土地权属调查项目质量控制现状

[摘要]土地权属调查是自然资源调查重要的组成部分。近年来，随着上海“放管服”改革的不断深化和工程建设项目审批制度改革的推进，土地权属调查工作发生了巨大变化。本文在总结上海市土地权属调查项目质量控制工作现状存在不足的基础上，从质量控制制度建设、质量审核评定体系完善、质量绩效考核挂钩等方面提出改进建议，研究探索土地权属调查项目的质量控制优化措施，为完善自然资源调查管理提供参考。

[关键词]土地权属调查；自然资源调查；质量控制

一、引言

近年来，随着上海“放管服”改革的不断深化和工程建设项目审批制度改革的推进，土地权属调查工作发生了巨大变化：项目办理时效压缩，工作效率与项目质量如何平衡，对土地权属调查人员和质检人员提出了新挑战；市调查成果管理部门调查作业口径的调整以及项目件袋无纸化流转的工作要求，给项目管理带来了新思路；项目服务审批用途改变和受理环节收件依据的变化，也给项目作业提出了新要求。如何做好新形势下土地权属调查项目的质量控制，是摆在全市土地权属调查机构面前一道亟待解决的难题。

二、上海市土地权属调查项目质量控制现状

目前，上海市土地权属调查项目质量控制管理存在的不足大致有如下几点：一是质量控制制度不够健全。首先，二级检查制度落实不严格。根据《测绘成果质量检查与验收》规定，测绘成果质量通过二级检查一级验收方式进行控制。目前，土地权属调查设置为作业科室初审，质量管理科室复审。但在实际工作中，作业科室往往缺乏专职质检人员，由作业人员或科室负责人兼职初审，并且初审大多流于形式，质检压力积压在复审环节。其次，质量管理日常监督力度不够。员工养成良好的作业习惯是确保项目质量的关键，目前调查机构对新作业口径统一指导、质量问题及时纠正改进的重视程度不高。二是质量检查体系不够现势。近年来，随着权属调查项目的内容不断扩充，尤其是开展了自然资源调查，土地权属调查项目的工作内容和工作方法都发生了较大变化：2019年，上海市房屋土地资源信息中心、上海市房地产测绘管理办公室联合颁布了《上海市土地权属调查业务操作手册》，对土地权属调查和成果管理工作提出了新要求；2021年，上海土地权属调查业务系统正式启用了第三次全国国土调查成果数据，使得土地权属调查的工作方式、数据格式、地类标准等都发生了变化。这些新变化使得原有质检标准存在评分标准不现势、检查内容不合理等问题，调查机构的质检部门应主动迎合新的形势要求，积极调整改进质检内容。三是质量绩效考核不够完善。土地权属调查项目的绩效大多按照项目数量和产值计算，与质量相关的绩效奖励力度不够，甚至缺失，容易造成作业人员为了获取较多奖金，一味追求项目数量和产值，而对项目质量的重视程度不够。

三、上海市土地权属调查项目质量控制优化建议

针对工作现状中存在的不足，结合多年项目质量管理工作经验，总结以下几点改进建议。

（一）健全土地权属调查质量控制制度

1.建立调查机构内部项目规范化流转程序。为了实现真实、全面、可靠的调查质量目标，质量控制工作应该贯穿于整个项目管理过程。土地权属调查机构各部门应做到职责明晰，分工明确，流转规范。项目流转环节涉及受理部门项目受理、作业部门调查实施，及初审与质检部门复审评定、机构质量负责人审核、受理部门成果提交等。各部门应严格按照部门职责开展工作，遵循项目流转程序，全流程跟踪项目进展，多方位多角度确保成果质量。2.严格遵循落实二级检查制度。为杜绝质检存在形式主义的可能，落实责任，切实提高成果质量，建议采取项目质量跟踪单（表1）的形式，如实记录作业部门初审、质检部门复审过程中发现的问题，各环节留下质检痕迹，直观真实地反映项目实际质量情况。3.加强项目质量日常管理力度。调查机构应着力培养作业人员的质量意识和良好的工作习惯。质检部门应以项目质量为抓手，定期质量简报，定期召开质量讲评会，组织集中学习相关政策和业务口径，及时有效地沟通项目存在的问题，做好作业环节的业务指导和质量监管。

