社保基金论文范文
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篇1
(一)政府对社保基金投资干预过多日本政治具有典型的国家中心主义特征,因而日本政府对社保基金的投资管理也是高度集中和严格控制的。在日本社保基金的管理上,日本一直将其运用于一个单一的政策金融机构。在这一机构的运行过程中,社保基金的投资方向、投资项目,包括最终的决策都是由政府部门决定的。虽然政府的集中管理具有效率高等优点,但是如果忽视了市场机制的作用,并且缺乏必要的监督,就会导致在政府主导下的基金投资不能按照收益最大化原则进行,最终出现严重亏损。
(二)社保基金用于社会投资的比例过高社保基金投资运营的目标在于确保受益人的利益,而社保基金过多地用于社会投资将会导致这一目标的偏离。日本的社保基金投入到社会基础设施建设和公共福利领域的比例较高,这些投资项目的建设周期长、投资收益率低,因而导致社保基金在投入后,难以在短期内收回,严重影响了社保基金的流动性和收益性。此外,在制度不完善的情况下,日本公共设施建设中还经常出现“烂尾楼”和“豆腐渣”工程,这不仅没有使公众享受到基础设施方面的福利,而且还对社保基金造成了变相侵蚀。
(三)缺乏对社保基金运营管理的监督机制日本的“财投计划”在确定投资项目时,没有完备的运行体制,往往是资金管理部门官员根据自己的主观判断将资金投入到某一项目,并且这一过程没有任何机构来监督。政府官员往往不是社保基金投资管理方面的专业人才,他们做出的主观判断往往是不够科学的,这就使得基金很容易被投入到收益差的项目,甚至被用于政治目的,这显然不符合社保基金投资运营的目标。
(四)社保基金的投资运作体系存在问题日本将社保基金大多提供给了具有政府性质的财投机构,然后由财投机构将基金投入到各个领域。这些财投机构具有一定的垄断性,因此,它们往往不重视基金投资收益,只是维持收支大体平衡,这逐渐导致了基金投资出现赤字。此外,这些财投机构的账户大多都不透明,它们出于自身利益考虑,往往会通过做假账来夸大其资产价值,这就使得投资过程中出现的问题不能被及时发现,当问题被发现时,已经非常严重了。此外,这些财投机构在职能上相当于我国的地方政府,它们一般不能破产,因此它们产生的债务只能由国民来买单,进而加重了国民的负担。
二、日本社保基金投资管理失败对我国的启示
(一)适当减少对社保基金投资管理的政治干预在政府的主导下,日本社保制度的建立和发展长期侧重于实现国家政治经济目标,为此,日本政府将大量的年金积金投入到收益较差的公益部门和公共设施建设领域,逐渐积累形成大量的呆坏账。我国同样也是由政府对社保基金进行直接管理,在不少领域和环节也存在程度不同的行政干预现象。2006年闹得沸沸扬扬的上海社保案就是因为当地政府的过多和不当干预,将社保基金投资于房地产、铁路等部门,使得大量社保基金到期无法收回。所以我国应当吸取日本和我国已有的惨痛教训,在社保基金投资管理过程中适当减少行政干预,减少决策失误,杜绝权力滥用和现象。
(二)注重发挥市场在社保基金投资中的作用日本在反思失败教训后,在2001年对社保基金管理体制进行了改革,采取“政府集中管理,市场委托运营”的方式,实施了一系列的市场化运作措施。例如,采取公开、透明的方式对基金投资管理人和托管人进行评估和认定,并给予受益人投票的权利;建立了以市场化投资为基础的年金资产投资新型管理机制,并取得了一定的收益回报。我国可以适当借鉴日本的改革措施,在社保基金的投资决策、投资组合和风险投资等方面更多地采取一些市场化运作措施,这样一方面可以提高投资运营的效率,另一方面也可以在一定程度上弱化政府行政权的干预。
(三)不能将投资于股票作为主要的社保基金的保值增值方式由于日本企业年金投资于股票和债券的比例达到60%,且基本保持不变,所以企业年金的投资收益率浮动一直较大,最高达到过14.37%,最低却达到过-6.41%。可见将大部分的社保基金投资于股票市场并不可靠,这样无法保证基金的安全性。虽然我国目前对全国社会保障基金投资于证券投资基金、股票的比例限制为不得超过40%,但从各国的经验来看社保基金入市是一种必然趋势,所以我国应该注意这一点,避免将过多的社保基金投资于股票来实现保值增值。
(四)减少社保基金在“社会投资”上的应用纵观各个国家和地区,都曾经不同程度地存在将社保基金用于“社会投资”的情况,其中发展中国家和东南亚地区的这种倾向更为严重。这些国家进行“社会投资”的动机都是为了实现政府的经济目标,但这种做法与社保基金投资运营的本质目标产生了较大偏离。社保基金一旦投入到周期长、投资回报率低的公共建设领域,就会在短期内难以收回,这必将严重影响到社保基金资产的流动性和安全性。社会保障基金是老百姓的养老钱、保命钱,它的安全性应该放在首位,而随着我国人口红利的逐渐消失和人口老龄化的加剧,每年会有大量的退休老人需要支取养老金,如果养老金存在收不抵支的情况,就会严重影响退休人员的基本生活和社会稳定。现在许多国家已经摒弃了将社保基金用于“社会投资”的做法,所以我国在选择社保基金投资方向和具体项目时也应当引以为鉴。
(五)完善社保基金投资管理的监督机制如果缺乏监督机制,就很难防止社保基金被投向收益率低的项目,甚至被用于政治和经济增长目的。日本在反思失败教训后,在2001年的改革中建立了外部监督、专家咨询、信息披露等制度,加强了对社保基金投资运营的监管,并取得了一定成效。我国可以借鉴这一经验,建立专家咨询和信息披露等制度,从而使广大民众可以随时了解社保基金投资运行的具体情况,对基金投资过程进行社会监督,这对抑制权力滥用,减少决策失误也会起到很大作用。
篇2
关键词:社保基金监管完善
我国社保基金监管体系是以人力资源和社会保障部门行政监管为主,加以财政监督、审计监督、税务监督、银行监督、内部控制和社会监督的有机配合而建立起来的。表面上,社保基金监管体系看似完备,但是由于政出多门(强调部门利益)、彼此权限或存在真空或存在交集(可能导致消极监管)等方面的原因,所以只要熟悉并掌握这一体系的“薄弱环节”,就完全有可能加以利用、谋取私利,这也是为什么社保大案频发的原因所在。当然,尽管存在这样或那样的问题,也应当看到并承认,这一监管体系是我国国情的客观体现,是目前“不最坏”的选择。在既有的客观情况下,如何完善社保基金监管,真正保障人权,值得深思。
一、树立社保基金监管相关原则
社保基金监管原则既是对以往基金监管经验的总结,又是建立和完善社保基金监管制度的基础。依笔者看来,下面三大原则尤其重要:
1.依法监管原则
我国宪法第五条明确规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”在以行政监管为主的社保基金监管活动当中,秉持依法监管的原则是行政机关遵循宪法、依法行政的应有之义。
依法监管原则首先是指社保基金监管机构的设立及其职责都必须是由法律明确规定;其次,社保基金监管的对象及其范围必须由法律明确规定;再次,监管的内容、监管的标准、监管的方式和监管的手段,必须由法律明确规定;最后,因社保基金监管而引发的法律救济和法律问责机制,也必须由法律明确规定。而实际上,《社会保险基金行政监督办法》(原劳动和社会保障部,2001年5月18日,以下简称《办法》)第四条也规定:“社会保险基金监督应遵循客观、公正、合法、效率的原则。”《办法》中提及的“合法”,理应作此理解。
2.独立监管原则
社保基金直接关乎人民群众切身利益,能否从形式上到实质上对其实行的公正监管,保护好这份老百姓的“保命钱”,是检验政府依法行政能力和行政效能高低的重要标杆,也是关系到社会稳定和发展的重要事项。而独立监管正是寻求公正监管的必经之路。
独立监管原则是指社保基金监管机构在法律、法规赋予的监管权限范围内,依照法律、法规独立地行使行政监督权力,而不受其他任何部门、个人和组织的干预,以确保监督的公正性、权威性和有效性。《办法》中所称的“客观、公正”,除了强调依法监管之外,另一个体现就应当是独立监管了。
3.审慎监管原则
社保基金运营的一大困境就是如何在现有法律和政策允许的范围内实现保值增值,这也正是有些地方政府官员为追求个人政绩、利用监管漏洞违规使用社保基金结果导致事态恶化的症结之所在。对于社保基金监管机构而言,如何在日常监管活动中很好地贯彻审慎监管的原则,就显得尤为重要。
审慎监管原则是指监督机构应按照基金的流动性、安全性、效益性三大原则,合理设置有关监督指标,进行评价和预测,最大限度地控制风险,促进管理运营机构自我约束基金运作行为,但同时,又要在法律和政策允许的范围内鼓励和支持运营机构积极地探索社保基金的保值增值新领域。简单地说,就是既要“抓”,又要“放”。当然,随之而来的问题便是,如何实现“抓”与“放”的统一呢?
