区的范围界定耕地占补平衡，逐步实行功能区域之间的耕地保护与补偿机制。（1）在划定功能区之后，为了协调区域内的经济发展，可以考虑改变目前以省为单位实行耕地占补平衡的办法，改为以功能区域为单位，实行耕地占补平衡。（2）建立农田保护的地区补偿机制。鉴于区域之间以及同一地区不同县市之间发展工业化、城市化程度的差异，它们占用基本农田的量也不一样，各地可以通过县内、地区内、省内基本农田指标的置换，解决经济发展用地与基本农田保护平衡。（3）随着经济发展，跨省耕地动态总量平衡将不可避免，建议出台功能区域之间就基本农田指标异地置换的原则、方式和补偿机制等出台有关政策，这样既可以解决工业化、城市化快速发展地区的用地需求，又有利于基本农田保护面积大的地区获得一定的货币补偿。

（三）限制开发区的土地政策

1.建立生态保护的财政和地区补偿机制。（1）国家财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。（2）继续维持10-15年的退耕还林补偿政策。这一政策在其他区域可以停止，但是对于限制开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。（3）国家出台政策，建立发达地区向限制开发区域的环境补偿办法。

2.加大林权、草场权属改革，增大当地人口从林业、草业中的获利。（1）改革森林采伐制度，提高林业经济效益；（2）林地权属的长期化；（3）解决草场的“公地悲剧”问题，解决草场界定中的技术和产权问题。

3.对于资源性利用的产业发展予以土地政策的支持。限制开发区不可能完全脱离工业化进程，带来当地人口致富，应该支持当地资源性产业的发展。在建设用地指标上，改变完全集中于大中城市的格局，对于限制开发区内一些县发展资源性产业给予一定的土地指标。

（四）禁止开发区的土地政策

1.建立生态保护的财政补偿机制。由于本区域主要是国家森林公园或自然保护区，资源的保护具有国家公共品的特性，因此，必须建立限制开发区域的土地和资源保护的受益主体已经超越本地区人口，因此，必须由中央财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域保护环境的补偿。

2.继续执行退耕还林和生态修复补偿政策。前些年实施的退耕还林还草政策，对于禁止开发区的生态恢复起到了十分积极的作用，考虑到这些地区的生态正处于修复期，当地农民还没有经济能力承担后续功能，继续10-15年的中央财政支持相当关键，因此，这一政策对于禁止开发区域必须继续，这对于生态修复将起到十分有效的作用。不仅如此，在实施主体功能区以后，由于禁止开发区主要承担生态功能，中央财政应对本区域生态修复以后的维护设立专门资金。

3.加大政策性移民力度，让禁止区域人口分享工业化城市化成果。禁止开发区域多为生态脆弱区域，资源的承载力不堪重负是环境恶化的主要原因。国家应和优化开发区域及重点开发区域协同，做好政策性移民工作，让限制性区域的人口分享工业化和城市化的好处，尤其是分享土地级差收益带来的好处。（1）由禁止开发区域政府与优化和重点开发区域政府联手，建立政策性移民专区，输入区和输出区政府联合组织管理区，在土地、就业、教育、社会政策等方面形成特殊政策，利于移民长期安置；（2）输入区和输出区建立建设用地指标交易平台，输入区给予输出区土地收益补偿。

4.加大林权、草场权属改革，增大当地人口从林业、草业中的获利。禁止开发区域不仅要进行生态的修复，还要增加生态保护的效益，关键是改变在林、草方面只重保护、忽视效益的思路，应建立从保护中增加收益的制度安排。（1）改革森林采伐制度，提高林业经济效益；（2）林地权属的长期化；（3）解决草场的公地悲剧问题，解决草场界定中的技术和产权问题。

土地政策篇2

为从源头上监管固定资产投资的数量和结构，遏制局部投资“过热”的势头，中央已将土地政策作为国家宏观调控的重要手段，并赋予国土资源管理部门参与宏观调控的重要职责。但笔者认为，将土地政策作为国家宏观调控重要手段需要明确一些基本认识。

土地政策不是宏观经济第三种调控手段。首先，财政政策和货币政策是宏观经济调控的两大手段，而土地政策是直接以土地为实施对象，围绕土地储备、供应、转让、使用的所有政策的总称，它包括土地供应政策、土地税收政策、地价政策、土地金融政策等。严格来说，土地政策与财政政策和货币政策，不是同一个划分标准下的分类。土地政策同后两者没有严格的界限，存在部分交叉。因此，如果将土地政策作为宏观调控的新手段，哪怕是在特定阶段，也存在概念上的模糊和逻辑上的不清。

其次，财政政策和货币政策都是间接的调控方式，它们都是通过影响经济运行变量的改变来引导宏观经济运行。土地是引致需求，土地政策无法影响宏观经济整体运行的基本变量，它的调控范围相对狭窄，不能像财政政策和货币政策那样可调控整个宏观经济的运行。所以，它无法承担宏观经济调控手段的职能。

另外，土地政策的制定缺乏可操作的标准。在实践中也存在着一些问题难以操作。而且，土地政策的执行手段尚不健全，上有政策下有对策比比皆是。

土地政策是落实宏观调控政策的重要环节。我国现行的土地制度应该有利于制定有效的土地政策，以最适时地保障国家宏观调控政策和调控目标的尽快实现。财政政策和货币政策中经济变量的改变，往往不只产生一种效果，它在对调控对象产生正影响的同时，有可能对宏观经济的其它部分产生负影响。而土地政策的实施效果相对明确和直接，具有相当的刚性。比如，通过限制土地供应，直接限制投资过热；通过制定产业用地原则，落实国家产业发展指向；通过增加保障性住宅用地供应，促进和谐社会目标实现；通过土地供应指标的控制偏向，促进中西部区域协调发展等等。

土地政策在宏观调控中的局限性，决定了土地政策不能代替传统的宏观调控工具对整个经济结构、布局和规模进行调整，而应努力寻求建立与其它调控政策结合、配套的机制。

土地政策篇3

关键词：农村；土地政策；农民；产权

农村土地政策是国家对农村土地的所有、使用、租赁、转让等事宜所做的法律制度的总称。土地是农村集体最主要的资产，也是广大农民最主要的收入来源。因此，农村土地政策是否代表农民利益、是否符合农村发展的新形势，对农民利益保护、农村各项事业发展都关系极大，影响深远。

一、建国以来我国农村土地政策的历史沿革

新中国成立后，我国农村土地总体上是坚持实行集体所有制。然而，在不同的历史时期，依据农村经济形势的变化，农村土地政策的具体内容又不尽相同。具体地说，新中国成立以来，我国农村土地政策的演变可分为以下两个阶段：

（一）改革开放前农村土地政策的演变

这一时期我国的农村土地政策大致经历了三个阶段：

1．废除封建土地所有制，建立土地的农民私有制（1949—1953年）。新中国成立之前，中国实行的是封建土地所有制，占乡村人口10％的地主和富农，占有约70％～80％的农村土地，而占乡村人口90％以上的贫农、中农、佃农却仅仅约占20％～30％的农村土地[1]。新中国成立后，根据《中华人民共和国土地改革法》，通过对封建地主土地的无偿没收和旧式富农土地的有偿征收，将土地分给无地或者少地的农民，实现了“耕者有其田”，确立了农民土地私有制。

2．农业合作化运动将农民土地私有制变为土地的集体所有制（1953—1957年）。农业合作化分为三步，第一步是建立互助组；第二步是组建初级农业合作社；第三步是建立高级农业合作社。互助组是在土地和其他生产资料私有及分散经营的基础上实行劳动互助。初级合作社也称土地合作社，是在土地及其他生产资料私有的条件下实行土地入股，按股分红，统一经营，集中劳动。其中按股分红的比例约占分配总额的30％，按劳动数量和质量分配的约占70％。高级合作社则取消了土地分红，农民的报酬主要是按劳动数量和质量分配，农民的土地无偿归农业生产合作社集体所有，这是土地私有制向集体所有制过渡的质变阶段。

3．土地的人民公社化及“三级所有，队为基础”制度的建立（1958—1978年）。为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始在全国掀起了人民公社化运动。人民公社运动主要是通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有，“产品按需分配”。由于这种形式的生产关系脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。1960年11月，党中央进一步提出了“三级所有，队为基础”的土地制度，即土地归公社、大队和生产队三级所有，土地的使用权归生产队，由农民统一使用，劳动报酬按工分分配。至此，农村土地集体所有制关系相对稳定下来。

（二）改革开放后农村土地政策的变化

改革开放后20年来，我国的农村土地政策经历了一个循序渐进的过程，也可分为三个阶段：

1．由人民公社体制内部的责任制到全国基本实行土地承包到户（1978—1983年）。党的十一届三中全会后，为改变人民公社内部存在的吃“大锅饭”的现象，加快农业和农村经济的发展，中共中央提出了《关于加快农业发展若干问题的决定》（草案），《决定》的基本精神是要稳定人民公社体制，内部普遍实行生产责任制和定额计酬制。生产责任制的形式多种多样，大体可分为联产的和不联产的两类。其中，联产责任制最受欢迎的是包产到户，后来由包产到户又演变为包干到户。正是包干到户这种人民公社内部的生产责任制导致了人民公社的解体，并由此产生了土地的家庭承包经营。

2．土地承包期延长到15年以上，实行家庭承包经营和统分结合的双层经营体制（1984—1993年）。第一阶段农村土地政策的大方向是由原来的集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户承包经营，实行土地所有权和使用权的分离。由于经验不足，出现了诸如土地按人口均分、地块过小、承包期过短、频繁调整、无承包合同或承包合同不健全等问题。为此，中央在1984年1月出台的《关于1984年农村工作的通知》中提出，土地承包期一般应在15年以上，鼓励土地向种田能手集中，允许土地转包。这使得家庭联产承包制和统分结合的双层经营体制，作为农村经济的一项基本制度长期稳定下来。1986年，中央又制定通过了《中华人民共和国土地管理法》，对农村集体土地的所有、使用、管理做出了明确规定，促进了农村集体土地管理的法制化。

3．土地承包期再延长30年不变，允许土地使用权依法有偿转让，进一步完善土地政策（1993年至今）。我们一般把前面提出的15年不变叫做第一轮承包（从1978年算起，正好15年）。中共中央、国务院在1993年11月《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出了再一次延长土地承包期30年不变的政策，目的是稳定农业土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地生产率；提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；在少数经济发达地区，可以实行土地适度规模经营；集体土地承包后，由县或县级以上人民政府向农户颁发土地承包经营权证书。要求保障农民的土地承包权，不得缩短土地承包期，不得收回承包地、多留机动地、提高承包费等，使对土地承包关系的管理逐步过渡到法制轨道。此外，1999年1月1日起施行的新土地法，进一步明确了农村土地的性质、管理等问题，对抑制农村土地的过快非农化、更好地保护耕地起到了积极作用[2]。

