司法改革十篇

司法改革篇1

近世所言司法改革，着眼点有三，即司法权在政权结构里的位置，司法权的内部构造以及公民的权利。就趋势言，一是司法独立，审判不受立法、行政等其他权力的干涉，司法机关还可以通过案件审查立法、行政等是否合宪合法，从而形成分权制衡、尊崇法律的宪政体制；二是建立井然有序的管辖与审级体系，统一实施法律，并通过严格法官任免，提高法官待遇，确保法官具备公平审判所必需的知识技能和生活条件；三是朝着“有权利就有救济”的方向改革诉讼制度，为受到侵害的各项权利提供救济，而且强调司法程序中当事人的权利（如被平等权、无罪推定权、沉默权、辩护权），用公民权利构造正当程序。这三个方面，是现代司法的关键，其意义既在保证司法公正，更在塑造法治。司法改革之于法治的意义，主要在于通过强化司法的权威来增强法律的权威；在于通过让一切涉讼机构、组织和个人进入法庭接受裁判而将他们切实置于法律之下；在于通过独立、公正、合格的审判，提高经济活动和其他社会行为的可预期程度，使普通民众不仅可以根据明确而稳定的规则来规划和安排自己的行为和生活，而且对于纠纷发生后会得到怎样的裁决，也能够怀有合理而稳定的预期。

近世司法改革是渐进而多样的。它的完成，不意味着改革的终结。近些年来，许多国家和地区又出现改革司法的动向，其因由和进路是值得注意的。一是司法与社会之间的紧张加剧。面对岸然独立的法院、养尊处优的法官、高度专业化的诉讼和有钱才说理的律师，作为纳税人的普通民众要求国家提供方便、及时、低廉而有效的诉诸司法的途径（access to justice），要求既有法定权利也有实际可能获得司法救济。如英国新近的民事诉讼改革方案提出的尽量避免诉讼、诉讼时少对抗多合作以及简化诉讼等原则，欧美国家每年投入巨额经费用于法律援助，都是为着缓和这种紧张关系。二是国内司法与国际司法之间的紧张加剧。近代革命以来的司法乃是以主权国家的治理和管辖为前提。随着国际交往与合作增多，区域一体化和全球化加快，这种司法体制从原则规则到知识技术都面临强烈冲击。例如，欧洲人权机制要求欧洲理事会成员国的法院在裁决任何涉及欧洲人权公约的案件时必须考虑欧洲人权法院的判决；在国内救济用尽时，当事人还可以越出国界，告到斯特拉斯堡。可以说，调节司法与社会、国内司法与国际司法的紧张关系，对于从整体上改革近代革命以来的司法，的确具有实质意义。

当代司法改革的实际图景当然比以上描述要复杂。有些国家的改革既要完成现代司法建构的一般课题，又要回应新的时代课题。这样的双重挑战使这些国家可能陷入忙于应付、多头作战的窘境，也可能获得另辟蹊径、形成后发优势的绝好机遇。有些国家的司法改革着眼于加强司法的知识技能，提高司法对全球化浪潮和社会危机的应对能力，走出“大行政、小司法”的格局；有些则着眼于融解两大法系司法理念与技术的传统隔膜，改革各自的法治样式。还有些国家和地区赋予司法改革以特别的意义，如有的把司法改革作为政治体制改革的一条实质性进路，有的则把司法改革作为滞缓不济的行政改革、经济改革的权宜性替代，藉此化解民众的改革情结，转嫁政治责任。

司法改革篇2

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申明:本网站内容仅用于学术交流，如有侵犯您的权益，请及时告知我们，本站将立即删除有关内容。 法院司法改革“面临前所未有的重大机遇”。

新一轮司法改革已箭在弦上。中共十八届三中全会上提出，“建设法治中国，必须深化司法体制改革”。这也是执政党继十上提出“进一步深化司法体制改革”的表述后，再一次用力度更猛的词汇—“必须”—来表明推进这项改革的决心。

十八届三中全会闭幕次日，在最高法院党组扩大会议上透露，三中全会对司法改革作出“一系列重大部署”，法院司法改革“面临前所未有的重大机遇”。多位受访的法律界人士对《南风窗》表示，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）为司法领域勾勒的改革图景“振奋人心、理念先进，直面沉疴、富有诚意”。

按照惯例，接下来有望出台的还有关于推进司法体制改革的具体实施意见，并制定落实改革部署的“路线图”和“时间表”。

中国要在未来数十年完成向现代化国家的成功转型，建设“法治中国”、推进司法改革，将是兼具工具性策略和价值追求的基础性工作，其重要性艰巨性不言而喻。 十年司改几多曲折

自2004年中共中央制定《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》算起，新时期中国司法改革的探索已走过10年历程。然而，回溯这段历史可发现，我国的司法改革在路径选择上却呈现出两种截然不同的风格特点和价值取向：在2008年之前，司法改革相对更强调司法的专业化、职业化和独立地位；在2008年之后的5年，改革更加强调“司法大众化”，在司法政策上以“能动司法”、“大调解”等为主标签。

司法改革的方向之所以在2008年前后由“司法职业化”向“司法大众化”转向，原因很多。但一个不可忽视的背景是，随着社会剧烈转型，利益分化、纠纷猛增，面对暴涨的司法需求，正义的供应能力难以匹配，司法机关的公正度和公信力遭到了越来越多的民众质疑—每年全国人大会上，最高法、最高检的工作报告获得的反对票、弃权票，远远高于行政、立法机关，则是明证。在这种背景下，司法机关为了化解社会矛盾，重提“群众路线”，试图借此平息外部的压力。但随之而来的是，洪流加剧，“不信法”、“信上不信下”的社会心理得到强化。

2012年10月，在中共十召开前夕，《中国司法改革白皮书》，历数近年来司法改革所取得的累累硕果。这也是最高院、最高检在5年任期届满之前，向社会公布的改革“成绩表”。然而，在这次新闻会上，不少媒体记者的尖锐提问也从一个侧面验证，尽管司法系统改革很努力、很辛苦（最高法、最高检推出了百余个具体的改革措施），但司法改革的成果和成效并没有得到民众的认同。

持续关注中国司法改革进程的知名学者、北京理工大学法学院教授徐昕认为，中国2008～2012年这一轮司法改革，在很多方面也取得了不少进展，如案例指导制推行，政法经费保障体制改革，铁路公检法系统转制，量刑规范化等，但是，这些举措多局限于某一具体领域的“技术性改革”，并没有触及司法体制的深层次问题，因此，司法公正、公信和权威“基本上没有改进”，“民众对司法的不满有增无减”。 深层痼疾

在法律界人士看来，受困于司法的过度地方化、行政化、官僚化等体制性痼疾，我国司法官和司法机关的独立性很差，难以独立办案，进而影响了司法公信力，这才是我国司法改革需要直面的“最大问题”。

我国现行的司法体制适用的是“条块结合，以块为主”的领导模式，也即地方司法机关接受同级党委和上级司法机关的双重领导。但当上级司法机关与地方党委的意见不一致时，地方司法机关通常是听命于当地党委，因为地方司法机关的人、财、物都是归地方“块块”主管。这也是造成司法权“地方化”的体制原因。

司法权地方化，前几年较突出的是司法的地方保护主义盛行，“外地人来到本地难诉讼”、“本地法院到外地难执行”。近几年较明显的则是行政诉讼（“民告官”案件）胜诉率寥寥无几。而多年未变的则是，地方党政领导对司法个案的干预以及对司法机关为地方发展“保驾护航”的指令和插手。中部地区一基层法院负责人对《南风窗》记者说，一些民事、经济案件，从案件的受理、审理、裁决到最后的执行，双方当事人都会使出浑身解数，“搬出”方方面面的领导打电话、写条子、捎口信，“八仙过海、各显神通”，好像“打官司”就是在“比关系”。一些刑事案件，也会遇到相关领导直接干预、过问和说情的情况。

对于地方司法机关的领导来说，或者“顶不住压力”，或者出于对自己将来晋升的考虑，只得按照领导的意图来办案。这不仅损害了司法的公信，也带来整个社会风气的败坏：普通民众怀疑法律的“有效性”，遇到麻烦首先想的是找关系、找领导。

不仅遭受着外部力量的干涉，司法官和司法机关在独立办案上也受困于内部的过度“行政化”。河南省高级法院院长助理王韶华博士撰文称，我国法院审判组织的正式和非正式层级加起来有8个之多：主审（办）法官、审判长、主管庭长、庭长、审判长联席会议（或庭务会）、主管院长、院长、审委会。在这样的层级之下，法官、合议庭几乎丧失了对其审理案件的决定权。此外，上下级法院之间的案件内部请示与审批制度，也使得上下级法院之间“监督与被监督”的关系几乎演变成了“领导与被领导”的关系。“审者不判、判者不审”现象普遍存在且有愈加严重趋势。 直面“总病根”

也正是看到了司法地方化、行政化的诸多弊端，近年来，法律理论界和实务界的人士不断地呼吁进行根本性的涉及深层体制性问题的司法改革，以重建司法在公众心目中的公正公信的形象。但过去几年，我国的司法改革仍深陷于各自部门主导的外科手术式的“技术性微调”的改革方案漩涡中。

因此，当第一时间看到了中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》有关司法改革的论述后，苏州市姑苏区法院常永涛法官对《南风窗》记者兴奋地说：“这一次，我看到了中央在司法改革上的诚意。一些被业界诟病好多年的那些‘老大难’问题、体制机制性问题，这次统统给予了正面回应。” 司法改革的成果和成效并没有得到民众的认同。

常永涛说，中央关于司法改革的新思路，正是直面司法机关审判权、检察权独立性差这一“总病根”，选取了“去地方化”和“去行政化”这两大突破口，多管齐下，“疗伤治病”。他分析说，在“去地方化”方面，省以下的地方法院、检察院在人、财、物上脱离地方，由省里统一管理；在“去行政化”方面，主要是改革审判委员会制度，让主审法官和合议庭对其审理的案子真正负起责来，改变以往“审者不判、判者不审”的弊端。

江苏省人民检察院案件管理处处长尹吉此前曾受邀参与了中央相关部门司法改革的前期调研和座谈。尹吉对 《南风窗》记者说，区县和地市法院、检察院的主要领导以及人员编制、财政经费由省里统一管理，将会大幅压缩地方领导干预司法的可能性。他举例说，现在，不少地方检察院对县处级领导干部的立案调查，都须事先征得地方党委主要领导的同意，履行了请示报告程序才能进行，但今后将有望变为“事后通报或同时通报”。此外，这一改革也有助于减少各种冤假错案。目前，对于一些疑难案件或者有重大影响的案件，地方上的政法委多会出面协调公检法，对于一些证据不足的案件，基于案件以外的政治上的考虑，多会“重罪轻判”，但今后由于不再受制于地方，地方政法委在个案协调上的力度也将会大大降低。

上海大邦律师事务所丁金坤律师说，让司法权集中于中央系统、不受地方干涉，以提高司法的公正性，这是改革的本意。但是，要警惕“当司法权集中于本系统，也可能出现系统性司法腐败”。

但常永涛法官认为，地方法院由省里“垂直管理”，并不意味着改变了现行的上下级法院之间的审级监督关系。他提醒说，要注意到中央文件在措辞上的精准表述—“人财物统一管理”，而不是“人财物统一领导”。此外，新改革方案也提出，“规范上下级法院审级监督关系”、“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制”，目的正是为了减少法院内部对主审法官的干涉。

然而，改革方案如何落实为现实的良好制度设计，许多困难还有待克服。以地方法院、检察院领导层的人事提名权和任命权的调整为例，将涉及多个部门的权力和利益再分配，且要对现行《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》等多部法律进行修改。