监督机构必须进行谨慎监管,谨慎的定论与处理,做到宽严适度,创造一个良好的监督管理环境,才能确保社保基金的保值增值。而社保基金监管机构的管理重心,应该放在为经办机构和基金管理服务机构的规范管理和运营创造适度的、市场化的竞争环境,防范经营风险的发生。
二、社保基金监管的完善思考
1.加大社保基金监管的投入
(1)如前文所述,我国社保基金监管赖以建立的法律基础层次过低,直接导致因违法成本低下而出现大量的挤占、挪用甚至是贪污社保基金的行为,监管力度已不能适应实际需要。国家应加大立法投入,尽快依照宪法制定社保基金监管的基本法律和配套法规,在关系人民群众切身利益的实质问题上,最大程度地整合现有的法律资源并加以合理利用,必定都是能够得到人民群众支持和拥护的。
(2)各级行政机关在追求GDP增长和经济可持续发展的同时,也应当加大对于社保基金监管的行政投入。应当看到促经济和保民生是有机联系的整体,促经济不能以牺牲民生作为代价;而保民生,是为促经济作必要的准备和重要基础。人民群众的切身利益理应成为经济发展过程中被尊重和被重视的因素,社保基金作为关系民生的重要一环,绝对应当得到政府的重视和更多的投入。
2.创新社保基金监管的制度
(1)完善现有的社保基金监管制度
在现有的社保基金监管制度当中,预决算制度和审计制度应当是两项被期待能够发挥重要作用的监管措施。通过合理而科学的预决算,可以最大程度的控制社保基金运营过程中的风险;而独立的审计又可以保证和促进社保基金运营的安全。但是如同“上海社保案”一案,各地的社保案件通常都是能够事前通过当地人大的预决算和事后通过审计部门的审计,这就很是说明问题。因此,各级人大应切实加大监管力度,完全可以考虑有针对性的设立专门的、常设的社保基金监管委员会;至于审计部门,虽然是直属机构,但是鉴于其与地方政府的地缘关系,可以在条件成熟的情况下实行异地审计。
(2)淡化政府监管,引入专门监管
在目前的社保基金监管体系当中,政府监管是居于主要或者说核心地位的。应当承认,政府所掌握的行政资源对于社保基金监管是非常有帮助的,而且事实上我国大部门地方政府的监管还是得力的。但是,也应当看到,政府(社保基金监管机构实际上是政府的一个机构)在整个社保基金的运行关系中,地位非常奇特。它既负责社保基金征收,又负责社保基金运营,还负责社保基金监管。可以很明显地发现,在这样的情形下,虽然行政效能和监管效能得到了最大程度地发挥,但是权力的过度集中以及自我监管的存在使得社保基金运营活动和监管活动的风险非常大。因此,在条件成熟的情况下,完全可以考虑让政府更多地从宏观上对社保基金监管进行控制和引导,从而逐步退出微观的监管环节;同时通过设立专门的、专业化的监管机构来负责具体的监管活动。这样的专门监管既不会因为监管者与被监管者之间某些天然的联系而让人对其公正性产生怀疑,又能够通过充分发挥专业优势来推动社保基金监管的良性发展。当然,专门监管机构的地位、组成、职责等诸多方面的问题,仍是有待于相关法律的出台和明确规定。
3.拓宽社保基金监管的渠道
(1)建立群众性监督组织
社保基金事关人民群众的切身利益,其征收、运营、监管活动没有理由让当事群体置身事外,况且随着社会主义法治社会进程的深入,公民意识和权利意识也越来越深入人心。政府关起门来监管的做法只能让群众无端猜测,这对于树立法治型政府和服务型政府的良好形象是没有帮助的。同时,近年来,人民群众围绕自身利益问题参与配合政府行政管理活动的能力已经得到了很大程度地加强。因此,可以考虑设立诸如社保基金监管协调机制之类的有群众参与的组织,针对社保基金的相关问题让人民群众充分发表意见、参与配合,让人民群众有更多的参与感和责任感,这样一来,社保基金的相关工作必定会进行得更为顺利。超级秘书网
(2)建立专家顾问委员会
社保基金的征收、运营及监管活动,事务纷繁复杂,专业性要求极高,在既有的社保基金监管体制之下,政府相关部门的管理水平和专业能力未必与实际要求吻合。这就有必要考虑成立以法律、经济、社保相关专家学者和国内外有一定影响的专业人士为来源的专家顾问委员会。这样的组织,一方面可以作为咨询机构应对政府在社保基金管理活动中遇到的专业性问题,以避免事前决策的盲目性和增强处理突发问题时措施的得力性;另一方面其还可以作为政府扩大与社会就社保基金相关问题的交流的平台,从而提升行政透明度和树立智力型政府形象。
(3)地方政府需要发挥更多的地方智慧
前文已述,我国社保基金监管体系的法律基础并不坚实,中央给予的政策空间不算宽裕,社保基金各项具体工作任务繁重,各地方政府不得不面对的问题是,如何在这些现实还将持续存在一段时间的情况下更好地实现社保基金征收、运营和监管三者之间的良性互动。毫无疑问,地方政府需要发挥更多的地方智慧,即以本地实际情况作为考量的基础,围绕社保基金的核心问题(如保值增值等),寻求更多的、来自社会生活各个方面的支持(尤其是本地人民群众的支持),发挥更大的主观能动性,营造富有特色的地方社保基金监管模式,而中央政府也应当在承认、鼓励并支持地方政府的这种积极的探索。
参考文献:
[1]王宏.社保基金监管法律制度研究[D].北京:北京交通大学,2007.
[2]巴曙松,谭迎庆,丁波.社保基金监管的现状、问题与建议[J].经济研究参考,2007,(58):48-52.
篇3
[论文摘要]社会保障基金是社会保障制度的核心问题,是其的物资保障基础。从社会保障基金的管理现状出发分析目前存在如何对基金保值增值的问题,最后提出进行社保基金市场化运营的方式。
一、我国社会保障基金的来源和管理分析
(一)社会保障基金涵义以及来源
社会保障基金是国家为了实施社会保障制度,通过法律、行政或市场运营等手段筹集积累的资金.社会保障基金是社会保障制度的首要问题和核心问题,是社会保障制度能顺利进行的基础和物资保障。因此,对社会保障基金的管理问题尤其是如何在社会保障基金的运营中实现保值、增值是进行社会保障制度改革和发展的一个关键问题。
我国目前社会保障基金的来源从具体项目来分主要包括:由城乡企业参保企业和职工缴费建立起来的职工基本养老保险,医疗保险,失业保险,工伤保险和生育保险基金;由各级政府财政拨款和个人缴费建立起来的职工基本医疗保险基金;由政府财政全部拨款建立起来的机关事业单位职工基本养老保险基金;依靠企业和职工缴费建立起来的企业化管理的事业单位职工基本养老保险基金;各级地方政府财政拨款建立起来的城镇最低生活保障基金,等等。
我国社会保障基金按筹集的方式分可分为一下三类:一是国家强制执行的由投保人和其单位共同缴费筹资的社会保险基金主要用于养老,医疗,失业,工伤,生育保障,住房保障等。第二是由国家财政拨款用于社会救助,社会福利,社会优抚,社区服务的基金。第三是以个人投保,企业投保和互保险形式存在的商业保险基金。
(二)我国社会保障基金的管理现状
我国现行的社会保障制度是社会统筹和个人账户相结合的社会保障统筹制度,从实施到现在经过一段时间的发展对我国社会保障基金的发展有一定的作用,并且初步建立了多层次社会保障基金的管理模式,但是在对社保基金的管理和投资方面还有一定的问题。
1.我国社会保障基金的投资渠道单一,流动性比较差
有关统计数据表明,我国近年来社保基金的增长速度快,在通货膨胀的风险下如何使社保基金有效的保值增值是一个复杂的问题。目前根据有关规定我国社保基金只能投资国债和存入银行,这种投资安全系数高,但从长远来看存在贬值和流动性较差的风险。社保基金贬值的问题来源于通货膨胀。而流动性较差的问题是因为对国债的投资。目前社保基金实行的是收支两条线的管理方法,基金的余额除预留两个月的支付费用外其余的按规定只能全部用于购买国家特种定向债券,任何单位和个人无权用于其他任何形式的投资。从我国现在发行的债券种类来看凭证式国债的利率比较高,我国的社保基金基本投资在凭证式国债,但凭证式国债一般不能上市流通,流动性较差,所以社保基金在做这种投资后的流动性也比较差。
2.随着老龄化问题的日益突出,社保基金面临入不敷出的问题
随着全球进入老龄化社会,各国政府都在采取相应的措施来解决退休福利的问题,特别是社保基金的管理问题得到了各国政府的关注。我国也即将面临一场人口的变化,目前我国还处于一个较年轻的社会,2004年我国60岁及上的老龄人占人口总数的11%,但到2040年,联合国估计该比例将上升到28%。我国也将面临老年化问题。随着老龄化问题以及因国企改革退休,下岗职工的增多,用于养老,医疗保障的费用以及下岗职工的失业保障基金大大增多,这使我国社会保障基金的支出急剧大幅增长,而社会保障基金却增长缓慢并存在贬值的风险,这使我国社会保障基金面临入不敷出的困境。
二、针对以上管理问题提出几点改革建议
为了解决我国社会保障事业发展中遇到的社保基金筹集问题,我国大部分学者以及社会上从事社保工作的人员,提出了很多解决的方法,大致归纳主要有以下两种:
(一)改社会保障费为社会保障税
开征社会保障税是国际上社会保障系统普遍采用的筹资方式,目前在已经建立社会保障制度的140个国家中有80多个国家开征了社会保障税。采用社会保障税有强制性特点,通过强制征收增强了政府的宏观调控能力,保障社会保障基金的征收;能向社会及时足额的供给社会保障基金;使我国经济体制能更好的同国际接轨,有利于我国的对外开放。
(二)由现收现付制向基金累积制过渡
现收现付制是根据“量出为入”“以支定收”的原则,依据当年社会保障的支出来筹措社保基金的。采用此种模式可以避免因物价上涨而引起的通货膨胀问题,但因为我国即将进入老龄化社会以及国企改制大量员工下岗等问题的出现,将会对现收现付制这种筹资模式提出严峻的挑战。因此必须对现收现付制这种社保基金筹资模式进行改革,必须改为基金累积制。基金累积制是以“量入为出”为原则,是将将来发生的费用提前提取形成社会保障基金,即当期员工的保障费用由自己来承担。采用这种模式可以达到社保基金的收支平衡。但是采取这种模式也存在一个问题,那就是在漫长的积累过程中会面临通货膨胀的风险。并且我国现在是处于由现收现付制向积累制转变的过程中,出现了当代人要付两代人养老保险的双重负担,因此在这种转变模式中关键要解决如何使社会保障基金增值的问题。
以上两种筹集社会保障资金的方法是从两个不同的方面解决了社保基金制度改革中的部分问题。保障费改保障税是国家采取强制手段征收社保基金保障了资金的征收效率,由现收现付制向基金积累制过渡强化了社会保障中公民的自我保障意识。
三、社会保障基金的市场化运营
