社保制度十篇

社保制度篇1

一、现有社会保障制度存在的缺陷

中国是一个人口众多的发展中国家，而且社会保障制度起步较晚，社会保障制度改革所面临的问题，要比其他国家复杂得多；既有旧体制遗留下来的问题，又有新体制遇到的新问题，这些问题往往交织在一起，其主要表现为：

（一）城镇社会保险覆盖面窄且难以扩大

目前参加城镇社会保险的单位绝大多数仍为原来的国有、集体企业，从人员构成看，个体、私营经济组织只占总数的8%.大量涌现的个体、民营经济不参保或参保不缴费的现象十分严重。一些已参保单位采取尽可能少报工资总额的手段偷、漏社会保险费。国有企业停产、改制、破产等无力缴费，造成大量参保人员的流失。

（二）社保基金难以维持

社保基金难以维持问题，最突出的是企业养老保险。自上世纪90年代后期以来，全国企业养老保险金收入，即使在“空账运行”下都无法满足支出需要，且年度赤字规模呈逐步扩大之势，据最新统计资料表明，目前全国养老保险金统筹账户占用个人账户2.5万亿。养老保险金采取拆东墙补西墙的方法，强大的“统筹”力量逼迫个人账户成为“空账”。

在失业保险方面，随着下岗与失业并轨，失业保险体系在财务方面的不可持续性苗头迅速显现，部分省份失业保险金出现收不抵支现象。鉴于中国巨大的就业压力，在未来相当长时期内，高失业难以避免，因此，现行失业保险体系要想保持长期收支平衡几乎不可能。

“统账结合”的医疗保险制度在多数地区都是实施不久。虽然从表面看，医疗保险制度是可持续的，但目前做到的只是统筹基金维持收支平衡，且以严格控制受益范围为基础，部分参保人员个人帐户资金严重不足，个人负担过重是普遍现象。其次，参保人、医疗服务机构设法侵蚀统筹基金以牟取个人或小群体利益的动机普遍很强，且手段多样化。在这种形势下，医疗保险统筹基金能否维持长期收支平衡值得怀疑。

（三）社保基金管理漏洞很多

在养老保险方面，除前面提及的大量企业逃避参保等问题外，目前较为普遍的问题是不合规的提前退休以及退休人员死亡后由家属继续领取养老金等。

在失业保险方面，最突出的问题是难以有效甄别参保人员尤其是登记失业人员的实际就业状态，造成了已经重新就业仍继续领取失业保险金的现象。

在医疗保险方面，存在的问题是参保人、非参保人、医疗服务机构对医疗基金的侵蚀行为比比皆是，而医疗保险管理机构对此基本没有有效管理的能力，尤其是基于信息不对称，无力控制和管理医疗服务机构的行为。

（四）农村地区的社会保障体系尚未完全建立。与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，占总人口的80％以上，但是农业人口所享受的社会保障支出比例则少得可怜。据统计，截至2004年底，全国共1887个县（市、区）不同程度地开展农保工作，5387万农民参保，积累保险基金285亿元，205万人领取养老金，当年保险金支出20亿元。目前，我国公共医疗卫生投入的80％在城市，世界卫生组织将中国卫生资源配置的公平性排在191个成员国的188位。另外，农村最低生活保障覆盖范围最小，待遇标准很低，有的地方陷入停顿状态，有的地方已形同虚设。

（六）社会保障法制滞后

社会主义市场经济应是法治经济，与社会主义市场经济相适应的社会保障制度也必然要求法制化。目前还没有一部社会保障的法律规范，国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。在社会保障方面发生争议，进行仲裁或提讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定进行仲裁或判决，一定程度上处于无法可依之状态。

二、完善现有社会保障制度的措施

社会保障制度是社会稳定的“安全网”，关系到我国改革、发展、稳定的大局，关系到国家的长治久安。要把改革不断推向前进，必须相应推进社会保障制度改革，探索建立一套适应社会主义初级阶段基本国情的、符合社会主义市场经济要求的社会保障制度。

（一）加快社会保障的立法进程。社会保障制度是一个国家重要的经济社会制度，必须纳入法治轨道，并依靠法制来保证实施。同时，有无完备的法律法规，也是一个国家社会保障制度是否成熟的一个基本标志，只有体制、机制、法制“三制”健全完善，才能保证社会保障事业的顺利发展。为了加大社会保障制度改革的力度，加快社会保障制度改革的进程，确保社会保障事业健康有序地发展，在我国早日建立与社会主义市场经济体制相适应的规范的社会保障体系，我们应当在积极进行改革实践的同时，加快社会保障的立法进程。目前，由于社会保障法律法规立法层次低，在我国已经制定出来的社会保障法规中，比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象，无法发挥法律规范的强制功能，无法确保社会保障措施的有效实施。因此，国家必须加快制定《社会保险法》。

（二）以扩大覆盖面为重点，加快完善城镇社会保险体系。社会统筹必须具有较大的范围，不能过窄。“低水平、广覆盖、多层次”是一个相辅相成的有机整体。广覆盖的目的是为了更好地互济，互济功能的发挥取决于社会统筹的层次，而社会统筹的层次又取决于现实的经济发展水平和各方面的承受能力。社会保险遵循“大数法则”，即参加保险的人数越多（覆盖面越大），互济功能就越大，抗御风险的能力就越强，人数的广覆盖是做大做强社会保险的坚实基础。所以，我国社会保障制度改革的目标是要覆盖城镇全体劳动者。社会保险应该是面向社会全体成员的，所有在统筹范围内的社会成员和单位都要无一例外地参加社会保险。

为了调动了民营企业参保的积极性，笔者认为对于非公有企业，可以采取“低门槛进入、低标准享受”的养老保险参保办法。在降低缴费标准的同时，调低基础养老金的待遇标准。同时，社会保障必须实行多层次，不能“单打一”。我国正处在社会主义初级阶段，基本保障的标准不可能高，只能保基本。但是为了体现效率优先的原则，为了满足不同企业、不同行业、不同人群多层次的社会保障需求，为了调动家庭及社会各界的力量，必须通过大力发展补充保险和商业保险、积极开展社会救助、鼓励进行个人储蓄性积累保障等多种形式，建立多层次的社会保障体系。如果不发展补充保险等多种保障形式、建立多层次的社会保障体系，基本保障也难以巩固和发展。

（三）加大对社会保障的资金投入，增收节支。社会保险的制度运行有赖于资金的支撑，社会保险远期基金支付压力很大，若要缓冲压力，填补缺口，必须逐步做实个人账户，真正实现现收现付向部分积累的模式转换，同时要加大对社会保障的资金投入，增收节支。一是各级财政预算用于社会保障的支出必须提高比例，笔者认为应从国有资产收益、国有土地出让收入等预算外收入中提取社会保障资金，以实现社会保险基金保值增值。二是将日益增大的社会保障基金基金投入资本市场，把保值增值的压力转变为良好的投资回报。但要坚持如下的原则：始终把社会保障基金的安全放在第一位；实现社会保障积累基金和国家经济建设的良性循环；严格监管，确保完好。三是建议在全国推行厦门等地已实行多年的社会保险费由地税部门统一征收的办法，以强化征缴管理，做到应收尽收。四降低待遇，减少替代率。五是适当推迟退休年龄。

（四）完善社保基金的管理，加强社会保险经办机构的能力建设。要完善社保基金的管理，打击骗保行为，首先建立信息联网，是社会保险管理方面非常重要的一个领域，也是一个基础工作；广泛运用现代化化信息管理技术，健全养老、失业、医保信息监控体系，利用信息系统进行异常数据的监控、分析，有针对性地进行监督检查；同时采取宏观与微观、常规与突击、全面与重点等方法，提高监管水平和效率。其次，大力宣传举报制度，将养老、失业、医保政策执行过程置于全社会的监督之下，营造全社会打击骗保行为。再次，加大处罚力度，发现一例，查处一例，决不手软，并在媒体公开曝光，让“骗保硕鼠”无处藏身。

社会保障是一项技术性、专业性非常强的事业。需要大批熟悉政策、精通业务的高素质管理人才（如精算师、基金管理人和基金投资人等）和一支既有理论和政策水平、又有实际操作能力的干部队伍，应当加强这类专业人才和干部队伍的教育与培养，保证新的社会保障体制的有效运作，更好地行使社保机构的管理职能。

（五）逐步建立农村社会保障制度。我们无论从消灭城乡差别和缩小工农业产品剪刀差的社会发展目标看，还是从稳定社会经济政治秩序，健全社会保障体制的目标看，无论从广大农民兄弟理所应当的要求看，还是从各级政府的历史欠债和应当承担的现实责任看，农村都是我们建立健全社会保障制度，实施改革与制度创新绝不能忽视的广大区域。没有农村的社会保障，也就谈不上完善的社会保障体系。中国的社会保障目标是让十三亿人口不同程度地享受到社会保障，特别是九亿农村人口。要做好当前农村社会保障工作，笔者认为应从以下五个方面着手建立农村社会保障制度：一是建立和实行农村居民的最低生活保障制度。二是建立和实行失地农民的养老保险和失业保险。以土地换保障，率先建立失地农民的养老和失业保险已经是势在必行。三是积极探索国家粮补资金用于农村社保建设的途径。笔者认为应把粮补资金用于建立基本养老保险和基本医疗保险。四是加快农村新型合作医疗制度建设步伐。要按照“风险共担、互助共济”的原则，着力完善政府推进、农民互动、社会参与的工作机制，加快以大病医疗统筹为主的农村新型合作医疗制度，不断提高农民的医疗保障水平。五是切实保护“农民工”的合法权益。“农民工”是一支在城市化进程中只完成了职业转换却没有完成身份转换的特殊群体。目前，最迫切的是尽快建立农民工的工伤保险制度、养老保险制度和大病、疾病的住院保障机制，以及合法权益受损或遭遇不公平待遇时的社会救援制度。因此，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，建立起覆盖农村的全社会保障体系是建设社会主义新农村的重要内容，也是构建和谐社会的基本要求。

社保制度篇2

关键词社保基金；欺诈；骗领；预防惩治

随着我国社会保险事业的蓬勃发展，在社会保险基金的支付、发放环节，以欺诈手段骗领社会保险金的现象时有发生。各地相继发生的社会保险金诈骗案件，给社保基金的长久健康运行造成了巨大的压力，同时非常不利于社会保险事业的发展。本文所称骗领社会保险金行为是指单位或者个人通过隐瞒事实真相、虚构相关条件、伪造变造相关材料等方式领取或者提供相关证件、支付凭证协助他人领取社会保险基金的行为。

一、骗领社保基金的危害

（一）社保制度的重要意义

社会经济的持续发展需要劳动力的不断再生产，同时工业化生产所带来的各种风险又影响了劳动力的再生产和劳动者的生活，这些风险远非单一组织和劳动者能够承受，因此，国家为了保障所有成员的基本权利设立了社会保险制度，对疾病、残疾、工伤、失业、年老、生育等典型的可能危及劳动者基本生活的风险给予保险。当时保险事由出现时，由国家给予被保险人必要的物质帮助，使其渡过难关，摆脱困境。作为一种风险预防制度，社会保险制度对于稳定社会生活秩序、促进经济社会平稳发展，有不可或缺的作用。社会保险是是国家提供给全体公民的公共产品，是维护社会稳定的重要经济工具，是国家进行国民收入的二次分配，促进社会公平、和谐的重要手段。

（二）骗领社保基金的危害

随着我国社会保险制度的完善，广大参保群众的民生得到普遍改善的同时，一些不法分子也试图通过骗保发不义之财，有的不惜以社保基金的较大损失为代价来贪图小利，有的通过虚构社保待遇长期获取非法收入，这种行为如果得不到有效遏制，就可能有越来越多的人效仿这些做法，“占国家的便宜”，可能导致国家用于发放社会保险的资金大量流失，甚至动摇相关社会保险制度所赖以维持的资金基础。正因为如此，国家对社会保险基金理应提供严密的保护，危害社保基金安全的行为也理应受到严厉的惩罚。

二、骗领社保基金行为的常见做法和特点

（一）骗领社保基金的做法

司法实践中骗领或协助他人骗领社会保险金的行为多种多样，依照险种的特性方式也各有不同，常见的主要有：1．虚构劳动关系、虚构享受社会保险待遇条件、提供虚假证明材料或伪造、变造、非法更改个人身份证明及档案材料，骗取社会保险参保资格。此类行为的目的是让不符合参保条件的人获得参保资格，以便领取社会保险金。例如某职业介绍服务中心保障部职员利用其职务便利，趁其负责为一家公司的员工代缴社会保险费之机，私自为其无职业的父亲设立员工社保账户。2．伪造、变造、冒用他人社会保险证件或者支付凭证，骗领社会保险金。此类行为不但侵害了社保基金的安全，而且侵犯了合法社保证件持有人的权益，一旦事发，社保机构首先会向合法持有人追索损失，甚至可能暂停支付合法持有人正当申请的保险金。3．虚列、虚报、虚增社会保险服务项目和金额。此类行为是合法参保人为多领取社会保险金，而通过提供虚假证明等手段，享受自己本不应享受的保险待遇的情况。例如由某下岗企业职工甲通过贿赂公司劳动人事科干部乙，让乙帮助自己伪造曾从事十年瓦工工作的档案材料，后利用伪造的档案材料办理了特殊工种提前退休手续。4．将社会保险证件或者支付凭证交给他人，供其骗取社会保险基金。这种情况下行为人虽然没有直接骗领社会保险金，但可能因为给实际骗领人提供必要条件而获利，他们这样做的原因大多是碍于面子不好拒绝骗领人或者为了贪图小利。例如身体健康的参保人丙将自己的医保卡交给丁，丁采用欺诈手段为该卡办理了糖尿病门特，并用该卡取降糖药后变卖，每月交给丙一定数额的现金作为报酬。

（二）骗领社保基金案件的特点

综合考虑以上手段，此类案件的主要特点有：第一，手段简单，动机均为贪图经济利益。骗领人可以通过不同方式获利：有的通过在多家医院大额取药，将正常服用以外的药品变卖牟利；有的利用职务便利，修改或增加养老保险记录，挪用其他单位缴存的保险金，骗领退休金；有的隐瞒亲属的死亡事实，骗取其所在单位的退休金。行为人一般并未考虑到其做法是违法的，甚至可能涉嫌犯罪，只是想到这样做是一种“赚钱”的手段。第二，其中可能涉及到社保部门、劳动部门、医院等社保政策的执行机关工作人员的贪污、受贿、渎职行为。社会保险制度本身设置了一定的审查和监督程序，规定了享受各项保险待遇的条件，但是这些防范骗保的措施却因为相关部门、机构人员的腐败或违规行为而形同虚设。社保部门工作人员利用他们增加账户、修改社保账户信息的职权，劳动部门、医院等社保相关服务机构的工作人员利用他们提供劳动关系、社会保险待遇条件等证明材料的职务便利，以非法获利为目的，为参保人伪造、变造、非法更改个人身份证明及档案材料，帮助参保人骗取社会保险参保资格或虚列、虚报、虚增社会保险服务项目和金额。例如第三种做法中劳动人事科的干部乙收受贿赂，利用本单位存在特殊工种的便利条件，为甲办理虚假材料，是甲能够违规获得提前退休待遇的关键一步。再如第一种做法中行为人正是借助在劳动部门供职的机会，才挪用缴费单位的资金，为其父建立了养老保险账户。第三，犯罪实现既遂的一个重要原因是社保制度的设计漏洞和对内部人员的监督制约的不足。社保制度中存在同类系统重复建设和信息不能及时制度化沟通的问题。城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新农村合作医疗保险，皆属于医疗保险制度，却分别由社保、卫生等部门管理，并且没有实现信息共享，给了不法分子重复投保重复理赔的可乘之机。一些慢性病的药物在一家医院不能超用量领取，但只要多去几家医院，就能够用一张医保卡领取几倍于同期最大用量的药品。对于社保机构的工作人员修改账户记录的行为，登记系统缺乏灵敏的纠错能力，不能及时发现工作人员误报、错报账户信息的问题，让他们中的一部分人产生了借此牟利的侥幸心理。如果劳动部门在办理退休手续时有严格的审查程序，很容易就会发现突然增加的“从事十年以上瓦工工作的职工”，是没有任何存档记录的，公司劳动人事科干部的欺骗行为就不会得逞。

三、对此类行为的现有处罚方式的弊端

（一）立法未能足够关注此类行为，处罚手段较少

2010年10月28日出台的《社会保险法》的第七十七条和第七十九条规定了社会保险行政部门对社会保险基金的支付情况有监督检查权，却未明确参保单位和个人如果不配合监督检查有何后果，这两条规定有可能因此沦为一纸空文。此外，在该法的社会保险监督和法律责任两章中，较多关注了社会保险经办机构和用人单位的义务，对采用欺诈手段骗取社保金的行为则仅有第八十八条之规定，以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的，由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。该条规定远未涵盖骗取社保金行为的诸多手段，处罚方式也仅限于罚款，不能不说是该立法的一个重大缺憾。实践中，对于尚未达到犯罪程度的骗取社保金行为，处罚措施主要是行政制裁中的罚款手段以及对社保经办机构人员的行政处分手段，而没有限制其今后享受的社保待遇及禁止经办人员从事相关工作等措施。