司法改革篇3

一、台湾的司法制度

台湾的司法制度大致可以分为审判和检察两个部分。

1、法院系统。

台湾民事、刑事案件基本上采三级三审制，以第一、二审为事实审，第三审为法律审。在建制上设立“最高法院”、台湾高等法院及其分院、地方法院三级法院。三级法院之间是审级关系，而非行政隶属关系。台湾最高司法机关是“司法院”，“司法院”作为“中央政府”五院之一，拥有广泛的职权，包括民事、刑事、行政诉讼审判权、公务员惩戒权、“宪法”及法律命令解释权、司法行政权等。“司法院”的具体组织结构如下图：

2、检察系统。

1991年台湾实行审、检分隶制，检察系统和法院彼此相互独立，但仍实行审检合署办公，各级检查机关仍相应设于各级法院之中，称为“某某法院检察署”。检察机关依法院审级，设“最高法院检察署”、台湾高等法院检察署、台湾高等法院及台中、台南、高雄、花莲分院检察署，以及21个地方法院检察署。各级检察署之间主要是业务督导关系，司法行政事务统一归于“行政院”下属的“法务部”，“法务部”是检察系统的最高机构。

二、法院系统的司法独立改革

台湾的司法体系在台湾社会中是相当保守的。在1980年代台湾开始了政治和社会转型，司法体系几乎感觉不到这股社会风潮，直到1993年底，由台中地院改革派法官发动改革之后，司法改革才有了实质的进步。台湾司法改革最核心的内容是司法独立改革。主要有三方面的内容：

1、事务分配改革。

案件操纵和人事操纵是危害司法独立的两大关键，而“事务分配”（决定每名法官要办何种的案件）是案件操纵的重要机制。虽然台湾“法院组织法”规定“事务分配”必须由所有法官在法官会议中决定，但实际运作并非如此，在1993年底前，事务分配是由法院院长来决定的。各法院院长可以决定将一些重要的案件，特别是牵涉到政治敏感度或是的案件，分配给他信任的法官。所以事务分配改革是司法独立中的“小学问、大关键”。

第一次针对事务分配的改革来自台中地方法院。1993年12月16日，台中地院9名法官公开举行记者会，要求事务分配权不应属于法院院长，而应属于全体法官。他们同时要求以民主的方式来决定事务方配，而不是以资历来决定。12月29日，台中地院法官经过数小时的争论和四次的投票，以43比34通过决议，未来事务分配交由法官会议中所有的法官决定。?许多其他地方法院立即跟进，采取同样的改革行动。1994年施启扬接任“司法院长”后，立即召开了司法改革会议，废除院长审阅制度，进一步削减院长的权力，法官开始走向自治。

2、人事制度改革。

从影响司法审判的角度看，人事操纵比案件操纵更为根本。如果人事控制不能被打破，仅有事务分配的改革成功还是不能确保司法独立。“行宪”之初，法院和检察系统的司法行政事务，都由“司法行政部”（即“法务部”的前身）来管理。在上世纪70年代末，所有法院才改归“司法院”管理，“司法行政部”改称“法务部”，只掌管检察系统，这时才建立初步的司法独立基础。?但当局仍然通过“司法院”的人事审议委员会（简称“人审会”）控制法官的升迁和调动。“人审会”共有21名委员，其中11名为官方指定代表，其余10名代表由各级法院选举产生，但实际操作中，这10名票选代表经常是由院长所指派。所以“人审会”最初只是个橡皮图章，通过“司法院”送来的人事案。

1994年，三名改革派法官（林辉煌、康树正、黄瑞华）参选地方法院的“人审会”代表，三人全部当选。当这三名改革派法官进入“人审会”，开始影响“人审会”的运作。虽然他们还是绝对的少数（二十一分之三），也无法提名任何人事案，但他们成功地抵制一些操行可疑或有争议性法官的人事案。?改革派法官还推动了另外两个改革行动，进一步了打破了当局对人事的控制。其一是“院长评鉴”，1994年他们针对各地方法院院长的操守、学识和能力等，发问卷给所有地院法官进行评比，并将此一问卷结果送至“司法院”。几乎所有地方法院院长都得到不及格的成绩，平均分数是54.5分，最低的只有21.9分。?此一问卷结果公布不久，数名地方法院院长选择退休。另一个改革行动是“法官票选庭长”，法官不再只靠院长的推荐而得到升迁。1998年时任“司法院长”施启扬任命改革派法官吕太郎出任“司法院”人事处长，标志着人事制度改革的成功，?此后改革派法官逐渐占据关键位置，成为法院系统的主流。

3、预算独立改革。

虽然事务分配和“人审会”的改革取得一定成效，但如果司法权和行政权、立法权的关系没有改变，法院还是没有多大的独立司法权，其中最关键的就是预算制度。按照台湾的法律，法院独立预算，但须“行政院”审批。这样“行政院”就能够通过预算来牵制“司法院”。1997年，“司法院”利用各种政治力量的矛盾，通过“修宪”规定“‘司法院’所提出之年度司法概算，‘行政院’不得删减，但得加注意见，编入总预算案，送‘立法院’审议”。?此外，“司法院”还为自己解释出一个法案提案权，政策主导权进一步加强。

至此，阻碍司法独立的制度几乎被全部移除。不仅行政部门无法干涉具体审判过程，法官实现了“审判独立”，而且更宽泛意义上的“司法独立”作为一个原则、一种制度也被建立起来了。

三、检察系统的司法独立改革

1、对检察系统的控制和检察官的反抗。

台湾在社会转型过程中，贪污黑金屡见不鲜，每一个政党各自都有把柄，侦查刑事犯罪就成为一个非常有效的政治斗争工具，谁掌握了侦查工具，透过一个刑事案件，就可以把对方斗倒。所以检察官的政治作用比法官重要得多，执政当局对检察官的控制也更加严格，决不肯轻易放手。虽然检察官有司法官的属性，但是它的行政化非常强。当局通过人事控制和案件控制长期将检察系统牢牢控制在自己手中。?

但在上世纪90年代前后，一批接受过台湾民主运动洗礼的新一代检察官进入检察系统。他们不愿接受上级的命令和干涉，利用检察官的司法官属性排除政治干扰，调查侦办了一些的政治人物，其中大部分是籍。?为控制和打击这些年轻的检察官，当局通过法律手段收回了检察官的羁押权，并在“立法院”推动“法官法”，借机剥夺检察官的司法官属性，加强行政控制。1998年5月4日，13名检察官开始组织“检察官改革协会”（简称检改会），拉开了检察官改革运动的序幕，“检改会”最初提出四项目标：捍卫检察官的司法官属性、建立协同办案组织、主任检察官推荐票选制度、基层检察官定期评鉴检察长。在两周之内，有391位（超过95%）的地检署检察官，参加了“检改会”。“检改会”成为台湾检改运动的领导力量。

2、争取独立侦查权取得成功。

检改会捍卫检察官的司法官属性获得了成功，检察官的独立侦查权进一步制度化。按照这一制度，检察官在审核强制处分权之后，再在决定依个案是否要进行，这是一个进入司法程序的关节点。进入这个程序后，就完全是每个承办检察官个别的权限，不再受上级指挥监督。虽然检察长可以要求调阅检察官的卷宗，要求检察官对案件的侦办提出报告，但是否决定要羁押、搜查、，这是个别检察官的决定，不能由上级首长来下命令。?

建立“协同办案”组织同样有助于提高检查官侦查的独立性。过去台湾检察系统也有过所谓的“协同办案”，但是只不过是上级干涉下级办案的一个手段。当有检察官办到敏感案件，检察长就会以各种理由，如案情重大，指派其他检察官协助办案。原来承办检察官的办案主导控制权将降低，因为要约谈何人、搜查何地、何人、以何种罪名，经常必须侦办该案的检察官一起共同决定。但是“检改会”推动的“协同办案”模式是检察官之间平等、互助的“协同办案”，而不是由上级指示一起协同办案。这样的协同办案模式减少了上级干涉办案的机会。如果一个案子只有一个检察官办，那么检察长要施压也较容易。如果一个案子有五个检察官合办，那上级要操控的困难就增大。协同办案组织就是后来特侦组的前身，目前特侦组基本上就是采取协同办案的模式。

3、人事制度改革未竟全功。

“检改会”最重要的行动是参与“检察官人事审议委员会”（简称“检审会”），以此推动检察官人事制度改革。“检改会”参加“检审会”第一个举措就是举办票选推荐主任检察官和检察长评鉴，在一定程度上打破检察体系的升官图。但后来“检改会”的几个重要成员如陈瑞仁、刘惟宗、吴文宗、侯宽仁都进入特侦组去办理大案，这两项活动因人力不济而停办。此后台湾检改运动的重点是通过推动“检审会”改革进行人事制度改革。在这个过程中，检察官人事改革相对比较成功，但检察长人事制度改革没有大的突破。

2006年1月，台湾“立法院”通过“法院组织法”修订案。明确规定主任检察官、检察官之任免、转任、迁调、考核及奖惩事项由“检审会”审议决定。更为重要的是变更了“检审会”的人员组成结构：将原先的“检审会”由9名官方指定代表与8名票选代表组成修改为8名官方指定代表与9名票选代表组成；官方指定代表中“法务部长”指定名额下降为4名，最高检署增加为4名；票选代表产生办法由原来的最高检署和高检署各1名、各地检署6名修改为9名。票选代表由全体检察官选举产生，这样“检审会”更加中立，更能代表基层检察官的意见。

“检审会”也一直在争取检察长升迁、调动要回归到“检审会”，而不是由“部长”主导，但没有取得突破。在执政时期，“法务部”以“检察长不是检察官”为由拒绝“检改会”的要求。政党轮替后，“检改会”、基层检察官在2001年5月间与时任“法务部长”陈定南及其幕僚达成协议，“检察长之升迁调动，应经检察官人事审议委员会咨询”。2006年1月“立法院”修订“法院组织法”，规定检察长的遴任与迁调案时，“法务部长”必须提出明确检察长缺额，让检审委员据此提出两倍名单供“法务部长”圈选，完整的迁调案在公布之前，应送“检审会”征询意见。但即便如此，“检审会”对检察长的调动只有征询权而没有审议权，动议权和决定权仍掌握在“法务部长”手中，检察长成为检察体系中抵抗力最弱的环节。“法务部长”只要能控制检察长，他就能够透过检察长去控制地检署，并不是要控制个案，但是他要主导整个调查资源分配的方向。”

新的“法院组织法”规定“最高法院检察署检察总长”由“总统”提名，经“立法院”同意任命之，任期四年”，并规定“检察总长”是最高的检察首长，他拥有最高的案件指挥权、移转权、承继权。但是从过去检察系统的实际运作来看，“检察总长”是虚位的，他多半提一些法令，主持一些会议，提一下非常上诉，他的权限大概就限于这些，真正掌有调度人事、经费预算的是高检署的检察长，而高检署的检察长直接由“法务部长”任命。

四、结论与讨论

1、台湾的法院和检察署司法独立改革有一些共同点。首先，两个改革运动都是自下而上展开的，其参与者都来自司法体制的基层；其次，改革的主要力量都是相当年轻的法官和检察官。这实际上与当时社会大背景是分不开的。在1990年前后，社会上对法治有相当的需求，案件量遽增，司法官的员额开始开放，一批新的法官、检察官进入司法系统。这些年轻的法官、检察官大多受到十年来的台湾民主运动的影响，大都具有较强的民主意识和改革精神。这一批人就成了后来的法院改革运动、检察官改革运动的支持基础。