如何使社会保障基金不贬值达到保值增值是社会保障基金管理的重要难题。如果继续采用现在的管理模式存入银行或者购买国家债券,随着时间的推移,利率的调整,通货膨胀等因素很难保证社保基金的保值,甚至是贬值。因此为了社会保障更进一步的发展提出了社保基金进行市场化运营方式,在市场中获取更高的利润。
(一)社会保障基金市场化运营的内容
社会保障基金的市场化运营,是指由有关的经营机构将社会保障基金投入市场特别是金融资本市场中,使社会保障基金进入社会再生产领域,从而使社会保障基金在市场的经营中实现保值增值的目的。
由于社会保障基金的特殊性并不是所有的基金都能在市场中运营,要将基金分类根据不同的基金来进行市场化经营。根据流动性可以将社保基金分为三类:第一准备金,第二准备金,第三准备金。其中第一准备金是用来支付三个月以内的社会保障的基金;第二准备金是三个月以上一年以内的用于支付的社会保障基金;第三准备金是那些用于支付较长时期后给付的社会保障待遇的部分基金。根据分类,第三准备金流动性不大可以进行中长期投资,这部分基金是社会保障基金保值增值的关键。在进行投资的时候也要考虑要安全问题,由于社保基金的特殊性需要投资者将安全性放在第一位。目前允许社保基金投资的国家都采用多种投资方式相结合的形式,尽量分散投资的风险。
(二)社会保障基金的市场化运营方式
社会保障基金的市场运营根据不同的角度有不同的分类,但总的来说可以分为社会保障基金的金融市场运营以及非金融市场运营。
1.社保基金的金融市场运营
a.银行存款和购买国家债券
这是我国目前采取的最主要的保值增值方式。在我国银行存款和政府债券一般都是由商业银行或者国家委托商业银行来办理的。政府债券的利率一般高于银行的利率,而且风险比银行存款还要低,但是政府债券的偿还期限比较长,且流通性也有一定的限制。
b.购买公司债券和股票
股票是股份公司筹集资本时,向股东发行的载明一定股份的书名证明。股票分为普通股和优先股两种。公司债券也是公司为筹集资金而发行的一种有价证券,是持有者拥有公司债权的一种凭证。债券和股票都是属于有价证券,是现在公司融资的一种手段。社保基金在选择投资于股票还是债券是要根据投资的实际情况出发选择最安全的方式。
c.委托金融机构发放贷款
采用这种方式来运营社会保障基金,基金投资的安全性和金融机构定期存款相当,因为金融机构贷款利率比银行存款利率高,这样可以使基金获得更高的投资收益。
在委托金融机构进行贷款业务时,双方签订的合同要包括一下几个方面:委托贷款的总额,委托期限,贷款利率,偿还期限,资金用途,风险的承担等问题。其别要注意金融机构的监管问题,以及到期后资金的收回问题。
2.社保基金的非金融市场运营
a.直接投资企业事业
社保基金可以直接用以投资企业,事业单位。采用这种方式投资社会保障基金可以直接参与企业的经营管理活动,随时了解生产经营的动向,有较大的主动权。并且这种方式的投资可以获得比贷款和存入银行更高的利润。但是,这种投资方式也有一定的缺点,社会保障基金机构要承担全部的风险,安全性相比较前几种投资方式而言比较低,不利于风险的控制。
篇4
(一)社保基金存量有必要拓宽投资领域。根据2001年度嘉兴市本级社会保障基金决算反映,市本级五项社会保险基金年初余额为24428万元,年末余额为44912万元(其资金分布情况为:经办机构支出户银行存款13139万元,财政专户存款28405万元,暂付款563万元,债券投资3888万元)。从年度社会保险基金存款余额的变化情况看,市本级社会保险基金存款余额已经走出了前几年的下降趋势,并逐年在增加。
根据浙江省财政厅《2001年度养老、失业基金决算情况》通报反映,嘉兴市本级养老保险基金支撑能力为15.1个月,高于全省9.9个月和全市13.4个月的水平。从市本级2001年社会保障基金收支情况分析,在社会保险扩覆不开展的前提下,如果从2001年存量资金中留出15000万元作为2002年的收不抵支部分,留出投资国债和定期存款未到期部分10000万元,还有20000万元可以用于其他投资。
(二)社保基金增值有必要拓宽投资领域。根据2001年度嘉兴市本级社会保障基金决算反映,市本级五项社会保险基金年度利息收入774万元,年综合利率2.23%。从目前我国经济形势分析,在积极的财政政策完全淡出前,银行储蓄存款利率的走势预计在三、五年内仍将维持现有水平,目前存货款利率差在加大。
(三)政府资金经营需要拓宽投资领域。目前,政府一方面要通过建立投资性公司向商业银行贷款并以贷款利率支付利息,另一方面则将大量的社会保障基金存入银行,以银行存款利率得到利息。按照现行存贷款三年期年利率进行测算,存款利率3.24%、贷款利率5.76%、差额2.52%,如按5亿元社会保障基金存款进行测算,年基金少收入利息1250万元。
(四)依法参保意识的提高和行政推动力度的加大有必要拓宽投资领域。近年来,省市人大、政府加大了对社会保险工作的领导,地方政府、职能部门对社会保险工作的管理,用人单位参加社会保险的法制意识,劳动者的维权意识和社会的监督力度,参保单位、参保职工、缴费基数三个不到位的状况正在加强或改善。社会保险参保扩覆工作的开展,从根本上解决目前存在的参保企业不到位的状况,使当年社会保险基金达到收支平衡并有结余,使存量资金增加。这就有必要考虑社会保障的投资方向和较大限度增值的问题。
二、拓宽社保基金投资领域的模式选择
笔者认为:社会保障基金投资对中央政府而言,选择适宜的模式入市至关重要。从允许将社会保障基金投资于股市的国家看,社会保障基金入市的途径为社会保障基金——基金公司——证券市场,即将社会保障基金投资于基金公司,再通过基金公司投资于股市。而对地方政府而言,将社会保障基金拓宽投资领域,除按照规定安排好支出所需的资金和购买分配的国债以外,投资于地方政府承担最终兜底责任的社会公益事业发展项目和基础设施建设项目是切实可行的。一方面,可以增加社会保障基金的增值率;另一方面,可以加快地方社会事业的发展速度,减缓对银行贷款的依赖程度。投资方向可以确定为:市本级的高速公路、杭州湾跨海大桥的建设出资部分,高等教育、高中教育的基础性发展项目,以及城市基础设施的建设。社会保障基金投资模式,在现行政策制度不作调整的前提下,地方政府可以从以下三种形式中选择:
——委托贷款项目模式。根据商业银行当前的委托贷款制度规定,资金所有者将银行存款指定对象和项目,由商业银行根据规定手续与贷款方和委托方签订三方合同,并由商业银行办理贷款和结算手续,按规定收取手续费,但不承担委托贷款资金风险。这种模式的优点是从社保基盘管理本身来说,其资金反映在银行存款科目中,因而不违反国家现行对社保基金管理的制度,同时有利于基金的增值;缺点是银行不承担风险,同时要向银行支付手续费。
——直接投资项目模式。这种模式是指在众多社会公益事业和基础设施项目中。选出发展潜力较大且稳定的项目作为社会保险基金的投资对象,由政府组织对项目的政府责任的论证。对于必须由地方政府承担最后兜底责任的项目,可以确定为社保基金投资方向,由市财政(社保基金管理中心)办理基金投资手续。这种模式的优点是在基金增值的同时节约了手续费;缺点是超越了国家现行社保基金投资的范围。
——投资开放式基金模式。开放式基金是指基金规模不固定,基金单位可随时向投资者出售,也可按投资者要求买回的运作方式。这种模式的优点是投资收益高于国债和储蓄、低于股票;缺点是投资风险高于国债和储蓄,同时需支付手续费,而且国家至今末规定可以作为社会保障基金的投资范围。
笔者认为,上述三种模式比较,选择委托银行贷款模式较为合适。在确保社会保障基金安全的前提下增加了利息收入,同时又不违保障基金管理制度
三、拓宽社保基金投资领域的可行性分析
选择委托银行贷款方式拓宽社会保障基金投资领域,笔者分析是可行的。
——从政策角度分析具有拓宽投资领域的可能。(1)综观世界各国社会保障基金管理政策,其基金结余的投资方式除储蓄和购买债券外,还有以下几种:一是投资于国家基础设施和基础产业。将社会保障基金投资于交通、电力、通讯等社会基础设施和基础产业,其回收期稍长但收益较稳定可靠,既有经济效益,又能兼顾社会效益。二是投资于股票市场。将社会保障基金投资于国内或国外股票,以获取股息收益或股票增值。三是投资于不动产及各类贷款,如抵押贷款、商业贷款、住房贷款、个人贷款等。(2)在我国,根据财政部、劳动和社会保障部《关于印发<社会保险基金财务制度>的通知》规定,“基金结余除根据财政和劳动保险部门商定的、最高不超过国家规定预留的支付费用外,全部用于购买国家发行的特种定向债券和其他种类的国家债券”。而在按照规定购买国家发行的特种定向债券和其他种类的国家债券后,剩余资金则存入银行。
综观上述社会保障基金的投资方式,按照风险和收益由小到大的顺序排列是储蓄、政府债券、基础设施、公司债券、股票和不动产。总的来看,各国对社会保障基余的投资营运都控制得非常严格。储蓄和购买政府债券是所有国家都认可的投资方式,而对基础设施、股票、不动产和贷款等风险大的项目,有的国家是严格禁止的。不过,从一些国家的统计分析来看,社会保障基金投资于股票市场的回报率在各项投资项目中是最高的,因此,不少国家对社会保障基金投资于股票市场解开禁令。
——从投资对象分析具有拓宽投资领域的空间。“九五”期间,政府对本级范围内通过向商业银行贷款形式,投入40多亿元兴建了大量的社会公益事业和城市、交通等基础设施项目。“十五”期间,还投入巨资兴建文化中心、体育中心、杭州湾跨海大桥等社会公益事业和城市、交通基础设施项目。这些项目的建设,均将逐步到达还贷期和贷款期,而已经建成项目目前尚未具备还贷能力,需由政府财政给予支撑,待建项目需要大量的资金投入才能启动,这些因素均给社会保障基金投资渠道的拓宽提供了方向。
——按投资项目分析具有较好的安全性和较高的投资收益。将社会保障基金投资于政府承担最后兜底职能的社会公益事业和城市基础设施、交通设施项目,可确保社会保障基金的安全性。同时,可以增加较多的利息收入,如按照三年期存货款年利率计算,社会保障基金年利率可在目前2.52%的基础上提高到5.58%.如按3亿元资金量进行测算,年度利息收入可从存款的756万元提高到委托贷款的1674万元。
四、拓宽社保基金投资领域的意见
(一)统一思想、确定投向。由市财政局按照嘉兴市国民经济和社会发展“十一五”规划,会同市发展计划委员会对文体、教育、交通、建设等部门纳入“十一五”规划的项目进行评估,选择提出社会公益事业和基础设施投资项目,提交市政府决策。
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一、社会保险基金现行的收付实现制会计核算基础的局限性