二、现阶段我国农村土地政策的基本特征和存在的主要问题

（一）我国现行农村土地政策的基本特征

总的看来，我国目前所建立的农村土地制度是以“均田式”为基本特征的，即以“耕者有其田”为基本出发点，将集体土地按人口均分到户，不分男女老少，都可以平均分到一份土地，其数量取决于所在社区（自然村或生产队）的土地存量。同时，以家庭为单位进行生产经营，并完全取消了农户按地亩承担的农业税费。然而，由于农村土地的非商品性，使得这一制度具有产权的模糊性、无偿性、福利性、非流通性等特点[3]。具体来说，主要表现在：

1．按照《宪法》规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”在这里，“集体”的概念比较模糊，哪些组织对哪些土地拥有所有权，并不是很清晰的。作为集体一员的农民，在土地产权上如何体现其权益，在从事农业生产时这一权益如何体现，其转移到其他产业或城镇时，这一权益又如何体现，也是不甚明了的。

2．目前，农民占用土地部分是无偿的，无须缴纳农业税费。由此，土地对于农民而言，具有承载功能、养育功能，由此转化为获取就业保障、生活福利和伤病养老保险的手段。它既是农耕社会单一生产方式的产物，又是城乡二元社会经济结构下农民所处的政治、经济地位决定的。

3．农村土地不仅所有权不能进入市场，连土地使用权的流转也是有限的，其流转只能限于当地的社区（村或生产队）范围内。

（二）现阶段我国农村土地政策存在的主要问题

现阶段我国农村土地政策存在的问题很多，突出表现是：政府和开发商以城市化和商业开发的名义、以协议转让的方式低价从农民手中取得集体土地，然后转为国家所有，并进入市场，从而获得高额收益。而农民根据土地法只获得相当于转让土地30年农业种植收益的补偿，两者相比差额高达十几倍、几十倍之多，从而对农民形成一种不公正的掠夺，同时造成耕地的大量流失，加剧了农村土地的非农化。具体地说，现阶段我国农村土地政策存在的问题集中体现在以下几个方面：

1．土地产权主体不清晰。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确规定。但对“集体”应如何理解和界定，法律规定较为含糊不清[4]。在《宪法》中，只是笼统规定为土地归集体所有。在《民法通则》中，界定为乡（镇）、村两级所有。在《农业法》和《土地管理法》中，则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。可见，集体土地产权的主体有三种形式：乡（镇）农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可简称为“乡（镇）、村、组”三级。显然，在集体所有制的框架下，产权主体的模糊往往会导致各个“上级”借土地所有者的名义来侵蚀农民的土地产权，使农民在现实中缺乏充分享有自己土地权益的能力。这种“政出多门、多头管理”的土地产权主体不利于农村土地产权的稳定，农民也形不成有效的稳定的预期，因此，必然降低土地产权制度的有效性。

2．农民的土地产权残缺不全。产权不是单项权利，而是一组权利。如果产权所有者拥有排他的使用权、独享的收益权和自由的转让权，那么他拥有的产权才是完整的。如果这些权利受到了禁止、限制或侵蚀，就称为产权残缺。家庭联产承包制实现了土地所有权与使用权的分离，农户拥有土地的承包经营权，但农户的权利并不是充分和完备的。虽然中央和国务院的法规条文规定了允许农民的土地使用权可以在发包方同意的情况下依法有偿转让，但这种权利在实践中却受到了严格限制。农民的承包经营权只具有耕种权、部分收益权以及少量的处分权。由于土地权能的残缺，使承包经营者无法行使自己的权力，因而必然损害产权主体——农民的利益。

3．承包经营权的承包期不稳定，土地产权稳定性缺乏保障。一般而言，对土地所有者来说，其希望出租土地的期限越短越好；对土地经营者而言，则希望土地承包的期限越长越有利。自实行家庭联产承包制以来，国家先后规定了15年、30年不变的承包期，规定营造林地和“四荒地”治理等开发性生产的承包期可以更长，以满足农民长期保有土地的要求。为避免承包地的频繁变动，防止耕地规模不断细分，提倡承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法。但在实际生产过程中，农民的土地承包期常常被打破，不断地被调整，农民失去了对土地承包的稳定预期，其直接后果是对农村土地的肥力和农业基础设施造成损害。

4．现行征地制度存在缺陷。这主要体现在：一是征地使集体土地所有权永久地变成了国家所有权，集体土地呈日益减少的趋势[5]。按照《土地管理法》的规定，“国家对建设用地实行征地制度”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。改革开放以来，在基础设施建设和经济建设过程中，大量农村集体土地被征为国有土地，使被征地农民永久地失去了长期耕种的土地，大大减少了集体土地的存量。二是征地范围任意扩大，为非公共利益需要大量征用农村集体土地。《土地管理法》规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但对“公共利益”包括哪些具体事项没有明确，致使各种非“公共利益”项目也都要求征用集体土地，如企业生产、技术开发、政府经营城市等。非“公共利益”项目需要征用集体土地的动力，在于集体土地被征用的低成本与出让、转让国有土地高收益之间的巨大差值。三是征地补偿标准过低，没有充分考虑农民的土地权利益。国家在征地时，只按照现用途给予包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿。即便按照法律规定的最高限额即被征土地前三年平均产值的30倍计算，也无法与集体土地长期而有保障的使用权、收益权相对等。虽然近年来这一标准正陆续被突破，但仍然大大低估了农民土地的现实价值与潜在价值。四是现行征地制度忽视了土地的社会保障功能。在我国，耕地不仅是农民生产粮食等农产品、保障国家粮食安全的自然保障，而且承担着农民就业、农民生活最低保障和农村公共事业费用支出等社会保障功能。农村集体土地一旦被征用后，农民就失去了在第一产业的就业机会和基本生活保障，只能被迫转向第二、三产业就业。

三、改革和完善我国农村土地政策的思路

对于如何改革和完善我国的农地政策，学术界主要有三种观点：一是农村土地国有化；二是农村土地私有化；三是坚持和完善农村土地集体所有制[6]。笔者赞同第三种观点。为此，建议在坚持产权明晰、责权利统一、产权结构合理化、有效保障、效益最大化和因地制宜等一系列原则的前提下，进一步完善我国现行的农村土地政策。

（一）明确规定农村土地的所有权主体

考虑到各地不同的情况和各经济当事人的认知程度，界定农村集体经济组织的所有权主体首先要搞好确权工作。对于所有权不明确的，要进行认真核实，登记注册，核发证书，以确认其所有权；对于产权主体不清晰、有纠纷的，应通过法律进行裁决。考虑到“三级所有”制度的规定，宜将村民小组界定为农地所有权主体，已属于乡（镇）、村集体经济组织的，继续明确乡（镇）、村级的所有权，以避免变更所有权主体导致的过高交易成本。

（二）明确土地承包经营权的权能结构

在制定农村土地政策或法律制度时，要明确农户除享有生产经营决策权、产品处置权和收益权外，还要不断强化农户的土地处置权，使农户拥有的单一的土地使用权逐步拓展到占有权、使用权、收益权和处置权四权统一的承包经营权。即农户在承包期内，拥有对承包土地的实际占有权，集体只保留法律上的最终所有权。

（三）明确土地承包经营权的性质

实际上，承包经营权具有双重性质：一方面，承包经营权为“个人所有权”，具有所有权的性质；另一方面，承包经营权作为土地使用权，具有使用权的性质。多年来，集体财产缺乏人格化的产权主体，而农户拥有独立的土地承包经营权，实际上是土地集体所有权的人格化体现。

（四）土地使用权的长期化

农地使用期的长短是影响农地政策有效性的一个重要因素。世界上任何国家和地区都把延长土地租期作为完善农地政策与制度的一项重要内容。在实践上要坚持承包期再延长30年不变，同时还要明确30年以后也没有必要改变，使农民获得永久性使用权，也称使用权私有。只有这样，农民才能感觉到自己是土地的主人，从而提高农民对农地收益预期，减少其短期行为。

（五）完善土地流转政策，确保农户在承包期内可依法自愿、有偿流转土地承包经营权

土地流转既要兼顾公平，又要兼顾效率。在具体政策上要注意三点：一是要确保农户在土地流转过程中的主体地位；二是要坚持多样化的土地流转方式和形式；三是要切实保障农户的土地流转收益。

（六）完善农村土地征收政策

其核心是保护农民集体土地的合法权益，严格限制非公益性征地，正确处理国家、集体和农民之间的土地收益关系，充分考虑农民就业和社会保障问题。具体内容包括：

1．要从法律上明确规定国家土地所有权和农村集体土地所有权为平等的财产所有权。两者都应体现所有者对财产的占有、使用、收益和处置等权能；财产权利的流转应遵循平等、等价的原则，依据法律法规进行调整。

2．要严格区分公益性和公共利益中的经营性用地。“公益性”和“公共利益”有着本质区别。公益性突出强调的是没有营利收益，无偿为社会服务；公共利益则不同，部分公共利益带有明显的商业性质[7]。为此，对公益性用地，应按照国家规定由政府征用，向土地使用者直接供地；对于非公益性用地，无论是国家，还是集体单位、个人的经营性用地，都应按照市场公平原则由政府统一征用，采用市场化机制供地。

3．尊重农民集体土地财产权利，按照市场化原则确定征地补偿标准。在市场经济中，任何产权的转移都要遵循市场公平的原则，土地产权的转移也不例外。在制定征地补偿标准时，不仅要考虑现实土地用途的补偿，也要让农民分享用途转化后的收益，这是基于集体土地区位因素对产权的影响而提出的。特别是国家征用的经营性用地一般都是靠近城区或公路干线等区位优越的地块，潜在价值较高。

4．要按照市场化原则，改革和完善失地农民的安置办法。在目前市场经济初步建立而又远未完善的环境下，原有的农民安置办法显然是不尽合理了。解决的办法是尽快建立以市场为指导的被征地农民的安置新机制，重点是解决被征地农民在城镇的再就业与社会保障问题。对于被征地农民，当地政府有责任给予他们就业指导和培训等必要的帮助；同时，政府、农民集体和个人都应当拿出部分来自土地的收益，为失地农民建立社会失业和养老保险。被征地农民进入城镇后，应与城镇居民同等对待，在就业、子女入学、最低生活保障等方面提供相同待遇。征地片区综合地价的制定要综合考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济社会发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面的因素。