2、两个改革运动间也有许多不同之处。首先，检改运动起步较晚于法院改革运动，它到1998年才有大规模的集体行动出现；其次，无论是还是都数次攻击改革派检察官和抵制这些改革行动；第三，检改运动与法院改革运动相比，其达成的成绩相对有限。实际上这些差异并不是偶然的，有其内在的原因。法院在整个社会控制的体系里是比较末节的，只要检察体系不它的政治人物，就没有案件会被送进法院审理，所以法院的司法独立，对于执政当局的威胁性，要远小于检察体系，因此法院的司法独立改革进行得比较顺利，受到的阻力比较小。而检查体系对于政治控制的作用更大，所以执政当局对检察体系的管控也更为严厉。这是检改运动晚于法院改革运动，也没有法院进行得彻底的根本原因。

3、当局加强对检察系统的控制。

2000年6月18日，陈定南对检察长进行了第一次人事大调动，他一口气换掉了全台20几个检察长。这次行动虽然让检察系统有了一些的更新，但从司法独立的观点看，这实际上是开了借调动检察长来干预检察独立的先河。

2001年初为配合年底“立委”选举，又发动扫黑金行动，并宣称“三个月内50件黑金”。以前鼓动扫黑金都对其选情有帮助，可是这次行动的结果是抓了好几个执政的县市首长。当局发现把检察官放出去，不见得于己有利。 2001年4月19日，“司法部”在完全无预警的情况下进行第二次检察长大调动，一些涉及执政党县市长案的检察长，不是被惩罚性留置，就是惩罚性升迁，例如卓有战绩的台南及台北地检署检察长被明升暗降地调到最高检“冷冻”起来。这次调动是政党轮替后，检察体系氛围变化的分水岭，从此“法务部”的管控越来越紧。

2007年3月29日，“法务部”不顾“检审会”的抗议，再次强行进行检察长的大调动。这次“法务部长”提出的新任检察长缺额人数，达到12名，占全部29位检察长的四成。其中除了已将届满6年的检察长4位以外，还包括已满4年的检察长5位，甚至包括未满4年的检察长3位，侦办“国务机要费”的高检署检察长上任仅二年就被撤换。这与过去检察长调动的惯例，除非高升，或是操守或管理上出了大问题，否则多以任满一个审级6年为原则，大相违背。这进一步使检察长的地位变得更不稳定。

（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）

注释：

田习如：《三三室是司法改革基地》，《财讯》，1994年9月号，第206-210页。

苏永钦：《台湾的司法改革问题》，中国民商法律网。

王金寿：《台湾的司法独立改革与侍从主义的崩溃》，台湾《台湾政治学刊》第十卷第一期，2006年6月。

王己由：《法官评鉴地院院长结果出炉 受评十九人总平均不及格 高低分差四倍多》，台湾《中国时报》，1994年9月27日。

王金寿等：《政治机会机构与行动者生命历程：揭示台湾的法院改革和检察改革之差异》，台湾社会学年会论文，2006年。

“中华民国宪法增修条文”，1997年7月18日。

第三届“国民大会”第二次会议通过。

陈铭：“谈台湾政治对检察体系之控制”台湾“检改会”网站，省略，2005年5月25日。

这个过程的著名案件有，台中地检署检察官吕太郎进行了有史来第一次搜查县党部。花莲地检署两名年轻检察官洪政和与赖庆祥台湾有史第一件作票案件。屏东地检的年轻检察官了屏东市长黄清汉、省议员林渊熙和农会总干事、以及为数更多的政治人物的桩脚，砍断地方政治人物的非法资金来源，如电动玩具店、盗采砂石、、走私和。对于更大的打击是，他们了极力培养的，来自屏东政治家族的两位年轻政治人物：蔡侑展和黄昌源。这些案件造成在屏东精英的断层，无法推出适当候选人与竞争。（参见王金寿，“想我屏东地检的弟兄们”，台湾《司法改革杂志》，2003年，第46期。）

沈静萍：《台湾检察制度变迁史》，台湾“检改会”网站，2006年7月7日。

王金寿：《台湾的司法独立改革与侍从主义的崩溃》，台湾《台湾政治学刊》第十卷第一期，2006年6月。

陈铭：《检察长调动之咨询程序》，台湾“检改会”网站，2007年03月12日。

司法改革篇4

 

2016年3月13日下午，参加全国政协十二届四次会议的委员们，针对当天上午的“两高”报告逐一发表自己的看法。

 

在民革中央届别的政协委员小组讨论会上，厦门海事法院院长、福建省高级人民法院原副院长夏先鹏对前来列席讨论的最高法、最高检工作人员抛出了上述意见。

 

“福建的一些法院招聘，像厦门大学法律系这样名校的毕业生，几乎不来参加考试，他们都去当律师了。有的法院里培养了七八年的人才，因为外面公司、律所的高薪聘请就走了。” 夏先鹏说。

 

今年年初，随着第三批14个省、自治区、直辖市启动司法制度体制改革试点，本轮司法体制改革已进入全面推进时期。

 

在最高人民法院院长周强于3月13日所作的最高人民法院工作报告中，“2015年深化司法改革情况”被列为单独的一章。

 

本轮司法体制改革已取得了不少成效，包括推行立案登记制，推进法官员额制以及司法责任制等方面。但与此同时，本轮司法改革还存在六个问题亟待解决，如案多人少、配套设施不够、人才流失等。

 

在司法改革全面推进的2016年，中央的各项政策怎样落地，成为摆在各级司法系统法院眼前的命题。

 

员额制期待配套

 

这是一个面试的现场。长条桌的南面，坐着法官检察官遴选委员会的8名委员，委员的左边分别是监督席、计分席、核分席，委员的右前方放置着全程记录的摄像机，镜头直直对准长条桌的另一侧。

 

“你更愿意专职做一名法官还是领导干部?”

 

“入额之后你将如何处理好办案与作为院领导之间的关系?”

 

“请介绍一件办案过程中给你印象最深的一件事。”

 

2015年12月中旬的山西太原，来自山西省司法体制改革试点市县的部分遴选对象，参加为期两天的山西省首批法官、检察官入额遴选陈述答辩考试。

 

问题并不复杂。但无论是见过大场面、从业多年的老法官，还是刚刚入行不久的助理审判员，都有些紧张。

 

一名法官回答道：“法官的职责更具荣耀感和责任感，二选一的话我更愿意做一名法官。”

 

2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议，审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》。《意见》提出了司法体制改革的基础性、制度性设施，其中之一便是完善司法人员分类管理，建立法官、检察官员额制。

 

按照中央要求，法官员额应当控制在中央政法专项编制的39%以下，入额法官均要到一线进行审判工作。

 

山西省作为第二批司法体制改革试点之一，于2015年6月在本省1市8县(市区)正式推行试点工作。到当年年末，共有符合条件的264名法官报名参与遴选，包括法院院级领导、院内办案骨干以及资历尚浅的助理审判员。

 

全国政协委员、山西省高级人民法院副院长王文娅告诉《中国新闻周刊》，山西的入额法官遴选分五个步骤，分别是报名申请、资格审查、笔试面试、业绩考核、测评推荐。至2016年1月下旬，共有214名法官通过遴选，成为首批员额制法官。

 

福建省也是第二批司法体制改革试点之一。在公布了包括福州、厦门、南平市中院及基层法院在内的18个省内试点单位之后，福建也于2015年10月中下旬进行了法官入额考试。

 

报名参加入额考试，有一定的限定条件，包括学历、从事审判工作的年限等，满足基本条件才可以报名。

 

夏先鹏向《中国新闻周刊》介绍，笔试侧重于司法能力的考察。之后进行考核，结合每一位遴选对象的办案数量、改判发回案件数量、投诉情况等综合考虑。考核完毕后，将初步确定人选上报给福建省法官遴选委员会审查。

 

夏先鹏说，从中院的院领导到基层的法官都要参加笔试，概不例外。

 

福建省法官遴选委员会共有14名委员，其中专门委员7名，专家委员7名，包括资深法官、学者、律师以及人事部门的领导。委员会主任由资深法学专家担任。

 

以上两个省份，为首次法官入额遴选制定的员额比例均不足39%。福建的员额为35%左右，山西的员额则在30%左右。据前述两位副院长介绍，首次法官入额，不能把员额占满，要给之后入额的人留下空间，如年轻人、优秀律师等。首次遴选的百分比是按照各院编制分配的。比如，一个中院有100名中央政法编制人员，则该院入额法官人数不超过39人。

 

作为山西省高院分管业务的副院长，王文娅提出，在下一轮入额遴选时，省内应拥有更多的自主协调性，将员额向案件多的法院倾斜，综合经济发展水平和案件数量增长情况考虑。比如省会城市的法院案件较多，可多分配员额。

 

根据最高人民法院工作报告，截至目前，上海、广东、海南、青海等18个试点省区市已完成10094名法官入额工作。

 

除了法官，各法院编制内还有另外两类人，即司法辅助人员和司法行政人员。

 

对这两类人均无进一步的工作性质阐释。“行政人员”较好理解，司法辅助人员则语义模糊。目前，各地的普遍做法是，将未入额的法官、助理法官等编入司法辅助人员序列，分担入额法官的工作。

 

王文娅认为，司法辅助人员是一个新名词，国家应先修法，给这类人群一个法律地位，规定他做什么、怎么做。比如，成为司法辅助人员的未入额法官，都曾是人大任命的职务法官，他们应该参与案件的其他工作，尤其是在立案率逐年上升的情况下。

 

全国政协委员、安徽省高级人民法院副院长汪利民告诉《中国新闻周刊》，他认为，司法辅助人员可以成为年轻人的“半步台阶”。过去，刚刚毕业的年轻人进入法院，通常会被任命为书记员，之后成为助理审判员、审判员。改革后，年轻人未能入额的，会成为司法辅助人员，再根据各个法院的空缺情况参加遴选。

 

但是，由于司法辅助人员、行政人员没有明确的定义，有的年轻人看不清自己的成长路径，尤其是司法辅助人员和法官之间是否存在通道尚不清楚，他们觉得没有未来，因此选择离职，这种情况在一线城市出现得更多。

 

有些法院正在出现人员断层。在山西的一些贫困地区，工资低，案件多，压力大，不少法律专业毕业生都不愿意入职，40岁以下的法官比较少。

 

几位副院长均认为，必须明确法官、司法辅助人员、司法行政人员各自的职责范围，给年轻人指明一条上升通道。

 

另外，司法辅助人员除了未入额法官和年轻人之外，还包括了编制内的书记员及法警，而这两项编制也有缺口。政协委员汪利民的提案就与此有关。

 

按照司法体制改革的部署，入额法官与书记员的比例应在1：1，但是目前各地编制内的书记员远远少于法官。

 

2015年内，安徽省内新增书记员1000多人。这些人或者通过劳务派遣公司，由政府购买服务;或者由政府出钱，法院出面聘用，但没有编制。聘用制书记员由于薪酬低，发展前景不明，人员流动性很大。

 

山西省也前后招录了几批书记员，并决定在2016年招聘1500名书记员。这次招聘由山西省人社厅牵头，法院参与，选择合格以后，和劳务派遣机构合作，聘用书记员。山西预期能入额的法官总数在3000人左右，但新招录名额和原有的书记员加起来，仍然无法达到这个数量。

 

汪利民认为，司法体制改革中，应给书记员做顶层设计。“要在法律上给他们地位，也要给他们建立完善的薪酬制度。”

 

据前期报道，司法体制改革中，各法院将推动法官单独职务序列及工资制度改革试点，实行法官等级与行政职级脱钩，建立有别于其他公务员的法官单独序列管理及工资制度。

 

最先做出工资制度改革试点的是上海。上海规定，全市试点法院、检察院进入员额内的法官、检察官收入暂按高于普通公务员43%的比例安排。

 

而在很多省份，这一项改革尚未启动。汪利民表示，有关法官的薪资问题，要看顶层设计，最高法院、财政部或者中央司改小组统一标准，下面才能有据可依。

 