1.不能全面准确记录和反映社会保险基金的负债情况,不利于防范基金风险
我国城镇职工基本养老保险制度采用的是社会统筹与个人账户相结合的方式,其中社会统筹部分采用的是建立在代际转移基础上的“现收现付制”,而个人账户则是“基金制”。“现收现付制”是按照一个较短的时期(通常为一年)内收支平衡的原则确定缴费率,来筹集社会保险基金。因此,本预算期内的社会保险费收入仅满足预算期内的社会保险金给付需要,一般保留有小额的流动储备金,即所谓“以支定收,略有结余”。这种制度是下一代人供款养活上一代人的制度,属于代际间的收入再分配。“基金制”是指在任何时间点上累积的社会保险费总和连同其投资收益,能够以现值清偿未来的社会保险金给付需要。这种制度的本质是“同代自养”。
以收付实现制为基础的会计核算,是以现金的实际收付作为确认收入和支出的依据,只能反映基金财务支出中以现金实际支付的部分,并不能反映那些已发生但尚未用现金支付的债务,如借入款项的利息、个人账户的应计利息等;这部分债务成为“隐性债务”。“隐性债务”在社会保险基金的会计账务和报表中得不到反映,只有在实际支付利息或归还本息时才能体现支出,造成社会保险基金的会计账务和报表不能全面准确记录和反映社会保险基金的负债情况,不利于防范基金风险。
2.不能进行正确的成本效益核算,不利于反映社会保险基金活动的真实结果
社会保险基金是为了保证劳动者在丧失劳动能力或失去劳动机会时的基本生活需要,在法律的强制规定下,通过向劳动者及其所在单位征缴社会保险费,或由国家财政直接拨款而集中起来的资金。社会保险基金具有强制性、基本保障性、特定对象性、统筹互济性、储存性和增值性的特点。
社会保险基金是先征集保险费形成基金,再分配使用。社会保险费是在劳动者具有劳动能力的时候,逐年逐月从其创造的价值中强制扣除一部分,经过长期储存积累,在其丧失劳动能力或失去劳动机会、收入减少或中断时,从其积累的资金中为其提供补偿。从社会保险基金管理的角度看,征收的社会保险费本金及其应计利息是“负债”,是参加社会保险的劳动者委托社会保险基金管理机构管理的资金,最终是要返还给劳动者的。社会保险经办机构应利用时间差和数量差,努力使基金增值,以达到社会保险的保障目的。社会保险经办机构的运行成本,除机构本身的行政管理经费由财政拨付可不予考虑外,其真正的成本就是参考银行同期存款利率计算的社会保险基金利息。
收付实现制以会计期间款项的收付为标准入账,当收益实现和收到款项的时间不在同一期间时,收付实现制会计记录的收益便不能代表活动的真实结果;同样,当费用发生与支付不在同一期间时,收付实现制会计记录的费用也不能正确反映当期业务活动所支付的代价。
《社会保险基金会计制度》中关于“第301号科目-基本养老保险基金”的说明是这样规定的:有条件的地区,年末,按养老基金个人账户储存额,参考银行同期存款利率计算个人账户利息时,借记“统筹养老基金结余”科目,贷记“个人账户养老基金结余”科目。这一规定是立足于当年基金利息收入总额大于个人账户应计利息额,也就是统筹基金必须盈余。在全国大部分省市养老保险基金个人账户“空账”,甚至养老保险基金赤字造成养老保险待遇支付困难,需要由中央财政补贴或借款的情况下,收付实现制这一核算办法掩盖了保险基金运行的真实结果。因此,收付实现制会计核算基础不能公正客观地核算社会保险基金运行成本和反映运行结果。
3.不能全面反映社会保险基金的运行情况,不利于提高管理机构的工作效率和绩效考核
目前政策规定,社会保险基金结余只能用于购买债券和存放银行,不能进行任何形式的直接投资和间接投资。社会保险经办机构效益的来源只有银行存款及国债利息。然而2000年以后,国家已经不再发行针对社会保险基金的特种国债,其他种类的国债利率还略低于银行同期利率,社会保险基金进行国债投资基本上已无利可图。因而,社会保险基金效益的高低取决于银行存款办理的及时性,也就是经办机构的办事效率。对社会保险基金进行成本分析和对社会保险基金管理机构进行绩效考核,是制定科学合理的收费政策、提高基金运行效益的重要手段;但在收付实现制上进行的会计核算难以满足这方面的要求-它不能真实、准确地反映社会保险基金的成本耗费和绩效水平,不能适应开展绩效管理的需要。并且,社会保险基金同时存在“现收现付制”和“基金制”业务,若两者采用相同的会计核算基础进行核算,一方面由于现收现付制业务不核算成本,不利于节约费用和绩效的评价与考核;另一方面,在实际工作中由于两种业务同时进行,使得利息成本不能合理分摊、准确核算。这不仅不利于基金管理,也不利于社会保险基金的有效使用。可见,收付实现制已不能满足社保基金进行成本核算的要求,对社会保险基金中采用“基金制”管理业务进行全面的成本核算,更有利于提高社会保险基金的使用效率。
4.不符合政府会计改革的趋势,不利于政府会计改革的顺利进行
在传统公共管理体制下,政府开支是否遵守授权和法律法规要求,是受托责任的首要问题。使用收付实现制会计基础记录收支,可以作为核查政府履行责任情况的明确依据。但在经济全球化、一体化的背景下,绩效最大化、信息透明度、为社会公众维护国有资产等,已成为政府的主要责任。由于自身的局限性,收付实现制会计基础不能提供符合新公共管理要求的相关财务信息,不能显示财务状况及财务绩效的全貌。
有关研究表明,对于新公共管理体制,政府会计采用权责发生制为基础,具有以下几项优势:第一,权责发生制会计报告为社会公众提供了如实评价政府财务状况和运营绩效的信息,促进了有效管理;第二,权责发生制为量化计划和活动的效率水平提供了一种机制,以促使政府改进服务质量和效率,增强竞争力;第三,权责发生制给政府部门带来了一种文化的转变,使得管理者更重视政府机构的改革、效率等财务绩效管理问题;第四,权责发生制更适应新公共管理环境下拓展了的公众受托责任要求,增强了财务透明度;第五,全面、持续地推进以权责发生制为基础的政府会计,可以提供增强财政长期支持能力方面的信息,从而优化政府的中长期决策。
在OECD国家的政府会计权责发生制改革取得了巨大成功的背景下,目前我国正借鉴国际经验,并结合实际,实施政府会计改革的深层探讨。社会保险基金会计也应顺应政府会计改革的浪潮,循序渐进地进行改革。
二、对社会保险基金会计核算基础改革的建议
社会保险基金核算在实行收付实现制的同时,应根据社会保险基金统筹部分实行现收现付制、个人账户实行基金制管理的需要,对个人账户采用权责发生制为核算基础,以弥补收付实现制的缺陷。社会保险基金会计核算采用什么样的会计核算基础,不应由社会保险经办机构的性质决定,而应与社会保险基金的性质或业务内容相适应,采用不同的核算基础。
社会保险基金会计执行“收付实现制和权责发生制相结合”的核算基础是可行的,它既可解决社会保险基金会计现行收付实现制核算基础存在的局限,满足政府对社会保险基金实行宏观管理的需要;同时又能促使社会保险基金管理经办机构提高工作绩效。
1.采用“收付实现制和权责发生制相结合”的核算基础,可以弥补收付实现制在社会保险基金会计核算工作中的弊病。
如社会保险基金协议存款的核算,就可采用“收付实现制和权责发生制相结合”的会计核算,即以权责发生制为核算基础,对协议存款进行日常核算。
核算方法为:(1)转存协议存款时,借记:财政专户存款-协议存款,贷记:财政专户存款-活期存款;(2)按照协议存款利率计算利息时,借记:财政专户存款-协议存款,贷记:待结转利息;(3)按照承诺利率给个人账户计算利息时,借记:待结转利息,贷记:利息收入-个人账户利息;(4)年终将利息收入-个人账户利息结转养老保险基金-个人账户;(5)协议存款到期转回时,借记:财政专户存款-活期存款,贷记:财政专户存款-协议存款。待结转利息的贷方余额,表示社会保险基金运营盈余,利息可用于按一定比例提取计息准备金和给个人账户增记利息;借方余额则表示社会保险基金运营亏损。这种核算方式不仅能反映社会保险基金运营成本与社会保险基金结余的真实内容,而且又能克服单一使用收付实现制会计核算基础的弊病。
2.采用“收付实现制和权责发生制相结合”的核算基础,有助于社会保险基金管理成本正确计量,真实反映社会保险基金财务运行状况和财务成果;同时又能有效地将社会保险基金的运行绩效与社会保险基金管理经办机构的责任联系起来,促使社会保险基金管理机构从“保征收、保发放”向“管好、用好社会保险基金,实现基金保值增值”的管理目标迈进,为深化社会保险体制改革创造条件。
3.采用“收付实现制和权责发生制相结合”的核算基础,能够比较全面、准确地反映社会保险基金现在和未来隐性债务的信息,增强社会保险基金财务信息的完整性、可信性和透明度;也能正确反映社会保险基金的持续能力,为政府规避基金风险、实施稳健的发展战略、制定长期的发展政策提供重要依据。
4.采用“收付实现制和权责发生制相结合”的核算基础,可以降低政府会计制度改革的难度,有助于将政府会计对象由现金流扩展为受托责任,更好地反映政府活动和履行这一受托责任的连续性;同时能把社会保险基金运动的前因后果联系起来,提供全面、连续、系统、完整的财务信息,符合政府部门实行绩效管理的现实需要。
当然,社会保险基金会计核算基础由收付实现制向“收付实现制和权责发生制相结合”转变,不仅需要社会保险基金会计科目和会计报表的修改,还需在立法、人员培训、软件设计等多方面协调配套;更需要政府会计制度的改革,以保证社会保险会计核算的正常有序,提高社会保险基金的使用效益和财务信息的披露质量。
「参考文献
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通过基金管理公司开展理财业务,在国际资本市场已经成为最普遍的间接投资方式,这种方式通过基金公司和资产管理公司实现,做到了集合(Pooling)投资。集合投资机制下组成的基金公司不仅仅适用于单纯的基金管理公司,也适用于以银行和保险为主的金融控股集团。保险企业选择什么样的投资理财和承保业务权重模式取决于多种因素,一般来说,主要取决于资本市场成熟度、保险法规制度、保险公司组织形式和治理结构。适合的投资—承保权重可以最大化保险集团收益,也可以有效控制风险。在我国的资本市场中,保险业的资金融通功能已经日益凸显,保险企业在利率市场化和竞争加剧的形式下,运营压力不断增大,市场风险不断显现,承保利润空间进一步缩减,于是对投资收益的要求就相应提高了。