参考文献

[1] 夏联委，李瑞广．新中国成立前国民党土地政策的反思[J]．南方论坛，2007，（5）：61．

[2] 王扩建．新农村视角下的农村土地政策及其走向思考[J]．辽宁行政学院学报，2007，（5）：5．

[3] 胡穗．论中国共产党制定农村土地政策的历史经验[J]．湖南师范大学社会科学学报，2007，（1）：12．

[4] 农业部农村经济与经营管理司经营体制处．农村经营暨土地承包历史回顾及几点思考[J]．农村合作经营管理，1999，（11）：9．

[5] 党国英．农村土地管理制度改革现状思考[J]．中国土地，2005，（2）：13．

土地政策篇4

“农村土地的非耕地部分大约占农地总量的22％～30％，若拆并、搬迁集中修建住宅，将可以腾出2/3的农村集体土地的非耕地。”成都市政府的官员称。于是，成都市政府近年来实施了“土地整理”、“金土地工程”和“农民集中居住”等新尝试。

2007年6月7日，国家发展和改革委员会下发《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》，要求成渝两市从实际出发，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。

随后，成都市市长葛红林公开表示：始于2005年的“金土地”工程已经整理土地70万亩，增加有效耕地面积8万亩。2007年年底前，成都市将有4000多农民变为市民，并可享受相应的社会保障；从2003年至今，成都已有近27万农民主动离开土地，自愿住进城镇或农村新型社区；近30万失地农民享受到养老和医疗等保障。

但是，成都市腾出的土地的用途也引起了人们的遐想，尤其在城市周边土地越来越少，房地产价格越来越高的2007年。此中，成都的“小产权房破冰”、农民“土地换社保”等新土地政策改革尝试不仅在理论界引起强烈争论，甚至也引起全社会的关注。然而，这些正在发生的事件却饱含着能够窥探中国社会未来土地政策的重要意义。

“小产权房”火爆销售

“没有政府的允许我们不可能盖起这么大的楼盘，你们可以放心。”2007年11月的成都市北郊，还在大兴土木的“北湖印象”楼盘售楼小姐不断对前来看房的顾客说，“但我们不是卖房子，而是按照合同提租给住户70年的住房使用权，而不是产权；所以这些房子是不能进行银行按揭和抵押的。”

人们之所以不放心，是因为这里的房子属于“小产权房”。“小产权房”是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，所以又叫“乡产权房”。乡镇政府发证的所谓小产权房产，实际上没有真正的产权。

随着成都市推进城乡统筹的一个重要步骤――“农民新居工程”于2004年的实施，政府逐步对全市150万亩宅基地全部进行整理，集中修建175个农民住宅小区，而这些工作为“小产权”房的大量出现提供了足够的土地供给。成都市在中心城区198平方公里的区域内，规划编制建设用地和生态用地，这些被称为“198”的区域经过市规划委员会审定后不再调整，各区县负责执行，市规划局负责监督。

“我们‘北湖印象’的工程开发属于‘198’范围，得到了政府批准。”售楼小姐说，“所以你们更需要考虑的是房屋质量和价格等，而不是楼盘建盖是否违规。”

据有关资料，“北湖印象”规划面积500亩，建筑面积80万平方米，可以容纳2万人居住。其所在的同乐村经村民大会投票表决，成立了集体资产经营公司――乐迪投资有限公司，村支书黄德银任法人代表，全体村民将1600余亩土地托管给乐迪公司进行新型社区建设与集中流转。随后，乐迪公司以招标方式，确定四川祥普实业公司全额投资修建住房、商场和医院等设施，工程竣工交付后，乐迪公司将社区住房的35％用于对外租赁，租金用来支付建筑方的投资成本与建设应得收益。事实上有知情人透露，被用来“租赁”的住房远远大于35％的比例，“否则投资方就无利可图了”。

尽管中国法律规定租赁合同最长为20年，也就是说所谓“70年的使用权”的租赁合同根本无效。但“以租代售”打政策球的情况，在成都市的“小产权房”销售情况中广泛存在。在很早以前，农民把土地出租给别人进行经营的情况就普遍出现，当然那时候的土地更多是被用来栽种、养殖或修建厂房等，建盖成房屋、特别是大规模居民小区的情况很少。

到2005年，“北湖印象”成了“第一个吃螃蟹的角色”，被誉为“成都‘小产权房’的领头羊”。目前，成都的“小产权房”单价一般只有周边商品房的一半或更低，价格优势非常明显，销售也很火爆。

据成都本地一些媒体调查：类似的“小产权房”在成都市远近郊区已遍地开花，共计有200余处之多，在郫县郫筒镇、武侯金花镇、双流华阳镇以及龙泉、新都、新津、双流和温江等地，都能看到小产权的身影。它们有的是以农民安置房名义对外租售，有的则直接以房产项目对外销售，形式均与“北湖印象”大同小异。

“除了房屋性质特殊外，‘小产权房’的设计、建设和监理及验收等程序上与普通商品房并没有什么分别，很多房屋还在设计图上就被订购了。”在成都小产权房的购买大军中，包括了公务员、专家和学者。

“既然多数人买不起房，但是又不能没有地方住，所以‘集资建房’、‘变相集资建房’和‘小产权房’等情况必然随之产生。”西南财经大学教授朱明熙说，成都市城里人购买建在农村的“小产权房”，早在10多年前房地产业刚刚起步时就已出现，只是最近两年，房价急速攀升，在人们的购房压力日益增加的情况下，才变得显著起来。2007年6月，中央决定把成都市和重庆市设立成“城乡统筹试验区”，也为小产权房的逐步合理化找到了政策筹码。

对于“小产权房”未来的命运，是会面临“政府征地即灭亡”还是能够“转正”，成都市一名管理房地产的官员也告诉他的记者朋友：“既然能够盖，那么是肯定可以买的，至于以后的政策只可能越来越宽松，但是最终能不能办理《房产证》，现在还说不清楚，因为政府还没有具体的处理办法。”

事实上，“小产权房”的问题如此敏感，实质是因为牵动着许多与“小产权房”息息相关的利益各方的神经：“小产权房”的住户、“小产权房”的开发商、“小产权房”所属的村委会和乡政府、管辖着住房市场的建设部和国土房管局，还有“大产权房”(商品房)的开发商们……

现在，许多人已经在等待购买“北湖印象”第四期的“高层电梯”房――尽管那片规划中的土地仍然遍布着许多同乐村当地农民的房屋。第三期建设的触角已经伸到了同乐村的农民门前。

2007年11月4目的上午，一些村民蹲在门口，边吃饭边默然地看着小山坡下那片忙碌的工地。“那些都是我们以前种地的地方，现在都变成居民小区了。”李婆婆说，“以后我们也要搬进对面小区的房里。希望过上更好的日子，想到现在的小四合院要被拆掉，心里又有些矛盾。”

农民即刻变市民

在金牛区的“山水银杏墅”楼盘，一名售楼人员说：“我们这些房屋都是按照政

府的要求，帮助当地农民集中居住而建盖的，我们的支出就是靠多盖一些房屋来出售弥补，因为这些土地都是农民的集体用地，而要改变土地使用性质办理房产证，必须得到国土资源部的批准。”

对于为什么不批准就“先斩后奏”先盖了这么多房屋，他表示是成都市的政策同意的。的确，在其宣传栏里，可见成都市委书记李春城、市长葛红林亲自到该地视察工作，领导们都表示“很关心农民们未来的生活和居住情况”。

事实上，成都市类似的政策和做法在其下辖温江区的“花乡民居”居民身上表现得淋漓尽致。在成都正式成为国家统筹城乡综合配套改革试验区之前，温江区已经开始施行“双放弃”：农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。这样的改革被外界称为“以土地换身份”。

2007年7月，国家劳动和社会保障部农村养老保险司司长赵殿国在温江区调研时，对“双放弃”给予高度评价，称这一制度有利于加快城乡统筹进程。而这一做法也得到成都市的推崇，被纳入成都市的试点规划并在全市乃至四川全省范围内推广。

温江区委书记李刚表示，温江在成都最具有率先把城乡一体化美好蓝图变为现实的条件和优势。2006年3月，温江区制定了《关于鼓励农民向城镇和规划聚居区集中的意见(试行)》和《关于放弃宅基地使用权和土地承包经营权农民参加社会保险实施细则(试行)》，“双放弃”缓缓启动。

“以前我在深圳打了8年工，希望能够改变自己、改变家人的生活，至少不应该比城里的普通人差，但是最后却力不从心。”“花乡民居”的物业管理负责人何亮说，他同时也是里面的居民，“但是政府却用一两时间就做到了，按照我的理解，如果自然发展，恐怕100年我们这些农民都不可能变成城市人。”

温江区那些腾出的土地被出租建成“三邑盆景交易中心”、“西部花卉流通中心”、“广州先锋园艺盆花生产基地”等，给当地带来了直接的经济收益。

搬进“花乡民居”居住的农民们已经全部成为了居民，他们享受着与城里人一样的生活待遇，包括社保和医保。经济收入方面，除了“双放弃”获得的补偿，每人都在政府留下的部分土地里占有股份，那些土地出租后被建盖了一座“国色天香”游乐场及许多商铺，给他们提供着经济来源，以及广泛的就业机会。而另外腾出被政府管理的土地，基本上都被建盖成了各种楼盘和别墅群“以租代售”。

情况似乎可以如此解释：乡镇政府、社区居民委员会乃至村委会是亲手策划“乡产权”开发的主体，这种“类房地产开发”产生的利益回报，基层政府可以拿出一部分向农民分红，剩余的用于投资乡镇建设，缩小城乡发展不平衡带来的二元鸿沟。当然，这些层层组织的工作又应该如何监督，目前却还是一个空白。

有专家指出，温江区正在尝试的“土地换社保”，从根本上解除了农民失去土地后对养老问题的担忧，可以在很大程度上减少因养老问题产生的城市化阻力，是一种可持续的城市化。

但是在此次改革中也出现了一些不和谐音符，甚至隐患。

“现在的情况我们还是比较满意的，因为生活比以前更好了，地位也比以前提高了，所以很感谢政府的这些改革。”“花乡民居”的一名居民说，“但是如果政府不能持续关心我们，等哪天生活不好了我们怎么办?因为是政府拿走了我们的土地，强迫我们变成了城市人，政府必须对我们负责到底。”

西南财经大学教授朱明熙说：“政府需要注意到农民的这些情绪，只有农民才会对土地有真正的感情。而他们离开土地后，别人对土地的使用会珍惜吗?所以该不该征土地，征来的土地如何使用，政府的确需要一种科学、务实的态度。”

现实的中国，从土地到城市，不是一代农民就能实现转变的。中共中央党校研究室副主任周天勇曾表示，目前中国扭曲的土地体制，已经成为影响农民利益、不断推高居民房价、卖地和工程腐败不断等问题频频发生的一个重要领域。

“第三次土地革命”

目前，在成都出现的这一切有关于土地政策的变革引起了外界广泛关注。在过去的改革开放进程中，土地承包制与农民集体进城，最初都是违法的，而事实证明，这种违法行为恰恰推动了中国经济社会的快速发展。