（二）完善土地权属调查质量审核评定体系

目前，上海用于指导开展土地权属调查日常作业的文件主要有《土地勘测定界规程》、《上海市房地产地籍测量规范》、《上海市土地权属调查业务操作手册》等。由于近几年新形势新要求给土地权属调查工作带来变化，质量审核要点及内容也应随之改变。质检部门应完善质量审核评定标准，制定出一套客观公正、合理可行的质检评分和等级评定体系。1.明确质检扣分和等级评定标准。根据《测绘成果质量检查与验收》的要求，结合实际工作情况，将土地权属调查项目的错误按照严重程度划分为A、B、C、D四类，每一类对应不同的扣分值，详见表2。根据项目最终得分开展质量等级评定。质量等级划分为四级，包括优秀（得分≥95）、良好（85≤得分＜95）、合格（60≤得分＜85）和不合格（得分＜60）。2.明确审核要点和质量元素。上海日常开展的土地权属调查主要业务类型为土地勘测定界和地籍变更。在质量控制上不仅要检查成果数据，还要校核过程资料。土地勘测定界的质量审核要点主要包括核对规划资料和用地范围、核对权属资料和地类用途、核对报告书和图件、核对手簿扫描资料等，地籍变更的质量审核要点主要包括核对作业依据和权属资料、核对楼盘维护信息、核对报告书、核对手簿扫描资料等。根据不同的项目类型，分别制定质量元素表，如表3所示。3.细化质检内容和退件标准。梳理各项目类型中不同质量元素可能发生的所有质量问题，并按照严重程度划分相应的错误类型。为了便于在质量简报中统计项目质量情况，每个错误还应明确是否需要退件，以统计项目一次通过率。表4罗列了土地勘测定界和地籍变更质量检查过程中部分质量元素可能涉及的质量问题。

（三）建立土地权属调查项目质量绩效考核机制

项目质量是土地权属调查机构长远发展的立足之本，建立与项目质量相关的绩效考核是强化项目质量管理的有效手段，是优化绩效考核体系的重要举措，也是完善项目质量体系的基本要求。建立合理有效的质量奖惩制度，可以激发作业人员自身的主观能动性，避免一味追求项目数量和产值，使项目质量从根源上得到认可和重视。建议从奖、惩两个角度建立考核机制。一是设立优秀个人和优秀团队奖励，对全年项目质量突出的个人和团队进行奖励。二是建立惩罚机制，对项目质量不佳的个人及团队进行适当扣罚。如：全年出现1次A类错误，扣罚作业人员、作业部门质量审核员和作业部门负责人相应奖金；若作业人员全年项目质量平均分低于85分或全年出现5次及以上的B类错误，扣罚相应奖金等。奖惩分类详见表5，具体奖罚金额可由调查机构依据实际情况确定。

四、总结

土地权属调查作为自然资源调查的组成部分，其目的是查清调查范围内的土地权属状况及位置、界址、地类等情况，为用地审批、土地登记和地籍管理提供重要的基础数据。加强项目质量管理一直是土地权属调查机构工作的重中之重。近年来，市成果管理部门对土地权属调查工作提出了新要求，使得调查机构原先的工作机制略显不足。本文在总结多年项目质量管理工作经验的基础上，提出在健全质量控制制度、完善质量审核评定体系和建立质量绩效考核机制等方面的几点改进建议，整合出一套较为全面地优化上海市土地权属调查项目质量控制的有效措施，该套优化措施已在本单位实际工作中运行，取得显著效果。希望这些优化建议能为本市其他土地权属调查机构提供参考借鉴，为切实提高全市的土地权属调查项目质量提供强力支撑。

作者：黄美娴