即使是发达国家的保险业,保险承保利润从长期来看也是下滑的趋势,承保的绩效常常只能达到持平,但其作用是吸纳了大量的资金和构建了客户网络,对资本市场的规模建设做出了贡献,从而能够在这个平台之上从事全方位的金融混业经营业务。对于国内的保险业,随着市场竞争主体的增多,垄断局面基本已被打破,多层次、多元化的竞争格局已经出现,剔除市场规模扩张的因素之外,保险业的承保利润必将呈现出下滑趋势,发展下去保险行业的边际利润会趋向于零,行业内只依靠承保收益这一个车轮运转的模式已经无法应付市场的动态变化。不开展全功能的投资管理业务,不利于保险业参与国际保险业竞争,在大量外资保险企业登陆我国保险市场后,民族大型保险企业投资不足,赔付率与外资保险企业相比不占优势,产品价格就会失去竞争性;在未来很长的时期,我国经济和保险业会持续增长,能将社会资金有效转化为投资的渠道很有限,保险企业应利用自己得天独厚的优势开展理财业务,可以填补理财市场的空白,建立新的套利空间。事实上,理财和投资管理能力的高低,体现了保险企业的竞争力,国际上大型保险企业的竞争力主要体现在投资收益和产品创新方面,而产品创新能力又十分依赖投资市场,投资比重多的保险企业有能力制定更低的产品价格,投资收益差的保险公司则无法留住客户。
过去由于保险业监管限制过多,限制了保险企业开展业务的灵活性和创新活力,可以说不适应国际保险市场的发展趋势,现在,开放的步伐加快,我们的资本市场还不够理性,各个金融机构的投资管理能力还处在一个初级阶段,使得资本市场和保险公司的收益管理、保险企业的资产负债管理都是相脱节的。现阶段我们发展的约束条件仍然是不配套的制度限制和资本市场条件,等待条件具备了再开展业务是一个很消极的策略,主动突破限制才是上策,瞄准发达市场的发展步伐,借鉴他们的发展历程,这些原则是对我们很实用的启示。
保险企业组建基金管理公司也是为了适应国内保险业经营方向的转型和盈利模式的转换,保险系基金有自己的专长、资源和投资风格。在过去几年,证券监管部门为了维护资本市场健康发展,提出大力培育机构投资人的策略,推出了证券投资基金,并且允许保险行业的资金购买基金,这对于保险企业来说是一种间接的进入基金行业的方式,这等于将国内的证券投资基金又当成了一个投资工具来使用,而这些基金由于自身存在的问题,给保险业的投资带来潜在的风险。现有的证券基金在一定程度上是依靠政府政策的倾斜找到生存空间的,比如,基金的管理费与托管费与基金的运营绩效不挂钩,这就缺乏了有效的激励,同时,投资人在购买了基金以后就失去了对经营权的控制,公司成本极高,还存在道德风险,这些方面都是基金行业不成熟的表现。
保险业在过去几年就经历了投资于证券基金的资金过于集中而带来的收益和损失波动巨大的情形,有时甚至由于基金管理公司、证券公司和其它投资机构的破产风险而引发了巨额的投资损失,这些都是间接投资带来的后果,它已经成为国内保险行业涉足投资领域的重大教训。因此,保险企业只有组建自己的投资基金管理公司,一方面管理集团内部的证券市场投资,另一方面管理委托的第三方资金和社会公众募集的资金才能节省交易成本,创造投资收益,发展多元化能力,增强保险企业的整体竞争力。
保险系基金公司的组建,除了保险资金运用新渠道的拓展,更在于保险企业能够充分发挥自己销售渠道的优势,吸引大量增量资金流入资本市场。保险企业在开展承保业务上掌握着很有价值的潜在客户,因此保险系基金在募集过程中一定会强于目前的证券开放式基金,2006年银行系基金在首发过程中获得超大规模认购就说明了这一点。保险系基金公司组建后,具有一定的广告效应,可以向市场和客户传递出一个积极正面的信号,保险企业的理财能力和规模更强大、更综合化了,有助于带动保费增长和保险业务的发展,增强保险企业综合实力,为保险企业进一步参与资本市场、开展混业经营积累有益的经验,进而为向国际化金融控股集团方向的发展迈进一大步,当外部条件更加成熟后迅速扩张业务和市场地域,也会帮助提高保险企业的风险抵御能力,有利于监管水平的提高。
二、保险企业参与基金管理业的可操作性
我国经济的增长是保险业和投资管理行业发展的最终保障,给予了保险企业组建基金公司获得成功以最大的可行性。目前经济增长的关键在于可持续性,如果剔除了经济增长的不确定性,保险业和资本市场的发展被广泛接受的结论是:前景非常乐观。对于发展经济、增加社会的和谐性,保险业和资产管理都发挥着极其重要的功能。当前,金融管理层和整个社会都认识到了发展资产管理的重要性,这为保险业涉足基金业创造了很好的宏观政策条件。
发展是硬道理,我国必须保持经济的高速增长,又必须保证社会的和谐与稳定,经济建设需要投入大量的资金,而社会保障体系同时也面临巨大的资金缺口,这些任务仅仅依靠财政资金是很难做到的,因此必须寻求包括资本市场在内的其它的资金渠道及保障方式来应对这些问题的挑战,保险和投资基金行业可以帮助应对这些挑战,它们通过金融资源整合不仅能把流动性储蓄变成长期投资,还可以帮助减轻政府的财政负担,用于发展社会保障,从而有利于社会的和谐与稳定。
除了经济环境之外,保险企业组建基金管理公司的可行性还来自以下若干方面:
(一)我国保险产业发展健康良好,截至2006年,保险业实现保费收入5641.4亿元,增长14.4%;累计赔款、给付1438.5亿元;保险机构总资产达到1.97万亿元,继续保持较快的增长速度。随着保险业投资渠道的逐步扩大,保险资金运用余额17785.4亿元,其中购买证券投资基金余额达912.08亿元,保险机构已经成为基金市场最重要的机构投资者,对市场发展起着支撑的作用。
(二)政策法规和监管的支持是当前开展保险系基金业务的有力帮助。《保险法》、《证券投资基金法》的颁布,《证券法》、《公司法》的修订,使得国内目前金融法律环境逐步完善,这为保险系基金获得合法经营牌照提供了基本的合规性,特别是“国十条”的颁布,更是为保险业混业经营开辟了道路、指出了战略方针。
(三)有可供借鉴的国际保险业基金管理公司运作的成功经验。按照市场经济的规律去规划下一步战略,由先进资本市场的经验提供参考,发达国家的经验适用于所有市场经济的环境。
(四)目前保险企业持有大量的证券投资基金,在市场没有更好的避险工具的前提下,遇到市场下跌必然会出现流动性风险,给保险企业带来赎回风险,这种风险很有可能直接转化为保险企业的偿付能力风险,保险企业如果组建了自己的基金管理公司,首先可以管理运作自己的保险投资,直接介入国内的证券市场,这就减小了交易成本和化解了一大部分风险。
(五)我国基金管理行业即将发生巨大的历史性发展是基于我国资本市场巨大的潜在需求,虽然我国的资本市场还达不到发达资本市场的成熟与规模,但我国保险业组建基金管理公司后除了开展集团内部保险资金的运营外,还有很大的第三方资产管理的需求。股权分置改革完成后,我国资本市场向规范化发展迈进了一大步,我们有充分的理由相信,市场的演进是在慢慢发展的过程中积蓄着力量,潜在的市场力量将成为不断规范我国资本市场的动力,必将启动国内第三方资产管理的巨大的发展空间,这个空间有巨大的前景可供保险基金管理公司参与其中。
(六)我国保险业要做大做强、实现跨越式发展,就必须向多元化、专业化方向同时发展,但保险产品多元化和专业化需要相应的投资管理和资产管理能力来保障,在发达的市场里,投资管理与保险业产品有着千丝万缕的联系,二者不可能独立地发展,而是相辅相成的,优良的投资管理能力是保险企业不可或缺的。
(七)专户理财将是国内基金管理公司在近期及未来即将开展的一项很重要的业务,目前国内的多家基金管理公司已经在厉兵秣马,基金公司期望通过这项业务拓展自己的市场,特别是一些具有较强的研发、投资管理实力和较好客户基础的公司,通过开展这类业务能够更好地拓展新的客户群体。保险企业在自己的客户网络上开展专户理财类似顺水推舟,一旦组建起基金管理公司,开展此项业务是很便利的,对于保险企业来说,特别是对于保险企业的大型机构客户,专户理财的潜力和前景巨大。
(八)大型保险企业普遍具有庞大的营销网络和结算体系,为营销开放式基金,包括赎回提供了便利的条件,不需要通过销售机构代替完成。
(九)大型保险企业多年来在管理保险投资、组建资产管理公司方面已经积累了经验和建立了一定的管理框架和培养了一批专门人才,通过适当的兼并收购和合资战略,进入基金业有很高的可行性。
总之,保险企业组建基金管理公司有利于保险业务的健康发展,可以增强保险企业的竞争力,扩大保险企业的资金融通职能,使保险企业的投资人和被保险人受益。随着金融改革步伐的加快,商业银行组建基金管理公司的优势已经显现,为保险系基金开辟了先河。保险资金实力的壮大和运营能力的提高已经表明我国保险企业组建基金管理公司的内在条件日渐成熟。国内大型保险企业组建基金管理公司符合保险资产管理业务发展的趋势和国际惯例,有利于促进保险资产投资多元化,将有助于保险业实现做大做强的愿景。
三、保险系基金管理公司的组建模式
保险企业组建基金管理公司的目的是为了充分发挥金融机构的功能作用,尽可能地占有金融资源,并在整合的基础上形成多元化业务框架。参与保险资金运营、开展外部资产管理,这两个方面的职能是建立保险基金管理公司的首要工作。保险企业设立资产管理公司从事这两方面的任务是国际惯例,保险企业全资或控股的资产管理子公司除了担任保险企业内部的可投资资产管理外,经过批准还可以从事专户委托资产管理、证券基金管理、产业基金管理、年金管理、信托投资、投资咨询、保险资产负债的证券化、IPO承销、金融租赁、证券经纪等业务。这样的全能资产管理子公司有利于提高保险企业的资产管理水平,也有利于保险业务和资产管理业务的互动和协调发展,从而形成保险企业的新的业务增长点,推动公司整体业务的发展。保险的资产管理公司从事保险资金运营和外部资产管理的权重以及资产管理公司的组织结构,是依据各个国家的保险投资领域和经济发展情况、证券市场成熟度和市场的资金可获得情况决定的。我国大型保险企业已经设立了自己的资产管理子公司,但不是从事全功能的混业经营业务,所以目前在面临申请新的业务过程中,组建基金公司有三种可选择的组织模式,组织结构及特点如下:
(一)基金管理公司作为保险企业(或者保险集团)的新创办子公司,与其它子公司(包括资产管理公司)并列的模式。该种模式强调基金管理公司的独立性,作为新发展的业务,从申报批准到管理模式,到投资管理的策略和风格上,新的基金管理公司与现有的资产管理公司的业务现状、定位和公司特长的安排有很多的区别,在股权投资组成方面也是完全不同于现有的资产管理公司股权构架。现有资产管理公司有自己的股权结构,这与保险企业目前运用资本市场和投资银行手段进入基金业所要求的股权模式是有所不同的,这个问题实质上是如何统筹两个公司的治理结构的问题,使得两个实体的目标不冲突,都能够沿着集团股东价值最大化的方向努力。