（二）刑法对骗取社保基金犯罪的惩治缺乏针对性

刑法作为惩罚和预防犯罪、保护人民的最后堤坝，在维护社保基金安全的过程中责任重大，必须为其保驾护航，发挥最坚实后盾的作用。由于骗取社保金对于社会保险制度的重大危害，达到一定数额的行为应在刑法中予以罚当其罪的惩处。目前，司法实践中对此类案件的处理主要以诈骗罪定罪处罚。这一处罚方式有诸多弊端：一是此类案件发案特征明显与诈骗罪的构成要件不符。在此类案件中，犯罪分子是利用社保系统的漏洞和监管缺位，采用简单的手段，骗取钱物。社保系统作为国家机制，没有独立的意志，其对欺诈行为的反应只是一个现有制度的执行过程。而诈骗罪要求有被告人虚构事实隐瞒真相、被害人听信谎言、被害人自愿交付财产的具体过程。被告人和被害人之间应当有交流，而诈骗既遂则是交流的结果。这显然与此类案件的特征不符，没有体现这类犯罪的本质属性。况且，很多被告人在被追究刑事责任之前只是认为自己是占了“公家”的便宜，而不认为这是一种诈骗行为，一种犯罪行为，以诈骗罪对其定罪处罚，难以让被告人和普通群众理解这样的判决，起到教育宣传、预防犯罪的目的。二是以诈骗罪对此类案件定性忽视了这类行为对社会保障机制的特殊危害。此类案件手段简单而隐蔽，点多面广，事后监管难度大，犯罪分子有时不惜以社保基金的巨大损害为代价换来自己获得较小的利益（如用医保卡超额取药后低价变卖），案发时，被告人远远没有赔偿社保基金损失的能力，每一个被告人的行为看似只是挖了某一地区社保资金的墙角，其实质都是侵害了全体参保人的长远利益。而普通诈骗案件只是侵害特定自然人和法人的财产权益，并不会对全社会造成直接的危害。以诈骗罪对此类案件定罪量刑，忽视了它蚕食全体参保人共同利益的严重后果，在量刑上也难以体现对这一后果所给予的相应处罚。三是以诈骗罪定性不利于通过对此类案件的查处，分析制度弊端，来完善社保制度的监督机制。此类案件发生的重要原因在于社保制度设计中的漏洞和监督机制的不完善，每一个骗保案件都是一个鲜活的标本，可以指导司法机关和社保机构亡羊补牢，为改善制度设计提出建议。而诈骗罪在刑法中属于侵犯公民财产权利的犯罪，对于该罪的预防来说，主要是避免群众贪小便宜的心理，不要轻信犯罪分子的谎言，与制度无关。以诈骗罪对此类案件定罪处罚，就忽视了办理此类案件最重要的意义，而如果不从社保制度机制完善上杜绝这种行为，并加大处罚力度和增加处罚手段以震慑此类犯罪分子，将导致医疗保险和养老保险基金大额亏损，长此以往，终将严重损害全体参保群众的福利。

四、需要多种手段预防和惩处骗保的行为

社保制度篇3

一、现有社会保障制度存在的缺陷

中国是一个人口众多的发展中国家，而且社会保障制度起步较晚，社会保障制度改革所面临的问题，要比其他国家复杂得多；既有旧体制遗留下来的问题，又有新体制遇到的新问题，这些问题往往交织在一起，其主要表现为：

（一）城镇社会保险覆盖面窄且难以扩大

目前参加城镇社会保险的单位绝大多数仍为原来的国有、集体企业，从人员构成看，个体、私营经济组织只占总数的8%.大量涌现的个体、民营经济不参保或参保不缴费的现象十分严重。一些已参保单位采取尽可能少报工资总额的手段偷、漏社会保险费。国有企业停产、改制、破产等无力缴费，造成大量参保人员的流失。

（二）社保基金难以维持

社保基金难以维持问题，最突出的是企业养老保险。自上世纪90年代后期以来，全国企业养老保险金收入，即使在“空账运行”下都无法满足支出需要，且年度赤字规模呈逐步扩大之势，据最新统计资料表明，目前全国养老保险金统筹账户占用个人账户2.5万亿。养老保险金采取拆东墙补西墙的方法，强大的“统筹”力量逼迫个人账户成为“空账”。

在失业保险方面，随着下岗与失业并轨，失业保险体系在财务方面的不可持续性苗头迅速显现，部分省份失业保险金出现收不抵支现象。鉴于中国巨大的就业压力，在未来相当长时期内，高失业难以避免，因此，现行失业保险体系要想保持长期收支平衡几乎不可能。

“统账结合”的医疗保险制度在多数地区都是实施不久。虽然从表面看，医疗保险制度是可持续的，但目前做到的只是统筹基金维持收支平衡，且以严格控制受益范围为基础，部分参保人员个人帐户资金严重不足，个人负担过重是普遍现象。其次，参保人、医疗服务机构设法侵蚀统筹基金以牟取个人或小群体利益的动机普遍很强，且手段多样化。在这种形势下，医疗保险统筹基金能否维持长期收支平衡值得怀疑。

（三）社保基金管理漏洞很多

在养老保险方面，除前面提及的大量企业逃避参保等问题外，目前较为普遍的问题是不合规的提前退休以及退休人员死亡后由家属继续领取养老金等。

在失业保险方面，最突出的问题是难以有效甄别参保人员尤其是登记失业人员的实际就业状态，造成了已经重新就业仍继续领取失业保险金的现象。

在医疗保险方面，存在的问题是参保人、非参保人、医疗服务机构对医疗基金的侵蚀行为比比皆是，而医疗保险管理机构对此基本没有有效管理的能力，尤其是基于信息不对称，无力控制和管理医疗服务机构的行为。

（四）农村地区的社会保障体系尚未完全建立。与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，占总人口的80％以上，但是农业人口所享受的社会保障支出比例则少得可怜。据统计，截至2004年底，全国共1887个县（市、区）不同程度地开展农保工作，5387万农民参保，积累保险基金285亿元，205万人领取养老金，当年保险金支出20亿元。目前，我国公共医疗卫生投入的80％在城市，世界卫生组织将中国卫生资源配置的公平性排在191个成员国的188位。另外，农村最低生活保障覆盖范围最小，待遇标准很低，有的地方陷入停顿状态，有的地方已形同虚设。

（六）社会保障法制滞后

社会主义市场经济应是法治经济，与社会主义市场经济相适应的社会保障制度也必然要求法制化。目前还没有一部社会保障的法律规范，国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。在社会保障方面发生争议，进行仲裁或提讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定进行仲裁或判决，一定程度上处于无法可依之状态。

二、完善现有社会保障制度的措施

社会保障制度是社会稳定的“安全网”，关系到我国改革、发展、稳定的大局，关系到国家的长治久安。要把改革不断推向前进，必须相应推进社会保障制度改革，探索建立一套适应社会主义初级阶段基本国情的、符合社会主义市场经济要求的社会保障制度。

（一）加快社会保障的立法进程。社会保障制度是一个国家重要的经济社会制度，必须纳入法治轨道，并依靠法制来保证实施。同时，有无完备的法律法规，也是一个国家社会保障制度是否成熟的一个基本标志，只有体制、机制、法制“三制”健全完善，才能保证社会保障事业的顺利发展。为了加大社会保障制度改革的力度，加快社会保障制度改革的进程，确保社会保障事业健康有序地发展，在我国早日建立与社会主义市场经济体制相适应的规范的社会保障体系，我们应当在积极进行改革实践的同时，加快社会保障的立法进程。目前，由于社会保障法律法规立法层次低，在我国已经制定出来的社会保障法规中，比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象，无法发挥法律规范的强制功能，无法确保社会保障措施的有效实施。因此，国家必须加快制定《社会保险法》。

（二）以扩大覆盖面为重点，加快完善城镇社会保险体系。社会统筹必须具有较大的范围，不能过窄。“低水平、广覆盖、多层次”是一个相辅相成的有机整体。广覆盖的目的是为了更好地互济，互济功能的发挥取决于社会统筹的层次，而社会统筹的层次又取决于现实的经济发展水平和各方面的承受能力。社会保险遵循“大数法则”，即参加保险的人数越多（覆盖面越大），互济功能就越大，抗御风险的能力就越强，人数的广覆盖是做大做强社会保险的坚实基础。所以，我国社会保障制度改革的目标是要覆盖城镇全体劳动者。社会保险应该是面向社会全体成员的，所有在统筹范围内的社会成员和单位都要无一例外地参加社会保险。

为了调动了民营企业参保的积极性，笔者认为对于非公有企业，可以采取“低门槛进入、低标准享受”的养老保险参保办法。在降低缴费标准的同时，调低基础养老金的待遇标准。同时，社会保障必须实行多层次，不能“单打一”。我国正处在社会主义初级阶段，基本保障的标准不可能高，只能保基本。但是为了体现效率优先的原则，为了满足不同企业、不同行业、不同人群多层次的社会保障需求，为了调动家庭及社会各界的力量，必须通过大力发展补充保险和商业保险、积极开展社会救助、鼓励进行个人储蓄性积累保障等多种形式，建立多层次的社会保障体系。如果不发展补充保险等多种保障形式、建立多层次的社会保障体系，基本保障也难以巩固和发展。

（三）加大对社会保障的资金投入，增收节支。社会保险的制度运行有赖于资金的支撑，社会保险远期基金支付压力很大，若要缓冲压力，填补缺口，必须逐步做实个人账户，真正实现现收现付向部分积累的模式转换，同时要加大对社会保障的资金投入，增收节支。一是各级财政预算用于社会保障的支出必须提高比例，笔者认为应从国有资产收益、国有土地出让收入等预算外收入中提取社会保障资金，以实现社会保险基金保值增值。二是将日益增大的社会保障基金基金投入资本市场，把保值增值的压力转变为良好的投资回报。但要坚持如下的原则：始终把社会保障基金的安全放在第一位；实现社会保障积累基金和国家经济建设的良性循环；严格监管，确保完好。三是建议在全国推行厦门等地已实行多年的社会保险费由地税部门统一征收的办法，以强化征缴管理，做到应收尽收。四降低待遇，减少替代率。五是适当推迟退休年龄。

（四）完善社保基金的管理，加强社会保险经办机构的能力建设。要完善社保基金的管理，打击骗保行为，首先建立信息联网，是社会保险管理方面非常重要的一个领域，也是一个基础工作；广泛运用现代化化信息管理技术，健全养老、失业、医保信息监控体系，利用信息系统进行异常数据的监控、分析，有针对性地进行监督检查；同时采取宏观与微观、常规与突击、全面与重点等方法，提高监管水平和效率。其次，大力宣传举报制度，将养老、失业、医保政策执行过程置于全社会的监督之下，营造全社会打击骗保行为。再次，加大处罚力度，发现一例，查处一例，决不手软，并在媒体公开曝光，让“骗保硕鼠”无处藏身。

社会保障是一项技术性、专业性非常强的事业。需要大批熟悉政策、精通业务的高素质管理人才（如精算师、基金管理人和基金投资人等）和一支既有理论和政策水平、又有实际操作能力的干部队伍，应当加强这类专业人才和干部队伍的教育与培养，保证新的社会保障体制的有效运作，更好地行使社保机构的管理职能。

（五）逐步建立农村社会保障制度。我们无论从消灭城乡差别和缩小工农业产品剪刀差的社会发展目标看，还是从稳定社会经济政治秩序，健全社会保障体制的目标看，无论从广大农民兄弟理所应当的要求看，还是从各级政府的历史欠债和应当承担的现实责任看，农村都是我们建立健全社会保障制度，实施改革与制度创新绝不能忽视的广大区域。没有农村的社会保障，也就谈不上完善的社会保障体系。中国的社会保障目标是让十三亿人口不同程度地享受到社会保障，特别是九亿农村人口。要做好当前农村社会保障工作，笔者认为应从以下五个方面着手建立农村社会保障制度：一是建立和实行农村居民的最低生活保障制度。二是建立和实行失地农民的养老保险和失业保险。以土地换保障，率先建立失地农民的养老和失业保险已经是势在必行。三是积极探索国家粮补资金用于农村社保建设的途径。笔者认为应把粮补资金用于建立基本养老保险和基本医疗保险。四是加快农村新型合作医疗制度建设步伐。要按照“风险共担、互助共济”的原则，着力完善政府推进、农民互动、社会参与的工作机制，加快以大病医疗统筹为主的农村新型合作医疗制度，不断提高农民的医疗保障水平。五是切实保护“农民工”的合法权益。“农民工”是一支在城市化进程中只完成了职业转换却没有完成身份转换的特殊群体。目前，最迫切的是尽快建立农民工的工伤保险制度、养老保险制度和大病、疾病的住院保障机制，以及合法权益受损或遭遇不公平待遇时的社会救援制度。因此，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，建立起覆盖农村的全社会保障体系是建设社会主义新农村的重要内容，也是构建和谐社会的基本要求。

社保制度篇4

现代社会保险法律制度始于西方发达国家，和西方发达国家相比，我国的社会保险法律制度起步较晚，50年代初才开始建立，随后经历了一个逐步发展完善的过程。根据我国社会保障法律制度在发展过程中表现出来的特点，可以将这一过程分为以下三个阶段：

计划经济条件下的社会保险法律制度：新中国建立后,人民政府就立即着手在全国建立社会保险法律制度，1951年政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》,这标志着我国传统社会保险制度开始建立。随后一直到60年代末，社会保险法律制度呈现出一个逐步完善的过程。

时期的社会保险法律制度：期间由于频繁的政治运动，整个社会秩序被搅乱，虽然社会保险法律体系仍在，但是由于在实践中得不到执行，社会保险制度已经形同虚设、名存实亡，我国的社会保险体系实际上已经解体。改革开放以后，我国经济的发展为社会保险法律制度的发展提供了条件。但由于重视不够，在改革开放初期，社会保险法律制度的改革未被列为我国经济体制改革的配套改革措施中，这种不正常的状态一直延续到1980年代中期。

市场经济条件下社会保险法律制度：从1980年代中期开始，国家对原有的社会保险法律制度进行了调整，我国的社会保险法律制度进人了一个体制创新阶段。这一时期我国的社会保险法律制度呈现出以下特点：覆盖面逐步扩大，打破了职工的身份界限，吸收了我国社会主义市场经济条件下出现的个体、私营、外商投资等新的经济成分参加，数量庞大的农民工也逐渐被纳入到了社会保险的覆盖范围；确立了三条基本社会保障线，即国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度、城市居民最低生活保障制度，有效保障了低收入居民的基本生活；增加了失业保险险种，结束了我国失业保险法律长期缺失、保险法律体系不完整的历史；保险责任主体多元化，基本实现了社会保险责任由个人、企业、政府三方共同承担；保险体系多层次，即国家强制性基本保险、企业补充保险和个人储蓄式保险相结合的保险体系。

二、启示

回顾这一历程，我们主要得到以下几点启示：

1、社会保险水平要与社会经济发展水平相协调。我国是一个发展中国家，社会保障资源严重不足，我国又是人口大国，而且年龄结构趋于老化，社会保障负担十分沉重，我国又处于经济起飞阶段，必须保持较高的积累水平。这样的基本国情决定了在一个相当长的时期内我国的社会保险应保持低水平以保证绝大部分人享有必要的社会保险。当然，随着我国经济实力的增强，应逐步提高我国的社会保险水平，以保持社会保险水平于社会经济水平的动态平衡。实践证明，社会保险水平要保持可持续发展，必须从我国的国情出发，与国家的经济发展水平相适应。

2、要进一步扩大社会保险的覆盖范围。公民平等享有最基本的社会保险权利是社会主义的内在要求和制度优越性的重要体现，作为社会主义国家，我国社会保险的对象应包括全体社会成员。但是，到面前为止，我国社会保险的覆盖率仅为30％，而世界各国社会保险的覆盖率平均达60％。①我国基本养老保险的参保人数仅有1.5亿，医疗保险和失业保险的参保人数均为1亿。②社会保险制度覆盖面过小，造成了社会成员的身份差别，使得大多数的公民生活缺乏安全感，在宏观上失去了社会公正性。所以，我国应着重解决社会保险的非社会化问题，进一步扩大覆盖范围，使所有公民在享受社会保险方面有同等的权力，逐步建立一个可以是低水平但必须是没有漏洞的社会保险体系，使所有社会成员在遭遇生活困境时都应当免于陷入绝望境地。

社保制度篇5

一、社保核定制度在执行中出现的问题

从目前社保核定制度（以下简称核定）执行情况看，出现了一些难以解决的问题和矛盾后，主要表现为：

1.核定使申报缴费数不真实的法律责任难以界定。核定制度使申报主体（企业）、核定主体（社保经办机构）、征收主体（税务征收机关）三方的法律责任不明。如，近年来，税务机关在费源检查中发现，参保单位都不同程度的存在少报、漏报社保费，有些劳务派遣机构代收用人单位社保费不及时解缴，把代收的社保费作为工资发放，有的甚至挪用于炒股，其情节严重。税务机关发现这些问题时，因法律责任难以界定而无法强行征收和处罚。因为，缴费人在缴纳社会保险费之前需由社会保险经办机构对参保人数和缴费基数进行核定，核定确认的缴费数是征收机关依法征缴的依据。而对未申报的，但又确实是那些代办机构收集的社保费，面对这种情况，税务机关因法律依据不足而无法认定和处理，最后只能对查出的问题搁置起来，不了了之。原因是：不如实申报的法律责任难以界定，即是追究申报主体有费不报的法律责任，还是追究核定主体有费不核的法律责任，或是追究征收主体有费不征的法律责任呢？这是征收执法主体在强制征收和监督检查工作中常常面临的两难问题。

2.核定为企业逃费提供了合法性依据。核定制度提供的合法性依据具体表现为，一份加盖了社保经办机构印章的核定单，其缴费的合法性我们可以从两个方面进行分析：第一，从契约合同分析，这份社会保险费核定单是一份缴费的契约单，作为一份被社保经办机构核定的缴费契约合同，从盖章之日起，它被赋予了参保人申报缴费的合法性。第二，从行政许可分析，这份社会保险费核定单是一份缴费许可单，缴费单位申报的应缴数经社保经办机构加盖了社会保险费核定专用章，这说明是行政许可了的。所谓行政许可，作为一种行政管理制度，是行政机关在管理经济事务和社会事务中的一种事先控制手段，通常称它为“行政审批”。社保缴费核定单上加盖的印章相当于行政许可。这种行政许可就是缴费人缴费的法律规定性，或者说是缴费人尽缴费义务的法律边界。在这种情况下，如果稽查机关对缴费人不如实申报事实进行处罚，那么，其法律依据不足。因此，核定为缴费人申报数加固了事实上的合法性，为缴费人逃费提供了法律保护。

3.核定给征收机关加大了执法处罚难度和执法风险。从核定的结果上看，这种控制是法律上的失控。因为，社保部门的核定工作实行大厅式的柜台核定，这种柜台式的核定是通过申报核定完成的，而不是管理人员亲自到企业进行查账核定，因此，核定缴费数的真实性不高在客观上存在一定的局限性。核定程序对社保业务来说有其必要性，而对征收业务来说，只是一种形式，形同虚设。但由于通过核定，给企业的申报缴费数上了法律的发条，这样约束了征收执法主体的执法行为，加大了执法处罚难度和执法风险。