山西省则在承载了80%案件的基层法院，做出了一些尝试。具体的做法是，县一级基层法院除了院长之外，可以保留3到4名三级高级法官和四级高级法官，也就是相当于行政的县处级。

 

“这是为了让优秀的法官明白，他不需要挤行政职务，当法官完全可以享受好的待遇。”王文娅告诉《中国新闻周刊》。

 

夏先鹏认为，法官的待遇保障仍然没有得到很好的落实。最高人民法院工作报告指出：“人民法院在推进司法改革过程中，存在政策配套不够、解读不够以及分类指导不够等问题。”

 

如何破解“案多人少”

 

汪利民走出办公楼前，习惯性地抬头看了看。晚上9点，法院办公楼仍然灯火通明。

 

2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》。自当年5月1日起，人民法院案件受理制度由立案审查制变为立案登记制，对依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。

 

至2015年末，各省立案数激增。福建省立案数同比上升26.47%，而山西和安徽则同比上升32.3%和33.2%。

 

福建沿海比如福州、厦门的法官，有的人在2015年审理了三四百件案子。也就是说，按照一天一件的速度审理的话，全年几乎无休。

 

这其中占比较大的，是民商事纠纷案件。2015年，中国经济下行，不少企业资金链断裂，纷纷违约倒闭。这一现象十分普遍，从沿海的福建到西部的新疆，民商事案件所占比例都在快速增长。

 

最高人民法院的工作报告指出，2016年，法院应继续“依法审理民间借贷等案件，规范融资行为”。

 

随着员额制的推行，法官数量减少，各省怎么能在立案数激增的情况下，保持结案率，已成为当下亟须解决的问题。

 

目前，在试点法院中，院庭长办案都已成为常态。过去，优秀法官通常升迁至管理层，级别越高，办案越少，往往只负责审批案件。现在，这批院长、庭长又重新回到一线，成为审判长审理案件。

 

即便如此，法官的工作量仍远远超出负荷。能应对的最直接也是最常规的方法，便是加班加点，但这并非长久之计。

 

三位副院长均认为，案件应该分流。一部分案件在到法院起诉之前，应交给行业调解组织、人民调解委员会等进行调解。另一部分案件应通过简易程序、速裁程序解决。只有一小部分案件进入普通程序，这样才能提高诉讼效率。

 

他们认为，这部分进入普通程序的案件，也应由司法辅助人员组织庭前会议、证据调查，法官只应负责上庭、审判。简单的案例直接让司法辅助人员写文书，复杂的案例则由法官指导司法辅助人员写文书。

 

山西省正是试验通过远程办案来提高诉讼效率。王文娅说，目前办过最远的案子在甘肃。一对70多岁的老年夫妇离婚，一个在山西，一个在甘肃。山西法院采用视频远程开庭的方式，办理了案件。

 

案多人少已给法官带来极大的负荷，然而，除了办案之外，法官们还承担着大量的非司法事务，包括送法下乡、送法进企业，以及担任中小学的法制副校长等。

 

汪利民认为，目前确实存在一种现象，有些基层法院为了提高自己在当地党政机关的影响力，承担了很多额外的事务。

 

夏先鹏向《中国新闻周刊》表示，法官有义务做法制宣传，但应通过案件的审判来实现，大量普法工作应由司法行政部门、宣传部门承担。“法官本来就减少了，这些事务不剥离开，案子又持续增多，法官无法专心办案，对他的健康和责任感都会造成很大的影响。”

 

2016年，各级法院又增加了一项新的工作，就是处理“僵尸企业”。最高人民法院的工作报告提到，法院应“依法保障供给侧结构性改革顺利进行。……依法审理企业破产重整案件，建立全国企业破产重整案件新希望，稳妥处理‘僵尸企业’，推动用法治手段化解产能过剩”。

 

夏先鹏认为，法院在其中面临的一个重要问题，是谁来申请“僵尸企业”的处理。“法院不能主动去破产，要有人来申请，如果说符合破产的条件，法院还要组织一个管理人的团队去清查资产，这涉及不小的费用，破产程序很复杂。”

 

从法律上处理“僵尸企业”，还有很多工作要做，比如需要对方保持较为完整的账册。但从目前的情况来看，有些企业账面作假，或者账册尽毁，难以清算。“这个需要债权人、债务人的配合。”

 

另外，入额法官在平均承担300件案子的基础上，每年恐怕只能处理少量破产案件，而且一个案子往往又因清算程序持续两三年。“这个只能逐步、分批次地做。”

 

隔离非法干预

 

作为一名从1985年就开始从业的法官，王文娅感慨，法官的压力越来越大，难度也越来越大。

 

最高人民法院的工作报告指出，过去在审判中存在行政化、层层审批、权责不清等问题，司法责任制改革有望改变这种现状，很多地方提出了“让审理者裁判，由裁判者负责”，院庭长去一线办案，不再签发未参加审理案件的裁判文书，法官在职责范围内对案件质量终身负责。

 

王文娅认为，终身责任制是一个倒逼机制，倒逼法官提高自己的素质，加强业务学习。同时，也倒逼法官不可枉法，每个人都应站在客观的、法律的角度处理案件，净化社会的政治生态环境。

 

与“以审判为中心”相对应的，是以“侦查为中心”，即侦查机关在侦查中获取的证据，对法庭认定事实具有预设效力。在这种情况下，审判程序被架空，法庭审理成了走过场。

 

而“以审判为中心”强调，只有法官才具有定罪的权力，只有经过公正审判才能将一个人定罪。换言之，在刑事审判方面，公安的证据收集能不能认定，检察院提起公诉的罪名是否有效，均要在法庭上认定。

 

据夏先鹏介绍，这项工作在福建推进得不错，近几年有不少案子是改判无罪的，比如陈夏影案。

 

汪利民认为，这项改革更多是对公安和检察机关提出了要求，需要对方扭转以侦查为中心的思路。而在这项改革推进的过程中，越来越多的律师懂得在庭审中提出“非法证据排除”，质疑证据的取得是否合法，是否涉及刑讯逼供等。

 

2014年12月28日，上海三中院成立。不少外地人提着行李箱，急急忙忙想来登记立案。他们来自江苏、湖南甚至四川。

 

这是中国首个跨行政区划法院，它在一定程度上打破了“民告官”案件受制于地方政府的桎梏。

 

但上海三中院无法跨省审理案件，这些外省来的当事人只好拎着包回乡。但法官们能感受到民众对跨行政区划法院的期待。

 

至2016年1月，上海三中院所受理的上海市政府成为被告的案件有242件，而2014年上海全市法院系统中，告市政府的案件仅有13件。因上海市三中院建立了庭前释明的制度，杜绝非法干预，案件审结后服判息诉率达100%。

 

最高人民法院工作报告指出，推进跨行政区划法院的建设，是为了解决“诉讼主客场”的问题。随着中国经济社会发展，跨行政区划的当事人越来越多。中共中央十八届四中全会提出，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。

 

2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。

 

当时，山西省已经在县一级法院探索跨行政区划审理行政案件。过去，山西的一些县城从未有过行政诉讼案件。但是根据最高法的规定，每个法院都要有行政庭。没有行政诉讼案件可审理的法官，只能开庭审理其他案子，造成人员的浪费。

 

2012年下半年，山西省推行“行政案件相对集中管辖”，每个地市均可指定两三个审判人员数量多、素质高的下辖县级法院，集中审理全县行政案件。

 

2015年，该政策进一步扩大实施范围，在诉讼中由市级人民政府做被告的，可在各市级法院之间相互交叉处理。

 

安徽和山西一样，也做出了类似的尝试。

 

安徽省有十六个省辖市，分别指定了芜湖市经济技术开发区法院、合肥铁路运输法院、蚌埠市禹会区法院以及相对应的这三个地级市的中级法院，处理全省的行政案件。同时，三个地级市的行政案件也彼此交叉处理。

 

在这些地方，当事人拥有选择权，如果愿意在本地起诉，也可以不进行跨区域审理。另外，为了方便当事人，安徽省还考虑试验巡回审判。

 

据汪利民介绍，最高人民法院已经批复了安徽省的这个方案，他们正在做前期准备工作，比如从减少行政案件管辖的法院拿出一些编制来。今年下半年，跨行政区划审理行政案件将正式推开。如此大规模的省域跨区划管辖，在这一轮司法改革中走在了前面。

 

对于地方政府、领导干部对司法的不当干预，中办、国办于2015年3月印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。《规定》明确，对任何领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，司法人员都应当全面、如实记录，做到全程留痕，并定期汇总报告同级党委政法委和上级司法机关。

 

作为分管业务的副院长，汪利民过去常常接到打招呼的电话，但此规定出台实施之后，这类电话明显少了。

 

“但我觉得这项规定还应该更细化，比如说，与案件没有利益相关的人大代表、政协委员过问某个案子，是否属于干预?反映案件审理存在的问题，与干预办案如何界定?” 汪利民告诉《中国新闻周刊》。

 

长期以来，地方法院、检察院经费均按照行政区域实行分级管理、分级负担的体制，为了摆脱地方政府的不当干预，十八届三中全会《决定》提出，将推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。  

 

半年之后，《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》明确了试点地区省级统管的改革路径。其中，对人的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。对财物的统一管理，主要是建立省以下地方法院、检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。

 

“地方各级法院、检察院经费上收省级统一管理时，要考虑各地经济社会发展实际，使各地办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平，为办公、办案提供必要的物质保障。”

 

目前，福建和山西均在进行前期摸底工作，清算地市级中院和县级基层法院一年的财政支出、基础设施建设情况等，计划在2017年全面推开。

 

安徽已经做了一些探索。最近，安徽几个基层法院的院长履新，均经省高院和省委组织部考察，并报省委同意后，再履行相关的程序。

 

安徽省针对法检系统的财物统一管理，成立了“一处两中心”：省财政厅设立了一个专门的处级单位，对接检察院和法院的财政预算部门。而省高院和检察院也设立了相应的财务管理中心，对接该处，统一管理经费预算的问题。

 

一处两中心的模式，目前已经开始试运行。

 

夏先鹏发现，近两年，涉法涉诉的信访量明显减少了。最直观的例子是，过去，法院门口常常有人堵路信访，现在则少多了。

司法改革篇5

改革开放以来，为适应计划体制向市场经济体制的转变，适应民主建设的要求和人民对法治的需要，各级人民法院采取了一系列改革措施，收到了良好的效果。

制定民事、行政诉讼证据规则，改革证据制度；改革裁判文书的制作，规范审判组织的职能，扩大合议庭职权；切实落实公开审判的宪法原则，将审判置于公众监督之下；严格和细化诉讼回避制度，维护当事人对法院的信任；依法扩大适用简易程序的适用范围，推行刑事普通程序简化审理；改革和完善审前程序，推行庭前证据展示制度……这些改革措施从根本上提高了法院审判工作的质量，保证了程序公正的实现。

关键词： 司法公正 司法改革 措施

一、作为国家政权机构中的一个分支，主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义

作为司法制度的主要组成部分，人民法院的作用就在于，依照对产生争议的法律问题作出具有最终效力的裁判，并以此实现社会公平和正义。法院的判决是将法律于具体当事人或法律争议，其直接的结果就是引起当事人权利义务的变化。在许多国家，对案件的判决理由还可以成为具有普遍约束力的一项规则。我们常说，法院掌握生杀予夺大权，法院是人民权利的最后一道保障，就是说的法院职能的重要性。

无论在英美等普通法系国家，还是在欧洲等大陆法系国家，司法职能的重要地位是有目共睹的。按照这些国家学者的观点，国家的权力无比强大，但统治阶级仍然要设立一个处于中立地位的法院，来处理人民与人民、人民与国家之间的法律争议；政府的权力是广泛而且重要的，但政府仍不得不拨出充足的经费、提供精良的人马去养活一个独立于政府而且经常判决政府胜诉的司法机关。为什么?因为全社会、全体人民都依赖这样一种机制，依赖那些在机制中公正裁判的法官。人们相信：法官们会依法裁判，而且他们执掌的法律是可靠的；法官会凭良知行事，而他们的良知是高尚的；法官依特有的司法工作方式进行审判，而且这些工作方式是的。