即将组建的基金管理公司和现有的资产管理组织模式不同,基金公司是需要把公司切割成基金股份向公众发行,由基金持有人拥有,现有的保险基金管理公司业务无法做到这样的股份切割和公开发行,两个业务的商业运营模式完全不同。其次,目前国内金融体系是实行分业经营、分业监管,将基金管理公司与资产管理公司在一个平台上并列运营开展两种业务,即自有保险资金投与第三方资产托管业务,可以有效跨越两个监管领域。但是这种独立的基金公司设置模式是一个过渡的模式,在几年之内,当我国的监管政策发生变化,基金管理业务也建立了市场地位后,基金公司和资产管理公司应该合并为一体,这是通过过渡实现转型的一种可操作方式。
为了使保险机构快速地、有利地进入基金管理领域,一个可行的保险基金管理公司的股权结构建议为:保险企业控股51%,国际基金管理公司控股29%,国内大型商业银行控股20%,这样的股权结构,有利于借助国际著名基金管理公司的品牌效应、投资管理经验和技术、专门人才以及国际市场的窗口,在未来资本项目逐步开放的情况下,获得全球化投资的先机;吸引国内的国有商业银行或股份制商业银行作为投资人,可以加强销售力量,发挥保险业和银行业在市场的互补作用,解决基金托管渠道,节约交易成本和减少成本。这样的股权结构的策略是强调保险企业迅速成功地进入基金管理行业,成为行业的一支重要力量,而不是单纯着眼于从基金行业的经营里赚取管理费,因此,是一个面向未来的策略。
(二)基金管理公司作为保险资产管理公司下辖子公司(即保险集团公司的孙子公司)模式。该种模式是将保险基金管理公司设置于现存的资产管理公司之下的子公司模式,考虑到未来的发展,资产管理的范畴即将拓宽,对资产管理的概念和经营范围在混业经营开展起来以后,将会重新定义。保险资金运营和外部资产管理之间有一定的业务交叉,可以共享一些内部资源,进行统一管理。保险企业成立资产管理公司也是为了最终做到与国际接轨,保险资产管理公司第一步的任务,也是最基本的阶段性使命是为集团内部各子公司提供服务,受托管理集团内部的保险资金;完成好这个使命后,再力争把握时机拓宽业务范围,积极谋求保险行业内其它公司保险资金的委托理财,在时机来临之后实现跨越式发展阶段,即向国内外机构或个人发行公募基金产品,实现全方位、多结构的理财产品线,这与基金管理公司的定位就达到了吻合。让基金管理公司具备独立法人资格,有利于初创时期的激励和对投资人的回报,毕竟目前我国保险业还处在分业经营和分业监管政策下,独立法人结构有利于分离业务、施加防火墙、更好地实施风险监管等措施。
(三)直接颁发保险资产管理公司基金管理经营执照的模式。该种模式是最为直接的组成模式,管理成本最小,组织形式与国外保险控股集团的组织模式是一致的,资产管理公司两方面的业务在财务报表内合并处理。但是要注意到,资产管理公司在内外两个方面的业务既有重合的交集,又有相互排斥的补集,难于权衡目前的股东结构、基金管理部门新的专业能力和现有业务框架之间的安排,难于做到使内部保险资金运营任务和外部资产管理业务相协调,难于做好基金公司的激励机制,能否使现有资产管理公司人员与新的业务人员工作和薪酬安排相协调也是会影响到工作的效率,因为基金管理是一个高度人力资本密集的行业,高质量的基金管理人才是公司最重要的资源,做到与国际接轨应该成为保险基金管理公司在酝酿成立时的一个基本方针。这个组织模式的难点和工作量表现在资产管理公司股权的重组方面,如何充分利用保险企业的资产优势和整合能力,在当前基金业两极分化,内资、外资基金公司并行竞争现实状况下,更显现出进入战略的重要性。引进新的股东,带人支持基金业务的新的资源,包括体制、品牌、市场窗口、人才、理财技术和经验,这些应该是保险企业组建基金公司时选择合作伙伴的重要考虑因素。资本投入的大小不是引进保险基金管理公司股东的主要考虑因素,因为基金管理不是资本密集型行业,而是知识密集型行业。
如前所述,在一个资产管理公司下开展保险业务和基金管理业务,有悖于分业经营的政策,特别是资产管理公司的保险资金运营业务无法做到像基金业务那样切割股份,进行公募,所以,在第三种组织模式的框架下,只能开拓专户理财和企业年金管理等新业务,并创新自己的投资类产品推向市场,这属于一个折中的方法和边际突破政策限制的方式,应该看作是保险业进入基金业的权宜策略。
篇7
(一)社会保障基金运用方式单一
社会保障基金的运用方式的单一,决定了我国社会保障基金的运营收益低下,甚至有可能导致社会保障基金难以保持现有市值,社会保障基金运用方式的禁锢也使得国家经济调节受到不利影响,随着我国参与社会保障的人数越来越多,截至目前,全国社会保障基金的总数已达一万亿元,虽然我国社会保障基金的数额巨大,但是由于缺少科学的运营管理模式,社会保障基金的投资渠道受到很大限制,当前,我国只有少量社会保障基金运用到了国债市场和股票投资,大部分社会保障基金只运用于投资收益较低的领域,难以对社会保障基金进行保值,我国的社会保障体系也因此承受着越来越重的压力。吴江区于2011年开始按照参保职工缴费工资总额的5%,部分做实个人账户,但针对做实后的个人账户的投资运营,仍主要是采取在国有商业银行协议存款和购买国债等方式,由于投资渠道有限,同时还面临通货膨胀的风险,部分做实的资金无法实现保值升值。
(二)缺乏科学的社会保障基金的管理方式
我国的社会保障基金由国家社会保障部统一调配,各地区的社会保障部门只有按照预定方案对社会保障基金进行定期发放,其余金额大部分存入银行,只有少部分用来投资国债和股市,国家社会保障基金制度的限制及思想观念的保守使得我国的社会保障基金的运营受到很大程度的制约,相比较而言,西方发达国家的社会保障基金运营模式比较值得借鉴,西方发达国家的社会保障基金的运用由地方政府直接领导,地方政府根据不同地区经济发展现状和民生事业投资情况的客观事实,及时对社会保障基金的运用进行政策调整,甚至有一些国家直接将社会保障基金全权交付投资管理运营公司来进行运用,一些市场比较具备活力的国家,将社会保障基金充分运用于前景广阔的资本市场,并且从中获得了巨大的收益。
二、我国社会保障基金领域问题的解决方案
(一)弥补社会保障基金的缺口
我国社会保障基金的缺口很大程度上威胁了我国社会保障体系的正常运行,各地区的社会保障机构要及时认清当地社会保障体系中存在的弊端,采取科学的方式加以研究解决,要对政府部门私自挪用社会保障基金的现象进行坚决的处罚,赋予各地区社会保障机构一定的自,防止地方行政机构以行政权力干预社会保障基金的运作,对社会保障基金使用的机构,要进行科学的调查和监管,对社会保障基金的运行要采取责任到人的严格监管机制,防止社会保障基金运行过程中的腐败现象,要积极借鉴西方国家的社会保障基金运营管理经验,及时调整我国社会保障体系,尽快弥补我国社会保障基金的资金缺口,保证我国社会保障体系的正常运行。按照中央全面深化改革的总体部署,以社会保险全覆盖为目标,全国范围内逐步实施“全民参保登记计划”,推动建立完善更加公平可持续的社会保障体系。通过全民参保登记工作,吴江区可建立社会保险基础数据库和全民参保登记信息管理系统,完善登记信息数据动态管理机制,针对各类未参保人群制定扩面措施,实现本区户籍符合参保条件人员应保尽保,实现我区社会保障基金收入稳定增长。
(二)增加社会保障基金运用方式
社会保障基金运营方式的增加,会给我国社会保障基金的运营收益带来一定程度的提高,要及时解放我国社会保障基金的运营方式,允许更多的领域吸纳社会保障基金作为经营资本,将社会保障基金在合理的范围内运用到波动较大的股票市场和国债市场中,从活跃的市场发展中获得更大的经济收益,保障我国社会保障基金的市场价值和国家经济调整的力度。各地区要充分利用我国社会保障基金基数大的优势,将社会保障基金推广到更广阔的运营区域,切实降低我国社会保障体系的运行压力。
(三)建立科学的社会保障基金管理方式
要积极引进世界发达国家的社会保障基金的管理经验和运营模式,采取政府直接领导的模式,根据不同地区经济发展的情况进行差异化的社会保障基金调配,放开社会保障基金的使用条件,将社会保障基金交付给发展前景较好的投资运营管理公司,确保社会保障基金的市场价值得到提高。各地区要积极借鉴世界发达国家在社会保障基金管理领域的先进经验,国际上大部分发达国家养老保险制度实行国家层面的统筹。这种做法有利于劳动力的自由流动,减少制度运营成本,能更好地激励个人参保缴费。对于吴江区这样的经济发达地区,生活成本比较高,基础养老金应分为国家基础养老金和地方基础养老金,其中国家基础养老金实现全国统筹。
三、结束语
篇8
关键词:社会保险基金;反欺诈;信息不对称
一、我国社会保险基金欺诈行为的现状
社会保险基金欺诈,是指公民、法人或者其他组织在参加社会保险、缴纳社会保险费、享受社会保险待遇过程中,实施弄虚作假、隐瞒真实情况等的行为。我们可以从社会保险基金欺诈现象所涉及的各方责任主体来理解。
到2006年底,全国共有30个省成立了省级社会保障监督委员会,逐步加强基金监督工作,基金管理进一步规范。但是,当前挤占挪用社保基金,冒领、骗取社会保险金的问题仍非常突出。
1999年以前发生的23.47亿元违规资金,大多是涉及基金安全和完整的问题;2000年以后发生的47.88亿元违规资金,多数属于管理不规范问题,甚至包括违法犯罪。凡是涉及社保基金大案的基本上都是与社会保险基金管理机构有关。2006年8月,上海查出了建国以来最大规模的社保基金挪用案件,该案中违规挪用的社保基金连本带息共计37亿元。同年11月27日,浙江金华又爆发数亿社保资金被挪用的大案。据新华社报道,在1986年至1997年间,全国有上百亿元社会保险基金被违规动用。至2005年底,还有10亿元没有回收入账。国家审计署对29个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市三项社保基金(养老、医疗、失业)的审计结果中,发现违规问题的金额达71亿元。
一边是数以亿计的资金被违规挪用、流失,一边是我国社会保险中所出现的养老保险“空帐”、医疗保险费用支出庞大等问题,这些都将严重影响社会保险基金的使命——保证劳动者基本生活水平。所以我们现在不得不对社会保险基金中的欺诈现象进行深入研究,造成社保基金欺诈的原因是多方面的:体制不畅、经费短缺、管理不善、打击不力等,在这里就仅从其最根本的理论源头来进行分析。
二、关于社会保险基金欺诈行为的理论分析
社会保险基金欺诈现象出现的很大一部分原因在于监管不力,社会保险基金监管的理论基础——信息不对称理论可以用来解释此现象。