4.核定增加了管理成本，降低了管理效率。第一，从核定制度内延性看，核定制度增加了内部机构重叠，因核定，劳动部门专门成立了基金结算中心。这使得具体的社保经办机构的核定部门与基金管理部门沟通较差，也给缴费人办事加了一个繁琐的环节。从核定制度外延性看，核定多了一道管理环节，操作复杂，人财物耗费巨大，直接导致了效率的低下。第二，核定相当于是对企业申报的审批，这一道程序加大了政府的管理成本。第三，核定既增加了社会保险费源隐性流失，也增加了社会保险费显性流失。因有了核定，征缴及稽查机关对未申报费源不能及时追缴，对违规事实亦不能进行行政处罚，致使社保费源隐性流失。对企业的欠费，社保部门实行单边结算，单边认定，尤其是对困难企业和改制企业的欠费（包括职工个人欠费）实行“挂账处理”，为企业逃费开政策口子，致使社保费源显性流失。第四，社会保险部门将核定、记账和结算集于一身，这本身不符合现代会计制度和财务管理制度规定。缺乏监督和制约造成的损失是最大的不效率。第五，核定分割了征管职能，制约了申报效率的提高。由于有了核定，社保费申报、费源管理和征收人为地被分割，导致稽查职能错位，管理职能交叉，尤其是在费源检查方面，形成劳动和税务两个部门在稽查职能上的双重执法和双重处罚，这不仅增加政府部门的执法成本，而且，还加大参保企业的接待任务。还有，核定使基金征缴出现“四不清”，即：单位缴费、欠费与个人缴费、欠费分不清；当期缴费与补缴欠费分不清；欠费补缴的属期和比例分不清；社会保险各险种的缴费数额分不清。这是因为，社保部门经常出现重核、多核、补核等跨时核定问题，使得对账难，差错率高。由此，直接影响工作效率低下。核定制约了申报的灵活性和便捷性，即制约了多种申报方式的推行，如：邮件、电子、划卡、电话申报等等。

二、对策建议

核定问题是社会保险费筹资中的一个核心问题，这个问题说到底涉及到如何有效地配置社会保险管理权力、理顺征缴体制、规范征缴程序、提高征管效率的问题。解决上述问题，应站在有利于构建和谐的征纳关系，有利于规范执法、提高政府的整体行政效率、降低其管理成本的高度，而不是站在部门利益的角度去思考这一问题。为此，建议如下：

（一）统一征缴体制，实行社保费税式管理。

第一，社会保险以“费”的形式征收，但要统一社保费征收体制，尽快结束“双轨制”征收局面，将税务部门作为中国唯一征缴主体；第二，改变部分省份税务机关“”社保费局面，将与征收相关的其他部分职能和职权回归于征收主体，还权于税务机关（尤其是费源稽查与处罚权职能），并在全国范围内一步过渡到税务全责征缴；第三，在申报缴费方式上，建立“缴费人自行申报缴费，税务征缴机关征收，税务稽查机关重点稽查、以查促收”的社会保险费征缴新模式，将申报缴费权还于参保缴费人自己，使其真正成为自主申报、自主缴费的主体。

（二）取消核定制度，体现“征、纳、管”三方权利与责任的回归。

取消核定制度，强化自报自缴，让申报主体自负申报责任，建立据实申报缴费的遵从度。这有利于“征、纳、管”三方权利与责任的回归：一是有利于征收机关权利与责任回归，以强化征缴秩序的法制化。即征收机关根据企业申报进行征收，使征收机关的权责匹配，征收与执法两个职能高度统一，以保障征缴秩序的法制化。二是有利于劳动部门权利与责任回归，以约束记账的规范化。即劳动部门依据征收机关入库税款单记个人账户，而不是核定后再对账、记账。这样，社保费记账可以月清月结，劳动部门可以从过去核定、对账、费源稽查以及对破产、改制单位欠缴社会保险费的清算等事务中解脱出来，大大减轻其繁重的工作压力，使其一心一意做好记账和养老金的发放等各项事务性工作。同时，可以避免虚记个人账户现象发生。三是有利于缴费主体权利与义务责任的回归，以提高企业缴费守法的遵从度。即企业应按有关缴费政策规定，如实申报缴纳社会保险费的法律责任。如果参保缴费单位不如实申报缴费，那么，一旦发现，就可以追究申报缴费主体的法律责任。总之，取消核定制度，征、纳、管主体之间的法律责任更加清晰，真正做到各负其责，相互协调，共同促进社会保险费征缴运行机制良性发展，使社保费征缴秩序走上法制化管理运行的新秩序和新起点。今后，核定的运用和实施应成为设定和解决特殊矛盾的必要措施。

（三）实行“统账”分申、分征、分统、分报、分记。

为使征、纳、管的权利和责任更加清晰，征缴程序进一步规范，每项收入更加明细，征缴效率进一步提高，以及为做真、做实个人账户，社保费实行单位和个人分申；地税机关分征、分统和分报；社保经办机构分记（只需记个人账户），这才是社会保险费征缴与记账规范管理的正确出路和理性选择。其中，单位代扣个人缴费，如同个人所得税，单位交统筹，如同缴纳税收。这样保障力度才会更加厚实。参保人才能公平地共享经济发展成果。

1.关于分申。分申，是指缴费主体将统筹社保费和个人账户社保费进行分别申报，尤其是实施医疗保险的地方，可将“两险”中个人缴费部分按参保本人申报工资基数的10%申报缴费数（其中，8%记入养老个人账户，2%记入医疗个人账户）。目前，《社会保险缴费申报单》设计的缴费项目中，已经将个人缴费和单位缴费进行了分开设计，这为参保企业分项申报创造了有利条件。

2.关于分征、分统和分报。是社保部门和税务部门争论焦点，有的地方已经实行个人账户的社保费由劳动部门征收，记入统筹的社保费由税务部门征收，这样，既形成了两套征收班子，又分离了缴费信息。笔者不赞成这种做法。笔者提出“统账分征”是指在一个征收主体的前提下，按“五险一票”的申报模式，对养老和医疗基金实行 “统账分征”。对其中个人账户部分，按有关政策及个人的缴费能力进行申报，申报多少缴费多少，记录多少，不缴费不记账。以此彻底改变目前单位缴费、欠费和个人缴费、欠费分不清等“四不清”的局面。为避免出现在“统账分征”中企业只注重缴纳个人账户基金，不重视缴纳社会统筹基金，必须坚持一个征收主体，分征不分家，坚持统筹基金和个人账户基金同步征缴，以全面提高征缴率。我们认为，实行“统账分征”的好处是：（1）它是符合“科学规范、简明方便、低成本、高效率”原则的最佳模式，尤其是能为做个人账户提供真实可靠的缴费信息。（2）实行统账分征，能充分界定社会保险经办机构和地税机关的职能和责任，发挥两个部门各自的优势，尤其是社保部门可以从过去繁重的核定和结算事务中解脱出来，使其集中精力管理好个人账户。

要根据分征、分统和分报的要求，完善《湖北省地方税务局社会保险费分类管理实施办法》，研究和改进《社会保险费征收情况申报表》和一式六联的《税收通用缴款书》，并将单位缴费和个人缴费分栏设计。

3.关于分记，是指将收取的各类社会保险基金分别统计，即按“五险合一、一票征收”，分类记账，即对缴入财政专户的社会保险费（医疗基金，失业基金，养老保险的统筹基金、个人账户基金以及补缴和各类处罚款）按险种和基金的权属关系进行分类统计、分类上报、分类记账、分类核对。在记账的职责划分上，除个人账户由劳动部门记账外，其他的各类社保费收入都应由征收机关分类统计和上报。另外，要进一步完善社保费征收信息软件。借鉴厦门地税局经验，充分发挥信息技术优势，在新上线的地税信息系统中，开发个人所得税全员全额管理系统，并将其与现有的社保费管理系统有机结合起来，实现两个系统的信息共享，可以通过企业报税时申报的工资总额、职工人数与企业申报社保时的工资总额与参保人数进行比对，从而达到个人所得税征管和社保费征缴两者相互促进、互为牵制、互为补充的目的。

社保制度篇6

建立健全社会保障制度是各国政府社会政策的重要组成部分，它直接涉及千千万万的社会成员的生、病、死、残等，是社会成员基本权益的保护伞，社会稳定的“安全网”，也是经济列车高速运行的“减震器”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，“完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。”而我国现阶段社会保障制度改革和社会保障事业发展所遇到的诸多障碍中，最需迫切克服者莫过于资金短缺。“钱不是万能的，但没有钱是万万不能的”。充足的社会保障基金是社会保障制度赖以存在和运行的物质基础。

一段时间以来，理论界在我国社会保障基金问题上的主流观点是为了避免“福利病”（社会中一部分人成为整个经济的免费搭车者）和几乎必然出现的人口老龄化问题，应该主要依靠“自我保障”实现经济中的激励安排。这种典型的新古典思想体现在政策上，以个人储蓄为基本特征的基金制度更适合中国当前国有企业改革现状。[1]另一方面，在经历了严重的养老保险、医疗保险供求平衡所造成的潜在社会问题后，部分理论和实践工作者提出了继续依靠财政安排、国家必须承担更大改革成本的思路。有学者在理论上彻底否定了基金制的效率假说，证明了纯粹的个人自我保险不仅不能促进经济效率，反而造成过度储蓄、利率下降，居民未来收入下降等一系列宏观经济后果；相反，依靠国家财政支出实现的社会保障安排却可以增进效率。这就从理论角度给中国社会保障制度建设提供了全新思路。[2]

本文在上述理论研究的基础上，大量借鉴经济学研究成果，从法学角度将社会保障与财政联系起来思考，探讨财政支持社会保障的制度，并对社会保障财政制度作出若干制度设计。

一、建立和完善社会保障财政制度的必要性

（一）世界各国的社会保障实践表明，建立社会保障财政制度，给社会保障以稳定的财政支持，已是通行的国际惯例。

几乎所有建立社会保障制度的国家，都重视财政对社会保障的作用。这主要表现在：（1）在许多国家的财政总支出中，社会保障支出占有相当的比重。（参见图1—1）（2）各国大都将社会保障资金作为财政管理的客体，有的将社会保障资金收支纳入政府经常预算；有的将社会保障收支纳入政府专项预算，即通过财政预算管理手段确保社会保障资金的正确使用方向。这种情况以新加坡和日本比较典型。新加坡实行由雇主和职工缴纳公积金的社会保障制度，所筹资金统一由财政部下设的中央公积金局管理。日本政府设立了厚生年金和国民年金（包括投保人交纳的保险费、国库转移及基金投资收入）特别会计，两项年金的年收支余额要统一纳入财政投融资计划投入重点建设，使之得到保值和增值。（3）财政还特别注重加强对社会保障结余资金的管理，规定结余资金一般只能购买政府公债，以保证结余资金的安全和保值增值。如美国将社会保障资金转入财政信托基金账户，90%以上购买国债由政府用于公共投资；日本将社会保障结余资金转作大藏省的资金运用作为政府投融资的重要来源；新加坡1990年公积金余额达390亿新元，其中320亿新元购买了政府公债，用于经济建设，还有一部分与解决人民住房需要结合起来使用。（4）运用各种财政政策去左右社会保障资金缴与用的规模和结构。如新加坡规定，任何一项社会福利政策或社会保险制度的制定，必须征求包括财政部在内的政府综合经济部门的意见，涉及财政收支政策的，由财政部决定；捷克规定养老金组织的成员必须得到财政部和劳动社会事务部的共同批准；还有不少国家对雇主缴纳的职业年金及年金投资收入免征收入所得税及资本收益税，激励补充性社会保障的发展。

即使是补充性社会保障，财政部门也负有参与管理、指导和监督的重大责任。英国有一个由有关部门联合组成的监督包括养老基金投资在内的金融市场的常设领导机构，即证券投资董事会，其主席是由财政大臣兼任，其下辖的个人投资、投资管理监督及证券期货三个委员会的主席均由财政大臣任命。

（二）社会保障是一种具有一定公共品属性或者说外部性很强的产品，其主要提供者不可能是私人而只宜是政府，就必然要求以财政作为政府提供社会保障的后盾。

市场经济是风险经济。市场竞争的优胜劣汰机制，使各个社会成员都有可能遭遇风险而难以依靠自身力量保障自已的基本生活。这样，从整个社会来看，总是存在着相当部分的社会成员需要外力的支持，以保障自已最基本的生存条件。但竞争中的优胜劣汰，并不等于对这部分社会成员放任不管，而听任其陷于悲惨境地。可社会公平问题是不能由市场机制解决的，大规模的社会保障活动不是任何单个的市场主体仅凭自身力量的能完成的，就只能寻求非市场的力量和方式。所以，在市场经济中，旨在解决公平问题的社会保障是现代政府必须承担的基本职责，这就决定了社会保障的最主要组织者和提供者是作为社会中心组织的政府。

社会保障虽然具有公共品的属性，但不等同于公共品。因为公共品具有两个重要特点：（1）消费行为的非对抗性，这意味着某人消费时不能排斥其他人对它的同时消费，或者由于这种排斥成本过高而得不偿失；（2）对消费者的非排他性，这意味着不能根据某人是否支付了费用来决定它的消费资格，也即多供给一个人消费的边际成本为零。而社会保障不具备公共品的第二个特点，多提供给一个人社会保障的边际成本接均成本。所以它是界于公共品与私人品之间的一种物品，准确地说，它是一种宜于由政府强制提供给公民消费的优效品（merit goods，一般是指对个人和社会均有益且效用高的特品）。于是，20世纪80年代开始了养老金制度改革，政府开始降低其提供公共资金而起的直接作用，增强其运用法律手段和监督手段而起的间接作用，例如，实施强制性个人养老金计划（更多地是由私人管理），对私人养老基金的负债和资产实施管制，等等。[5]

（三）社会保障是一种宏观调控手段，政府负有运用社会保障进行宏观调控的职责，就必然要求有相应的财政作为其基础。

经济发展具有波动性，社会保障有助于缩小其波幅和波长。通过组织社会保障收入，既可以均衡企业之间的经济负担，为在同一起跑线上展开公平竞争创造良好的外部环境；又可以对社会成员之间的收入分配差距进行必要的调节，缩小贫富差距。因此，欧洲经济共同体作为一个国家间的经济联合体，在1983年的一份文件中就明确指出，“社会保险不能简单地被看作是对国家的一种负担，而应该把它看作是为了在经济中使工作能力、效率和动力保持高水平的一种手段”。[6]

具体而言，在经济不景气时期，由于失业人数增加，更多的人加入贫困线以下的队伍，社会保障用于失业救济和其他社会保障方面的支出必然增加。同时，由于失业增加，收入减少，货币积累减少，社会保障的收支状况表现为支出大于收入，或支出的增长快于积累的增长，使国民的货币收入不会大幅度减少，或者维持在一个相对稳定的水平上，以减缓经济萧条的冲击；并成为保证个人消费的手段，从而增加需求，推动经济的发展。在经济繁荣或经济膨胀时期，就业人数剧增，人们的收入大幅度增加，其结果一方面是使社会保障资金积累的速度加快、数量增加和规模扩大；另一方面使更多的人脱离贫困状况，用于失业救济、困难补助及其他社会保障方面的支付减少，社会保障表现为收入或积累大于支出。与此同时，个人收入量在一定程度上相对减少，社会保障在需求过程中起到一定的抑制需求的作用，有利于经济稳定地发展。对此，萨缪尔森进行了阐述：“在繁荣的年份，失业准备基金不断增长，而且还对过多的支出施加稳定性的压力，相反，在就业较差的年份，失业准备基金使人们获得收入，以便维持消费数量和减轻经济活动的下降，其他的福利项目也自动发生稳定性的反周期的作用。”[7]

这一点对于理解社会保障与扩大内需的关系是十分重要的。到1999年第二季度，我国城乡居民存款大约达6万亿元，其中20%的高收入人口拥有储蓄存款的75%以上，而20%的低收入人口仅拥有储蓄存款的4%以下。我国经济低落、内需不足的主要原因是消费需求不足，而消费需求不足，是因为社会保障体系不健全，占社会总人口80%以上的居民预期支出增加，就只好压缩即期消费，增加储蓄以预防不测。刺激消费需求的措施应该是完善社会保障体系，使居民树立正确的心理预期，以提高边际消费倾向，增加消费需求。倘若对社会保障增加财政支出，可以形成良性循环，它比投资拉动更直接。1998年以来，在亚洲金融危机的影响下，我国经济遇到了需求不足的矛盾，经济增长放慢，下岗职工增加，企业养老金欠发较严重。我国政府运用积极的财政政策，扩大内需、拉动经济增长，措施之一是加大财政对国有企业下岗职工基本生活保障和再就业、离退休人员养老保险金开支，为启动经济增长发挥了重要作用。[8]

（四）计划经济和经济体制转型给社会保障留下了一笔沉重的历史欠帐，政府对此有义不容辞的责任，财政就必然成为这笔历史欠帐的主要清偿者。

社会保障费用属于劳动力再生产费用，必须在社会总产品中进行统一的扣除[9].劳动者只要履行了为社会贡献劳动的义务，就能获得为自身及其供养亲属享有社会保险待遇的权利。但在计划经济体制下，政府重视政治和经济职能的实施，对社会职能的运用有所忽视，长期让位于“一要吃饭，二要建设”的考虑和安排。建国以来，为加快社会主义建设步伐，我国长期奉行“建设型财政”的指导思想，国家财政每年都安排相当大比重的财政支出用于经济建设投资，历史上这一比重最高时一度超过50%，长期以来沉淀积累形成了6亿元经营性国有资产。而对职工却实行低于国际平均水平数十倍、上百倍的低工资，劳动力再生产费用的支付，被严重扭曲。这种理应被“扣除”的部分，不是以利税形式上缴国家财政，就是留在企业发展再生产。国有资产的很大一部分是由职工必要劳动形成的，相当于职工按照工龄向国有企业的投资。今天的社会保障基金不足，实际上是优先积累生产基金、挤占消费基金和社会保障基金的结果。可见，社会保障的欠帐是旧体制的历史遗留，社会保障问题是有其历史继承性的。

在计划经济转向市场经济的各项改革中，社会保障制度改革应当先行；在各项发展目标中，社会稳定和政治稳定应当优先。而改革20年来，对社会保障制度改革却是采取拖延政策。[10]企业改革始于1978年，社会保险制度改革以1986年7月国务院《国营企业职工待业保险暂行规定》为标志才开始，直到1995年《劳动法》施行才全面展开并加大力度。社会保障制度改革的滞后，带来了两种不利后果：一是扩大了需要社会保险的“老人”和“中人”的规模。1978——1995年期间，全国城镇国有、集体、其他单位新就业职工人数12269.1万人，其中国有单位7738万人，集体单位3980.1万人，其他单位550万人，占全国城镇职工人数的82.3%.[11]即十分之八的职工属于改革以来的“新人”，但大部分已变成“中人”，许多“中人”已变成“老人”。[12]二是浪费了新筹集社会保险基金的良好机会。在企业改革之初，如果同步实行社会保险基金统筹，绝大部分国有企业都还有缴纳社会保险费的能力，而到后来全面推行社会保险基金统筹时，国有企业大面积亏损，许多企业濒临破产，已失去了缴纳社会保险费的能力。可见，社会保障制度改革的滞后，提高了社会保障制度改革的成本。