四川省委政策研究室副主任李后强表示，成都市的城乡统筹总体战略可以概括为“三个集中”：工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中。他认为，“随着成渝试验区不断推进，继第一次打土豪、分田地、废除封建剥削和债务，满足农民土地要求的革命；第二次家庭联产承包责任制之后，可能将由此掀起第三次土地革命。”

具体到土地产权流转方面，专家认为未来的方向应该是打破政府的独家垄断，实现多元经营，以实现土地价值的真正回归。“小产权房”合法化的核心问题是“农村集体所有建设用地使用权流转”，成都“小产权”现象之所以引起全国关注，更重要的原因就是2007年7月在成为全国统筹城乡综合配套试验区后不久，成都市国土资源局“弥补”出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》，以政府形式确定了“集体建设用地可以上市流转”。即土地使用者可以通过与储备机构协商或按市场配置资源的方式有偿取得集体建设用地指标，流转原则将按照先整理集中、再流转使用，在保持土地所有权不变的前提下，实行使用权有偿、有限期流转的运作。

当然，成都的新土地政策情况并不是完全清晰。2007年9月13日，成都市国土、房管、规划和建设四部门，对于目前在农村集体土地上开发建设的“乡产权”商品房问题，作出了类似风险警示的三点“说明”：一是企业租用农村集体土地进行商品房开发不合法。二是乡镇政府发放的“乡产权”证没有法律效力。三是《成都市集体建设用地使用权流转管理办法》明确规定：“依法批准取得的集体建设用地可以用于建设农民住房、农村集体经济组织租赁性经营房屋，不得用于商品住宅开发。”四部门最后表示：对于目前已经建成和出售的在集体土地上开发的商品房，市政府有关部门正在研究处理办法。

中国现行土地制度将土地按所有权分为国有和集体两类，1987年修改《土地管理法》之后，国有土地已经可以通过“招拍挂”直接转让使用权和收益权，但农民的集体土地进入市场的合法通道至今悬而未决。

从整个土地制度看，2002年的承包法，已经明确了集体土地使用权、收益权和转让权都归承包农户。农村建设用地的使用权，多少年来，实际上就是农民、村庄集体和乡镇企业占着，问题是转让权不明确。现有农用地转为非农用的建设用地，农村自用的建设用地要转让他用，只有国家征地一条路。

“土地财政”的隐忧

对中国的各种基层政府而言，将农村

住房与城市商品房形式上进行统一，是城市化最直接的方式，发展乡产权，也是实现土地价值最有效的途径。

“但是我更担心农民失地又失业的情况，农民不能种地就是一种失业。”西南财经大学教授朱明熙说，“现在无论是政府、房地产商、投机商和银行都在打土地的主意，因为土地基本是最后的赚钱资源了。而最后是谁从土地上赚了钱呢，我敢说肯定不是农民，众所周知现在政府与民争利的情况在各地方都非常突出了。”

他认为，由于农民的文化水平和工作技能有限，很难在城市就业中有竞争力，或者只能做一些很低端的工作，“其实是一种辱没尊严的变革，因为农民已经没有了安身立命之处”。他表示，在新的土地政策施行过程中，政府的屁股坐在哪边，如何分配从土地上产生的利益都非常值得注意，“因为农民的收益多少及粮食问题风险的产生并不是一两年就能看出来的”。

“农民单干肯定不是长远之计，但成都的做法并不是的最佳出路，如果能够学习日本、台湾等发达地区组成‘农村合作社’，由农民自己经营土地，做土地的主人，结果并不会更差。”朱明熙说，“把土地都用来建盖大面积的住房和工厂不一定是最好的获取利益方式，政府工作一定要以民生为主，而不该以资本为主，不能眼前什么来钱就做什么，这实质是长期利益与眼前利益的关系问题。”

他强调，如果仅仅从经济收益的角度来考虑问题，那么西方发达国家根本没有必要种粮食，因为他们的高技术工业产品远比农产品更赚钱；事实却是发达国家每年还要对农业进行巨额补贴。

中国现实法律的许可，只有政府能完成“集体土地――国有土地――商业用地”的程序，使其顺理成章地垄断了城市建设用地的供应；这一垄断权力已经成了地方政府，尤其是经济发达地区的地方政府收入的主要来源，被形象地称为“土地财政”。

土地政策篇5

在新批准的城市规划区范围内征收用于政府储备的农用地，对在征地储备工作中积极主动、密切配合，按期完成任务的乡镇（街道）和村（居）委会，给予乡镇（街道）、村（居）委会两级总共每亩2.5万元的奖励，奖励资金由市级财政从取得的土地出让收益中列支，专项用于支持乡镇（街道）和村（居）委会组织实施的农村基础设施建设项目。具体办理程序：由市国土资源局根据征地情况提出奖励意见，经市财政局审核后拨付；为调动农民群众协助开展土地收储工作的积极性，在按规定补偿标准进行补偿的同时，依照有关规定，利用从土地收益中提取的失地农民基本生活保障资金为失地农民建立养老保险，解决生活保障问题。具体办法另行制定。

二、盘活存量用地，严格控制土地收储成本

对城市规划区范围内的存量国有建设用地改变原来用地性质及规划条件，由政府收回土地使用权、重新公开进行挂牌出让的，对超出底价的市场溢价部分，按40%比例返还给原用地单位，费用计入土地收储成本。

各区及各融资平台要严格按照现行政策规定收购储备土地。收购储备经营开发性土地，必须按照有关规定，由市财政部门全过程跟踪评审，并出具收储成本认定评审意见。各区新增工业用地和旧村改造用地的收购储备成本，由同级财政部门投资评审中心负责评审。

三、统一土地出让运作平台，规范资金上缴程序

根据《省国有土地使用权招标拍卖办法》（省政府令第123号）规定，土地行政主管部门负责本行政区域内的土地招标、拍卖、挂牌活动。各区及各融资平台储备的土地，凡经营开发性用地（不含旧村改造和工业用地）对外出让的，一律通过市国土资源局土地有形市场统一运作，土地出让金全部通过“省非税收入征管系统”上缴市财政国库。

四、调整完善市与各区土地收益分成政策

（一）在新批准的城市规划区范围内，工业用地和旧村改造用地继续分别由各区运作，土地出让金由各区分别收取，并按规定用途自行安排使用。

（二）区属企业（含事改企转制单位）改制、破产后出让原划拨土地取得的土地收益，凡改制、破产企业安置职工存在资金缺口的，由市财政审核确认后，在土地收益范围内按资金缺口一次性返还相关各区，专项用于保障职工权益。

（三）对高新区范围内的经营开发性土地出让收益,市与高新区按下列比例分成：出让京沪铁路以西土地取得的土地收益由市财政扣除应计提专项资金后，按3∶7比例分成；出让京沪铁路以东土地取得的土地收益由市财政扣除应计提专项资金后,剩余部分全额返还高新区。

（四）对区东部新城区规划范围内（西至天烛峰路，东至芝田河，南至泰新路，北至刘家庄水库以北道路，面积约40平方公里）的经营开发性土地出让收益，市与区按下列比例分成：出让老泰莱路以北土地取得的土地收益由市财政扣除应计提专项资金后，按3∶7比例分成；出让老泰莱路以南土地取得的土地收益由市财政扣除应计提专项资金后，按6∶4比例分成。

（五）对旅游经济开发区和岱岳区青春创业开发区规划范围内（旅游经济开发区西片区：西至界首405仓库路、京沪高速公路，北至环山路及其向西的延伸线接405仓库路，南至泰肥铁路，东至学院西墙和大桥路。东片区：津浦铁路以南，泰肥铁路以北，东至两铁路交叉口，西接大桥路。面积约23.9平方公里；青春创业开发区：东至京沪高速公路，南至天平街道办事处与夏张、满庄边界，西至耿庄、重河、北大圈、南大圈的村西边界，北至界首和新104国道，面积约39.6平方公里）的经营开发性土地出让收益，按下列比例分成:属于旅游经济开发区范围内的土地出让收益，由市财政扣除应计提专项资金后，市与旅游经济开发区按3∶7比例分成；属于泰山青春创业开发区范围内的土地出让收益，由市财政扣除应计提专项资金后，剩余部分全额返还岱岳区，弥补因旅游经济开发区封闭运行所造成的土地收益和税费损失。

（六）城市规划区范围内其他经营开发性存量土地的出让收益，由市财政扣除应计提专项资金后，市与相关区按7∶3比例分成。

（七）城市规划区范围内其他经营开发性新增建设用地的出让收益，由市财政扣除应计提专项资金后，市与相关区按6∶4比例分成。

土地政策篇6

关键词：土地政策；调控；房地产市场

中图分类号：F293.33 文献标识码：A 文章编号：

一、影响房地产市场的政策因素

2002年以来，国家及时出台了一系列的宏观调控政策以引导市场向健康方向发展，主要包括金融政策中的利率手段和汇率手段，财政政策中的税收手段和土地政策。

1.1 金融政策

通常房地产市场的双方都离不开资金的运转，因此金融政策对房地产市场的影响很大。我国的金融政策由中国人民银行制定，从2006年到2008 年，政府采取的是多次加息和上调存款准备金为主的金融政策。上调金融机构人民币存贷款基准利率，会使居民在存款预期收益有所增加的同时，购房成本也会相应提高，在一定程度上降低了居民对房地产的消费性、投机性、投资性需求。而提高存款准备金率，直接冻结了银行可供贷款的资金规模，将原本可以流向房地产市场的资金，暂时放在仓库里。这些金融政策对房地产市场的调控产生了直接影响，成功抑制了房地产市场的需求和开发，阻碍了房地产市场的过热发展。2008 年下半年，由于中国经济受到美国次贷危机的影响，中央实施了适度宽松的货币政策，一度下调存贷款基准利率，为2008年房价的触底反弹提供了政策基础。

然而，近几年我国金融政策调控并没有对房市造成太多的影响。原因主要体现在：①政策缺乏一致性和连续性，导致公众对中央政策的多变性无所适从；②政策缺乏针对性，如“加息”容易造成“一刀切“的局面，原本为了打击炒房者，却未料影响了对住房贷款依赖性较强的买房者。③忽视“地区差异”和“结构性差异”，由于中央和地方政府利益不一致，地方对中央政策设法加以规避，直接造成了政策在执行过程中的扭曲。