信息不对称理论是指市场交易的各方所拥有的信息不对等,买卖双方所掌握的商品或服务的价格、质量等信息不相同,即一方比另一方占有较多的相关信息,处于信息优势地位;而另一方则处于信息劣势地位。由于信息不对称的存在,社会保险基金的欺诈才有产生的可能性。首先是对于参保企业来说,拥有本企业用工的数量、工资水平、工人被辞退和平均时间长短和比例等完全信息。企业为了减少生产成本,会发生不如实交纳社会保险费的情况。而社会保险经办结构由于人力、物力、财力的限制,无法完全准确获取参保企业的内部信息,只能根据企业提供的信息进行保险,致使参保企业有隐瞒用工人数、工资水平等信息的动机。
社会保险的购买者(社会保险的参保人)和社会保险基金的营运委托人(社会保险机构)之间由于信息不对称,可能存在道德风险。如果没有有效的监管,社会保险基金经办机构的管理人员会有动机进行、欺诈、挪用、侵吞社会保险基金以中饱私囊,或者用虚假的财务状况隐瞒营运中社会保险基金的贬值、损失与风险。
在社会保险基金发放过程中,由于社会保险经办机构不可能去完全调查清楚每个投保人的真实情况,以及条件变动下个人的现况;个人在利益的驱使下,也可能对社会保险经办机构隐瞒真实情况、骗领保险金。
三、建立我国社会保险基金反欺诈机制
3.1建立多方共同监督制度
通过对理论的分析,看到欺诈现象的产生除了个人道德上的主观因素之外,信息沟通的不完全是其产生的客观原因,这就需要建立一个全方位的监督制度。
行政部门可以在很大程度上规范由于信息不对称所导致的基金风险,但是要把经管权和监督权分离开来,否则这样的制约将会是失效的。社会保险基金管理事务要由具有独立的法人地位的社会保险经办机构负责,劳动和社会保障行政部门只对社会保险基金的运行行使行政管理和监督的职能。除了行政监督之外还要成立专门的监督机构。建立一个包括政府专家、企业界代表、财政部门、参保职工代表、工会代表、社区代表等参加的社会保险基金监督理事会。
社会保险基金经办机构内部也要实行严格的管理制度,对违反规定的行为要进行严惩;内部工作人员之间也要互相加强监督和管理,及时发现和纠正违规行为。
3.2利用现代科技协助反欺诈管理
全国的社会保险信息网络系统存在着相互协调性差、数据不能共享,各地分散管理的缺点,参保人员在流动时信息不能及时传递,让骗保存在了可能性。要运用现代科技去优化社会保险基金的管理,把社会保险基金监管部门与劳动部门、地方税务部门、服务部门等用网络联合起来,实现全国社会保险基金数据的统一和共享。比如说为了杜绝骗取养老保险的行为,可以利用现有的高科技指纹识别设备,建立定期指纹比对制度。将所辖离退休人员的指纹全部采集,每年向退休职工发放指纹采集卡,然后进行比对,确认无误后继续为其发放社会养老保险金。这项科技在一些市区中已经被采纳了,并被证明反欺诈的效果显著。
3.3加大对社会保险基金稽查的力度
针对一些企业隐瞒职工的真实情况,少缴漏缴保险费的,可以发挥各级劳动保障监察大队的作用,深入到企业内部对职工的工资、人数等基本情况进行拉网式大检查。社保经办机构也可以委托会计事务所对用人单位缴纳社会保险费的情况进行审计,对人为瞒报职工缴费基数的要重新补缴养老保险费,规范参保单位申报基数和缴纳养老保险基金的行为。
3.4加强反欺诈立法
我们要探索适合我国国情的社保基金管理与运营办法,制定社会保险基金监管法,加强对社保基金的监管,逐步实现对社保基金的保值与增值,有效遏制社保基金被非法挪用的现象。依法进行社会保险执法监察,强制用人单位为劳动者按时足额缴纳社会保险费,维护劳动者合法权益,真正做到应保尽保,从根本上防止企业不参保,杜绝用人单位漏报参保人数,少报缴费基数,遏制恶意拖欠社会保险费。各地要按照国家的法律,积极制定地方性法规和政策,增强《劳动法》可操作性。并对欺诈社会保险基金的现象进行严惩,实行举报奖励等措施。对有欺诈行为但未造成社会保险基金损失的单位和个人,可视其情节轻重处以一定的罚款;对拒不缴纳罚款的,可向人民法院申请强制执行;构成犯罪的,依法移交司法机关处理。
参考文献
[1]郭士征.社会保险基金管理[M].上海:上海财经大学出版社,2006.
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论文摘要:社保基金为了应对人口老龄化所导致的社保资金缺口的压力,其本身的商业化运作乃是大势所趋;社保基金作为我国股市中的重要机构投资者,参与上市公司的治理有着现实的可能性与必要性;当然,基于我国的现实情况和现代化公司制度的理念,社保基金参与上市公司治理的程度需要合理把握。其参与上市公司治理的途径目前应限定在信息披露项下为宜。
1社保基金商业化运作的必然性
社保基金的日常业务除了收缴、发放社会保险金之外,还有一项重要的内容,那就是社保基金的保值与增值,其执行效果直接关系到社会保障事业的完善程度。“社会保障基金经过长期的积累,会形成庞大的资产,成为投资融资的一大财源。国家通过立法规定社会保障基金的投资项目和投资比例,指导投资的方向,促使社会保障基金向国家基础设施和重点项目投资,从而成为国家对国民经济进行宏观调控的有效手段。中华人民共和国社会保险法(草案)》第六十七条规定,社会保险基金在保证安全的前提下,按照国务院有关规定通过投资运营实现保值增值。这就说明,我国在立法态度上也倾向于在保证安全的前提下实现社保基金的增值。另外,不得不提的就是人口老龄化对于社会保障事业的发展所带来的沉重压力与负担。按照国际上通行的标准我国已经进人老龄化社会,我国进人老龄化社会的速度是相当快的,而且我国是在社会财富增长速度落后于老龄化速度的情况下(即所谓的“未富先老”)实现这一转变的。我国人口的加速老龄化所带来的直接冲击就是社会保障事业面临的严峻挑战,因为社保基金的增长速度要与人口老龄化的速度同步才能顺利完成社会保障事业的目标,要想实现构建和谐社会的目标,社保基金的增速则要快于老龄化的速度。至此,我们可以得出如下的结论:社保基金充裕才能保证社会保障事业的顺利开展,而我国的国情决定着仅仅靠社会保险金的缴纳是远远不够的,因此,极有必要实现社保基金的商业化运营,我国法律对此基本上也是持肯定态度的。那么接下来的问题就在于如何实现社保基金在安全前提下的商业化运营,换句话说,就是社保基金保值、增值的途径在哪里?
2社保基金参与上市公司治理的可行性
“在国际上,社会保险基金的保值、增值方式通常有五种。一是购买政府公债或视为政府岁人盈余,充国库之用;二是存储于国家银行或民营银行,由银行选择借款人;三是直接以银行家身份出现,向需要资金的公司贷款或购买有价证券;四是投资于不动产,直接取得经营权,以获得收益;五是对于享受社会保险金待遇的劳动者或其家属提供消费性借贷服务。”客观地讲,这几种方式都有不同的积极作用和不足,而且各国在具体的选择搭配上也呈现出很大的差异。其中,购买有价证券,尤其是股票,是比较快速和大规模增值的途径之一,但是它面临着巨大的风险,这也使得对于社保基金人市的争论在我国成为热门话题。争论归争论,一个不争的事实就是我国的社保基金近年来确实已经投人到股市之中,并且曾经取得过不俗的业绩,这就说明社保基金投人资本市场、参与证券交易是现实可行的,但是股市的风险和波动也使得社保基金的商业化运作需要极其谨慎t斗〕。正因为资本市场的高风险,有人对社保基金人市持比较消极的态度,认为社保基金还是应该秉持稳健投资的策略,将具体的投资范围限定在风险较小(当然收益也较少)的债券(以国债为主的)领域。对此需要明确以下几点认识:第一,只要是投资就一定会存在风险,即便是风险相对较小的国债也不例外,请不要忽略,这一两年来不断见诸报端的国家破产事件;第二,在我国,相对于投资丰厚的股市,其他投资渠道的收益率很难赶得上我国人口老龄化的速度,如果仅仅通过避免涉入股市来避险的话,很难保证社保基金的资金充足率;第三,绝不能因噎废食,近两年世界范围内的“金融海啸”确实使得社保基金在股市的投资收益率受到了很大的影响,但是受到影响的绝不仅仅是社保基金,所有的投资者或投资机构都遭受了不同程度的影响,况且社保基金的投资亏损率远低于股指下挫幅度。
说到这里就不能不提到这样一个问题,即如何在中国语境下防范和控制社保基金的投资风险。作者在这里主张社保基金参与上市公司的公司治理,以达到有效遏制上市公司运营风险,进而达到最大程度避免社保基金投资风险的目的和效果。众所周知,作为机构投资者,社保基金拥有数目惊人的资产总量,无论这些资金流动到哪一个领域,都会形成一股巨大的力量。从法律的角度来讲,一旦社保基金拥有了某上市公司的股权,就成为了该公司的股东,就应该享有股东的权利、承担作为股东的义务,而首当其冲的义务就是参与上市公司的治理。“公司治理,其意义乃指透过制度之设计与执行,期能提升公司策略管理效能与监督管理者之行为,借以确保外在投资者(小股东与债权人)应得之报酬,并兼顾其他利害关系人之利益。er [7]8,现代公司治理的重心早已由“股东会中心主义”演进到“董事会中心主义”,即董事会为上市公司运作的核心,但股东享有选择、任免董事的权利当无疑义。所以社保基金作为一种官方的、公益性质的投资机构,在投资安全的前提下,还应该尽可能的关注其行为的社会效应。理论上讲,它一旦成为某上市公司的大股东后,就应该尽一种忠实义务,即在商业目的之外还要对国家利益和人民利益负责,负责地选择合格的董事或经理人,有效地参与公司的治理结构,以维持公司的良性运转与可持续性发展。这就是说,从法律上讲,作为股东的社保基金当然有权利参与上市公司的治理;在我国,无论是从经营规模还是资产规模上来看,大型的上市公司多为改制后的国有企业,其经营目标除了盈利之外,还有对于国家利益和社会利益的兼顾。因此,在商业化运营的目的上,众多大型上市公司和社保基金都具有兼顾盈利和追求社会利益的取向,社保基金参与上市公司治理应该不会影响上市公司的正常经营;另外,从经营绩效上来讲,社保基金参与上市公司治理、社保基金和公司其他经营主体的友好关系和良性合作必将实现二者的双赢—社保基金会获得更好的投资收益,而公司的其他经营管理者也多了一个战略伙伴与理性监督者,这也将确保其经营策略更具合理性。
总之,社保基金参与我国上市公司治理拥有法律上的合法性、经营理念上的同向性、经营绩效上的共赢性,抑或曰,社保基金拥有参与上市公司治理的可行性。
3社保基金参与上市公司治理的功能定位与实现途径
3. 1社保基金参与上市公司治理的目的是监督而不是控制