旧体制和改革安排失误所造成的社会保障历史欠帐，导致了社会保障基金收不抵支，形成巨额赤字，仅养老保险赤字估计高达3万亿元。[13]造成如此巨大的缺口，其原因无论是在旧体制还是在改革安排失误，政府都有不可推卸的责任。在这种情势下，政府唯有构建公共财政框架，运用调整财政支出结构、变现部分国有资产存量转作社会保障资金等财政手段，才可能还清历史欠账，消除社会保障赤字。

（五）建立体现国家信用的社会保障财政制度，可使国民对社会保障建立稳定的心理预期

在我国这样一个政府威权深厚的国家，任何事情一旦由国家信用支撑，老百姓就可建立稳定的心理预期。这在我国银行运营上表现得淋漓尽致。在建立和完善我国的社会保障制度过程中，充分利用这笔无形资产（或社会资本）十分必要。由财政支持社会保障，就会给老百姓输送一个国家信用的信号，可以给受保障人带来很强的心理安慰。尽管它实质上只是将原来国家出资部分的出资方式变暗补为明贴，而并非改变社会保障基金中国家、企业、个人三方面出资比例，使国家出资部分明朗化，但企业、个人却可以清楚地感受到国家对其实行的社会保障，从而对社会保障建立稳定的心理预期。

当然，现实中稳定的心理预期，并不表明制度设计可以草率，因为由财政支持社会保障也可能产生“免费午餐”的负面效应，形成道德风险。阿罗在研究健康护理的福利经济学时就指出：“在多数情况下，人们不愿意为自已的健康交保险费，保险费经常是部分或全部由雇主支付，或由政府下设的某个社会保障计划缴纳，若保费由雇主缴纳且承担了健康护理的全部费用，那么健康服务对保险人来说就成了一种免费物品，以致造成对这种物品的过度消费。”[14]这实际上就是说明由财政支持的社会保障最容易产生问题的表现形式是道德风险。1978年我国颁布《职工退休办法》后所引起的一大部分尚未达到国家法定退休年龄的职工提前退休，以及1998年1—8月全国行业和地方共有71.3万人违规提前退休，一个重要原因是制度机制存在的不合理现象，以及由此诱发的道德风险的发生。事实上，1996年后对离退休金实施了调整机制，但一些在岗职工因企业不景气或下岗等原因而没有增加工资，形成了“在岗不如退休”的局面，这种状态下很难防范道德风险效应。可见，在对我国社会保障财政进行制度设计时，必须充分考虑道德风险。

二、社会保障财政责任的界定

社会保障财政责任，即财政对社会保障的责任，是政府的社会保障职能与财政职能的有机结合，是政府对社会保障承担责任的财力基础和基本形式。从性质、内容和配置等角度界定社会保障财政责任，是设计社会保障财政制度的理论基础。

（一）社会保障财政责任的性质

在现代市场经济中，社会保障财政责任具有如下几种基本属性：

1、帮助责任。《宪法》第45条规定，我国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业；国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属，帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。《劳动法》（1994年）第70条规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况上获得帮助和补偿”。社会保障财政责任，就是财政代表国家和社会对公民提供物质帮助的责任。正因为是一种帮助，由财政所供给的社会保障水平，既不可能满足公民的全部生活需求，也不应当遵循等价交换原则而要求公民作出对等的贡献。明确这一点，对于控制财政的社会保障支出水平和规模是有意义的。

2、有限责任。社会保障除政府参与外还有其他多种社会参与者，财政所供给的社会保障只是社会保障体系的一个组成部分，必须与其他社会保障相结合。不应当将社会保障的全部负担都推给财政，而应当划清财政责任主体与其他责任主体的社会保障责任界限。究其原因，一是由于政府财力有限，仅负维持社会成员基本生活的责任，不可能统包统揽。以失业为例，失业保险只是供养了失业者，并没有从根本上解决失业问题。因此要真正解决失业，还必须努力发展经济，增加就业岗位。二是由于政府社会保障的统一性与各地区、各部门、各企业、各层次社会成员的差异性之间存在矛盾，实行多种保障形式相结合，能较好地解决这一矛盾。在这里，政府社会保障虽然居于主导地位，仍还需要企业内部保障作辅助；并且政府社会保障还需要与商业保险分工和配合。

3、基础责任。公民需要保障的生活需求是多层次的，其中最低层次是基本生活需求，此种需求若得不到满足便不能生存。国家提供社会保障的首要任务就是保障公民的基本生活需求，其实质就是保障公民的生存权。因为各国的社会保障都以国家基本保障即国家直接组织和面向全社会并且统一水平和规则的社会保障为主干，局部性、内部性、差别性的补充保障只能是辅的。所以，财政对社会保障的责任，应当是为实施国家基本保障而提供资金支撑的责任。这种责任是其他责任主体的社会保障责任的基础。基于这种责任，由财政资金支撑的项目有：（1）政府设立的公立医院的全部成本，包括药品的成本；（2）基础养老金当年收不抵支的部分；（2）救助最低生活保障线以下的贫困人群；（3）保障最低生活需要的住房；（4）满足社区服务最低需求的设施；（5）失业下岗人员培训的基本条件和培训期间受训人员的生活补助金资助；（6）部分甚至大部分承担社区服务的非营利组织的服务成本；（7）基础养老金、失业救济金和贫困居民救济金因物价上涨而损失的部分。

4、最后责任，也称“兜底责任”。财政是社会保障的“保障”。社会保障主要是为了弥补市场缺陷，一旦社会保障基金入不敷出，财政扮演着“最后风险承当者”的角色。各国财政几乎都要对社会保险基金给予适当补助，有的是弥补保险基金赤字，有的是承担保险费开支。瑞典《国家保险法》（1962年）就规定，社会保障基金来源于雇主缴纳的保险费，基金不足时由国家财政补贴。在我国尚未建立财政对养老保险补助制度的条件下，为弥补各地养老金的拖欠，1998年中央财政拨款60多亿元，对养老保险收不抵支进行了应急补助。

5、转移支付责任。财政支出按其性质划分为购买支出和转移支出两大类，转移支出主要包括社会保障支出、补贴支出、捐赠支出与债务利息支出等，其中社会保障支出已超过其他一切项目而位居榜首，如美国和英国的社会保障支出都占财政支出的40%左右。[15]正因为社会保障财政责任属于财政转移支付责任，社会保障财政应当坚持公平原则，一方面以税或费形式强制性地从社会成员尤其是富裕阶层集中收入，另一方面以保险待遇、福利待遇等支出形式向社会成员尤其是贫穷阶层转移支出，从而形成大规模的财富由富向穷的社会性流动。

6、法定责任。社会保障是政府为了弥补市场缺陷而设置的，倘若政府无力承担，任社会各方面自愿承办，自找门路，各行其事，甚至有利则多办，无利则少办或不办，那么就不是在弥补市场缺陷，而是在进一步扩大市场缺陷，进一步引起社会不公。因此，应当将社会保障财政责任法定化，财政必须依法定标准、以法定方式为社会保障承担资金支持责任，各级政府都不得减免和推卸这种责任。我国改革社会保险费用由国家统收统支的作法，但这决非意味着国家对社会保障不再承担财政责任，更不能笼统地解释为国家可以减轻或免除在社会保障中的责任。有学者主张要减轻国家责任，在理论上是错误的，在实践上是有害的。据原劳动部统计，1993年社会养老保险基金征收比率为92%，1994年只有84%，个别地区还不到80%，并有继续下降的趋势，其原因主要是征收法律依据不足，法定责任不明确所致。在这种背景下，如果不从法律上强调社会保障财政责任，很可能只会乱上加乱，而达不到预期的目的。

（二）社会保障财政责任的内容

财政对社会保障所承担的责任具有多项内容，对不同的社会保障项目，责任内容也不尽相同。归纳言之，社会保障财政责任的内容大致分为财源责任和管理责任两大类。

1、财源责任

财源责任，即财政作为社会保障的资金来源所承担的责任。其中包括：（1）筹集资金的责任。财政应当以征收社会保障税和费、发行社会保障债券和、变现国有资产等方式，为社会保障筹措所需资金。（2）分配资金的责任。财政应当以财政支出预算的形式在各种财政类型之间、社会保障各项目之间、中央和各级地方之间合理分配社会保障资金。（3）提供资金的责任。财政应当遵循社会保障预算的安排，按照专款专用的原则，以拨款、补贴等方式，向社会保障经办机构和服务机构供给资金。

财政是社会保障活动的财力总后台和根本支柱。财政提供社会保障基金一般有三种形式：[16]（1）社会保障法直接规定国家负担的份额；（2）以让税的形式负担，即对用人单位缴纳的社会保险费税前列支，对被保险人缴纳的社会保险费税前扣除；（3）社会保险基金出现缺口时，由中央财政或地方财政给予支持，即国家扮演最后出场的角色。后两种形式在我国被普遍采用。[17]如《国有企业职工待业保险规定》中规定，企业缴纳的待业保险费在缴纳所得税前列支；《广东省企业职工社会工伤保险规定》中规定，私营企业、个体工商户在经营收入中提取，施工企业在工程造价中列支，其他企业和企业化管理的事业单位在营业外列支；《海南省职工医疗保险暂行规定》中规定，企业分担的医疗保险费，可在税前列支；《上海市城镇职工养老保险办法》中规定，企业和自收自支的事业单位在税前列支；在职人员工资收入中缴纳养老保险费的部分免征个人所得税；在养老保险基金不敷支付时，由地方财政给予补贴。有学者指出，我国社会保障财政支持的主要问题是缺乏力度、规范化、透明度和公平性不够。政府对社会保险的财政支持，需要在量上加大力度；克服人为因素，将财政支持的原则和比例纳入法律条文，与民知晓，受民监督；对人为原因造成基金短缺的地区，应以借贷方式助其渡过难关，而不是补贴亏空。[18]

2、管理责任

由于社会保障基金筹集和支付的方式、范围和标准直接影响国民收入的分配和再分配，影响财政分配关系，财政有责任管理社会保障资金运行的全过程，以保证基金既能及时筹集起来和支付出去，又与财政、企业和个人的经济承受能力相适应。其主要内容有：（1）参与制定社会保障政策，为社会保障基金的筹集和分配提供标准；（2）编制和执行社会保障预算，平衡社会保障基金的收支；（3）参与社会保障基金的征管，确保其及时足额上缴；（4）将各种来源的社会保障基金统一纳入财政管理的范围，并按社会保障项目的不同，分设财政专户储存，确保专款专用；（5）对社会保障基金的运营进行跟踪监管，确保其安全和保值增值；（6）规范社会保障财务管理及其监管，研究和制定与社会保障相关的财务制度，从较高的层次规范和监督社会保障财务收支活动。

我们注意到，有少数国家如智利等国，将养老保险基金等个别项目与事务交由私人机构管理，但实质上还是由政府监督其运行，并由财政承担最终责任，而私人机构承担的只是一定的养老保险实施或运行之责，不是通常意义上的管理责任。

（三）社会保障财政责任的配置

社会保障财政责任在不同财政主体之间的配置，是一个与经济体制、财政体制和社会保障体制相关联的问题，受到历史因素、现实因素和未来因素的制约，可分别从纵向配置、横向配置和财政类型配置三种角度来分析。

1、纵向配置。关于社会保障财政责任在中央财政和地方各级财政之间的配置，强调以下两点尤其重要：（1）财政责任与保障职能和事务对称。在中央和地方各级之间，财政责任分担的轻重，应当取决于承担社会保障职能和事务的多少。根据改革的目标模式，社会保险基金统筹应当定位于省级统筹，于是，社会保险财政的财源责任应当主要集中于省级财政。由于我国区域经济不平衡问题非常突出，中央财政负有平衡全国社会保障水平的重任，这就要求社会保障财政责任适当集中于中央财政。（2）上级财政对下级财政负连带责任。我国财政体制以统一领导、分级管理为原则，地方财政不是严格意义上的独立财政，下级财政预算包括于上级财政预算之中。在这种框架中，当下级财政无力承担社会保障责任时，上级财政当然负有连带责任，中央财政应当承担最终连带责任。我国1999年中央财政支持社会保障资金共255亿元，其中中央财政补助地方下岗职工基本生活保障资金90亿元，中央财政支持地方补发历史拖久的养老金83亿元。[19]

2、横向配置。关于社会保障财政责任在不同地方财政之间的配置，应当坚持地方财政责任与地方经济水平对应的原则。我国的区域经济不平衡，既有与世界各国区域发展过程中的共性（如资源、技术、产业等结构因素的影响），又具有本国改革与发展中独特的制度和政策背景。达成共识的是，发达地区的经济发展有不发达地区的贡献，发达地区的超前发展是以牺牲不发达地区的落后为代价的：（1）发达地区能够凭借其优越的条件，吸引不发达地区资金、人才和劳动力的大量流入。据有关调查显示，仅1992年西北地区的银行就有大约20%——50%的贷款贷到广东、海南、山东等地。大量资金的外流，使原本资金就短缺的西部地区发展更趋困难；（2）由于我国价格改革首先从下游产品开始，即最先放开的是一些加工制成品（主要是轻纺产品），而处在上游的基础性产品（如煤油电等能源产品、铜铝钢等原材料产品、粮棉等农产品）在很长一段时间仍由国家计划控制。这种上下游产品的价格改革不同步，在中国垂直型的地区分工格局下，对东西差距扩大具有深刻的影响。[20]因而，发达地区的地方财政对本地区社会保障的责任应当重于欠发达地区的地方财政对本地区社会保障的责任，为了避免不同地区之间社会保障水平的过度差别，欠发达地区的社会保障应当由上级财政承担较多责任，或由发达地区财政进行转移支付。

在刚刚过去的2000年，中央继续加大了对中西部地区和老工业基地的社会保障工作（特别是加大对城市居民最低生活保障）的投入。这样做主要是基于三点考虑：一是1999年中央确定提高社会保障标准并对中西部的调标资金进行补助，从根本上解决了这些地区因财政困难保障标准普遍偏低、保障人数普遍偏少的问题，效果明显；二是由于历史、地理等方面原因，中西部地区的经济发展相对滞后。过去不少地方主要靠中央财政转移支付补助其财政困难，而且当时的补助也没有考虑建立社会保障制度这一新的财政支出因素，所以，短时间内让这些地区建立规范的社会保障制度，在资金上存在较大困难；三是我国的老工业基地多数集中在中西部地区，国有大中型企业（包括中央直属企业和军工三线企业）多，这些企业过去曾为我国的社会主义经济建设和国防事业作出重大贡献。目前国有企业转轨调整时期困难较大，中央已经给予多方面扶助，今后仍坚持扶植性政策。特别值得注意的是，在2000年，中央继续对“确保基本养老金发放”给予支持。具体办法有四个。第一，按照1999年提高企业离退休人员基本养老金标准的中央补助资金，全额补助24个地区。第二，对煤炭、有色等原行业统筹企业，养老保险费率降至地方平均费率，由此出现的基金缺口，由中央财政补助；对部分困难地区的困难行业，如铁道、电力、邮电等行业的基本养老保险基金收支缺口，中央也给予适当补助。第三，对少数财政困难地区的中央直属军工企业，比照执行煤炭、有色行业的基本养老保险政策，纳入中央财政补助范围。第四，对基金结余少、无法保证当期发放资金的老工业基地、边疆民族地区等，中央财政给予借款支持，而地方申请借款的条件是：基本实现全覆盖，养老保险费收缴率达到90%以上，省级调剂金制度落实到位。[21]

3、财政类型配置。关于社会保障财政责任在不同财政类型之间的配置，必须强调公共财政与资本财政、城市财政与农村财政的社会保障责任分配。（1）市场经济要求政资分开、政企分开和资企分开，财政作为政府的分配行为，在客观上表现为以社会管理者的身份，为满足公共需要进行分配而形成公共财政；以国有资产所有者代表的身份，对国有资本进行价值管理和收益分配而形成国有资本财政。由于我国的资本财政比重过高、公共财政比重过低，按照财政平衡原则，资本财政应降低、公共财政应加强，目前迫切需要将一部分资本财政转化为公共财政中的社会保障财政。（2）处于发展中的我国，由于城乡二元结构的长期存在，相应形成了别具特色的城市财政和农村财政。在工业化进程中，城市财政比重过高，农村财政比重过低，国家对城市社会保障的投入和组织多于农村社会保障，使社会保障权利在城市和农村之间分配极不平等：在劳动权或就业权方面，户籍或户口的性质设定，导致城市人口有就业权，而农村人口依自然就业制度，无所谓待业，也无所谓失业，而且有“农村剩余劳动力”的说法；在养老保险权方面，城市离退休人口和老年人口由国家、社会和工作单位提供养老金、养老保险或物质帮助，而农村老年人口则主要由家庭养老、“五保”养老，并无养老金或法定的养老物质帮助；在医疗保健权方面，大量由国家或集体举办的医疗机构和设施，为城市人口医疗保健提供了物质基础，而农村的医疗机构和设施，既少且差，广大的农村人口又囿于合作医疗制度的不健全，其医疗保健的物质基础极不牢固。[22]换言之，“城市的社会保障基本上是在家庭保障的基础上，以政府（单位）的制度化保障为主，以非制度化保障为辅的体系，农村社会保障则是以家庭保障为主，以政府和集体保障为辅的非制度化结构。前者的保障基本上是有保障的保障，而后者的保障则基本上是无保障的保障。”[23]在可持续发展被确认为我国21世纪基本国策的今天，虽然需要继续保持城市社会保障与农村社会保障分立格局，但同时应当通过加大财政对农村社会保障的投入和组织，促进农村经济的发展，提高农村社会保障水平，逐步缩小城乡社会保障差距。另一方面，城市财政应当支持农村财政，并将支农和扶贫作为城市财政的一项任务。理由主要在于：建国以来，农民、农村、农业通过提供“社会义务工”和“平价粮”，无偿调拨土地和低偿征用土地，忍受工农业产品价格“剪刀差”等方式，支持城市经济建设，对城市财政贡献极大，而这却一再被忽视且无相应补偿；即使在现阶段，游离于社会保障“安全网”之外的农民廉价劳动力进城“打工”，为城市经济发展再作新贡献，这也理当得到承认和补偿。