公正是司法的生命。每一起案件的当事人都会期待着自己的利益得到承认，实现当事人和整个社会所追求的“正义”。所以，对于法官来说，一起具体案件所涉及的不只是一份财产、一个行为，而是人们对公平、正义的追求。如果法官的裁判没有体现公正，其结果必然是挫伤有理者对公平、正义的信仰，同时又放纵那些从不公正的裁判中获得利益的人继续行恶。这样的后果正如培根所比喻的，将污染了河水的源头。而法官的使命，就是把每一起案件都以公正标尺加以衡量，将社会对公平、正义的信念注入每一起案件的审判过程和结果之中。

从依法治国的意义上讲，如果一个社会中没有了司法公正，那么这个社会也根本没有公正可言了，由此看见，司法公正既是司法活动自身的目标和要求，也是依法治国的目标和要求。

二、人民法院司法改革的情况

改革开放以来，为适应计划经济体制向市场经济体制的转变，适应民主政治建设的要求和人民对法治的需要，各级人民法院采取了一系列改革措施，收到了良好的效果。

(一)解放思想，树立新型司法理念。

的变革要求司法制度与时俱进、开拓创新、锐意改革，而改革的基础就是要树立新型司法理念。实际上，随着由计划经济转变到市场经济，由人治走向法治，由单一的专政转向民主政治和政治文明，由贫穷落后到小康社会，由义务主导转向权利主导……这一切发展、变革都要求对一些不能反映司法职能特有性质和司法活动特有的传统司法观念进行扬弃，对那些明显不适应新形势要求、违背客观规律的司法体制与工作机制重新认识。

关于司法制度应当接受哪些新型司法理念问题，从人民法院的审判实践来看，近年来，在全国范围内逐渐树立了司法公正、司法效率、审判独立、司法尊严、司法民主、司法文明、司法正义等司法理念，从根本上改变了法官的精神面貌。

(二)改革法院内设机构，完善审判组织制度。

法院系统按照职能独立、互相制约、公正高效的原则，顺利完成了内设机构的改革，实行了立案工作、审判工作、审判监督工作、执行工作的分立，建立了以审判工作为中心的组织模式，效率得到保障、提高，也从审判组织上实现了审判工作的“审者判、判者审”的要求。

(三)完善法官管理制度，加强法官队伍职业化建设。

改革开放以来，最高人民法院和地方各级人民法院一直致力于提高法官的素质，效果显著。02年以来，最高法院明确提出了“法官队伍职业化建设”的任务，将法院队伍建设推进到一个新阶段。法官队伍职业化建设的基本是严格法官的职业准入，强化法官的职业意识，培养法官的职业道德，提高法官的职业技能，树立法官的职业形象，加强法官的职业保障，完善法官的职业监督。通过这一举措，真正将法官与一般公务员区别开来。

最高人民法院近年来认真贯彻落实《法官法》，建立了全国统一的司法制度，建立了法官考评委员会，实行了法官等级制度，建立了违法审判责任追究制度和法官回避制度，制定了《法官职业道德基本准则》，改革了法官培训体制，为保证审判职能的实现提供了良好的人才基础。 ’

(四)改革审判方式，实现程序公正和实体公正。

审判方式改革已经进行了十多年。从最初的只为解决效率低下，发展到今天的同时追求公正与效率，我国的审判方式改革经历了从初始到深化的过程。审判方式改革的成果体现在新的《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》中，体现在最高人民法院制定的司法解释中。内容主要有：吸收当事人主义审判方式的优点，摒弃“超职权主义”的弊端，充分发挥当事人在诉讼中的作用；改变法官的绝对主导地位，强调法官的主持与居中裁判功能；制定民事、行政诉讼证据规则，改革证据制度；改革裁判文书的制作，增强说理性；规范审判组织的职能，扩大合议庭职权；切实落实公开审判的宪法原则，将审判置于公众监督之下；严格和细化诉讼回避制度，维护当事人对法院的信任；依法扩大适用简易程序的适用范围，推行刑事普通程序简化审理；改革和完善审前程序，推行庭前证据展示制度……这些改革措施从根本上提高了法院审判工作的质量，保证了程序公正的实现。

(五)改革不适应新形势的传统做法，加强司法文明建设。

近年来，人民法院在新型司法理念的指导下，大力加强司法文明建设，效果显著。具体改革措施主要有以下几项：

司法改革篇6

法官素质指的是法官作为居中裁决者在处理具体案件时所表现出的各种能力的综合体，它包括捍卫正义和公平的精神、优良的法律职业能力、专业的适应能力、良好的品性和德行、正确的法律意识和坚定的法律信念等。对于我国构建社会主义法治社会而言，现价段，提高法官素质是法官职业化的重要内容，是司法改革的基石。本文通过阐述法官素质对于司法及司法改革的意义及其重要性，针对我国法官队伍的现状进行了分析，指出法官队伍存在的问题，并对法官职业化建设过程中需要进行的司法改革提出了自己的看法。

【关键词】：法官素质　司法改革　提高途径

【正文】：

1997年十五大提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，以执政党文件的方式提出要进行司法改革。2002年的十六大报告又提出推进司法体制改革，使司法改革成为人们关注的热点。在今年的十七大报告中更进一步提出了深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效社会主义司法制度的行政纲领。司法体制改革的道路艰难而漫长，需要法律人付出艰辛的劳动。而就目前而言，造就一支政治坚定、业务精通、作风优良、清正廉洁、品德高尚的法官队伍，是依法治国、建设社会主义法治国家的重要前提，所以法官的素质尤为重要。近年来，在党和国家高度重视下，法官队伍建设取得了长足的进步，整体素质得到了提高，为人民法院各项工作的全面开展提供了强有力的组织保障。但是，毋庸讳言，法官队伍的现状还不够理想，与党和人民的殷切期望，与依法治国、全面建设小康社会的现实要求相比，还存在较大差距，尤其是裁判不公、纪律作风和队伍管理等方面的问题还比较突出，已成为我国司法改革的一大阻碍。因此，提高法官素质是我国现阶段实现法官职业化的重要内容，是司法改革的基石。

一、法官素质对于司法及司法改革的意义及其重要性

法官是正义的象征，是法律的化身，是公平的使者，公平、正义是法官职业规范中永恒的准则，公平、正义也是司法的要求，法官维护公平与正义必须具有崇高的法律信念、精湛的法律水平、敏锐的洞察力和崇高的职业道德，这些都是法官素质的要求，所以法官素质对于司法的重要性不言而喻。同样，法官素质对于司法改革也非常重要，法院工作的永恒主题是“公正与效率”，司法改革的方向也是一样，也就是要求法院在审理各种案件的过程中，极大限度地体现法律的公平和正义，充分、合理地运用司法资源，及时、有效地维护当事人的合法权益，法官要完成法律的使命就必须具有较高的素质。就目前中国的法律状况，主要问题不是法律欠缺，而是法律得不到公正的实施和遵守，法律制度没有发挥出其应有的尊严与威望。法律是否发挥了应有的功能和价值，就取决于法官，也是取决于法官的素质，首先法官必须是一个耿直不屈的人，他才能够惩恶扬善、弘扬正气；其次法官必须是一个业务精通的人，他才能辩明是非，查明真相；最后法官必须是一个品德优良的人，他才能公正廉洁、克己奉公；只有做到这些，法律才能通过法官发挥其应有的功能和价值。所以我国进行司法改革，法官素质的提高就是切实的保障。

二、目前我国法官队伍存在的问题

（一）业务素质偏低

法官具有较高的司法水平和司法能力是法官职业化的必要条件，然而就目前我国的情况来看，由于我国各地区、各法院发展不平衡，法官的素质参差不齐，高级法院的法官素质较高，但越往基层，法官的素质就越低，总体来说，法官队伍的整体素质还不甚理想。由于旧体制的原因，我国在很长一段时间内对法官的任职设置准入标准较低，往往是通过法院内部的一个简单的资格考试就可以成为法官。并且法官来源复杂，不少法官是调干、招干、复转军人进入的人员，文化基础与专业素质参差不齐，职业理念和诉求的差异性也很大，并且不具备正规的法律专业教育，而往往这些人安于现状，不思进取，这就造就了这支司法群体在知识结构和法学理论水平上的良莠不齐。在人民法院审判工作的新形势下，审判工作日益繁重，新类型的案件层出不穷，案件法律关系越来越复杂，法官的工作也面临着严峻的考验，而基层法院的法官大多法律功底薄，法律知识更新慢，司法能力和司法水平已难以适应新形势的需要。

（二）队伍管理不够完善

制度建设是依法治国的关键，队伍管理靠的也是制度。任何一支队伍仅仅靠自律和自觉是不够的，必须坚持制度管人和制度约束人。目前我国的法官队伍管理不完善，造成职业培训、绩效考核、选拔任命等制度不相适应，法官队伍得不到良性的发展。建设公正、高效、权威的审判管理制度，是全国各级法院、各级审判领域的共同任务和历史责任，也是今后工作的着力点和努力方向。

目前我国法官级别比照行政级别，把法官等同于行政机关的干部，完全采用行政管理模式，工资也是套用行政级别来晋升和发放，这种管理模式影响了法官职业化的进程。

《法官法》在其第八章专门规定了“考核”。不过从实际运作来看，现实所实行的考核，仍然沿用国家机关干部的一般考核办法，而强调效率优先的行政考核办法并不能充分体现法官工作的特点，尤其是对法律知识的考核往往流于形式。

在法官的任命方面，选任层面较窄，法官任命过于简单化。在法院领导的任命方面，有些法院的院领导和庭领导是直接任命的，没有通过竞争上岗的选拔机制，还有一些是从法院以外的部门调过来的，本身不具有法官的资格，法律水平较低，根本上是很难开展工作的。管理和竞争激励机制的不完善，造成了有些法官得过且过，丧失进取心。

（三）法官职业保障不到位

2005年，全国人大政协两会上，最高人民法院副院长万鄂湘委员出了这样一组数字：近年我国共流失法官1．6万人，其中多数是从西部地区流失的。（注1）

还有一组数据：2002年至2006年，5年间湖北省法院辞职法官92人(其中研究生学历14人，本科学历73人，大专学历5人；因违纪辞职11人)，调离法院到经济待遇好的行业或沿海地区工作的法官310人。现有法官51至60岁的1788人，占法官总数的19.3%；41至50岁的3632人，占法官总数的39.1%；31至40岁的3392人，占法官总数的35.5%；30岁以下的401人，占法官总数的4.3%，年轻法官明显偏少。（注2）

法官的待遇相对其他从事法律工作的人员较低，缺乏与其职业地位和现代司法形态相符的物质基础，造成优秀人才流失或吸引不到优秀的人才进入法官队伍已是不争的事实。国家统一司法考试制度的推行，提高了任命法官的门槛后，更是造成法官队伍的断层现象严重。相对于法官来说，律师工作自由，收入高，风险低，而法官是一个需要耗费大量脑力劳动并具有一定风险的职业，不仅待遇低，还要受到机关单位的条条框框的限制，而且还要抵抗原告、被告、亲戚朋友及各方面的压力。所以通过司法考试的人员首选的是律师这个职业。法官职业保障包括法官的职业权力保障、职业地位保障、职业收入保障和职业安全保障等方面，而职业收入保障是居于首要地位的。尽管《法官法》第三十六条规定 “法官的工资制度和工资标准根据审判工作的特点，由国家规定”，但目前法官的工资标准仍一直是按照公务员体系执行，造成门槛高，收入低的状况。法官职业化必须提高法官的待遇，但目前我国的状况显示不出法官的职业特点。