1.2 财政政策

财政政策的主要手段是税收手段，它主要通过税种和税率的变化来调节房地产市场的供求关系。税收手段调控房市的效用体现在开发、持有、流通三个阶段。①政府通过增加房地产的税负，直接导致房地产的开发成本增加，达到减少房屋供给的目的。反之，减税就会增加房屋供给。②增加持有阶段的税负可减少持有房产的收益率，相应也会减少房地产的投资热情。目前热议的物业税就会在将来挤出房地产投资需求。③加大转让环节的房地产税收，即可减少投机赚取买卖差价的空间。由于不同的税种可以做到精确打击，弥补了金融政策中“一刀切”的弊端，对抑制投机、投资性购房需求，以及引导房地产开发结构的进一步优化，改善供求关系，起到了一定的作用。然而，房地产财政政策中的税收调节具有税种繁多，税负结构不合理的内在局限性，往往只能短暂压抑火爆的楼市，却无法保证房地产市场长期稳定的发展。

1.3 土地政策

在国际上， 房地产市场调控的常用手段是金融政策和财政政策，由于我国土地的特有属性，近年来我国土地政策逐渐成为调控房地产政策的主要手段，在房地产调控中发挥着越来越重要的作用。根据土地政策对房地产市场的影响内在机理，将土地调控政策分为：

政策分类：土地供应量方面的政策；土地出让方式政策；土地供应结构政策。

内容：（1）土地储备制度：2004.10《关于贯彻国务院关于深化改革严格土地管理的决定的通知》。补充：为解决圈地、乱占滥用耕地等问题，加强城乡规划对土地储备、供应的调控和引导，实施土地收购储备，必符合城市总体规划。2005.5《关于做好稳定住房价格的意见》补充：为完善土地收购储备制度，积极引入市场机制，进行土地开发整理；严格土地转让管理，依法制止“炒买炒卖”土地行为。2007.11《土地储备管理办法》补充：加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力。2009.9《关于开展土地储备制度建设和运行情况调查的紧急通知》补充：我国建立土地储备制度首次大调查，内容包括建设用地供应总量，结构及来源，政府土地储备来源，开发及地价款项，土地储备计划，制度及执行管理情况，土地出让收入情况，土地储备资金应用情况等。（2）闲置土地管理办法：2003.8 《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》补充：规定对于土地供应过量、闲置建设用地过多的地区，必须闲置新的土地供应。2005.3《关于切实稳定住房价格的通知》补充：对已批准但长期闲置的住宅建设用地，要严格按有关规定收回土地使用权或采取其他措施进行处置。2005.5《关于做好稳定住房价格的意见》补充：加大对闲置土地的清理力度，切实制止囤积土地行为，对超过出让合同约定的动工开发日期满1 年未动工开发的，征收土地闲置费；满2 年未动工开发的，无偿收回土地使用权。2005.5《关于做好稳定住房价格的意见》补充：加大对闲置土地的清理力度，切实制止囤积土地行为，对超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，征收土地闲置费；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。

二、土地政策对房地产市场调控的内在机理

土地政策调控房地产市场是通过土地的中间变量作为机理的传导，一方面通过控制土地的供应量和供应结构，另一方面通过作为房地产要素成本的地价来控制房地产价格。

①土地供应量：从市场运行角度来看，供求关系是决定市场状况的根本原因，我国土地由政府垄断出让，这就使得土地供应计划对房地产市场具有更为直接、明显的调节功能。实施土地供应计划宏观调控的必要条件，是拥有足够的土地储备。通过土地收购储备制度，政府掌握了增量和存量土地的供应权，将土地的征购、收回、储备和有计划地投入市场，无疑可以直接控制房地产开发的规模和结构。

②土地供给结构：近年，国家土地调控政策逐渐由总量控制转移到结构控制。不同用途用地的供应比例，体现了政府的产业政策。当前中国一些地区高档商品房和写字楼空置率很高，而普通住宅却是供不应求。针对这一问题，国家要求优化房地产开发土地供应结构，优先满足普通商品住房建设的用地需求，合理确定普通商品住房在年度房地产开发土地供应计划中的比例，对高档住宅和写字楼的开发用地要加以限制。

③地价：地价的增加会引起房地产开发企业的成本增加，房地产企业的投资规模下降，房地产市场的供给减少，相应需求增加，最终提高房价；相反，地价的降低最终会影响房价的降低。

土地变量的三个要素相互协同，发挥调控房地产市场的作用。对于当前房价高居不下的现状，为解决中低收入群众住房困难，政府努力加大保障性住房和普通商品住房供应。同时，国家对经济适用住房建设统一下达计划、用地实行行政划拨方式，免收土地出让金、对各种经批准的收费实行减半征收、出售价格按保微利的原则。

结束语

可见，土地政策的出现正弥补了房地产供给方面政策的不足。三种政策对房地产市场都有不同程度的影响。然而，各政策在影响过程中往往表现出两面性。因此，在实际操作过程中三种政策应相互配合，充分发挥相关政策的积极作用。房地产市场的调控是一个综合的系统工程，政府只有将多种政策有效配合起来才能实现调控目标，以此促进房地产市场健康发展。

参考文献

[1]曲筝.中国房地产宏观调控中的土地政策研究[J].中央民族大学学报,2012(02).