在这种配置理念的支撑下，建立社会保障转移支付制度势在必行。有学者建议，在社会保险基金分散管理，也没有开征社会保障税的条件下，仅能就社会保险补助部分建立社会保障转移支付制度，而社会保险经常开支由于分散管理无法建立相应的转移支付制度。一旦开征社会保障税，将社会保障收入纳入预算管理，可以建立既有地方政府对中央政府的社会保障资金援助制度，又有中央政府对地方政府的社会保障资金补助的完整的社会保障转移支付制度。社会保障转移支付制度的建立除要考虑地区社会经济发展、人口、地理等一般因素外，还必须考虑各地离退休人数占全体职工人数的比重、失业率、医疗支出水平等特殊因素，按“因素法”确定社会保障转移支付水平。[24]

三、完善我国社会保障财政制度的若干法律对策

（一）完善社会保障预算制度

虽然目前我国各项社会保障资金都纳入了国家预算，但其安排的社会保障支出分散在行政费和各项事业费的有关科目中，并未实行专门的预算管理，如社会救济、社会福利和优抚安置等方面的预算资金以及行政事业单位离、退休经费仍与政府经常性支出混在一起，仅行政事业单位离退休人员经费开支一项就分散在270多个预算科目中核算[25]，养老保险基金、失业保险基金仅仅是列收列支而已，致使社会保障基金收支总量不清，难以进行严格的预算管理和监督，特别是难以使公民了解政府在社会保障事业发展上作出的努力。

随着社会保障制度的深化和社会保险基金规模的日益扩大，将数额巨大的基金留在政府预算之外，由其他部门掌握和投资，实质是形成第二财政，大大分散财政能够集中统一使用的财力。我们仅仅认识到这点，从而将各项社会保障资金纳入国家预算，这是远远不够的。社会保障事业的持续和均衡发展，需要长期保持社会保障资金的收支平衡。为此，应当建立统一和完备的社会保障预算制度。党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要“改进和规范复式预算制度。建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算”。1995年国务院的《中华人民共和国预算法实施条例》进一步规定，各级政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。国务院国发（1996）29号文件《关于加强预算外资金管理的决定》明确规定，“社会保障基金在国家财政建立社会保障预算制度以前，先按预算外资金管理制度进行管理，专款专用，加强财政、审计监督。”

1、社会保障预算的原则

（1）全面预算、统一预算原则。社会保障预算作为独立和并列于政府公共预算、国有资产经营预算的一种预算，应当将以往分散和混合在众多财政收支科目中具有社会保障性质的各种收支项目集中起来，构成一套独立的收支体系，使其涵盖各种社会保障项目，将社会保障的各种基本形式和补充形式，将社会保障基金的各种来源和用途、各种统筹帐户和个人帐户，都纳入预算范围。无论何种社会保障项目的预算，其运行规则和管理规则都应当统一。为此，有必要制定《社会保障预算条例》，就社会保障预算的原则、范围、构成、编制和实施等基本问题作出统一规定。

（2）水平适度、量力而行原则。社会保障预算追求收支平衡，有以支定收和以收定支两种基本方式。为了确保社会保障达到一定水平，就应当根据预定的社会保障水平确定预算期内的社会保障支出总量；再根据预定的社会保障支出总量，确定预算期内的社会保障收入总量，使其能够满足社会保障支出并略有结余。为了将社会保障水平控制在不超越经济承受能力的限度内，就应当根据预算期内的经济发展水平确定预算期内能够承受的社会保障收入总量；再根据预定的社会保障收入总量，在做到略有结余的前提下安排社会保障支出。在我国现阶段，一方面，由于历史欠帐太多，社会保障水平较低且入不敷出，在预算中就应当适度提高社会保障水平，并为此而增加社会保障收入总量；另一方面，由于经济发展的总体水平不高，为保持和增加经济发展的后劲，特别是要接受西方国家社会保障水平过高而影响经济发展的教训，应当将社会保障水平限定在经济承受能力的幅度内，尽可能减少社会保障赤字，量力而行地安排社会保障支出。

（3）绝对分项预算、相对分级预算原则。绝对分项预算，是指社会保障基金按照不同社会保障项目分别建立绝对独立的预算，即不同社会保障项目的基金各有特定收入来源和支出项目，不同项目基金的收入不能混淆和替代，不同项目基金的支出不能串换和挪用。社会保障由两大部分构成，一部分是社会福利、社会救济和社会优抚，另一部分则是社会保险。从社会福利、社会救济和社会优抚来看，它们由于没有对应的固定收入来源，只能依靠财政一般性收入来解决，所以它们主要的财力来源是由政府经常性预算收入安排的。社会保险则由于主要采取缴税（费）的方式筹集社会保险基金，似乎不必与政府预算发生关系，可以自成体系、自收自支、自我循环周转，仅靠自身的基金预算就可以解决问题。但市场经济中的风险和不确定性，使得社会保险基金容易入不敷出。从这个意义上讲，某时期社会保险基金收不抵支应是常态。鉴于社会保险不是商业保险，它本身不具有保本营利的要求，但又必须通过保障所有社会成员的基本生活条件，以实现社会公平。所以，应当区别不同社会保障项目的收支平衡需要，分项确定财政支持。

相对分级预算，是指社会保障基金实行中央级和县级以上各级地方分级预算，下级预算只是相对独立于上级预算，亦即下级预算包括于上级预算之中，形成全国统一的社会保障预算体系。分级预算的编制有一个从无到有、从初级到高级的发展过程。考虑到目前社会保障地、市级统筹的现状，现实的做法是从地、市级财政开始编制社会保障预算，并要求在地、市级财政编制社会保障预算的基础上，进行逐级汇总，直到编制整个国家的社会保障预算。在分级预算中，应当考虑到上级社会保障财政对下级社会保障财政的连带责任。

2、社会保障预算的实施进程和管理范围

一个国家的社会保障水平（覆盖面和保障程度），主要取决于该国的gnp水平和所得税率的高低。我国是一个人均gnp水平很低、各地区发展水平差距很大的国家，因此，当前应当将建立和健全社会救济制度放在优先的地位，而在今后三五年内，应当将“两个确保”（国有企业下岗人员基本生活保障、企业离退休人员养老金发放）作为最优先的重点。

在目前社会保障基金和社会保障经费支出的资金来源、运营管理形式、管理办法不尽一致，又涉及许多部门的情况下，可循序渐进。可考虑分两步进行：第一步编制由社会保险基金预算和政府公共预算中的社会保障经费支出预算两个“板块”组成的具有过渡性的社会保障预算。大体考虑：一是编制社会保障基金预算，具体内容包括：（1）企业职工养老保险基金收支及结余；（2）失业保险基金收支及结余；（3）医疗保险基金收支及结余；（4）工伤保险基金收支及结余；（5）职工生育保险基金收支及结余；（6）住房公积金收支及结余；（7）残疾人就业保障金收支及结余；（8）社会福利基金收支及结余；等等。二是编制一般性财政收入安排的社会保障经费支出预算，具体内容包括：（1）卫生经费支出，含卫生事业费、中医事业费、公费医疗经费、计划生育补助；（2）优抚救济支出，含抚恤事业费、军队离退休人员安置费、社会福利救济事业费、自然灾害救济事业费、特大自然灾害救济补助费、特大自然灾害后恢复重建补助费、其他民政事业费；（3）行政事业单位离退休经费；（4）其他社会保障性支出，包括城镇青年就业补助费、住房改革支出、全国扶贫支出、教育补助费、住房改革支出、国家扶贫支出、教育补助经费（指人民助学金、职业教育补助费、特殊教育补助费）、价格补贴；等等。

第二步，将社会保险预算和社会优抚、社会救济和社会福利等预算结合起来，加总在一起，统一安排支出，再将具有社会保障性质的政府收支及其投资预算运营活动全部纳扩社会保障预算范围，形成一个统一的、由财政部门集中管理的社会保障预算。从长远来看，由于我国社会保障实行社会统筹与个人帐户相结合的办法，因此，作为反映社会保障收支全面情况的预算收支表不仅包括社会统筹部分，而且涵盖个人帐户部分。

3、社会保障预算管理中各主体的职责

各级财政部门在社会保障预算制定过程中对编制社会保障预算，负有全面责任。每年年初，由各级财政部门根据基金行政主体所报的社会保险收支计划对本年度保险基金收支编制专项预算，将编制完成的社会保障财政预算，连同公共预算和国有资产预算一起提交本级人民代表大会讨论和审批。财政部门还必须肩负对社会保险基金的审计稽核职责：一是负责对本级和下级管理机构的各项经济活动进行监督；二是对工作对象即用人单位及职工退休人员的缴费、领取情况进行稽核。[26]

人民代表大会负责审批社会保障预算。其审查要点为：（1）社会保险资金当年收入和支出的配比状况，当年收入能否满足当年支出的需要；（2）整个社会保障预算收支平衡状况，各科目之间资金的流动情况；（3）公共预算对社会保障预算资金的拨款情况；（4）国有资产经营预算对社会保障预算的资金划拨情况；（5）社会保障预算中社会统筹与个人帐户的衔接情况；（6）社会保障资金积累和保值增值情况；（7）其他在当年发生的特殊情况。

劳动和社会保障行政部门、民政部门对本部门范围及其主管的社会保障项目的预算编制负有直接责任。主要职责包括：（1）预计本部门范围内社会保障支出情况，向同级财政提出本部门社会保障预算支出建议数；（2）执行经立法机构审查批准的社会保障预算，根据社会保障法规的有关规定和标准发放社会保障资金；（3）指导下属预算单位的社会保障预算编制和执行，做好日常管理工作。

社会保险基金管理部门（或称社会保险基金公司）作为预算编制和执行的单位，其具体职责为：（1）预测本基金在下一年度的投资收益情况和相应的成本和净盈利水平；（2）向财政部门提出下年度基金运作收益建议数；（3）做好基金投资组合和日常监督和管理工作。

（二）完善社会保障筹资制度

目前我国社会保障的筹资方式主要是征缴社会保险费，1999年初颁布《社会保险费征缴暂行条例》以来加大了征缴力度。此外，为扶持社会保障事业的发展，1999年10月，我国开始征收居民储蓄利息税，主要用弥补社会保障资金缺口；2000年1月财政部、国家税务总局还规定，住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、失业保险金存入银行个人账户所得的利息收入免征个人所得税。尽管如此，仍未解决社会保障资金严重短缺的问题。

由财政负担社会保障资金的不足部分是当今市场经济国家的普遍作法。特别是我国社会保障制度尚处于启动阶段，财政对社会保障事业的投入，是建立与完善社会保障制度的关键。鉴于当前国家财力有限，原国家劳动部在总结各地改革实践经验和借鉴国外社会保障经验的基础上，曾于1994年制订《社会保险制度改革的总体思路》，提出“结合产权制度改革，从国有企业资产或其红利中划拨一部分资金，用于弥补国有企业职工社会保险基金的不足”。它强调用国有资产的收益偿付保险费用；而在国有资产未取得收益前，先运用债权的形式支付给受保障的社会成员，实行社会保障债权化。

我们认为，政府掌握国有资有的目的是为了增进全体国民的利益，而社会保障正是国民的最大利益所在，也是只有政府才能管理的领域。将部分国有资产充入社会保障基金从理论上是可行的。但社会保障国有资产筹资应从大概念的“国有资产”中整体切块，即从政府财政收入中拨转，使财政在不增加过多负担的情况下，更多投入资金保障社会成员的基本生活。[27]可采取的主要措施有：（1）减少财政对部分亏损企业的补贴，并将这部分资金用于社会保障，作为筹集社会保障资金的重要渠道。对于实际上已破产的企业，财政停止或减少对其补贴，让其破产，将所减少财政补贴的部分用作社会保障基金，由社会保障机构对破产企业的职工负责。据测算，如果将目前国家财政对亏损企业近600亿元的财政补贴减少5%，则能得到近30亿元的社会保障资金。这不仅有利于减轻财政负担，而且也可为社会保障事业注入资金。（2）将国有资产存量的变现（包括国有闲置资产的出售和拍卖以及国有资产股权的出售和转让）收入部分转化为社会保障资金。由于国有资产中包含了劳动者的必要劳动积累，将部分国有存量资产转化为社会保障资金，是对劳动者过去劳动的补偿，符合投入与收益相一致的公平原则。并且，这种方案不会增加国家额外负担，还将增强社会保障资金的承受力。（3）从国债收入中拿出一部分转作社会保障资金。主要是基于，如果对职工发行认可债券，意味着国家对他们以前的贡献认帐，当他们年老退休时可通过认可债券的兑现获得回报；此外，社会保障资金结余主要用于购买国债。因此，当社会保障资金入不敷出时，可考虑这部分国债资金的补充作用。（4）设置社会保险税、农村公益税、遗产税、赠与税、奢侈消费税等税种，并法定其收入全部或大部分用于社会保障支出。（5）对社会公益捐赠适用不同于民事赠与法的特别法，对社会公益捐赠人给予相应的鼓励和优惠。（6）加大发售社会福利的力度。

为了将社会保障筹资纳入法律轨道，建议对运用国有资产解决企业职工劳保福利待遇欠帐的政策[28]进行清理，并在此基础上制定《社会保障基金筹集法》或《社会保障基金筹集条例》，建立以筹集社会保障基金为目的的新型财政制度，对筹资目的、变现对象、变现方式、变现资金的分配和使用等作出明确规定，使社会保障筹资有法可依。

社会保障体系的组成项目性质各异，其资金来源和筹资形式亦有所区别。其中，社会保险具有权利与义务基本对等的属性，是政府、企业和个人的共同责任，且要求有固定和常量的资金来源，应当以企业和个人缴纳为主、财政补贴为辅；而社会救助、社会优抚、社会福利具有权利与义务不对等的属性，主要是政府的责任，且难以用固定和常量的资金来源来满足，其所需资金除了以一般性税收项目来解决外，还可采取发行社会保障债券和[29]等灵活性财政收入方式。在这里仅就社会保险税的制度设计试作论述。

社会保险税是为解决社会保险财源问题而专门设立的一种税。建立社会保险税制度，是规范社会保障基金筹措方式的根本出路，也是国际通行的做法。据《世界政府财政年鉴（1990年）》记载的118个国家资料，实行社会保险税制度的有80个国家，其覆盖面占发达国家的68%，其中德、法、澳大利亚、瑞士、荷兰、瑞典等国的社会保险税已成为这些国家的第一税种，如德国社会保障税收入占中央财政收入45.3%，法国社会保障税收入占中央财政收入45.67%，澳大利亚社会保障税收入占中央财政收入47.33%.美国的社会保险税征收始于1935年，开始征收时范围小，税率低。第二次世界大战后，随着国家经济实力的增强和社会保险事业的发展，社会保险税占联邦收入的比重直线上升，目前为38%，仅次于个人所得税（占45%），居各税的第二位[30].我国台湾地区《劳动保障法案》（1985年）也规定，对劳动者的薪给征收国家社会保障税，税率为薪给的6%—8%，其中80%由雇主支付，20%由雇员支付。全部税收收入用于社会保障体系中的养老金、残疾补贴、医疗补贴等内容的支出。我国一旦征收社会保险税，较之社会保险费制度，它不仅可以彻底改变我国劳动、人事、卫生、民政等多部门争办保险的格局，进一步强化政府的显性责任；而且有利于加大社会保险基金的征收力度，对社会保险基金实行收支两条线管理，保持社会保险筹资政策的统一性、连续性和相对稳定性，从而降低社会保险基金的征收成本，提高社会保障基金运作效率；更有利于公平负担，为企业间的公平竞争和劳动力的自由流动创造外部条件。

我国应当制定《社会保险税条例》，设计一种能够体现效益性、社会性、规范性、公平性和适度性原则的社会保险税制度，就各种税制要素作出规定：

1、纳税人。遵循国家、企业和个人共同负担的原则，将纳税人确定为中国境内各类企事业单位及其职工，城镇个体劳动者也可以有条件地作为纳税人。行政事业单位（财政不拨款的事业单位除外）可不作为法定纳税人，但财政部门与行政事业单位应根据行政事业单位在职人员的劳动报酬乘以社会保险税率计算出的税金，由财政部门列入预算支出，划拨给社会保险基金。

2、课税对象与计税依据。社会保险税由原社会保险费转化而来，应当以纳税人的单位工资总额或个人工资收入的份额为课税对象。其组成应当依据国务院统计局《关于工资总额组成的规定》来统一界定，包括基本工资、奖金、津贴、补贴等收入项目，凡属不应列入工资总额范围的项目，如资本利息、股息所得、利息收入等均不计入社会保险税的课税基数。课税对象扣除法定减免项目的余额为计税依据。企业缴纳的税金可视同工资成本进入管理费用，在所得税前扣除；行政事业单位缴纳的税金可从预算经费中列支；私营企业、个体劳动者缴纳的税金允许从个人所得额中扣除，以免重复课税。对于因自然灾害等不可抗拒因素造成确有困难的纳税人，可根据实际情况给予必要的扣除项目。

3、起征点和最高限征点。由于个人缴纳社会保险税必然会减少个人的即期实际收入，为了确保个人不因缴税而加重即期生活困难，有必要对个人缴税作出起征点的规定。依现行立法的规定，收入低于最低生活保障线的城镇居民，由政府和企事业单位提供一定数额的最低生活救助金。所以，应当将当地最低生活保障线作为社会保险税的起征点。凡收入在最低生活保障线以下者可不缴纳；收入超过最低生活保障线者，若缴税后的剩余收入低于最低生活保障线的，就应当相应减少其缴税额，确保其缴税后的剩余收入不低于最低生活保障线。

对企事业单位征收社会保险税，应当规定最高限征点，即规定最高课税基数，工资总额超过此基数的部分，可不纳税。这是因为：（1）不同企事业单位之间的工资水平差别非常悬殊，实行最高限征点可以在一定程度上实现企事业单位之间的税负公平；（2）对工资水平很高的企事业单位，实行最高限征点，可以为其办理单位补充社会保险和提高职工福利水平留下财力余地。鉴于最高限征点有限制和减少社会保险税总量的弊端，应当合理确定最高限征点的标准，将上年度本单位月均工资水平高于本地区月均工资水平一定倍数规定为确定最高课税基数的依据，这里的“倍数”应当综合考虑上年度本地区甚至全国行业工资水平差距和经济发展水平、物价指数等因素具体确定。