（四）对法官队伍的监督不力

合理完备而有效的监督机制是确保司法公正必不可少的保障措施。权力缺乏公正而有效的监督机制就必然导致腐败，也就是说，法官行使审判权不能离开一定的监督机构，没有监督或者监督不力是导致腐败的重要因素。目前对法官队伍的监督力量主要有几个，一是法院内部的监督，二是人大及其常委会，三是检察机关，四是媒体和社会群众的监督。但可以说，这几个方面的监督力度和强度仍不够，措施仍不到位，一些法院的内部监督形同虚设，这些监督被弱化为“领导监督”，人大及其常委会仍不闻不问，有些检察机关的监督更是挂个名而已，以致腐败问题仍时有发生。尽管近年来社会各界对法院的工作监督有所加强，但法官腐败的案例仍屡禁不止，继湖南高院、武汉中院的一批法官落马后，深圳中院原副院长、执行局执行二处处长等5名法官又涉嫌犯罪，这些案件都令人触目惊心。几乎媒体对司法中腐败现象的每一次曝光，都会唤出一片切齿之痛的叫骂，同时引来一片改革的呼声。

（五）未能真正实现司法独立

我国宪法规定，人民法院是代表国家行使审判权的专门机关，依照法律代表国家独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。司法独立是一项为现代法治国家普遍建立的基本法律准则，是现代法治的基石。然而在我国的现实体制中，司法权一直被视为附属于行政权，司法独立只存在于理论上。党的领导是必不可少的，人大的监督也是必不可少的，但就目前司法机关的管理体制而言，法院和检察院的人事和财政受制于地方，一方面不利于内部的统一领导，做到司法的统一，另一方面更容易滋长地方保护主义。法官在办案中遇到各个级别、部门的领导找院长、找法官，批条子、打招呼的情况还时常出现，而这些党政“父母官”是法官和法院得罪不起的，否则不仅要穿“小鞋”，恐怕连位置也保不住。而如果案件得不到公正判决或判决得不到执行的话，人们就会对法院甚至是法律失去信心，体现法律尊严的判决书就成了“法律白条”，法律的权威也会汲汲可危。

三、法官职业化建设——提高法官素质的途径

（一）提高法官业务素质

建设高素质法官队伍，提高法官的业务素质是前提。要实现“公正与效率”这一法院的永恒主题，必须提高法官的法律水平，并使法官树立工作学习化、学习工作化的理念，树立善于学习、终身学习的理念，同时，要做到学用结合、学以致用。一方面，经常性地进行政治业务培训，熟练掌握并深刻领会党的路线、方针和政策，始终具有政治敏锐性和政治鉴别力；另一方面，不断增强法官的法律知识水平，只有具有了娴熟的法律业务知识，才有能力为国司法、为民解纷。 各级法院应采取多种方法和途径来提高法官的业务素质，建立科学、完整的法官教育培训体系，为法官提供多层次、全方位、高质量的培训，不断增强法官独立思考能力，提高认识和解决问题的敏锐性，更新法官已有的知识结构，开拓法官思想境界，可邀请资深法官、优秀律师、法学教授为主讲，采用将法官置于教学的中心或“案例教学法”的方式来完成，用不断提问的方式启发法官的思路，以激发他们的积极性、创造性和散发性思维，使法官不断向着专业化、职业化、现代化的方向前进。

（二）加强司法技能培训

法官的司法技能是指法官运用法律专业知识、既定规范、操作规程审理案件的能力，它包括静态法律定位技能、案件审理技能、庭审驾奴技能、裁判文书制作技能、审判管理技能、社会沟通技能和提高效率技能等等，提高法官的司法技能有助于法官公正高效地审理案件。而在这些司法技能中最急需提高的就是庭审驾奴和裁判文书制作的能力。

针对庭审驾奴的能力对法官进行培训，法官在审理案件的过程中，根据庭审目的的实现情况和当事人的接受状况，调节庭审的进度，到什么阶段问什么话，妥善处理法庭上发生的意外情况。

提高法官裁判文书的制作水平，是司法公正和提高司法能力的需要，在讲事理、讲法理的基础上，法官苦口婆心、深入浅出、情真意切、丝丝入扣的情理阐释较之空洞乏味的枯燥说教，更易于被当事人所理解和接受。不言而喻，寓情于法作出裁判，必将使裁判文书的社会价值得以更加充分的发挥，同时，也符合目前我国法院推行的判后释疑制度的要求。提高文书制作的质量，也是法官高素质的体现。

通过岗位技能训练及竞赛提高法官的庭审驾奴能力、裁判文书制作及办案质量等技能增强法官的司法能力及司法水平，促使法官自我加压，并树立典型以推动法官的积极向上的激励精神，是确保审判方式改革的需要。

（三）提高法官职业修养

法官代表国家行使审判权,是国家和法律的化身，是社会正义和社会良知的象征，法官作为是非曲直的最终评判者，应当不偏不倚，清正廉洁，厚德载法，具备健全的道德品格修养，作为法律秩序和社会正义的最后守护者，法官还应当明确自己肩负的社会责任和历史使命，以推进法治进程，建立正义的社会秩序为己任，惟法是尊，具备崇高的理想和高尚的精神修养，法官在群众眼里就应当是刚正不阿、惩恶扬善、清正廉洁、克已奉公的良好形象，只有这样的人才有资格代表国家行使审判权。然而对于我国的法官来说，常见报端报导法官违法乱纪的行为却屡见不鲜。所以对于我国目前的法官状况，必须提高法官的职业修养。

我国《法官法》规定：“初任法官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选。”然而实际操作过程中，各级法院在考查品德的方面却不够严格，导致法官的违法违纪的现象仍然存在。所以各级法院在遴选法官时必须充分考查候选人员的品德，才能确保德才兼备的人才进入到法官队伍当中来。

同时对现有法官进行培训，经常引导他们树立正确的世界观、人生观、价值观，牢记法官的崇高使命，强化法官对法律的忠诚，为做好法院工作和推进社会主义法治社会尽职尽责地工作，促进法官职业道德建设的全面发展，以保障正确行使自己手中的权力。

（四）完善考核机制

法官考核机制是检验法官是否胜任法官职务及其工作业绩的考察评价规范。考核的目的，是为了准确评价、区别管理、制约激励和保障公正。而目前我国对法官的考核形式是按照国家机关工作人员进行的年度考核，这种考核只是一般的定性化的评价，缺乏应有的针对性，反映不出法官的职业特点。一些法院实行目标管理责任制中对法官的考核则是通过指标下任务的方式进行，偏重数量而不注重质量，同样无法正确评价法官的审判质量。

规范和完善法官考核机制，是法官职业化进程的一个重要内容，把考核建立成一个科学的、有确凿量化数据的定量性的机制，对法官的评价和选任建立在更加客观、公正透明的基础之上，使考核成为一个工作实绩考评、科学激励的机制，做到人尽其才、才尽其用。各级法院要充分导入法官职业化要求的内容，发挥考核的导向作用，一是对法官的考评实行按办理案件数量情况、案件审判质量情况区分实际办案数、裁判文书、审判流程等指标进行统计考评，算出得分的方法，排定名次后，并按排名进行奖惩（注3）；二是重视考核结果的运用，把考评成绩与评先评优、提拔晋级挂钩；以此充分调动法官的积极性、主动性和创造性，形成良性的竞争体系。 （五）竞争选拔优秀人才

法官是社会主义正义最后一道防线的守门人，需要很高的业务素质和高尚的职业道德，目前我国的法官采取从法院通过司法考试的人员中任命的方式，没有通过严格的考核，没有竞争性，这种方式过于简单化。院领导和庭领导选拔仍是采用行政机关的选拔机制，民主推荐、考核考察、酝酿讨论、公示任命的过程，而这种选拔机制存在形式主义严重、一把手领导用人权力过大、用人腐败现象严重等突出问题，有较大的缺陷。

针对法官的选任，在保障经济收入和精简法官队伍的基础上，可以面向社会广揽人才，选择较高学历、精通法律、熟悉业务、工作经验丰富、德才兼备的法律工作者任命，如在职律师、法律院校教师、通过司法考试的社会人员等，提高法官的选任层面。

对于法院领导和庭领导的选任，必须进一步扩大选拔任用中的民主，要落实好群众或当事人对候选人选拔任用的知情权、参与权和监督权，把群众的参与和监督贯穿于选拔任用的过程。同时在领导上任后，建立领导目标责任制，签订任期工作目标责任状，跟踪进行阶段目标考核，对完成目标，成绩突出的，考虑继续任用或提拔重用；对不思进取或完不成目标的，非但不能任用，还要追究责任，给予相应的处罚。这种做法不仅可做到纠正用人的失误，对那些无为只想有位的干部也形成压力，促其改进。

建立完善的竞争选拔机制，为优秀人才脱颖而出创造了条件，能够有效地调动法官的积极性，增强竞争意识，减少选任的随意性和盲目性，充分保证有才干的人走上工作岗位。

（六）推行法官助理制度

2002年7月，最高人民法院作出了在全国法院系统实行法官员额和推行法官助理制度的决定。2004年9月，最高人民法院确定全国18家法官助理试点单位，开始试验试行法官助理制度。实践证明，实行法官助理制度，有利于将法官从繁杂的事务性工作中解脱出来，使法官可以提高办案质量、保障办案效率、加强业务学习、提升法官的专业素质。

推行法官助理制度，首先应精简法官队伍，通过竞争上岗后，选任一批优秀的法官进入审判岗位，失去审判岗位的法官就转化为法官助理，这样的做法也是法官精英化、职业化的要求。此外法官助理可以是来自通过司法考试的书记员、社会人员或法律院校的毕业生等。法官配备法官助理的数量可以按法官的办案数量、案件性质和其他具体情况确定（注4）。法官助理作为不享有案件裁判权的审判辅助人员，主要职责是负责庭前准备阶段的程序性事务工作和开庭审判阶段的文字工作或事务性工作。

推行法官助理制度是中国司法改革的方向，还有很多具体的措施，还需要不断地探索，不断地完善，这里不再细述。总之，推行法官助理制度是法官职业化的一个很重要的制度，对于解决效率问题、精简法官队伍、构建现代化的诉讼制度有着积极的意义。

（七）提高法官待遇

法官职业保障的内涵丰富，它包括法官的职业权力保障、职业地位保障、职业收入保障等方面。近年来，法官流失严重的现象很大程度上体现了法官职业保障的不完善，法官的待遇低（特别是中西部的法官）已不符合法官的现实身份。

现代国家中法官的地位和待遇都是很高的，一是由于法官是经过严格的选任，拥有很高的素质和声誉，能够进入法官队伍的人都是精英；二是国家为了保证法官不受金钱和物质的诱惑，给予了较高的待遇。有这样一组数据，在美国对法官违法犯罪进行追究实行弹劾制度以来，截至1999年，在美国200多年的历史中，只有13名法官被弹劾，并且其中只有7名被定罪。（注5）而我国法官违法犯罪行为屡禁不止，很大一部分都是为了金钱铤而走险。所以，对法官实行高薪待遇，解决法官的后顾之忧，也有利于法官公正地审判，也是建立“不必为”的保障机制。

法官高薪制是世界绝大多数国家的惯例。法官的工资福利是以法律形式来规定。例如，加拿大宪法规定，法官工资、补贴、退休金由加拿大议会确定并支付。这些国家的法官职业保障制度不仅在于宪法法律的明文规定，而且在于其现实中的严格执行，基本保证了法官具有较高的社会经济地位，使其工作具有专职性、稳定性和公正性，保障了司法独立价值的实现，这值得我们去借鉴。（注6）所以，我国法官待遇应按照《法官法》的规定来落实，根据审判工作的特点由国家规定，并按规定发放审判津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇，以确保法官待遇能得到较大提高。