土地政策篇7

作者：吕 丹1，王 钰2 单位：1. 南京大学 公共管理学院; 2. 东北财经大学 公共管理学院 大连市土地财政扩张的根本原因———连锁收益下“公共人”的“经济人”行为偏向 作为执行中央政府行政职能和管理本地区经济社会发展的地方政府，其是直接面对社会公众进行各种管理活动和经济行为的市场主体，是与人民联系最为密切、行为效果对人民直接产生影响的政府层级。地方政府都是由个人组成的，政府所谓的集体决策最终也是由特定个人做出的，而人不会因从政就改变其“经济人”本质，并且在我国目前的社会生活状态下，多数人从政也只是将其作为一种谋生的手段。因此，地方政府作为“公共人”，其在行为选择的过程中难免会受到“经济人”本质的影响，对包括名誉、地位、社会资源和个人发展前景等在内的自身利益进行追逐，从而表现出有损公共利益的行为取向。特别是在当前转型时期，我国地方政府在经济社会管理活动中普遍存在着的“双重委托利益关系不对称、权力与责任不对称、激励与努力不对称以及信息不对称等问题”［1］，更是不断诱发并强化着地方政府的“经济人”行为偏向，导致各种争权逐利、机会主义等违背公共利益的行为。 当作为“公共人”的地方政府具有了“经济人”的行为偏向时，土地财政的强大连锁性收益必然会成为其追逐的焦点，成为各级地方政府不断扩张土地财政的强大动力。对于土地财政的收益，其主要包括各种收入收益以及土地市场发展引起的其他产业兴起的连锁收益。一般说来，当房地产市场繁荣时，地方政府的土地财政行为能够带来更多的收益，这主要是由于房地产市场繁荣导致了土地市场出让价格的上涨并增强了地方招商引资的优势。因此，在“经济人”的行为偏向下，地方政府在房地产市场繁荣时必然会加大其土地经营力度，扩大土地出让规模。 大连市近年来土地出让面积的变化情况也反映出了这一点。由此，我们不难得出以下结论:在当前转型时期，“公共人”的“经济人”行为偏向不断促使各级地方政府做出有利于自身利益的行为选择，而土地财政能够带来强大连锁收益的属性就成为了其追逐的焦点，成为各级地方政府不断扩张土地财政的强大动力。 大连市土地财政的综合经济影响评价 目前，理论界对于土地财政的争议主要集中在其对于经济发展的积极作用与消极影响之间的对比和权衡，而矛盾也主要集中在其对经济增长的贡献水平，及其对经济发展的重要影响因素———房地产价格的过度上涨而引发的经济问题和社会矛盾的消极意义。因此，本文就着重从大连市的土地财政对经济增长和房地产价格所产生的经济影响进行深入的实证分析，藉此探寻对土地财政的根本性改革和淡出路径。 1.土地财政与经济增长 本文选取大连市2000—2009年的样本数据，借助Barro［2］、Davoodi和Zou［3］等的内生经济增长理论及其相应函数模型的建立来对此问题进行定量分析。Barro、Davoodi和Zou等认为，影响人均产出的因素主要有两个，它们分别是人均公共支出g和人均资本数量k。因此，根据Barro等的研究，描述内生增长的生产函数就应该包括三个变量，即人均产出y、人均公共支出g和人均资本数量k，其相应的函数关系就可以描述为:y=f(g，k)(1)而根据我国当前的实际情况，地方政府公共支出的来源主要就是一般预算收入和以土地出让收入为主的预算基金收入。鉴于数据的可获取性和可比性，本文就用地方一般预算收入和土地出让收入作为地方公共支出的来源，用它们两者之和表示公共收入的总额。同时，为了突出反映土地财政对经济增长的作用，本文还将这些收入总和分为土地财政收入和扣除已列入土地财政收入的相关土地类税收后的一般预算收入两大部分。如此，经过调整的上述内生经济增长函数关系就可以表示为:y=f(p，d，k)(2)其中，y表示人均产出，p表示一般预算收入扣除土地类相关税收后的人均数额，d表示人均土地财政收入，k表示人均资本数量。本文以大连市2000—2009年的相关数据来分析土地财政对其地方经济增长的影响效果及影响程度。在实际的实证过程中，本文采用C－D生产函数形式来表示三者之间的明确模型关系，即:y=Apαdβkγ(3)由于该模型为非线性形式，为了便于分析将模型两侧取对数，转化成线性形式:Lny=LnA+αLnp+βLnd+γLnk(4)模型中的人均产出y用人均地区生产总值表示，人均资本数量k则用人均固定资产投资表示。同时，为了消除价格的影响，本文对模型中的所有数据都以GDP平减指数进行了调整。运用SPSS软件，对模型进行估计，得到输出结果如表4所示。在输出的回归结果中我们可以看出，该模型调整后的拟合优度系数达到了99.5%，模型整体的显著性P值接近于零，三个变量也均通过了显著性检验，说明模型的设定是比较合理且有效的。将估计的回归系数带入模型的原指数表达式，则可得设定模型的完整表达式:y=e5.289p0.305d0.075k0.236(5)根据该式，我们可以计算出大连市土地财政对其经济增长的贡献系数Rd:Rd=0.075/(0.305+0.075+0.236)×100%=12.18%(6)通过上面的实证分析，我们不难看出，与理论判断的结果一样，土地财政对大连市近年来的经济高速增长做出了较大贡献，是推动地方经济增长的重要力量。因此，我们对于土地财政的改革，只能采取渐进式的方式，在继续保留土地财政对经济发展的积极作用的同时，逐渐改变经济增长的方式和支撑点，利用政策创新和结构优化来逐步改变土地财政的表现形式和规模。 2.地方土地财政价格效应 首先，我们需要就地方政府供地策略下的动机和行为构造指标以进行定量测度。本文在实证过程中，借鉴郑思齐和师展［4］在研究该问题时构造的两个间接变量来表征地方政府的供地行为，它们分别是“协议出让量在土地出让总量中所占的比重”(记为XY)以及“土地出让金相当于地方一般预算内收入的比重”(记为XD)。在这两个变量中，前者用以表征地方政府对招商引资的需求程度，该变量值越大，表明地方越倾向于低价出让工业用地，因此也就越有通过抬高居住用地出让价格来弥补出让金损失的动力;后者用以表征地方政府对土地出让金的依赖程度，该变量值越大，表明地方越依赖土地出让金来弥补财政缺口，同样也就越有抬高居住用地价格的动力。#p#分页标题#e# 其次，在上面两个指标的基础上，本文以居住用地价格(记为LP)和住宅价格(记为HP)为被解释变量建立如下地方政府土地财政供地行为的地价模型和房价模型:Yt=C+A1Xt+A2Zt+ξt(7)其中，Y分别表示居住用地价格LP和商品房住宅价格HP;X为地方政府供地行为的衡量指标XY和XD;Z为控制变量，用以表征居住用地和住宅的市场需求;ξ为残差项，下标t为年份。本文选用因变量的滞后项作为控制变量Z，同时，对居住用地价格和住宅价格都消除了通胀的影响并做了对数处理。 最后，就实证样本范围的确定，本文用大连2000—2009年的相关数据①来对模型进行估计。 利用EVIEWS统计软件对模型进行估计。从珚R2可以看出，上述四个模型中的自变量对其因变量变动的解释力度都达到了90%以上，同时四个模型的DW值都在2左右，不存在自相关问题。因此可以说，四个模型的设定都较合理且有效，估计结果也具有较高的可靠性。这里我们就重点针对自变量系数的回归结果进行一个简单的说明。在地价模型①和②中，XY和XD的系数都显著为正，这说明至少在本文的观察期内，大连对招商引资的需求确实推动了其居住用地价格的上涨，而其地方财政对土地出让金的依赖也对地价具有推动作用;但是，无论是反映招商引资需求程度的XY，还是表征地方财政对土地出让金依赖程度的XD，它们的系数都明显小于作为控制变量引入的用以表征居住用地市场需求的因变量滞后项的系数。在房价模型③和④中，XY和XD的系数虽为正，但却都不显著，说明大连的引资需求及土地出让金依赖在一定程度上会通过土地市场传导至住宅市场引起房价上升，但是该效果并不显著;而作为控制变量引入的因变量滞后项的系数却显著为正。 分析结果表明，影响大连居住用地价格和商品住宅价格的最主要原因是以它们各自的上期价格为基础进行预期来反映的需求。因此，从根本上来说，导致大连居住用地价格和商品住宅价格上涨的关键实际上是社会对两者价格不断上涨的预期。而引致该预期的因素除建设用地的稀缺性外，正是地方政府的土地财政及其供地策略。事实上，地方政府能够在土地市场上高价出让居住用地，也正是通过这种预期的强化来实现的。居住用地价格以及商品住宅价格不断上涨的根本原因在于社会对地价及房价不断上涨的预期，而地方土地财政对这种预期的不断强化使得这种预期变成了现实。 土地财政的改革路径分析与对策建议 从合理配置土地资源、充分发挥土地效益的角度考虑，地方政府利用自身土地要素唯一供给者的身份，对土地资源加以经营、利用是无可厚非的。但是，同企业经营一样，地方政府的土地经营也会因经营规模、经营方式等对合理规模、合理路径的偏离而引发各种问题，从而影响其发展的可持续性。显然，大连当前土地财政的发展就偏离了其合理、稳定和持续发展的轨道。因此，从土地财政在我国形成并长期存在的体制及制度背景出发，结合大连当前土地财政发展的问题，提出其改革的路径及政策建议，以期有助于促进大连土地行为的合理优化，继而实现其经济社会的和谐稳定可持续发展。 1.优化土地储备计划，建立规划公众参与制度 在具有科学的土地储备计划的指导下，土地管理部门应相应完善有利于计划实施的配套方案，以提高计划实施的效率。如在土地总体储备规模既定的情况下，应适当考虑在经济适用房宜建区加大土地储备力度，以保证经济适用房建设目标的实现;而在普通商品房及经济适用房宜建区，要严格控制现状用地的增建和扩建行为，以降低未来的拆迁补偿费用。建立城市规划公众参与制度，使被征地农民、动迁户了解整个城市发展的思路与方向，意识到征地是为了城市取得更好的发展、市民生活得到更大的改善，鼓励市民参与城市建设，这对于显著增强政府与被征地市民之间的理解，并继而减少征地中、房屋拆迁中冲突的出现，具有十分重要的现实意义。同时，组织市民到本省或外省已建设好的规划区参观，提高市民参与城市建设的成就感，这对于增进市民与城市政府之间的沟通、理解，有效减少土地收储过程中冲突的发生，促进土地收储的和谐性建设也具有重要的现实意义。 2.明确具体的政策—监督—管理机制，发挥协议出让的产业扶持作用 从过去的“土地使用权出让可以采取下列方式:协议、招标、拍卖”到“除划拨土地使用权转让、国有企业改革中处置划拨土地使用权以及特殊用途等用地外，都不得协议出让国有土地使用权”，再从“出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式”到“对于需要办理国有土地使用权出让的经营性用地，均须通过招标、拍卖、挂牌方式在土地交易市场公开进行”，可以看出我国对以协议方式出让土地的要求及规定越来越严格、具体，这对于提高我国土地利用效率、促进土地市场发育、优化土地资源价值都发挥了重要作用。但是，我们必须认识到，只要政府担当城市经济管理者的责任，其在制定各种政策时就总要有所倾斜。就城市供地而言，对于某些客观上需要扶持的企业或产业，在用地上给予适当照顾是可以理解的，也是必要的。也就是说，无论政策要求多么严格，协议出让土地的方式是不可能完全取消的。即使在表面上取消，各地政府也会在实际的操作中灵活变通，以达到协议出让的效果，如定向出让，其实质就是一种变相的协议出让方式。事实上，协议出让的问题并不在协议本身，而在于当前适行的协议办法的不完善。因此，地方政府应积极完善当前的协议出让机制，明确具体的产业政策依据，公开办事程序，加强监管力度，以实现协议出让在法律上的合法性、在程序上的透明性、在操作上的公平性，从而充分发挥协议出让的产业扶持作用。另外，在协议的过程中，政府部门还可以就协议内容进行变革，除就出让的价款进行协商外，还可以适当增加与经营情况相关的附加生效条件条款或限制性条款，以增强土地协议出让的实施效率，如，在经营效益超过一定水平时企业需要分期返还获取土地时享受的出让金优惠，又如在如经营效益达不到政策要求时政府可以收回土地使用权。#p#分页标题#e# 3.完善土地利用绩效评估系统的建设，提高土地利用效率 对土地利用绩效进行评估，不仅是优化土地资源配置，充分实现土地资源价值的内在需要，更是贯彻国家土地利用基本国策，集约利用土地资源，实现城市可持续发展的必要保证。地方政府各有关部门应切实加强对土地利用绩效评估系统的建设，优化评价方法，设立评价模型，构建既具科学性、可操作性又具前瞻性、可指导性的土地利用绩效评估综合指标体系。完整的土地利用绩效评估体系应该包括宏观和微观两个层次的评价子系统。就宏观而言，主要指的是各类用地布局的合理性、结构规模的适当性以及土地的集约利用水平等;而在微观层面上，则指的是土地市场上各类微观用地主体对土地的利用效率，包括土地的利用率、土地的投入产出效益等。而在当前，各级地方对土地利用绩效的关注焦点多停留在宏观层面上。但事实上，只有在微观层面上实现土地的高效利用，才能在宏观层面上提高土地利用的集约水平。因此，在严格执行土地利用规划的前提下，各级政府部门更应该注重对微观市场主体土地利用情况的把握，切实提高土地利用效率。在具体的操作过程中，可以根据不同的获地方式、用地类型选择不同的评估、管理侧重点。如对于以招拍挂等市场方式取得土地的企业，应加大对闲置土地的处置力度，而对于以协议等非市场方式取得土地的企业，则应该关注企业的经营效率。

土地政策篇8

一、基本情况

1、县动员大会结束后，各乡镇党委、政府高

度重视，专门成立了乡镇强农惠农政策落实情况监督检查工作领导小组，并设立了办公室，制定了实施方案，分别于4月13日至4月18日召开了乡村两级干部大会，进行了动员部署和业务培训，落实了工作责任，明确了自查自纠工作时限。

2、到目前为止，我县没有一个乡镇实现了权证、合同两个100％到户，就是单个实现100％到户的乡镇也找不出来。总的说来，全县权证、合同到户状况不容乐观，其中：权证、合同到户率达90％以上乡镇3个（其中一个乡镇合同到户率只有80％左右）；权证、合同到户率达80％左右的乡镇4个，但合同到户率均小于权证到户率，多数不足80％；权证、合同到户率在70％以下的乡镇3个，其中有一个乡镇到户率还不足20％。

二、主要经验做法

1、乡村主要领导重视是自查自纠工作落实的重要前提。督查中发现大多数乡村主要领导都高度重视农村土地承包政策落实自查自纠工作，乡村干部开展工作积极主动，针对性较强，工作效果明显。

2、有些乡镇每星期调度一次，一是汇报工作进度，二是针对查找出来的问题进行专题研究，集思广益，制定出台一些行之有效的整改纠正措施，切实加以解决，促进农村土地承包政策落实到位。

3、有的乡村针对分户登记表、承包合同、经营权证填写不规范的现象，组织村干部上户纠正，并核对落实相互之间数据、信息的一致性。

4、有的乡村针对农户承包合同因保管不善丢失较为严重的现象，组织村组干部与农户重新补签合同。

三、存在的主要问题

1、仍然有个别乡村主要领导重视不到位，认为土地政策落实不如涉农资金落实重要，开展农村土地承包政策落实自查自纠工作只为应付，查找问题大事化小，整改纠正措施不到位。

2、部分乡村农村土地承包纠纷调解处理属地管理责任落实不到位，特别是对省、市、县减负、农业部门转办的群众件调处不力，存在踢皮球的行为，意在矛盾上交。截至目前，仍然有2起省、市农经部门转办的群众件未得到妥善处理。

3、有些乡村承包合同与经营权证因种种原因（上水片乡镇大多数村组都存在3～5年重新调整承包地的做法，下水片乡镇部分村组存在前述做法，县城周边村组及部分乡镇所在地和道路沿线因土地即将被征用，部分村组因群众土地承包纠纷难以调解，少数村组因农户修路集资款项未上交，如此等等）尚未全面换发到户，这个问题有的乡村已引起高度重视，但整改纠正措施不力，或不切实际，或违背法律规定，或无从着手；有的乡村则抱着无所谓的心态，听其自然，放任自流，根本就不想纠正过来。特别是下到3～5年重新调整承包地的村组，农户问及合同、权证有什么用，一是说明群众对权证的重要性缺乏必要的认识；二是让我们不知如何回答好。