4、税目和税率。1952年国际劳工组织大会通过的《社会保障最低标准公约》包括九项，即医疗津贴、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育津贴、残疾津贴和遗属津贴。考虑到中国国情，本着由窄到宽、逐步健全完善的原则，现阶段税目应以1986年国务院颁布的劳动保险改革有关条例的精神为基础，先确定养老保险、失业保险、医疗保险三个基本税目，企业现在实行的工伤保险、生育补贴和遗属抚恤，划分医疗费用和生活补贴费用后，分别归入医疗费用和养老保险。不同税目分别设置不同的税率，且企事业单位的税率和劳动者个人的税率应有所不同。税务机关应当详细测算，与通胀指数、生活费水平变动情况等因素联系起来，统筹考虑，科学决策。但该税率不宜采取累进税率，而应选择比例税率形式。我国作为一个发展中国家，目前社会保障水平还不宜过高，具体税率应根据现阶段居民生活支出平均水平测算养老金和失业保险金等支出的需要，并参照现阶段各地区、部门统筹这几项社会保险费的实际情况，综合计算确定。有学者建议，参照国际惯例，根据我国20世纪90年代前5年的实际负担和2000年变化趋势，社会保险税可占企业用工成本的28%，初步设定企业和个人分别负担22%和6%较为合适。[31]由于各地经济和社会保险收支状况存在较大差异，税率设计应当兼具统一性和灵活性，在全国税率大体一致，有利于劳动力流动的前提下，可允许各省市的社会保险税率有3%——5%的浮动幅度。[32]

5、征收管理。社会保障税由于其覆盖面宽，税基分散，宜确定为地方税，实行属地管理，采取自行申报纳税与源泉扣缴相结合的办法，由地方税务局按月计征，税收收入经地方财政按时足额转到社会保障机构。对企事业单位缴纳部分，实行申报缴纳；对职工个人缴纳部分实行源泉扣缴，在发给职工工资时，由企事业单位代扣代缴；对个体劳动者、农民采取自行申报缴纳，随同商品劳务税的缴纳，一并课征。

注释：

[1] 北京大学中国经济研究中心宏观组：《中国社会养老保险制度的选择：激励与增长》，《金融研究》2000年第5期。

[2] 汤晓莉：《自愿储蓄、强制储蓄和“税收——债券发行”安排》，《金融研究》2000年第12期。

[3] n：缺乏数据。

[4] 美国在1993年的社会保障税收入达1.1万亿美元，占其全部税收收入的30%.参见[美]加尔布雷斯：《谈美国宏观经济政策》，《宏观经济管理》1994年第2期。

[5] 伊志宏：《养老金改革：模式选择及其金融影响》，中国财政经济出版社2000年版，第42页。

[6] 欧洲经济共同体：《社会保障：一切欧洲规模的讨论》，转引自《社会主义经济学》，北京大学出版社1987年版，第418页。

[7] [美]萨缪尔森：《经济学》，商务印书馆1979年版，第507页。

[8] 杜俭：《中国社会保障制度改革与国家财政》，载刘克崮、陆百甫主编：《转轨时期财政货币政策的协调与配合》，经济管理出版社2000年版，第182页。

[9] 马克思：《哥达纲领批判》，人民出版社1965年版，第11页。

[10] 《社会保障体系建设专家谈。胡鞍钢发言》，《劳动保障通讯》2000年第10期。

[11] 《社会保障体系建设专家谈。胡鞍钢发言》，《劳动保障通讯》2000年第10期。

[12] “新人”、“中人”和“老人”，是我国社会保障基金的筹集由现收现付的社会统筹制转向社会统筹与个人帐户相结合的部分积累制过程中出现的特有名词。所谓“新人”指部分积累制实施后参加工作的职工：“中人”指实施前参加工作、实施3年后到达法定离退休年龄离退休的职工：“老人”指实施前已经离退休的人员。

[13] 刘溶沧、赵志耘主编：《中国财政理论前沿》，社会科学文献出版社1999年版，第463页。

[14] [挪威]卡尔。h.博尔奇：《保险经济学》，庹国柱等译，商务印书馆1999年版，第431页。

[15] 郑功成：《论中国特色的社会保障道路》，武汉大学出版社1997年版，第129页。

[16] 也有学者将财政提供社会保障基金分为以下三种形式：（1）财政拨款；（2）国家让税；（3）国家让利。有两种方式，一是国家对存储于国家金融机构的社保基金或购买国债的社保基金，给予较高的利率优惠，从而使社会基金保值增值；二是给予投入国家基础建设项目的社会保障基金较高的资产收益率，这实际上也是国家让给社会保障机构的收益，它扩大了社会保障基金的来源。参见郭席四：《社会保障导论》，人民出版社1999年版，第102页；覃有土、樊启荣：《社会保障法》，法律出版社1997年版，第147—14页。这也是有道理的！

[17] 值得指出的是，为了增加社会保障基金的收入、摆脱社会保障面临的危机，西方各国对原先免税的社会保障给付开始征收所得税。如法国从1980年开始对养老金征收所得税，从1982年起对失业津贴中超过最低工资部分征收所得税，用以支付医疗费用；比利时从80年代开始，先后对养老金和残疾津贴开征所得税，拨入养老保险和遗属保险基金；荷兰则从1983年开始对疾病津贴征税，投入医疗保险基金。但这还是无碍于确立社会保障财政的财源责任。

[18] 杨燕绥：《社会保险法》，中国人民大学出版社2000年版，第231页。

[19] 于滨：《全面布局社会保障》，《?望新闻周刊》2000年第6—7期。

[20] 陈耀：《国家中西部发展政策研究》，经济管理出版社2000年版，第93—99页。

[21] 于滨：《全面布局社会保障》，《?望新闻周刊》2000年第6—7期。

[22] 李学春：《农村人口的社会保障权利研究》，《兰州大学学报》2000年第1期。

[23] 周一平：《中国西部地区完善社会保障制度刍议》，《甘肃政法学院学报》2000年第3期。

[24] 陈先森：《面向21世纪社会保障的财政思考》，《财政研究》1998年第9期。

[25] 刘溶沧、赵志耘主编：《中国财政理论前沿》，社会科学文献出版社1999年版，第456页。

[26] 张新民：《完善我国养老基金制度的立法思考》，《现代法学》1998年第2期。

[27] 樊启荣：《国有资产部分存量转化为社会保险基金的法经济学分析》，《法商研究》1997年第4期；郭士征：《关于转移部分国有资产充入养老保险基金的可行性方案研究》，《财经研究》1999年第2期。

[28] 如1989年2月国务院三部委（财政部、体改委、国资局）《关于出售国有小型企业的规定》、国发（1994）59号文《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，以及1994年试行现代企业制度的政策中，都有使用国有资产解决历史遗留问题的政策。

[29] 关于政府债务政策与社会安全网的研究，请参见朱光耀、郑权：《金融危机。经济安全与政府债务政策》，中国财政经济出版社1999年版，第180—217页；1994年以来，全国福利共发行销售343亿元，筹集福利资金101亿元。参见《中国财经报》2000年11月1日第4版《短讯集锦》。2001年1月6日在上海举行的全国民政厅局长会议上还传出消息：民政部力争在“十五”期间发行1000亿元的福利，其中2001年拟发行福利150亿元。关于社会捐助，我国已有《中国福利管理办法》（民政部，1994年）、《有奖募捐社会福利资金管理使用办法》（民政部，1994年）等规章出台。

[30] 参见陶正非：《国外社会保险税及其借鉴作用》，《中南财经大学学报》1995年第6期；刘洲伟：《费改税抡起“三板斧”》，《南方周末》1998年11月27日第7版。也有学者指出，自从1889年德国率先开征社会保障税以来，至今已建立社会保障制度的160个国家中，有90多个国家开征了社会保障税。参见王美涵主编：《中国财政风险实证研究》，中国财政经济出版社1999年版，第349—367页。该书还对我国开征社会保障税的可行性进行了分析，实施步骤进行了设计。

社保制度篇7

2000年～2006年，我国财政用于农业的支出主要有支农支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费四项，国家财政对农村社会保障支持的重点仅放在社会救济方面，且支出也是很低，2009年以前中央财政对农村社会养老保险几乎没有任何支持，绝大部分的省（市、自治区）级财政对农村社会养老保险也无任何补助，仅仅是县（市、区）级财政给予一定的财政补贴。直到2009年9月国务院颁发了“新农保试点指导意见”，中央财政和省（市、自治区）级财政才开始对农村社会养老保险进行支持，但与城市相比差距仍然较大。正是由于财政社会保障支出过于偏向城市，造成目前我国农村社会保障制度很不健全，城乡居民保障差距不断扩大。农村社会养老保险投入结构不合理新农保实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法。中央财政完全有能力负担基础养老金，但由于我国地区经济发展与财政能力的不均衡，中西部地区财政能力有限，持续补贴成为难点。从各级一般预算收入与支出情况来看，中央财政在总预算收入中占比高达52%，但支出仅占27%。相应地，省级以下层级政府都存在着收支缺口，地方政府都严重依赖转移支付，在中西部地区尤其如此。农业人口占比高的省份，往往是经济发展总量与财政收入的小省。这样在新农保制度的构建中，中西部地区地方政府就难以支付必要的保费配套补贴，从而影响新农保制度的推进。农村社会养老保险投入体制不完善1.社会保险制度不健全，缺乏法律规范。新农保中各地对财政补贴、保险金的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放，保险基金监管方面都只是按照地方政府部门红头文件执行，随意性强，缺乏法律规范。2.制度设计存在瑕疵。新农保制度实施后，凡年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村户籍老年人，不用缴费，都可以按月领取养老金。但有些地方规定其符合参保条件的子女必须参保缴费。这种将农村老人的养老金权益建立于其子女参保前提之下的“捆绑式”做法不利于新农保方案的推行。同时，新农保实施后，新、老农保制度衔接转换也是难题。3.不同层次政府之间、政府职能部门之间的职责还未真正理顺。一方面，中央政府和地方政府的权责划分不清，中央财政承担了主要的财政补贴责任，而新农保需要地方统筹，中央与地方财权与事权不统一；另一方面，政府不同职能部门之间的职责划分不清。主管部门、非主管部门一直未理顺，不仅影响农村养老保险事业的发展，而且无法实现问责。新农保基金的管理与保值增值方面的问题随着新农保制度的扩大和推广，新农保基金规模越来越大，如何系统地管理和运作是个难题。当前个人账户资金既有个人缴费，也有政府补贴，资金保值增值风险责任复杂化。

公共财政支持农村养老保险体系建设的必要性与可行性分析

（一）必要性公共财政是为满足社会公共需要，以政府为主体进行的分配活动，是与市场经济相适应的一种财政模式，具有公共性、公平性、非盈利性和法制性4个基本特征。养老保险是社会保险的一种，是社会保障体系的核心内容，是一种带有福利性、救济性、强制性和垄断性的特殊保险。社会养老保险作为准公共产品，其责任主体是国家。国家通过立法提供社会保险的法律制度，政府依法规划、组织和实施社会保险计划，国家对社会保险的效果负最终责任，公共财政为农村养老保险提供了必要的经济基础。构建农村社会养老保险体系，政府不仅负有政策责任，更重要的是担负财政责任，即财政资金的支持和推动该制度的建立。没有财政的支持，农村养老保险举步艰难。西方发达国家之所以有健全的社会保障制度，离不开政府雄厚的财力支持。如德国1899年、英国1905年、荷兰1913年和美国1935年推行的养老金制度，都是政府承担养老保障职责的先例。澳大利亚的公共养老金也完全由政府承担，领取养老金的时候，还有水、电和交通等方面的补贴。《中华人民共和国宪法》也明文规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获取物质帮助的权利。因此，从法律角度来看，国家对于为社会发展作出贡献的老人应该承担供养责任。（二）可行性分析随着国民经济的快速发展，我国财政收入30多年一直处于增长状态，尤其是进入21世纪财政收入增长迅猛，巨额财政收入是国家投入农村养老保险最有力的保证（见图1）。我国新农保养老金基金由基础养老金和个人账户养老金组成，其中，每人每月55元的基础养老金由中央财政全额支付，地方政府可根据实际情况提高基础养老金标准。据OECD中国经济2010年报告，即使中央财政按55元每月给予所有农村老人，也只占到2009年GDP的0.18%。当前的基础养老金相当于每月8美元，远低于南非的109美元、巴西的140美元、智利的75美元。对照OECD国家推出农村养老保险时的经济水平，我国当前的人均GDP可以支持一个更高的补贴标准。2010年，中央财政补贴新农保基础养老金111亿元，地方财政补助资金116亿元，而我国2010年中央财政收入8.31万亿元，中央财政补贴仅占0.26%，所占比重太低，普及率、领取的金额太少。目前，我国60岁以上老年人约1.5亿，约1亿在农村。如果每年每人给予660元的基础养老金补贴，中央财政补贴的总额为498亿元（其中东部地区地方政府承担50%）。这笔补贴，按照我国现行财政规模及增长速度是完全可以承受的。构建农村社会养老保险制度是世界各国普遍的做法，如法国二战后建立了自己独立的、针对农村人口的社会保险制度，参加保险人员超过600万，约占法国人口的10％；德国农村养老保险资金部分来源于投保人缴纳的保险费，2／3部分由联邦资金(联邦政府的补贴)来筹集。我国基本进入“工业反哺农业、城市反哺农村”时期，政府有责任为农民建立起全面的社会养老保障体系。因此，无论是从财力上，还是从理论和实践上，构建农村社会养老保障体系都是可行的。

社保制度篇8

60年代以前，韩国经济落后，社会混乱，没有任何社会保障制度。60年代初，政府把建设福利国家定为国政目标，制订了10多个社会保障方面的法律。但是，当时实行“先增长后分配”政策，没有重视社会保障，那些法律付诸实施的很少。当时国民对社会保障的要求也不强烈，要先解决温饱问题，只要有活干就满足，一些政府官员和学者甚至认为实行社会保障制度容易产生“福利病”，在韩国实行为时过早。

当韩国经济持续20多年高速增长，人均国民生产总值达到2000美元左右的时候，社会保障问题便提到议事日程上。80年代中期开始，“先增长后分配”政策引起广大劳动人民的不满，要求提高工资、增进福利的罢工运动此起彼伏。政府不得不开始注意社会发展，转向实行与经济发展水平相适应的分配政策，开始实行一系列社会保障制度。

韩国的福利及社会保障制度是在不同的历史时期先后建立起来的。总的来说，建立的时间较短，可以说是刚刚起步。韩国提出建立具有韩国特色的韩国式社会保障制度可能要经过较长的发展过程。

一、韩国社会保障制度的发展

韩国社会保障制度大体上分为社会保险、公共救济和社会福利服务三部分，以社会保险为中心，医疗保障和收入保障是社会保障的主要目的。

60年代以来韩国社会保障制度的发展大体上可以分为三个阶段，即60年代为社会福利，70年代为社会救济，80年代为社会保险阶段。

1、第一阶段（60年代）

发动军事政变上台的第三共和国政府把发展经济和建设福利国家定为国政目标，在宪法里明确提出国民的生存权（第30条第一款）和福利国家义务（第二款），并制定了一批有关社会福利的法律。因此，称这一时期为有关社会福利的法律“大量形成时期”。然而，政府实际上的消除贫困战略是经济增长通过福利政策保障生存权是长远目标。

第一个五年计划开始后，经济有了发展，但政府实行“先增长后分配”政策，只顾经济增长而忽视了分配和福利，而且认为靠传统的家族关系和互相帮助比国家的救贫政策更加道德而优越。

60年代为建立社会保障制度做了努力，但由于国家财政有限和经济发展优先，这一方面的政策停留在救济和抚恤上。尽管制订了10多个法律，但它是巩固政权的政治需要，付诸实施的很少，实行的只有公务员年金、军人年金等特殊部门的社会保险和产业灾害补偿保险，而这些还算不上是社会保险，是雇佣主责任的法定化。

2、第二阶段（70年代）

到了70年代经济有了较大发展，政府拟实行扶贫为主的社会福利政策，制订了社会福利事业法（1970年）、国民福利年金法（1973），还设立了国民福利年金特别会计。但由于1973年的石油危机，国民福利年金制度的实行不得不推迟，后来改为国民年金法，1988年开始实行。1976年还修改1963年制订的医疗保险法，准备全面实行。但总统的施行令迟迟不颁布，医疗保险便一直处在试点阶段。其原因是政府看到发达国家的社会保障制度出现了财政赤字，认为经济发展优先的时期不应该过早的实行医疗保险。

韩国正式提出社会保障是从第三个五年计划（1972——1976）开始的。但有趣的是第三个五年计划里对社会保障制度却只字未提，而计划开始后的第二年突然制订了国民福利年金法。其目的不是为了真正实行社会保障制度，而是为了筹集发展重化工业所需要的资金。

3、第三阶段（80年代到现在）

实行20年的“先增长后分配”政策，出现了收入分配扭曲、两极分化等许多副作用，要求改变单纯追求经济增长开发战略，重视社会开发。因此，1980年10月27日制订的第五共和国宪法在国民的权利和义务中增加了追求幸福权（第9条）、适当工资请求权（第30条第一款）、社会福利权（第32条第二款）、环境权（第33条）等，而且在经济条款中规定了保护社会上的弱者。1982年开始的第五个五年计划也改名为“经济社会发展计划”，而且就社会保障问题制订了有关法律。但是第五共国的福利政策不是积极的而是消极的，认为实行福利政策的费用是非生产性的。

韩国的社会保障制度是从1987年开始出现转机的。韩国在1986年国际收支转为黑字，社会福利从口号转为实施，落实了全民医疗保险、国民年金、最低工资制等三项措施。1988年第六共和国为实行社会保障制度采取了一系列措施：1）1989年通过地方自治法，地方也要成立议会，把区域福利问题提到日程上；2）以设施收容保护为中心的社会福利事业开始转向以区域福利和在家福利为中心；3）托儿事业有较大发展；4）政府对残疾人的关心增加；5）配备社会福利部门的专职人员。从而，福利政策从与市场经济原则对立的领域变成了与政治、经济不可分离的领域。

1993年金泳三政府上台后，社会保障方面的重点放在现有制度的落实上，新出台的是雇佣保险，它超出了失业保险范围，包括预防失业、促进就业、改善雇佣结构以及劳动者的能力开发等。

韩国在社会保障方面的投资还少，在国民生产总值中社会保障支出所占的比重，1980年0.12%，1985年0.48%，1994年1.0%。1990年整个社会开发费（包括社会保障、教育、人力开发、卫生、环境、住宅等）的比重也只有4.9%。

二、社会保险结构和体制

目前，韩国的社会保险有：年金保险、医疗保险、产业灾害补偿保险以及雇佣保险。从60年代开始，先后颁布了有关法律，这些法律有：公务员年金法（1962年）、军人年金法（1963年）、私立学校教职员年金法（1974年）、国民福利年金法（1973年）、国民年金法（1986年）、雇佣保险法（1993年）等。