（八）加强法官队伍的监督

法官行使审判权离不开强有力的监督机构，没有监督或者监督不力是导致腐败的重要因素。杜绝法官腐败的现象，必须建立健全的领导机制和工作机制，加强对法官队伍的监督。

1、健全人大监督制度。目前《监督法》已经施行，各级人大常委会应严格组织、执行，并对所检查的法律实施情况进行评价，提出人民法院中存在的问题和改进法院工作的建议，完善邀请代表视察工作、旁听案件审理或参加庭审评查等措施（注7），以多种渠道监督法院和法官是否忠实执行国家宪法和法律，是否及时 、公正地裁判和执行，对法官违法办案、违反职业道德的行为予以严惩，主动进行监督。同时对人民群众反映的法官办案不公的行为严肃查处，决不姑息。

2、将公开审判制度真正地贯彻落实，以提高案件审理的透明度。首先应根本废除所谓逐级上报层层把关的审批制度，强化庭审的功能，改变判决意见由合议庭幕后的法院领导和上级法院说了算的做法，完善明确的法官责任制；其次，要充分实现证据在法庭上审查、责任在法庭上分清的效果，改变审判人员在开庭审理前先入己见的思想；最后，强化当事人的举证责任，抓住举证、质证和认证三个环节，当庭审查和判定证据，当庭运用证据认定案件事实，当庭进行辩论。

3、强化内部监督。通过领导监督，政工、纪检、审监等职能部门监督，审判流程监督，把法官在审判活动中的职业道德行为置于有效的内部监督之中。

4、发挥媒体作用。对公开审理的重大案件进行曝光，允许媒体进行采访，把案件的决策过程和法庭开庭审理过程公诸于众，把法官的职业活动置于全社会的监督之下。对法院内部机制和法官非职务违法行为的监督，尤其是法院内部制约机制上所存在的一些深层次问题，并对法院工作和法官职务行为的监督，尤其是对司法腐败现象进行揭露，也能够有效地扼制司法腐败。

5、建立法官的廉政档案。对法官的收入、支出、住房等情况，进行调查审计，监督法官财产状况是否符合其收入。

要有效对法官队伍进行监督，单靠一方面是不够的，一定要拓宽监督渠道，增强监督的合力和实效，才能有效地防止司法腐败。

（九）确保实现司法独立

卡尔•马克思曾说过“法官是法律世界的国王，除了法律就没有别的上司。”一个现代的司法体制必须从制度加以保障，其中最重要的就是实现司法独立（注8）。然而在我国党委和政府往往把司法机关当作是自己下属的一个部门，原因是我国的司法机关的财政、人事的大权都是受制于地方的政府和地方党委，所以党政部门运用行政权力干预司法工作的现象仍然普遍存在。而一些法官受到党政领导的要挟，就可能会作出不公正的判罚，如果当事人受到不公正的判罚，就会对法院失去公信力，也就等于毁坏了法治的基础，后果是不堪设想的。

法院体制不改，司法公正终难实现，要确保真正实现司法独立，一是全国法院统一管理，实行垂直领导，以最高法院统一管理为主，地方各级管理为辅，把管案与管人，管事统一起来；二是改变政府把持法院财政的现象，可以实行法院经费由国家的财政预算中统一的划拨，发给法院作为专款专用；三是在法官的任免制度上，提高任命机关的级别，由上级人民代表大会作出，避免地方干预。

只有进行上述的改革，才能使法官能够更加致力于审判工作，确保行政与司法各司其职，防范行政权对于司法权的干扰，确保司法权力的独立性。

十五大以来，我国对司法改革探索一直没有停止过，经过多年的实践，也取得了良好的社会效果，赢得了社会各界的广泛理解和人民群众的大力支持。实践证明，党的十六大作出推进司法体制改革的战略决策，以及中央确定的改革思想、工作原则、目标任务和工作要求，是完全正确的。在今年的十七大中，更是提出对加快司法体制改革的新期待，毋用置疑，法官队伍在司法改革的过程中发挥着至关重要的作用，法官队伍必须全面提高队伍素质，牢固树立依法治国、司法为民、公平正义的理念，推进依法治国方略全面落实，保障人民的合法权益，为构建社会主义和谐社会提供强有力的司法保障。

引文注释：

（注1）石洪涛：《大学生不愿当法官　律师不愿考最高院》

/gb/newssc/zt/qgzx/rdjj/userobject1ai381825.html。2007年4月20日

（注2）杜萌：《司法官流失危机堪忧》

.cn/bm/2007-03/18/content_561998.htm。2007年4月20日

（注3）郭春雨　姬忠彪　李春秋：《“绩效考评”相出千里马》，《人民法院报》2007年2月13日。

（注4）张仲侠　于颖颖：《法官助理制度：中国法官职业化的必由之路》，《人民司法》2006年第12期，第57页。

（注5）范愉：《司法制度概论》，中国人民大学出版社，2003年9月第一版，第140页。

（注6）秦大常 吴如玉：《从中西部地区法官流失断层现象谈我国法官职业保障制度的完善》,/public/detail.php?id=186755。2007年4月20日

（注7）覃松明：《主动接受监督　促进司法公正》，《广西审判》第6期，第9页。

（注8）范愉：《司法制度概论》，中国人民大学出版社，2003年9月第一版，第153页。

司法改革篇7

近年来，我国的司法改革正逐步向纵深，15大之后，司法改革已成为国家的目标。继1999年10月20日最高法院制定公布了《人民法院五年改革纲要》之后，最高人民检察院于2000年1月10日通过了《检察改革三年实施意见》，改革还准备进一步向“深层次”的推进。从改革的现状看，具有以下几个特征：

首先，15大提出的法治国和的司法改革目标主要是加强与司法在调整中的功能和作用，因此，当前的司法改革并未从政治权力的配置和司法权在政治体制中的地位的高度设计总体的发展战略，而是把重点放在实现司法公正和提高效率上；不是通过修改宪法和法院组织法等改革政治体制的基本框架，而是在现行法制的框架中对司法制度进行完善和改进。许多改革，实际上只是对现行法的原则和具体规定的落实，如公开审判、执行等；司法机关地位的提高实际上也只是对宪法模式的确认。因此，现在还不能断言，司法改革必然以政治体制的全面变革为前提和归宿。

其次，改革的主体以司法机关（法院和检察院）为主。例如法院从审判方式改革、落实公开审判、抓审判质量和执行等环节入手，逐步把重点放在人事组织制度的改革上。从改革的实际运作及结果看，已经在很多方面上突破了现行法的规定或基本框架，并且实际上已经把目标直接指向政治体制。这样，局部改革的指向和实践结果必然会到整体目标：如果没有政治体制变革的支持，司法改革不可能继续深入下去，也难以取得某些预期的目标。

最后，由于我国正处于社会转型和市场建立过程中，改革缺少整体布局，又同时与人大和政府行政部门的改革相互交错，因而从总体而言，改革的发展状况十分不平衡。一方面，各地区之间在司法程序和司法机关的人事组织方面都出现了较大的差距；新的改革举措层出不穷；在落实最高司法机关制定的改革方案方面，也出现了较大的灵活性和差别，这样就难免出现与改革的目标相悖的司法不统一的结果。另一方面，改革与现行法之间的冲突日益突出，司法与立法权之间的矛盾也开始显现；同时，各种从不同角度进行的司法改革本身，也可能会发生冲突或相互抵消。

二、司法机关发动和运作的改革之利弊及局限性

应该承认，由司法机关发起和推动的司法改革具有重要的积极作用。尽管这种改革最初可能是起源于一种简单的功利性动机（如民事审判中的举证责任，最初是为了提高办案效率而全力推行的），但一旦启动就可能成为推动改革的重要一步，并可能在短期内出现明显的效果，有利于克服司法机关长期以来存在的某些错误做法或惯例，并以一种积极的态度回应社会对司法公正和效率的需求。司法机关作为改革的主体，还有利于通过司法实践设计出符合司法实际需要的改革方案。同时，在国家的总体改革方案不可能很快出台的情况下，实际上也只能由司法机关来充当改革的先行者。

然而，另一方面，这种方式的改革自始就存在着一些和局限性，主要是：

首先，作为改革主体的司法机关所处的地位，决定其无法将改革真正推动下去。司法改革涉及到政治权力配置以及司法功能的定位，并关系到整个国家结构和体制，需要调动国家和社会的大量政治资源和财政投入。因此，这种改革不能、也不应由司法机关自行进行。否则既不可能从全局上掌握司法改革的正确方向，也难以克服体制上的障碍，实际上，即使单纯的程序改革往往也并非司法机关自身的力量所能完成。

司法改革篇8

关键词：司法制度 司法改革

一、司法制度改革的主体

（一）中国共产党。中国共产党是司法改革的领导力量，中国的司法制度改革是在党的推进下不断完善和发展的。1997年党的十五大首次提出“推进司法改革从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案错案责任追究制度”。2002年党的十六大进一步提出“按照司法公正和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置，职权划分和管理制度，进一步健全权责明确，相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”。2007年党的十七大报告提出“要深化司法改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关检察机关依法独立公正地行使审判权检察权”。

（二）全国人大。我国是人民民主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。司法制度改革是一项系统的工程，是国家根本问题的一方面，按照依法治国的基本原理，全国人民代表大会作为国家的最高权力机关，司法制度改革的各项内容的制定与实施都应当得到其同意，同时其对司法制度改革有权进行全面的监督。全国人大是司法制度改革最重要的主体。

（三）各级司法机关。司法制度改革的各项内容最终需要由各级司法机关来具体实施，这些改革的具体措施实施得好与坏，直接关系到司法制度改革的成败。从我国司法制度改革的实践来看，司法制度改革的任务主要由各级司法机关完成。各级司法机关在具体实施司法制度改革时能对一些具体制度的合理性进行反馈，根据司法实践的不同需要提出更为合理的改革措施。

二、司法制度改革的客体

按照西方三权分立的观点司法制度仅指审判制度，而我国由于采取的是议行合一制，我国有着特殊的检察制度，所以我国的司法制度除了审判制度外还包括检察制度。

（一）审判制度。审判制度始终是司法制度的核心，从国家法律法规和党的文献中可以看到我国的司法制度主要集中在审判制度改革上。这些制度主要有：审判组织、人民陪审员制度、审判程序、执行制度等。

（二）检察制度。检察院行使着法律监督职能，独立行使检察权，不受行政机关、社会组织和他人的干涉。我国检察制度改革的内容主要有：检察机关侦查权、诉讼监督机制、检察官管理制度等。

三、司法制度改革的目标

2007年党的十七大明确指出司法制度改革的目标为建设公正、高效、权威的社会主义司法制度。

（一）公正。司法的最终价值就在于维护社会正义，司法制度改革不仅要让公正在司法活动中实现，而且司法制度本身应该是依据公正而设定。司法公正包括两个方面的内容，即实体公正和程序公正。在改革的过程中要高举实体公正的大旗，注重强调和突出程序公正。

（二）高效。公正和效率始终是司法活动中两个难以调和的矛盾。高效作为司法的价值目标是在一定的历史过程中提出的，是司法制度发展到一定阶段才有的。司法在追求公正的同时还要注重效率。但效率应当建立在公正的基础上，提高司法效率有利于司法公正在最大程度内得以实现。

（三）权威。司法权威是指司法机关应当享受的威信和公信力，司法是社会正义的最后一道防线由国家强制力作保证。同时司法活动必须有公信力，司法活动的公信力建立在公正基础之上，我国现阶段司法公信力存在很大的不足：法官职业公信力偏低、法院审判管理公信力较低、法院裁判公信力较低、司法程序公信力较低、法院裁判公信力较低。