“从公司角度而言,公司治理之终极目标,应是在合于法律规范下,建立最适合机制以促成公司价值之最大化。因此,公司治理理应包括‘管理’与‘监控’两个面向,前者系指企业透过自治方式来‘统管’或‘经营’公司,例如设置股东会作为最高意思机构,后者乃系采取适当监控机制来‘监督’或‘控制’,例如设置董事会来监督公司业务经营,并课以各种义务或责任以防止违法滥权。如前所述,社保基金的存在目的以及参与上市公司治理的原因是确保社保资金的充足率,以应付在人口老龄化不断加速背景下我国的社保资金缺口问题;作为中央政府直接控制的事业单位,其追求目标既不在于盈利,也不在于干预上市公司的正常经营;基于以上两点也决定了社保基金不可能完全、彻底掌握不同类型行业上市公司的经营规则与发展规律,有鉴于治理信息和治理能力的不充分,社保基金直接控制上市公司的经营管理似乎也不太合适。因此社保基金应该找准自己的功能定位,即其主要的目的与功能在于发挥高效、有力的监督,而不是争夺上市公司的控制权与决策权。虽然社保基金很容易成为某一上市公司的大股东(或者至少有一定的发言权),但是社保基金应该找准定位,对于“管理”范畴之内的事项应该尽量减少于预,否则容易引发“外行领导内行”的现象发生,而且与放宽管制、搞活经济的改革开放理念不符。很自然地,社保基金的职能就归人到“监控”范畴之内,当然,这里还涉及到社保基金与监事会或者独立董事监督职能的交叉重合与分工合作问题,限于篇幅,这里不作进一步讨论。但有一点是明确的,正是因为监事会职能不彰、独立董事不独立(甚至不“懂事”)现象的存在,作为独立且有一定权威的社保基金加人到我国上市公司的治理结构来一定会增强我国上市公司治理结构中“监控”的职能与力度。
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[关键词]国有股转持;社保基金;大小限;扩大消费
[中图分类号]F832 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2010)48-0109-02
2009年6月19日,财政部、国资委、证监会和社保基金理事会联合公告,在境内证券市场实施国有股转持政策,转持的国有股由全国社保基金理事会持有。据四部委联合的《实施办法》,股权分置改革新老划断后,凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含有国有股的股份有限公司,均须按首次公开发行时实际发行股份数量即增量发行部分的10%,将股份有限公司部分国有股转由全国社会保障基金理事会持有。这一办法被业内人士称为国有股转持政策。本文重点分析转持政策的正向效用。
1 国有股转持的基本效用是提升社保基金实力
社会保障基金是社会保障体系的核心条件,是社会保障制度得以建立的物质基础,是社会保障可持续发展的重要支撑。社保基金的筹集是社会保障基金运行的起点。财政资助、企业缴纳、个人缴纳、社会捐赠和基金运营增值是社会保障基金资金的五大来源。然而现阶段,人口老龄化的加快、社会养老保险制度转型带来的隐性债务、个人账户空账运行及社会保障水平刚性增长等导致我国社会保障基金出现天量资金缺口。截至2008年年底,我国社会保障基金资产总额为5623亿元,负债为492亿元,基金净资产为5130亿元。而按国家的养老金制度设计,社保基金缺口在2008年年底至少是1万亿元以上,如加上社会统筹账户缺口,我国城市人口的公共养老金缺口至少在2万亿元以上。据中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文最新估算,截至2010年上半年,中国养老金“空账”规模大约为1.3万亿元;2004年该数字为7400亿元。而据世界银行的估算,单就社会保障基金中主要项目基本养老金一项,我国未来三四十年的资金缺口就高达9万亿元。
国有股转持政策的出台,其目的与减持政策一样,在于充实社会保障基金,弥补资金缺口。首先看到的是,转持政策提到的新老划断至桂林三金药业IPO之间的符合条件的已上市公司,其应该把部分国有股转持给社保基金。这部分公司有131家,涉及国有股东826家,应转持股份约83.94亿股,以境内证券市场15倍市盈率的股票平均中位值来计算,大约值为1000亿元。虽然这1000亿元相对数万亿元的历史缺口有些杯水车薪,但国有股转持的制度设计优化了社会保障基金的资金来源途径,据有关专家测算,如果今后的含国有股的公司IPO能够保持正常节奏,且这些企业的经营又基本良好,同时股票二级市场也能够保持稳定,那么通过国有股转持,未来社保基金将有一个良好的发展,再加上其他渠道的补充,其历史欠账会在几年内得到解决。而且转持政策给社保基金带来了两个想象空间:一是2006年6月19日以前的沪深上市公司的国有股是否转持;二是转持比例会不会在现有基础上有所增加。如果现转持政策能够顺利推行、市场各方面反响良好的话,转持的资金增量改革就有可能随之推行,这又会给社保基金带来实质性的支持。从这个角度看,2001年的国有股减持的动机也是为了支持社保基金,及早解决社保基金空账运行问题。只是当时没有进行股权分置改革,没有良好的环境和制度作为依托,所以减持政策最终被叫停。
2 国有股转持政策深化了国家财富与全民之间的机制
国有股是国家代“全民”所有的股份,其意味着中国公民对于国有企业都拥有一定份额的实质性所有权,只是在公司治理层面,需要借由全国各地大大小小的国企管理层来对国有资产进行管理。从法理上讲,全体民众应该拥有部分自主处理自己所拥有的国有股权的权利,这其中就包括卖出、转让甚至赠与等。但因为目前诸多机制设置的原因,国有股与民众中间隔了太多层级和距离,以至于真正作为国有股所有者的民众很难直接从国有股的诸多操作中获取实际财产性收益。
转变这一局面的关键在于减少民众与国有股之间的距离,通过相关国家制度的设定让民众直接高效地享受国有企业的“全民所有”属性所带来的经济价值。社保作为全民性的社会保障的提供者,刚好可以与“全民所享”这一属性对接。通过将国有股转由社保基金持有,实质是让民众的整体社保账户得到提升,进而让民众得到普遍性收益。唯一必须确定的是,既然国有股具有“全民所有”属性,那社保也应该进行实质性的、非区分性的全民覆盖,超越地域、户籍等限制,真正做到全民平等。现实中城乡二元结构和区域生产力发展的不平衡,使农民和经济落后地区的民众在享受社会保障方面处于相对弱势地位,这与国有股本身的全民属性和社会保障的全民平等法理相悖,极易造成新的不平等,所以社会保障制度本身的改革也要深化。
3 国有股转持的实质意义在于扩大消费对增长的贡献
2009年是全球经济危机后各经济体力求经济复苏的第一年,我国为“保增长”和“保八”采用了加大政府投资和双松的财政货币政策。因为需求“三驾马车”中的消费不旺、出口衰退已成事实,只有“城镇化”理论大旗下的投资才有可能实现既定经济目标。可投资过多会不会造成新的产能过剩,理论界众说纷纭。但扩大内需刺激消费来实现经济增长却是国人共识。如何拉动内需?如何刺激消费?如何使庞大的居民储蓄变成现实购买力?可以说,最终消费率的长期过低,国内民众的消费需求增长缓慢,经济增长过分依赖投资,一直是我国经济发展的“痼疾”。据统计,我国2009年上半年经济增长7%左右,而投资贡献率高达9成;1993―2003年,我国最终消费率占GDP的比重为59%左右,而同期相比,世界为78%左右。不难看出,我国的消费显然远低于世界平均水平,也低于大多数发展中国家,如印度的消费率绝大多数年份稳定在77%左右。
我国消费率低除了因为传统保守的消费观念和崇尚储蓄的文化理念,更是因为社会保障制度的不完善。社保制度的缺失,资金缺口的存在,使得老百姓失业、养老、医疗、教育及预期收入等产生忧虑,因而对未来生活的保障信心不足,对当前消费产生“后顾之忧”。对普通百姓而言,转持表明多年来名义上由全民所有的国企资产,现在可以用到他们最需要的社保中来了。如果转持的资产足够多,那些一直名义上与其他人平等地享有这些资产,但长期以来实际上可能与他们的生活毫不相干的弱势人群,在有病就医、老有所养、失业无收入时维持生计等问题上有了更多的希望。弱势人群社保体系的建立完善,会在一定程度上改变他们将不多的收入储蓄起来,以应付孩子上学、生病就医、自我养老的状况。这部分开支由社保承担起来后,他们会将有限收入中的更多部分用于家庭当前的消费,从而储蓄率和投资率双双下降。从宏观经济角度看,经济增长中消费增长的贡献率会逐渐增加,这对扩大内需特别是扩大消费需求对经济增长的贡献,意义重大。
4 国有股转持有利于完善公司治理结构
国有企业改制成国有公司后,暴露出许多治理结构上的严重问题,主要体现在国有股之持股主体虚位的性质和“一股独大”的股权结构两个方面。国有股转持政策出台前,上市公司的国有控股股东为了维护控股地位和应对市值考核的需要,一般不会主动减持股权。综合近10年学术界的实证研究,国有股“一股独大”对于上市公司的经营管理弊大于利。但是,当部分国有股被转持划归社保基金所有以后,情况就大不相同。社保基金在本质上是这些股票的财务投资者,如果公司经营得好,它会长期持有,一旦经营不好,只要不是处于限售状态,就会进行减持。这样,减持会弱化国有股股东对上市公司的控制能力,客观上增加了上市公司的压力。特别是社保基金所特有的追求稳定收益的特征,表现在其管理行为上,会对公司提出更多的稳健发展的要求,这能够在很大程度上制约公司的经营行为。国有股转持政策的实施,将改变国有上市公司的股权结构,从而不断完善国有上市公司的治理结构。
5 延长部分“大小限”的锁定期,缓解市场减持压力
转由社保基金会持有的境内上市公司国有股,社保基金会继续履行原有国有股东的禁售期义务,对股权分置改革新老划断到本办法颁布前首次公开发行股票并上市的股份,社保基金会在承继原有国有股东的法定和自愿承诺的基础上,再将禁售期延长3年。这一项三年的延长期规定,缓解了市场减持压力,有利于稳定股票价格。同时,通过国有股转社保基金,强制延长这部分“大小非”即“大小限”的锁定期,可以迫使社保基金进行“长期投资”,抑制社保基金的“投机”冲动,从而有利于中国股市的长期稳定与健康发展。
党的十七大报告中指出:“创造条件让更多群众拥有财产性收入”,“要采取多种方式充实社保基金,加强基金管理,实现保值增值”。不容置疑,国有股转持政策正是支持社保基金发展、增加百姓财产性收入的多赢之举,必将改善我国股市投资群体的生态环境。
参考文献:
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