1、年金保险

韩国的年金制度分为两大类，一是以公务员、军人、私立学校教职员为对象的年金，一是以一般劳动人民为对象的国民年金。

（1）公务员年金：适用于国家公务员、地方公务员以及遗属。由总务处（公务员年金管理公团）主管，1989年加入保险者共81万人，受惠者2.12万人，占2.6%。公务员年金由公务员交纳月报酬的5.5%（工龄超过33年就不再交纳），国库或地方政府负担公务员报酬额的5.5%及灾害补偿负担金。年金的支出分短期和长期两类共18种，短期包括医疗费、灾害补偿等，长期包括退休金、伤残年金及遗属年金等。

（2）军人年金和军人保险：军人年金适用于现役军人和遗属。1989年加入者14.2万人，受惠者3.8万人.由国防部(财政局)主管。现役军人交纳月报酬额的5.5%（军龄超过33年就不再交纳），国库负担军人报酬额的5.5%和灾害补偿负担金。年金用于退役年金、残废军人年金和遗属年金。

军人保险适用于中士以上军人，保险期为10年。1人1户头，1户头5万圆（1974年12月），1个户头每月交纳保险费300圆，每月交纳的1/3由国库负担。由各军兵种参谋长负责主管，保险费入韩国银行援护特别会计保险帐户。保险期满全额退还，退役者全额加5分利息，因病或其他身心障碍而退役者全额加5分利息再加30%，死亡或因服役而身心受损伤退役者全额加5分利息再加50%。

（3）私立学校教职员年金：在韩国国立学校的教职员为公务员，因此单独设立私立学校教职员年金，由教育部（私立教职员年金管理公团）主管。教职员交纳月报酬的5.5%，学校交纳教职员报酬额的3.5%，国库支付2%及运营费。年金支出与公务员一样。

（4）国民年金。1973年12月颁布过“国民福利年金法”，对老龄、残疾、死亡等丧失劳动能力者进行保险，但政府未能付诸实施。1986年制订“国民年金法”，1988年1月开始实行。国民年金由保健福祉部（国民年金管理公团）主管，适用于18岁至60岁的一般国民。国民年金加入者分单位加入者、地区加入者和任意加入者。单位加入者原规定雇佣10人以上的单位，是义务加入，1991年改为5人以上单位，1995年7月开始扩大到农村和渔村，农民和渔民也义务加入。目前雇佣5人以下的单位和城市自营业者是自愿加入，计划在本世纪内也实行义务加入。1992年单位年金加入者有500万人、地区年金加入者2.5万人，任意加入者8300人。

韩国的国民年金被视为所得保障制度的核心，在老后所得补偿体系中将起最重要的作用。韩国的国民年金采用公积金方式，1994年国民年金累积额已达13万亿圆，今后20年仍将继续增加。目前对这笔基金能不能像国家财政一样使用，有意见分歧。

国民年金的保险费，从1988年开始每5年调整一次，原则上一切费用由加入者负担。雇佣5人以上单位的保险费由雇主和被雇人各负担一半，而农民和渔民则考虑到其负担能力，由国库支援一部分。

国民年金制度的保险费率（单位：%）

所得标准保险费率　1988-921993-971998年以后　 单位加入者

标准所得月额

使用者 加入者

法定退职金

5 5 -

2.0 2.0

2.0

3.0 3.0

3.0

任意及任意 继续加入者

全体加入者 所得月额

全部 本人负担

3．06．09．0农渔村地 区加入者

申报的 所得月额

全部 本人负担

1995-992000-20042005年以后3．06．09．0国民年金的支出主要用于老龄年金、残疾人年金、遗属年金及一次性偿还金。老龄年金为期20年，是从男60岁（女55岁）开始发到死亡的终生年金。遗属年金和残疾人年金则按老龄年金的一定比率发给，比率取决于加入时间和残疾程度。

韩国的年金制度还存在一些问题，如国民年金制度与其他年金制度有差别，公务员等年金制度的补偿支出明显多于国民年金，因为它没有年龄规定，退职就发给。目前，军人年金已严重赤字，公务员年金也再过10年就会出现年金基金枯竭现象，而国民年金在2040年以前不会出现赤字。

2、产业灾害补偿保险

原业只是作为“勤劳基准法”（1953年）的一部分，1963年作为单独的法律颁布“产业灾害补偿保险法”。产业灾害补偿保险由劳动部（勤劳福祉公团）主管，保险费不是劳资双方分担，而是由雇主一方负担。1987年保险费率根据行业的危险程度分为67种，以0.2%至17.9%，平均为16.4%。开始实行时只适用于矿业和制造业雇佣500人以上企业的8.1万人，1981年扩大到雇佣16人以上的电气煤气业、水道卫生设施业、建筑业、服务业等企业，投保人数达345万人，1991年又扩大到雇佣5人以上企业，投保人数达792.3万人，占全国就业人数的30%多。

产业灾害补偿保险是在韩国最早普遍适用的社会保险，保险对象是与业务有关的职业病，因产业灾害而发生的工伤、疾病、残废、死亡等进行医疗服务或给予生活补贴（根据不同情况支付一定比例的补偿或年金）。1991年保险费支付情况是：医疗费（42.1万件）和病假补贴（35.7万件）为最多，残废金多数是一次性补偿（28.7）万件，少数为年金形式的补偿（2600件）。

3、医疗保险

韩国的医疗保险法是1963年制订的，但条件不具备，1977年开始部分实行，1989年全面实行。分为公务员及私立学校教职员医疗保险，单位医疗保险和地区医疗保险三类，地区医疗保险又可分为农村地区和城市地区。单位保险对象为雇佣5人以上的单位，雇佣5人以下的加入地区保险。

医疗保险由保健福祉训医疗保险局主管，公务员及私立学校教职员医疗保险由管理公团管理，一般医疗保险实行组合制度，有单位组合的地区组合，由中央的医疗保险联合会总管。截止1995年有379个医疗保险组合，各组合实行独立的保险财政。各保险组合从投保人收取保险费，医疗费支付给为投保人进行医疗服务的医疗机关（投保人负担一部分）。医疗保险联合会的职能主要有：1、对各组合的医疗保险工作进行指导，2、建立和管理医疗设施和福利设施，3、统一指定医疗单位，4、对医疗费进行审查等。

医疗保险的支付分为法定和附加，前者为医疗、分娩、体检等医药费，后者为丧葬费及分娩津贴以及本人负担的补贴（本人负担超过规定时给予补贴）。医疗须在指定医院，限于被保险者及其扶养者，分娩保险限于本人及其配偶。

医疗保险财政主要靠投保人的保险费，国库补助或其他利息收入作为补充。单位保险和公务员、私立学校教职员保险的保险费为标准月报酬的3—8%（平均3.5%）之内单位和个人各分担一半，地区组合的保险费按收入、财产、家庭人口等实行定额制，全部由投保者负担。

公务员及私立学校教职员医疗保险和单位医疗保险组合的财政状况较好，近年来累积金额继续增加，正在研究如何利用。而地区医疗保险则还未从初期的赤字阶段摆脱出来，高额医疗费和老人医疗费的一部分靠财政调节，总费用的50%靠国库补助，因此目前成为保健福祉部预算的负担。

政府在实行医疗保险的同时建立新的医疗服务体系，将全国划为中、大、全国三个医疗圈，提倡就近求医。即一般情况下先在一、二次医疗机关就医，经这些医院转院，可以到第三次医疗机关就医。如果违反此规定，医疗费全部由本人负担，日前农村地区医疗机关少，无选择余地。至于医院的医药费，由保健福祉部主管，每年进行调整。投保人的医药费由有关组合申报，经医疗保险联合会对此进行审查后支付。

医药费的一部分由患者负担，法定比率是门诊负担30—55%，住院负担20%，但是挂专家号、超过规定等级等，本人负担一般为50%。目前认为本人负担太多，应有所减少。

4、雇佣保险

雇佣保险法于1993年制订，1995年7月开始实行。其目的是消除失业带来的不安，从制度上解决产业结构升级而产生的熟练工人的大量需求。雇佣保险不同于失业保险，它不限于对失业者进行救济，而且用积极的人力政策手段，争取事先尽可能防止失业的发生。

雇佣保险适用于30人以上的单位，但雇佣安定和职业能力开发则适用于70人以上企业，今后将逐步扩大其范围。保险费分为两类：失业保险费由雇佣主和被雇人各负担一半，雇佣安定和职业能力开发事业保险费则由雇主全部负担。雇主的保险费率为工资总额0.3—1.0%，被雇人的保险费率为工资总额的0.3%。雇佣保险由劳动部（职业安定局）主管。

雇佣保险制度在雇佣安定方面的作用是：1、对雇佣不安定行业的雇佣调整进行支援，2、对景气萎缩地区促进地区雇佣，3、促进高龄者和妇女的就业，4、对企业保育设施等促进雇佣的设施进行支援，5、提供雇佣信息，进行职业指导。

雇佣保险在职业能力开发方面的作用是：1、支援企业内在职训练，2、支援教育训练，3、失业者的再就业训练，4、对职业训练设施给予支援，5、对职业能力开发的发掘与支援。

失业津贴的发给，顺交纳12个月以上的保险费而非自发失业。

三、公共救济

公共救济不同于社会保险，不交纳保险费，用国库资金对低收入阶层进行生活保护或者进行自救。据韩国开发研究院统计，1965年韩国的绝对贫困人口占全国总人口的40.9%，其中城市54.9%，农村35.8%，使这些人达到贫困线，需790亿圆，相当于当年国民生产总值的9.8%，而当年支出的生活保护事业费只有20亿圆。1984年绝对贫困户仍达220万人，占总人口的5%多。

韩国的公共救济，包括生活保护、有功人员津贴及灾害及灾难救护。

1、生活保护

韩国于1961年制订了“生活保护法”。该法规定的生活保护对象须具备下列条件：首先是收入和资产在保健社会部每年规定的生活保护对象划定标准以下；期次是无人抚养或抚养义务者已丧失劳动能力的65岁以上老人、未满18岁的儿童以及孕妇和残疾人。

生活保护按照有无劳动能力来分为：自救保护（有劳动能力）和居宅保护、设施保护（无劳动能力）。保护的水平为维持健康而文明的最低生活。自救保护是指有劳动能力的保护对象，居宅保护是指无生活能力而在家受保护者，设施保护是指需要收容到社会福利设施内者。生活保护包括：生计保护、医疗保护、妇产保护、教育保护和丧葬保护。生活保护由保健福祉部（社会福祉审议官室、家庭福祉审议官室）主管，由内务部地方组织：各市道——市、区、郡——邑、面、洞具体管理。

对居宅保护者和设施保护者提供生计保护、自救保护、教育保护、妇产保护、丧葬保护和医疗保护。

对自救保护者提供教育保护、职业训练、生业资金融资、就业安排。

韩国实行生活保护制度已有30多年，但确定生活保护对象并没有严格按照规定，而是根据政府的预算状况。生计保护对象，直到1985年居宅保护对象冻结为28.2人，1986年开始解冻，1992年增加到33.8万人；设施保护对象从1985年的6300人增加到1992年的8.2万人，合起来共有40多万人，占全国人口的1%左右。1993年居宅保护水准为月人均5.6万圆，设施保护水准为月人均5.9万圆，而1993年居宅保护对象维持单纯肉体生存的最低生计费月人均需要10.5万圆，社会生存的最低生计费月人均需要12.1万圆，救济额只抵需要的53%和46%。1996年预计达到75%，2000年要达到100%。

妇产保护是孕妇产前产后各1个月的保护，包括助产和产前产后的必要措施及保护，适用医疗保护的有关规定。

医疗保护是根据1977年颁的“医疗保护法”，对分共救济对象进行的。对居宅保护对象和设施保护对象提供的医疗保护从门诊到住的全部医疗、医药费由医疗保护基金支出。但由其他保护机关参照生活保护法保护的对象，医疗保护基金负担其门诊医药费，住院费则只负担一半，其余一半可无息借给。医疗保护对象须在指定医疗单位就诊或住院。

丧葬保护包括治丧和葬礼，费用标准由保健福祉部长官决定。

生活保护所需费用建立保护基金，由中央和地方政府负担。由国家或道直接进行的保护业务分别由国家或道负担。作为保护机关的汉城市和市、郡进行的保护业务，国家负担80%以上，道负担10%以上，市、郡负担10%以内。而汉城市则国家和汉城各负担一半。保护基金分为生计保护基金和医疗保护基金。

2、有功人员生活保护

韩国于1961年颁布“军事援护补偿法”，1962年颁布“国家有功者等特别援护法”，1984年颁布“关于国家有功者礼遇的法律”，对国家有功人员发给津贴并进行生活保护。此项工作由国家报勋处（相当于部）主管，由地方报勋厅和支厅具体管理，所需费由国库和报勋基金来解决。

有功人员指的是爱国先烈，爱国志士，战死、战伤、殉职、公伤的军警，殉职、公伤的公务员，武功勋章和报国勋章获得者等及遗属。对他们分别发给年金、生活津贴、看护津贴、住宅资金、抚恤金等，还进行教育保护、就业保护、医疗保护、养老保护以及提供贷款、利用交通工具减免费等。

3、灾害救护

韩国于1962年颁布“灾害救护法”，规定在同一地区因旱灾、风灾、水灾、火灾等而集体发生多数罹灾者时进行紧急救护。主管部门为保健福祉部，由内务部地方组织施行，而且为了审议与救灾有关的事项在保健福祉部和汉城特别市、各道设立灾害救护对策委员会。救护的内容包括：提供收容设施、提供食品、被褥、学术用品及其它生活必需品，进行医疗和助产，救出罹灾者，对遇灾住宅进行应急修理，提供或贷给生业所需资金、器具或材料，就业介绍，办理丧事等。

所需费用设立灾害救护基金，由国库负担70%，由地方政府公积金（即地方普通税收的0.25-0.5%）负担30%。

四、社会福利服务

60年代开始，韩国的福利服务从“紧急救济”和“设施收容”等救济阶段转为社会福利服务时期。1961年先后颁布了“儿童福利法”、“孤儿收养特例法”，“关于孤儿监护人的法律”，“沦落行为等的防止法”、“更生保护法”等。但是，政府关心福利问题是从1968年成立社会保障审议委员会开始的。该委员会对社会开发长期规划和社会保障问题进行了深入研究，从此在韩国法律上第一次出现了“社会福利事业”字样，而且从贫困救济和分发救济物资转为对贫困者进行经济支援并提供多种服务的社会福利事业。然而，尽管在1970年制订了福利服务的基础法——社会福祉法，但由于财政上的原因政府未能建立福利服务体系，主要是由民间的社会福利法人来从事这项工作。

进入80年代以后，先增长后分配政策带来的分配不公平问题成为一个社会问题，不能不引起政府的重视。因此，全面修改生活保护法（1982年）及其施行令（1983年），而且，1981年制订了身心残疾人福祉法、老人福祉法，修改了儿童福利法和社会福祉事业法，为福利服务事业奠定了法律基础。按照社会福祉事业法的规定，成立了“社会福祉法”（1、2、3级），社会福祉协议会也变成法定团体，以实现福利服务的专门化和福利机关、团体的组织化。

80年代后期，韩国的人均国民生产总值超过了4000美元，在先增长后分配时期没有得到经济增长好处的阶层要求改善自己的生活，而且人口的变动，家庭变小、妇女参加工作等都要求实行社会福利。在这样的情况下，政府开始重视社会福利，制订了母子福祉法（1989年）、婴幼儿保育法（1991年），修改了残疾人福祉法（1989年）、老人福祉法（1989年）、医疗保护法（1991年）和社会福祉事业法（1992年）等。特别是1987年在全国的邑、面、洞配备专人管社会福利，而且把社会福利馆和在家福利服务中心并为地区福利中心，服务对象也正在扩大到为一般社区服务。

社会福利服务由保健福祉部（社会局、家庭福祉局）主管，由内务部地方组织——各市、道——市、区、郡——邑、面、洞管理。经费由国库和地方政府补助金来解决。

老人福利的对象是没有年金的65岁以上老人，1995年有254万人、占总人口的5.7%，今后将继续增加，老人福利目前主要是兴办老人福利设施（养老设施、老人疗养设施、老人福利会馆等）和敬老优待（公共费用减免）以及组织老人再就业。1995年老人福利设施共有146所，收容人数有8396人，占老年总数的0.3%。在146所中，免费养老设施有84所，收容4806人；老人疗养设施41所，收容2784人；收费养老设施21所，收容806人。今后拟鼓励大企业集团对养老设施投资，办收费养老院等，政府对这一投资给予减税等优惠。

残疾人福利问题是1988年残疾人奥运会以后才提到日程上。韩国有残疾人100多万人，占总人口的2.5%。残疾人福利有3个法：残疾人福祉法、残疾人雇佣促进法、特殊教育振兴法。有福利设施，也有特殊学校。在韩国残疾人福利除经费问题之外，首先是国民意识问题，要唤起人们对残疾人的关心，使他们也能过一般人一样的生活。政府于1990年专门为残疾人建立了工业区安排他们就业，而且规定500人以上的企业招收职工须招3%的残疾人，否则罚款。目前此项规定执行得不好，有的企业宁可罚款也不招残疾人。

儿童福利是指18岁以下孤儿以及保护者无力或不宜抚养的儿童年。儿童福利主要是通过儿童保护设施，如儿童咨询所、婴儿设施、幼儿设施、职业辅导设施等。为了调查研究有关儿童福利事宜，保健社会部设有中央儿童福利委员会，各市、道设有地方儿童福利委员会，而且为了指导儿童福利工作，市、道配备儿童福利指导员，市、邑、面设有儿童委员。

妇女福利是指对寡妇、未婚母、贫困的母子家庭、失足女青年的福利和教育。妇女福利主要是通过妇女福利设施，如妇女咨询所、母子保护设施、妇女职业辅导设施、女性会馆等以及对失足者的支援、指导和启蒙。

流浪者的保护主要是收容和职业训练。

1991年社会福利服务费占国家预算的0.5%，占社会保障预算的12.9%。

社会福利服务的预算构成

  19871988198919901991老年福利7.88.810.533.328.2儿童福利24.527.324.427.934.4妇女福利10.98.57.85.26.1残疾人福利35.639.244.426.023.9流浪者福利13.111.69.76.159社会福利行队8.14.73.31.81.5五、建立韩国式社会福利制度

韩国实行社会福利制度时间较短，还处于起步阶段，采用什么样的社会福利模式至关重要。目前，实行福利制度的一些国家社会福利支出过多而陷入了财政危机，有些国家不得不减少甚至取消福利的承诺。究其原因，主要是社会福利支出与经济增长脱节，而且社会福利对经济增长潜力的培育没有多少帮助，韩国要多一些福利国家吸取经验教训。建立符合本国实际的新的社会福利制度。已提出均衡福利国家特征加韩国社会特征的“韩国式福利经济模式”构想，其基本特征如下：