4、有的分户登记表承包面积抄写出错，或合同、权证编号漏填等。

5、经营权证填写不够规范，表现为：

（1）有的权证上共有人只填写户主一人，且共有人年龄误填成出生年月；

（2）有的权证上“农地承包权（）第号”漏填，合同编号漏填或错填；

（3）有的权证发证时间漏填或填写不全；

（4）有的权证地块四至界址漏填或填写不完整；

（5）有的权证承包期限不足30年，甚至整整少了1年；

（6）有的权证未加盖“换证”章。

6、每个乡镇都或多或少存在农村土地承包调查摸底表、分户登记表、基础数据库、承包合同、经营权证、农户实际承包情况数据、信息互不一致现象，有的乡村“六不相符”现象还比较严重。

7、大多数乡、村、组农户流转承包土地只履行口头协议，未签订流转合同，缺乏规范管理，给农村土地承包纠纷埋下隐患。

8、有的乡镇由于电脑通用，基础数据库安全性差，甚至由于人事变动丢失软件安装光盘等；大多数村农村土地承包档案保管不规范、不完整。

9、部分乡村干部工作马虎，责任心不强，给日后工作留下许多难吃的馊饭和带来极大的负面影响。

四、建议

1、县领导小组办公室要加大综合督查力度，给乡村主要领导施压，促进整改纠正措施落实到位。对敷衍塞责、整改不力的乡村，一定要严肃追究其主要领导的责任。

2、每3～5年重新调整承包土地的做法虽然违背法律政策规定，但有时候又比较符合农村实际情况。对于这种行为，一是要明确一个截止的时本文章共2页，当前在第2页上一页[1][2]间界限，否则，势必成为今后引发农村土地承包纠纷的隐患；二是向上建议针对小调整的对象和范围作些修订，以适合农村的实情。

3、土地流转手续不规范是当前引发农村土地承包纠纷的重点和调解工作的难点，规范和加强农村土地流转管理应该作为乡镇党政工作的一个重点抓好抓实，要积极创建农村土地流转规范化管理示范点，发挥示范带动效应，引导农

村土地规范流转，维护农村和谐稳定。

4、进一步督促*镇人民政府按照法律政策规定妥善处理省、市、县减负、农业部门转办的2起久拖未决的群众土地承包纠纷案件，并在规定时间内上报处理结果。

5、加大《农村土地承包法》、《*省实施﹤农村土地承包法﹥办法》等法律政策的宣传力度，扩大影响，消除部分乡村干部在贯彻执行农村土地承包政策中的抵触情绪，增强工作的自觉性、主动性和严肃性。

五、当前工作中的难点

土地政策篇9

关键词：土地政策;宏观经济;指标体系Abstract: The concept of this paper is from the land policy to regulate and control the function of the land policy in macroeconomic regulation is defined, then discusses the four basic theories of the land policy in the macroeconomic regulation and control, and finally puts forward several key in effective demand, China's current land policy to participate in macroeconomic regulation and control should be emphasized in the land to strengthen the basic role of the land reserve system in the regulation of government control and to correctly define the role.

Keywords: Land policy; macro economy; index system

中图分类号：F301.0 文献标识码：A文章编号：

一、国家运用土地政策参与宏观经济调控的概念理解

土地政策作为调控的一种工具，构成了宏观经济调控系统的一个要素，所谓调控是指两方面的含义，一方面土地政策具有的调节功能。这是因为单纯依靠市场配置，会导致市场失败，市场失败的原因包括垄断、外部性、公共产品和信息不对称等[1]。在这种情况下，政府利用土地政策进行调节使之与市场配置相机协调，实现土地总供给与总需求之间的总量平衡以及各类用地结构之间的平衡。另一方面，土地政策具有的控制功能。土地资源是稀缺的，即土地供不应求，在此种情形下土地所有者就会形成垄断[2]，因此，国家必须对土地进行调控管理，以便合理配置各个部门的土地资源。

目前，明确提出土地政策作为宏观调控体系中的一个工具是首次，首先，土地作为国家重要的、不可再生的资源，土地的供应与需求对经济的发展有显著影响，成为能够参与宏观经济调控的基础，另外，我国土地实行公有制，这在客观上使国家具备了调控的能力。

二、土地政策参与宏观经济调控的理论分析

土地政策作为政府进行宏观经济调控措施，是建立在一个理论框架或分析框架之内的：

生产要素理论

根据生产要素理论，对土地要素加以调节与控制，不仅会调节土地资源在各部门的分配与利用，并且会对生产或扩大再生产以及促进经济的持续稳定发展产生重要影响作用[3]，而通过土地政策就可以实现对土地市场这一基本生产要素的供给与需求的调控，进而影响经济发展中的各个方面，从而实现对宏观经济调控的参与。

地租理论

土地政策是土地收益分配的调节器，实质上通过地租理论来实现的，因为地租理论的核心是对土地与其他要素的收益分配及土地收益在不同主体之间的重新配置[3]，可以说，地租的作用，就在于保证平均利润率规律对经济的调节[4]，地租的合理分配也是有效调节资本在不同级差土地以及部门和产业之间的合理流动。但是由于市场机制的作用，常常会出现土地所有者拿的多了，用地者得不到平均利润，影响土地使用者的竞争力和积极性；或者是土地所有者拿少了，用地者有超额利润，就可能盲目投资、盲目扩张，这两种情况都是市场机制没有完全按照平均利润率规律调节的。所以，必须通过土地政策的宏观调控来协调土地收益在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配。

3.公共利益理论

在一定意义上说，土地政策参与宏观经济调控是国家政府向社会提供的一种特殊公共产品，尽管市场竞争机制可使成本最小化与效益最大化，但市场机制存在的缺陷导致市场失灵[1]，土地市场的失灵主要表现在：一是土地的稀缺性，土地产权拥有者很容易垄断；二是土地利用造成的外部性；三是土地关系到粮食安全以及住房保障等公共产品。为了克服和纠正市场失败，需要政府进行调控，而土地政策作为一种宏观调控手段，能够提高资源配置效率，增加社会福利。

丁伯根法则与蒙代尔法则

根据丁伯根法则，在政策手段选择时，应做到政策工具变量数必须不少于政策目标的变量数。土地政策参与宏观经济调控，那么土地政策就是国家宏观调控政策中的组成部分，要实现国家宏观调控政策目标，就需要有相应的土地政策工具。同时蒙代尔也指出，在政策工具对政策目标的影响实现中，只要了解政策工具对政策目标的相对效应就可以[3]，这样把每一种政策工具都用于其影响力最大的政策目标，同样可以用N个政策工具实现N个政策目标。这就是所谓的蒙代尔法则。所以，不论是丁伯根法则还是蒙代尔法则，都说明要实现相应数量的政策目标都需要有足够的政策工具。

三、做好土地政策参与宏观经济调控的几个重点

1.改变以需求为导向的供地方式为供给引导需求，同时要重视土地的有效需求。

控制固定资产投资的过快增长已经成为当前宏观调控的重点。我国土地资源配置一直以被动式供地，虽然促进了经济的发展，但是在管理中也造成了土地利用的粗放，土地市场秩序紊乱、土地利用效益的低下等等，政府应该更加注重从市场供应方式和市场结构调整入手，加强对土地供应的宏观管理，一方面，政府可以通过调节土地供应总量、安排不同的土地用途来抑制或鼓励市场需求[5]，有效地引导投资、消费的方向和强度，实现经济运行调控的目标。另一方面，通过适当地控制土地供应总量、盘活闲置土地、集约节约利用土地等手段调控市场经济的发展，调节房地产开发的结构和房价。

2.加强土地储备制度在调控中的基础性作用

政府通过土地储备机构储备的实物土地，可以及时对市场做出反应，这样土地储备制度在调控中发挥着基础性的作用。目前，由于国有土地缺乏明确的产权代表，造成增量土地出让主体的混乱。同时，存量划拨土地使用者可以通过补办出让手续进入市场流转以及土地隐形交易市场的存在，使得众多划拨土地使用者或其主管部门，也成为土地的供应者，等等这些造成了土地供给总量失控。所以，以储备的手段，实现土地一级市场的垄断，优化配置土地资源，是土地储备的出发点和归宿。但是，笔者认为目前我国土地储备制度存在以下几个问题亟待研究和解决：

①缺乏法律支撑。虽然我国各地已开展土地收购储备工作，但全国尚未制定和颁布专门的法律法规。因此，必须尽快制定和颁布全国性的土地收购储备专门法律，明确城市土地储备机构的功能定位问题，将土地收购储备全面纳入法治轨道，保证政府依法行政。

②融资问题。土地收购储备过程实质是资金循环的过程，如果没有巨额资金的支持，土地收购储备就难以有效运作。目前，我国解决资金制约的办法主要是通过土地抵押从银行获得贷款支持，这不仅不能满足需要，还有可能带来银行贷款的风险，所以开辟新的融资渠道是必然选择。

③土地储备中心的性质应尽快明确。性质不同，决策方式肯定不同。如果属于盈利性质，就必然追求利益最大化，收储哪些土地、储备多长时间、开发成何种用途以及开发程度、上市方式(是招标还是拍卖)等就全由预期带来的利益决定；如果属于非盈利性质、注重社会性，就要视政府的目标而行。

④土地收储的费用支付问题。现在都将其称为收购价格，事实上城市土地属于国家所有，所有用地行为都属于租赁，用地者使用土地即使有所付出也属于租金性质，因此收回用地者使用的土地肯定就不属于购买，自然不存在购买价格；收购价格在农地征用环节倒是存在的，但也存在农地农用价格和农地非农用价格的问题。同时，价格与权属之间的关系十分密切，用地者拥有的权力大小决定着收储土地所付出的资金的多少。

⑤各级政府的收益分享及其实现形式。城市土地属于国家所有已无争议，而且也有明确的法律依据，但谁能代表国家拥有是存在争议的，相应地，土地收益归谁享有也不明确，但像目前各地操作的那样完全归城市享有肯定不行。到底如何分享，采取何种形式，是税、是费还是租，应尽快明确并加以统一。3.正确界定政府在土地政策参与宏观调控中的角色。

土地政策参与宏观经济调控的主体一般来说是政府，但是政府究竟担当什么样的角色，就要看政府采取什么样的土地政策参与宏观调控。目前，参与宏观调控的政策主要有土地供应政策、地价政策和土地税收政策。在土地供应政策中，政府是一级土地市场的供应者，政府要做好的是，以中央政府为主的国家各级政府通过对全国或本辖区内的土地资源的供应总量和结构的干预，对一定范围内宏观经济的总体运行进行引导和调节。在这里政府代表的是国家来供应土地，是作为管理者的身份对经济的运行进行引导和调节。