1、社会福利和经济增长的均衡。一些发达福利国家的社会福利政策与经济增长政策脱节，片面地扩大社会福利，没有把社会福利支出与经济发展联系起来。结果，社会保障的政治承诺继续扩大而负担该项支出的经济能力却衰退，陷入严重的财政危机之中。社会福利离不开经济发展，而经济发展又离不开社会稳定。目前韩国经济面临的有基础设施不足，技术水平低等问题，但影响经济发展的最重要的问题是劳动者在分配问题上存有被剥夺的感觉而劳动积极性不高，其结果企业的投资积极性也随之下降。因此，社会福利政策应与劳动政策结合起来，通过人力开发、技术培训等进一步挖掘经济增长的潜力，而且搞好收入分配，提高劳动者的生产积极性。

2、搞好基本保障。基本收入保障、基本医疗保障、基本教育保障、基本居住保障是人们生活的基本要求，政府应搞好这四个基本保障。这四个基本保障要同时抓才能取得好的效果。例如，收入、教育、医疗有基本保障而居住没有基本保障，那么为解决居住问题而支出许多费用的人，即使收入有保障，也要用于居住费，其结果还是贫困。因此说，四项中缺哪一项都会影响其它几项的保障效果。

3、效益和均衡的协调。经济发展要通过资源的合理配置提高效益，而且为了资本投资要进行必要的积累。如是强调社会保障而分配多了，就会削弱积累。因此，必须扣除发展经济所需要的积累部分，将剩余部分公平地分配给全体国民。

4、积累的劳动政策。处理好劳动力的供求关系，如果失业的人多，即使是社会保障制度较好，也不能取得好的效果。完全雇佣政策不是生产需要，而是作为收入保障手段的一环，那么也等于存在潜在失业。因此，均衡的福利国家要培养有技能的产业工人。也就是说，不但要有以经济发展所需要的一定数量的劳动力，而且劳动力要有质量。

5、建立“家庭般的社会”。国家要保障所有人的基本生活水平，而且要通过社会的共同努力，不但满足物质要求，还要满足非物质的需要，“提高生活的质量”。对老年人尽量满足老年的需要，对残疾人要提供生活上的方便，对幼儿和儿童要提供受教育的机会，对妇女要提供平等的机会等。韩国社会是以家庭为中心的有儒教传统的社会。以家庭为中心的儒教传统是家长中心的社会，孝敬父母的传统在韩国福利模式里应成为“家族保护的福利”。政策上应鼓励家庭为单位搞社会福利，即老年人和残疾人等不是采取设施为中心来收容，而是提倡由各个家庭负责，对这样的家庭在居住、税收等方面给予优惠，而且为防止家庭破坏，实行夫妇优待制度，对独身则不优待。

社保制度篇9

【关键词】 医疗保险制度; 基金缴费; 作用

社会医疗保险是指由国家负责建立的为解决劳动者因医疗、负伤和生育暂时丧失劳动能力后因治疗和生活问题,而给予经济帮助的一种社会保障制度。

加快医疗保险制度改革,保障职工基本医疗,是建立社会主义市场经济体制的客观要求和重要保障。在认真总结近年来各地医疗保险制度改革试点经验的基础上,国务院决定,在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革。

纵观20世纪90年代以来,我国各地方对城镇职工基本医疗保险制度的一系列重大改革,主要采取了以下几项措施。

一是在保险体系上,将原来单一的医疗保险制度改为多层次的医疗保险体系:基本医疗保险、企业补充医疗保险、公务员医疗补助、大额医疗互助及社会医疗救助。

二是在基本保险的覆盖面上,将原来主要限于城镇国有企业和集体企业职工及退休人员改为城镇所有企业职工及退休人员,以至城镇个体工商户及其帮工和自由职业者。

三是在基本保险费用的承担上,将原来全部由企业负担改为个人也要负担一部分。

四是在基本保险基金的构成上,将原来的劳动保险基金、劳动保险调剂金、劳动保险总基金相结合改为社会统筹与个人账户相结合。

我国对城镇职工基本医疗保险制度的这些改革,有利于相对减轻企业和政府的负担,分散个人和企业在医疗方面的风险,更好地保障城镇职工在基本医疗方面的需求,促进经济发展和社会稳定。

为了维护企业职工医疗的基本权益,使职工看病有去处、费用有保障,实行医疗费用由企业和个人共同负担的医疗保障机制,根据财政部《职工医疗保险基金财务制度》、《职工医疗保险基金会计核算办法》,地方医疗改革制度以及集团公司职工医疗保险实施办法,本单位特制定《汾西矿业集团公司职工医疗保险基金财务管理制度与会计核算办法》。医疗保险基金实行独立核算,专户存储,专款专用。医疗保险基金按照“以收定支,收支平衡,略有节余”的原则进行筹集和使用。

一、财务管理制度

第一,职工医疗保险基金是指依照国家法律、法规和企业制度的规定向用人单位和职工个人收取的,以及通过其他合法方式形成的用于保障职工基本医疗的专项基金。

第二,在集团公司医改领导组的领导下,设立医疗保险统筹中心,具体负责组织医疗保险实施办法及其配套管理办法等的起草、制定和组织实施,医保中心内部若干业务科室,以便有效开展工作。医保中心在各定点医疗机构设立办事处,负责对各定点医疗机构辖区内参保人员的服务和监督管理。

第三,医保中心的职工医疗保险基金要纳入医保中心在银行开设的专户管理,专款专用,任何单位和个人不得挤占和挪用。医疗保险基金存款按规定的利率计息。

第四,医疗保险实行定点医疗制度,医保中心和各定点医疗机构要签定医疗服务协议合同,明确双方权利和义务,定期办理费用结算。

第五,为方便职工报销,便于同定点医院结算,医保中心(办事处、代办处)可在当地银行开设专户,委托各用人单位财务部门代办结算报销业务。

第六,职工医疗保险基金由用人单位和职工个人共同缴纳。职工医疗保险基金包括基本医疗保险基金、补充医疗保险基金和大病医疗保险基金。

第七,基本医疗保险基金缴纳标准:

用人单位缴纳比例:在册职工按照用人单位上年度工资总额的6.5%按月提取缴纳。

个人缴费比例:在册职工按本人上年工资总额的2%缴纳,由用人单位从本人工资中按月代扣代缴。

退休人员参加基本医疗保险,个人不缴纳基本医疗保险费。

二、建立科学的医疗费用支付方式

医疗保险难搞,难就难在医疗费用的支出控制。医疗消费具有即时性、难预测性、道德风险大的特点。实践证明,建立科学的医疗费用支付方式是医疗保险健康发展的重要环节。

第一,制定基本医疗保险的用药、诊疗和医疗服务设施标准。基本医疗保险只能根据保证基本医疗需求和与医疗保险基金筹措水平相适应来确定用药、诊疗和医疗服务设施的范围和给付标准。在选择基本医疗保险药品和诊疗项目的具体方法上,国际上最近流行用经济学的评估方法,综合考虑和比较药品或治疗技术的成本效果。例如,甲药单价贵,但见效快,病人很快可以康复上班;乙药单价便宜,但见效慢,病人需要休养,影响工作。如仅看单价成本,乙药看起来属“基本医疗”,但对两种药物进行成本效果比较后,甲药就可能进入基本医疗保险的报销范围了。所以,基本医疗保险的界定是医疗技术问题,更是经济学上的问题,可以预计,成本效果的评价方法和思想理念将影响未来基本医疗的界定和选择。

第二,实行基本医疗保险“板块式”的统账结合方式。即个人账户和统筹基金之间割断联系,实行独立分别运作、分别核算、风险各自负责。个人账户管小病,主要用于门诊医疗服务和统筹基金起付标准以下的住院和门诊大病医疗服务,个人账户用完后全部自负。统筹基金管大病,主要用于起付标准与最高支付限额之间的住院和门诊大病医疗服务,个人也要负担一定比例。“板块式”账户运作方式首先在小病上设立个人账户,加强个人对小病的自我保障责任;其次,由于次数频、难控制的小病费用进不了统筹基金,减少了统筹基金透支的可能性,统筹基金集中解决大病,加强了抵抗大病风险的能力;最后,大病的医疗服务、药品消费具有较强的“资产专用性”,医疗保险管理机构把管理重点放在费用高又较容易监控的大病部分,集中力量抓主要问题,有利于提高统筹基金的管理效果。

第三,改变基本医疗保险统筹基金只能支付医疗费用的规定,划出一小部分预防疾病。按国务院文件规定,基本医疗保险统筹基金只能支付起付标准与最高支付限额之间的医疗费用,不能用于包括健康检查在内的预防开支。现代医学主张对疾病“早发现、早预防、早治疗”,建议公民从35周岁起每年进行一次健康检查,主要检查一些与年老后发病率高的疾病相关的项目。经费拟采用各级地方财政拨一点,医疗保险统筹基金支付一点,企业与个人出一点的方式来筹集。这样做虽然会增加基本医疗保险统筹基金的部分开支,但从长远来讲可降低慢性病的发病率或减轻慢性病的发病程度,大大节省医疗保险统筹基金用于医疗费用的开支。同时,也有利于提高公民的生命质量,减轻个人及其家庭的医疗费用负担和亲属照顾的压力。

三、建立健全医疗保险制度的作用

第一,医疗保险制度的建立和实施,集聚了企业单位和个人的经济力量,加上政府的资助,对患病的劳动者给予物质上的帮助,提供基本医疗保障,其社会化程度高,有利于劳动力流动,减轻企业社会负担,促进企业体制改革,建立现代企业制度,适应市场经济体制要求。与此同时,还可以解除劳动者的后顾之忧,激励劳动者积极工作,有助于消除社会不安定因素,稳定社会秩序,从而对经济体制改革的进行和社会主义市场经济体制的建立,起到保证作用。

第二,在我国社会主义制度下,个人消费品的分配实行“按劳分配”原则,劳动者及其家庭的生活,主要依靠劳动报酬维持,而健康的体魄又是劳动者获取劳动报酬的前提条件。劳动者一旦患病,不能从事劳动,正常收入中断或减少,势必会影响劳动者本人及其家庭的经济生活。医疗保险制度的实施,可使患病的劳动者从社会保险获得必要的物质帮助,尽快恢复身体健康,重新从事劳动,取得经济收入,从而可以有效地帮助患病的劳动者从“因病致贫”或“因贫致病”的“贫病交加”困境中解脱出来,并能在社会生产发展的基础上不断改善和提高其物质文化生活。

第三,医疗保险制度的建立,可以有效地依靠国家、单位和个人的经济力量,筹集卫生费用,积极发展各类卫生保健事业,加强重大疾病的防治,改善农村医疗卫生条件,实现“人人享有卫生保健”的全球卫生发展战略目标,从而对提高全民健康水平,乃至民族昌盛、国家富强发挥重要作用。

第四,医疗保险制度的实施,可以有效地保障劳动者身体健康,提高劳动者素质,从而对于提高劳动生产率,促进生产的发展发挥重要作用。劳动力是社会生产力中最活跃的因素,是首要的生产力。因之,疾病的医疗是劳动力再生产的必要条件,医疗费用是劳动力再生产的必要费用。医疗保险制度的实施,为劳动者减少疾病,生病得到及时治疗,恢复身体健康,并以健康的体魄投入生产劳动提供了重要保证。

第五,在我国社会主义市场经济条件下,要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度,体现效率优先、兼顾公平的原则。医疗保险,对于劳动者来说,虽然在考虑其劳动状况,如工龄的长短、劳动条件的差异和贡献大小等时有所差别,但它并不与劳动者的劳动数量、劳动质量直接挂钩,而是保障劳动者在患病后有均等的就医机会,依据其病情提供基本医疗服务、给予必要的医疗保障。因而有助于合理调节社会分配关系,实现效率与公平的结合和统一。

第六,医疗保险制度的建立和实施,对于培育全民自我保障意识,实行自我积累,增强自我医疗保障能力,控制医疗费用,有效利用卫生资源,以及提倡适度医疗消费,发扬互助共济精神,乃至社会主义精神文明建设,都有着重要作用。

社保制度篇10

目前农村新型合作医疗已经覆盖超过全国20％的县，覆盖地区参合率在70％以上。按照卫生部的规划，到2006年试点范围将扩大到县总数的40％，2007年达到60％，2008年在全国基本推行，2010年实现基本覆盖农村居民的目标。农村医疗救助制度的初步实践是《关于进一步加强农村卫生工作的决定》除了关于农村新型合作医疗方面的内容外，还提出了在中国农村建立贫困人口医疗救助制度：要求对农村五保户和贫困家庭实施以大病补偿为主的医疗救助，并对贫困家庭参加合作医疗给予资助；在农村建立独立的医疗救助基金，基金将通过政府投入和社会捐助等多种形式进行资金的筹集；明确规定了政府对医疗救助的筹资和管理等方面的责任。

2003年11月，民政部、卫生部、财政部三部委联合下发了《关于实施农村医疗救助制度的意见》。具体而言《意见》所呈现出的今后农村医疗救助的框架主要包括以下几部分：救助对象是农村五保户和农村贫困家庭成员以及当地政府规定的其他符合条件的农村困难居民。救助方法包括资助救助对象参加合作医疗；对于患大病，经合作医疗补助后仍有困难的，给予医疗救助；未开展合作医疗地区，因患大病个人难以承担费用的给予医疗救助；对于某些特定传染病(如非典)的救治费用给予补助。救助标准视不同类型的贫困人口和疾病类型而不同。医疗救助服务由合作医疗的定点医院提供，未开展合作医疗的地区由救助对象户口所在地的乡(镇)卫生院和县级医院提供。关于资金筹集方面，各地要建立独立的医疗救助基金，通过各级财政拨款和社会各界资源捐助等多渠道进行。

2004年，全国已有19个省市出台了试点方案和相关政策，943个县正式启动了农村医疗救助工作，占全国县数的33％。[7]

综上，目前对于农村医疗保障建设而言是一个前所未有的契机，过去很长时期以来医疗保障资源过度向城市倾斜，农民无医疗保障的状况有望得到缓解。然而正如农村贫困人口卫生服务利用和医疗保障覆盖的数据所显示的，农村医疗保障制度建设的任务异常艰巨，对于一个刚刚起步的制度体系，能否在短期内从无到有地建立起来，覆盖绝大多数农村人口，同时在实施过程中兼顾资源的公平与效率，尤其是避免城市中存在的医疗保障资源分配不公平、不合理现象，目前都是未知数，有待实践检验。

2．国内外在该方向的研究现状及分析

国内：在对我国基本医疗保障适度保障水平的研究中，发现我国实际值为0.57％，理论下限值为1.96％，社会医疗保险总量远未达到下限值，若达到理论下限值要在总量上增加约244倍；按2005年的价格计算，我国基本医疗保障总量约358845亿元。在资金可行性研究中，测算公共卫生财政预算投入为2051－3427亿元；基本卫生保健资金投入总量最低1031亿元，最高1485亿元。对贫困人口医疗救助方面，提出通过医疗救助制度与其他医疗保障制度在保障对象、保障效果、管理模式及人员、保障基金等方面的有效衔接，扩大救助面与救助对象的受益程度，有效保障贫困人口最基本的医疗需求。兼顾低收入人群的基本医疗保障，通过多重制度保障，使其自付医疗费用比例降低到30％以下，使其真正成为确保贫困和低收入人口基本卫生保健可及性和筹资公

平性的制度保障；本研究还对城乡医疗救助资金需求量进行了测算。通过文献和实证研究，分析国内已实行城乡制度衔接地区的基本特征、国外代表性国家（东亚四国：韩国、泰国、印度尼西亚、菲律宾等国家）实行全民覆盖医疗保障的制度设计框架和所需要的时限；医疗保障制度效果评估在此基础上，提出我国现阶段和未来医疗保障制度的发展框架与阶段性目标及实施机制与策略。中国贫困人口卫生服务不公平的现状。已成为危害贫困人口健康,限制其生活水平的提高,拖慢脱贫步伐的一个严重制约因素。对贫困人口实施医疗救助或加强健康保障,提高贫困人口的健康服务能力,改善贫困人口的健康状况,不仅体现了社会公平同时也是贫困者摆脱贫困的基本条件。对贫困人口实施医疗救助,已引起社会各界的关注。

国外：发展中国家由于经济、社会、文化、历史和传统等发展的不平衡性，各国农村医疗保障制度呈现多种多样的形式，但从筹资方式分类，大致可以分成四类：医疗保险制度，免费医疗制度，社区集资医疗制度和自费医疗制度。本文介绍的有关国家简况见表1。一、医疗保险制度1．韩国覆盖全体农民1963年韩国通过第一部《医疗保险法》，由于当时韩国社会与经济状况较困难，国家健康保险计划只能实行自愿性保险，参保人数不多。七十年代后期韩国经济发展较快，国家健康保险计划开始实行强制性保险。美国政府医疗保障计划，即由政府为老年人、残疾者举办的医疗照顾计划（MEDICARE）和为贫困人群举办的医疗救助计划（MEDICAID）。最近，这项计划的改革成为美国政府和社会关注的热点问题，尤其是削减老年医疗照顾预算成为政府和国会争论的焦点之，甚至酿成美国家机器数次瘫痪的严重局面。美国政府医疗保障计划及其改革财政部社保司费朝晖内容摘要美国政府医疗保障计划，即由政府为老年人、残疾者举办的医疗照顾计划（MEDICARE）和为贫困人群举办的医疗救助计划（MEDICAID）。最近，这项计划的改革成为美国政府和社会关注的热点问题，尤其是削减老年医疗照顾预算成为政府和国会争论的焦点之，甚至酿成美国家机器数次瘫痪的严重局面。下面将其主要情况、面临困难和发展趋势介绍如下：一、美国政府医院保障计划的产生自从本世纪初以来，美国国会中就不断有人建议建立政府医疗保险。

3．主要研究内容

本文通过对我国贫困人口的卫生服务利用和医疗保障覆盖情况的概述，总述与贫困人口相关的医疗保障制度从而进行分析并提出科学合理的建议。另外结合案例加以论证说明，加强了本文的实际操作性。本文的基本内容包括：

一、我国城乡贫困人口医疗保障研究现状

二、我国人口卫生服务利用和医疗保障覆盖

1.卫生服务利用之比较

2.医疗保障覆盖之比较

三、我国与贫困人口相关的医疗保障制度

1.城市与贫困人口相关的医疗保障制度

2.农村与贫困人口相关的医疗保障制度

四、分析与建议

1.城市：重点在于公平