其次是地价政策，政府通过对土地市场的价格水平进行管制和引导，影响土地的需求，达到实现宏观调控的目的。在该政策中政府依然充当是管理者的身份代表国家行使管理，政府根据土地市场中的价格信号适时地做出调控判断，或者对土地政策的执行与落实进行监督。当前的低地价政策不但表现在政府主导的基础设施建设项目中，就是市场配置较为充分的经营性用地价格也由于政府的干预而大多偏低。

另一个就是土地税收政策。这是为了进一步发挥土地政策的宏观调控效果，而在土地制度方面进一步完善的措施之一。在土地税收政策中，政府是政策制定者，也是政策执行的监督者。在以上调控经济的土地政策中，政府担当的角色不一样，对经济的影响作用将是不一样的，所以要正确界定政府角色，遏制地方上随意的管理，增强政府的服务和监督功能，同时政府的角色应弥补市场的缺陷，达到使土地资源得到合理配置。

4.对土地政策参与宏观经济调控建立评价指标体系。

运用土地政策参与宏观经济调控的效果究竟如何，要建立一套科学的指标体系，使运用土地政策参与宏观调控的效果实现从定性到定量的评价。选取科学的评价指标体系应包括宏观和微观两个层面，宏观层面包括国民经济的总量、结构比例、增长速度等大的指标。微观层面包括如土地年度供应总量、结构比例，主要是建设用地和耕地的比例。在选取以上两个层面的指标后，针对不同的经济区域，分别进行分析研究，建立数学模型定量化分析不同条件下，经济增长速度与土地供应及投资强度之间的关系曲线，在此基础上，结合不同区域的特点，运用数学方法计算出未来时间段内科学的土地投放指标，另外必须强调的一点是，运用数学方法进行分析时，不能完全建立在土地供应的绝对平衡的条件之下，这里必须考虑我国不同地区的特点、土地的基本国情、土地自然供给的刚性、土地用途管制以及土地利用由粗放到集约的转变趋势等等因素进行综合分析评价。

参考文献：

[1]马昕 李泓泽等.管制经济学[M].北京：高等教育出版社，2004，P2-P3

[2]况伟大.土地政策与房地产业发展[J].改革，2004，5(129)P31- P37

[3]黄凌翔，陈学会.土地政策作为宏观调控手段的理论和实践探讨[J].经济问题，2005，（2）P17-P19

土地政策篇10

【关键词】新民主主义时期土地政策经验借鉴城乡统筹

新民主主义革命取得胜利的重要原因在于中国共产党实行了成功的土地政策，调动了农民的革命热情，最终取得了革命的胜利。这充分体现了中国共产党对农民阶级的科学分析，也透视了土地政策在中国新民主义革命成功中的独特作用。这启示我们，改革开放的历史新时期，应该再次通过土地政策的调整，充分调动广大农民建设社会主义新农村的积极性，积极投身城乡统筹的改革中，这既可以化解当前由于城市化进程中征用土地引发的社会矛盾和形成的社会不稳定因素；又可以使土地得到合理开发和流转。因此，研究中国共产党在新民主义革命时期的土地政策，总结其革命制胜的经验，对于当今调动农民积极性、推进城乡统筹工作、构建和谐社会意义十分重大。

新民主主义革命时期实行土地政策的理论依据

马克思主义经典作家对于农民的作用有着清醒的认识，这种认识是建立在对欧洲社会深入细致的研究基础上的。马克思早在总结欧洲1848年革命失败的教训时就指出，法国无产阶级如果能把农民从资产阶级影响下争取过来，“无产阶级革命就会得到一种合唱，若没有这种合唱，它在一切农民国度中的独唱是不免要变成孤鸿哀鸣的。”①恩格斯在《法德农民问题》中指出，“农民到处都是人口、生产和政治力量的非常重要的因素。”②列宁在领导俄国社会主义革命的过程中形成了比较系统的工农联盟理论，取得了重大成就。旧中国是一个农民占80%以上的贫穷落后的大国，马列主义关于工农联盟的理论为中国革命指明了前进的方向，成为中国无产阶级实行土地政策、对农民进行战争动员的理论依据。

中国共产党对农民革命作用的认识经历了从轻视到重视的逐步发展过程。建党初期，中国共产党的领导人没有认识到农民的作用，忽视对农村的战争动员，多次主张攻打大城市，仅把城市和工人运动作为革命的落脚点和目标。经过了多次的较量和失败后，才认识到深入农村发动农民革命的重要性。

新民主主义革命时期实行土地政策的路径选择

近代中国社会两头小中间大的结构特点，决定了中国共产党要想取得革命的胜利就必须动员农民。以为首的共产党人立足现实，清醒地认识到土地是我党对农民战争动员的重要资源，而土地政策是重要途径，因此在不同时期，中国共产党适时制定了不同的土地政策。

土地革命时期，为了动员农民响应北伐战争，中国共产党提出了“打倒帝国主义，打倒军阀”的口号，③这一时期为满足农民的土地要求，制定了依靠贫雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制的土地革命路线。1927年在井冈山制定了第一个共产党领导下的《土地法》，1929年又在兴国制定了《土地法》，将原来提出的“没收一切土地”④调整为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”⑤归苏维埃政府所有。这应该是一个根本原则上的重大调整。

抗日战争时期，中国共产党为了形成全民族的抗日高潮，动员一切可以动员的力量参加抗日，提出了“打倒日本帝国主义”的口号，“以减租减息作为抗战时期解决农民土地问题的基本政策。”⑥这个政策调动了中小地主、开明士绅阶层投身抗日的积极性，客观上壮大了革命力量并扩大了中国共产党的领导。

解放战争时期，中国共产党在科学分析国内主要矛盾的基础上提出了“打倒，解放全中国”的口号，这一时期制定的土地革命总路线是：依靠贫农，团结中农，有步骤、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。1946年5月4日，中国共产党了《关于清算减租及土地问题的指示》，将抗日战争时期推行的减租减息政策，调整“为从反奸、清算、减租、减息、退租、退息等斗争中没收地主土地分给农民的政策。”⑦为了避免在的过程中出现偏差，党对富农和地主进行了区别，并对农民提出了要求，要区别对待中小地主和大地主、豪绅、恶霸、汉奸，给他们维持生活必需的土地。随着农村和全国革命形势的深入发展，1947年中国共产党制定了《中国土地法大纲》，明确提出“废除一切地主的土地所有权”，由“乡村农会接收地主牲畜、农具、房屋、粮食及其他财产”⑧的政策，这是一个彻底的土地革命纲领，它的公布实施，极大地调动了广大农民的革命热情，为解放战争的胜利奠定了深厚的物质基础和阶级基础。

综上所述，中国共产党适时制定了土地政策，解决了农民的土地问题，使农民获得了切实的物质利益，从而动员了中国民主革命最广大的主力军，成功地实现了对农民的领导，并最终取得了新民主主义革命的胜利。

新民主主义革命时期实行土地政策的基本经验

准确把握国情是我党实行土地政策的基本依据。国情是一个综合范畴和动态概念，内容相当广泛，涉及政治、经济、社会、自然等各个领域，其实质是一国的社会性质及所处的社会发展阶段。中国共产党就是在准确把握新民主主义革命时期半殖民地半封建社会的国情基础上才制定了正确的土地政策，成功地解决了农民的土地问题，从而赢得了广大农民对革命的支持。

坚持党的正确领导是土地革命成功的根本前提。中国共产党能够成功领导农民进行土地革命，一方面是坚持自身的正确领导，顺应民意，与时俱进地提出符合革命需要的土地口号和土地政策。另一方面是贯彻执行土地政策过程中，一切都从实际出发，因势利导，及时满足贫雇农的要求，又不损害中农的利益，“怎样分析阶级”的指示，并指出应注意的问题。正是由于党的正确领导、科学决策，既保证了土地政策的贯彻落实，又避免了中错误倾向的出现。

武装政权是我党实行土地政策的重要保证。地主阶级凭借拥有的土地资源和反动政权残酷地剥削压迫农民，农民要想获得土地，必须与地主进行斗争，把地主的权力夺下来交给农民，这就需要把农民武装起来，建立农会，一方面可以巩固的胜利成果，防止地主卷土重来，另一方面还能够获得广大农民源源不断的人力、物力和财力的支援和帮助。所以说，武装政权是中国共产党土地政策的重要保证。如果没有强大的武装政权做后盾，就没有土地政策的贯彻执行，更不会有中国民主革命的胜利。

适时制定土地政策充分反映了当时广大农民的根本利益需求。中国共产党在不同时期土地革命路线的指导下，实行了不同的土地政策，同时制定了许多相关的法规。如井冈山《土地法》、兴国《土地法》、《苏维埃土地法》、《中国土地法大纲》等。这些土地路线、政策和法规的适时制定，充分反映了当时广大农民的根本利益需求，是中国共产党成功领导土地革命的直接途径。

借鉴与启示

必须保障农民的土地利益，把农民的土地利益放在农村的首位。党的新民主主义革命成功的关键就在于保障了农民的利益，并且，在革命的开始和过程中，一直把保障农民土地利益的政策贯彻始终。当今的新农村建设，特别是城乡统筹工作出现的新的社会问题之一，就是因为城市化过程中土地征用而引发的农民群体性上访问题，究其根本很多都是因为农民的根本利益没有得到保障，没有满足农民的利益需求。因此，在当今改革开放的历史新时期，构建和谐社会的关键问题之一，就是必须保障农民的土地利益，把农民的土地利益放在农村的首位。

党的基层政权在土地流转和土地政策实施过程中必须时刻保障农民的土地利益。党的新民主主义革命成功的关键还在于我们党的基层政权在土地革命中有力地保障了农民的根本利益，同时，也确保了党的新民主主义革命时期的土地路线的正确贯彻和实施。当前的城乡一体化过程中，农村基层政府在土地流转和土地政策实施过程中，一定要代表党和中央政府，把新时期党的农村土地政策贯彻落实到位，这样才能保证农民利益，巩固党的执政基础。

土地政策必须与时俱进，以充分反映最广大农民的根本利益。党的新民主主义革命成功的关键也在于适时地出台和调整了土地政策，反映了广大农民的利益需求。党在中国革命的不同历史时期，实行了不同的土地政策。在制定土地政策的同时，党根据国情需要和农民阶级的特点，先后制定了许多有关的具体法规，使农民的根本利益得到法律保障。因此，土地政策和相关法规一定要与时俱进，充分反映土地所有者的根本利益需要，这样才能充分调动农民积极性，发挥农民在统筹城乡一体化进程中的作用。（作者单位：沈阳体育学院）

注释

①《马克思恩格斯选集》（第1卷），北京：人民出版社，1995年，第684页。

②《马克思恩格斯选集》（第1卷），北京：人民出版社，1995年，第484页。