四、司法制度改革的内容

（一）优化司法职权配置。司法职权的配置包括横向的司法职权配置和纵向的司法职权配置。横向的司法职权配置主要是指公、检、法分别对应的侦查权、检察权和审判权的配置。在司法实践中出现的主要问题是司法权行使主体泛化，导致多头司法，部门本位主义盛行。纵向司法职权配置指中央和地方的权利配置，司法改革应当理清明细中央与地方各自职权。

（二）完善审判委员会制度。审判委员会制度充分体现了我国的民主集中制原则。然而审判委员会对我国审判独立有一定的负面影响，需要对审判委员会制度做一定的改革。改革意见主要有：1、规范审判委员会的组成。配备理论水平和业务水平高的人员作为审判委员会成员。2、改革审判委员会审判程序和方式。3、加强审判业务指导和总结审判经验的职能。

（三）完善人民陪审员制度。而我国是职权模式的诉讼制度，但陪审制度的优越性是不可置疑的。我国很早就已建立了人民陪审员制度，只是这种制度并未发挥其应有的优越性。在我国的司法制度改革中应当进一步深化该制度的改革：1、降低人民陪审员的资格要求，扩大人民陪审员的范围；2、充分保障人民陪审员陪审时的职权；3、明确规定人民陪审员使用案件的范围；4、保障人民陪审员行使职责的经费。

（四）司法职业化建设。司法是一门对专业知识，技能，素质和道德水平要求都相当高的活动，对公正的处理关系到社会的和谐稳定，没有专业的知识和技能，很难从事司法职业。我国各级法院中法官的素质参差不齐，严重影响了我国的司法制度建设。现阶段涉及到的制度改革有：1、政法人才培养机制改革；2、法院检察院领导的择优录取；3、法官检察官的道德机制；4、公开选拔法官检察官制度。

（五）改革调解制度。调解制度是一项具有中国特色的法律纠纷解决制度，被国外称作“东方经验”。调解对于化解纠纷双方的矛盾，促进社会和谐起到很重要的作用。它还可以降低诉讼成本，节约诉讼资源，提高纠纷解决效率。当下应该继续深化调解制度改革，完善人民调解委员会制度，将调解制度逐渐应用到刑事诉讼、行政诉讼、国家赔偿诉讼中去。

参考文献：

[1]王利明：《司法改革研究》，法律出版社，2000年

[2]熊先觉：《中国司法制度新论》，中国法制出版社，1999年

司法改革篇9

关键词：司法改革；反思；前瞻

Abstract:Duetotheacademicappeals,professionalurgesandgovernmentpolicies,thejudicialreforminChinahasmadeabreakthroughinadozenyears.Inthereform,scholarsactaspioneers,legalprofessionfollowssuitandcentralgovernmentpoliciesserveastheguidanceandguideline.However,withaviewtothehistoryofthejudicialreform,onecaninevitablyfindsomedefectssuchasimpartialityandinefficiencyofjusticeandexpensivenessofcosts,arisingoutoforpertainingtoabsenceofproperreformers,improprietyofexpectationorlackofgoodconditions.Toachievesuccessofthereform,theproperreformersshouldbeascertained,theblueprintbereasonablydrawnupandwaysandmeasuresbetakenwithasenseoflocalcircumstancesandconditions.

KeyWords:judicialreform;reflection;perspective

迄今为止，中国的改革开放已有30年。在这一时刻，有必要回顾与反思中国的司法改革，前瞻其未来。

一

（一）中国司法改革的既往成就

如果说当代中国法治肇始于20世纪70年代末的话，那么中国司法改革的真正起步则可以追溯于20世纪90年代。回顾十多年的改革历程，不难发现中国的司法改革已取得突出成就，这尤其表现在司法人员的职业化、司法程序的制度化、司法功能的扩大、司法独立的增强等方面。

第一，司法人员的职业化。改革之初，司法人员的法律素养与司法能力一直为学界所诟病。在司法改革的推动下，司法人员的职业化成为了司法制度建设的中心之一，尤其是《法官法》、《检察官法》的修订与统一司法考试制度的建立，大大地提高了法官与检察官的职业准入标准。经过多年的努力，中国司法人员的职业化取得了较为显著的成就，法官与检察官的专业素养有了明显的提高。

(注：1983年6月，时任最高人民法院院长的江华描述四川的法官队伍情况是，“法院干部中，党团员占84%……政法院系的大专毕业生仅498人，占4.6%，而小学以下程度占15%，其中还有相当数量是文盲和半文盲。”（江华．江华司法文集．北京：人民法院出版社，1989：307．）有资料表明，截至20世纪90年代中期，在全国范围内，没有达到法律大专程度的法官仍然大约有近一半。（参见周敦和．从“重视教育、重视人才”谈法官教育、培训问题．人民法院报，1994年5月12日．）进入21世纪以后，法官与检察官的学历提高的幅度更大，2004年全国法官的学历水平大专以上的已有90%。2005年，全国法官中具有大学本科以上学历的，从1万余人增至9万余人，占法官总数的比例从6.9％提高到51.6％。全国检察官中具有大学本科以上学历的，从12724人增加到77686人；具有硕士研究生以上学历的，从216人增加到4690人。参见吴兢．我国法官检察官整体素质不断提高．人民日报，2005年07月17日）．还有资料显示，2005年，法官、检察官中具有大学本科以上学历的比例分别达到60.8％和63.2％，比《法官法》和《检察官法》实施以前提高了53个百分点和46个百分点。参见/20060826/n245009860.shtml.）)

第二，司法程序的制度化。一方面，通过大规模立法，一些具有现代性的司法程序得以制度化。以刑事司法程序为例，1996年的刑事诉讼法就在诸多方面顺应刑事诉讼制度发展的世界性趋势，而且根据其实施中存在的问题，再次修改《刑事诉讼法》的事宜已经列入人大议事日程。另一方面，最高人民法院、最高人民检察院和公安部相继了一系列的司法解释和规章制度以规范司法程序的运作，如制定《民事诉讼证据规则》与《行政诉讼证据规则》。

第三，司法功能的扩大。其一，司法机关在中国纠纷解决系统中的地位与功能有所提高。这主要表现为司法机关的受案范围逐渐扩大，一些过去法院不受理的纠纷逐渐纳入了法院的受理范围，特别是随着社会与经济发展而出现的一些新型纠纷也常被受理。(注：实务部门的调研报告显示，当前法院除了受理一些传统的财产与人身民事纠纷之外，以下的一些纠纷也常常被诉至法院：劳动、人事争议案件、村委会委员与村委会的报酬纠纷、农村集体收益的分配纠纷、拆迁纠纷、返还特定财产的纠纷、体育比赛中的伤害纠纷、业主委员会的诉讼地位、“三学”(学籍、学历、学位)行政案件、教育与培训合同纠纷、“权”赔偿之诉、关于性骚扰之诉、执行程序转化为破产程序时执行与立案的协之诉、交通事故人身损害之诉前保全及担审查、执行程序中的司法鉴定评估赔偿之诉、之诉、公证赔偿之诉、关联主体之诉、确认执行和解协议效力之诉。参见刘天运、王建设．新型疑难案件受理若干问题的调研报告［J］．载/list.asp?unid=6794。)与此相关，司法机关解决纠纷的数量也呈上升趋势。(注：以民事案件为例，2005年的《中国统计年鉴》显示，自1993年以来，我国人民法院审理的民事案件逐年上升，具体如下：1993年为2089257件、1994年为2383764件、1995年为2718533件、1996年为3093995件、1997年为3277572件、1998年为3375069件、1999年为3519244件、2000年为3412259件、2001年为3459025件、2002年为4420123件、2003年为4410236件、2004年为4332727件。2006年最高人民法院的工作报告显示，2005年全国地方各级人民法院审理的民事案件为4360184件，2007年《最高人民法院的工作报告》披露，2006年全国人民法院审理的民事案件为4382407件。)，其二，司法机关的延伸，尤其是权力制衡功能逐步扩大，这集中体现在行政诉讼的发展上。有资料表明，法院行政诉讼案件的受案数量逐年增多(注：据统计，《行政诉讼法》自1990年10月1日实施以来，人民法院审理的行政案件平均每年保持两位数的增长。1992年受案不足3万件，至1999年全国共受理行政案件57.5万件，2001年达到102620件，突破10万。案件的种类由原来主要只有公安、土地、林业等几种，增加到50多个种类，几乎覆盖所有行政管理领域。（参见“民告官”突围．中国改革·农村版，2004（12）．最高人民法院2004年至2007年的工作报告显示，2003年至2006年全国人民法院年审结的行政诉讼案件均在95000件左右，具体如下：2003年为114896件、2004年为92192件、2005年为95707件、2006年为95052件。)作为当事人的行政机关的败诉率也逐渐升高，这显示了司法机关权力制衡功能的增强。(注：据统计，2003年，全国各地法院审结行政诉讼案件114896件，胜诉率为30%。到2004年，我国共受理“民告官”案91.3万件，平均每年6.8万件，胜诉率为31.28%。在行政诉讼案件大幅度增长的情况下，政府部门败诉率高是一个普遍特点。通常有30～40%的败诉率。而在一些基层法院，政府部门的败诉率甚至高达50%以上。（参见参见南方网．寻求司法独立：中国“民告官”胜诉率解读．/law/flpl/200404190051.htm.）)

第四，司法独立性的增强。一方面，在司法机关内部权力结构方面，法官与检察官的独立性较以前有所增强。以法院为例，合议庭的案件审理与决断功能得到了强化，审判委员会的职能与工作机制不断调整，一种更符合司法规律的法院内部权力结构正在成长。另一方面，在司法机关其它国家权力机关的外部关系上，经过多年努力，法院与检察院在某种程度上摆脱了作为其附属的尴尬地位，独立性与改革之前不可同日而语。(注：例如，法院与检察院不再参加政府部门的行风评议活动；司法机关在与人大的关系上，沸腾一时的个案监督在实践中最终被基本否定。)

（二）中国司法改革的主要推动力

纵观中国司法改革的风雨历程，可以说，司法改革所取得的成就与学术界、实务界以及决策层的积极参与和推动密切相关，三者的活动构成了中国司法改革的主要推动力。

1.学术界的倡导

早在20世纪80年代末90年代初，学界的一些有识之士就已开始倡导“司法改革”(注：相关文献可参见黄明利．司法改革问题之我见．政法论坛，1985（1）；孙谷源．经济审判方式改革初议．人民司法，1989（8）；柴发邦．体制改革与完善诉讼制度．北京：中国人民公安大学出版社，1991．等等。)，这一时期论者的主要议题是经济审判方式改革、对抗式制度的引进以及刑事诉讼法的修改等。(注：如围绕民事与经济审判方式改革的讨论有辜汉福．市场经济与经济审判方式改革．法学，1993（10）；王亚新．论民事、经济审判方式的改革．中国社会科学，1994（1）；王怀安．论审判方式的改革．人民司法，1994（10）．等等；围绕对抗式制度的讨论有贺卫方．对抗制与中国法官法学研究．1995（4）；苏力．关于对抗制的几点法理学和法社会学思考．法学研究，1995（4）；龙宗智．“抗辩式”诉讼利弊谈．人民检察，1995（10）．等等；围绕刑诉法修改的讨论有陈光中．市场经济与刑事诉讼法学的展望．中国法学，1993（5）；樊崇义．刑事审判程序的修改和完善．政法政坛，1994（4）；李文健．我国刑事诉讼法的修改与审判方式的改革载．法律科学，1994（6）；左卫民．价值与结构——刑事程序的双重分析．成都：四川大学出版社，1994．等等。)到90年代中后期，直至20世纪初，随着审判方式改革的深入、1996年《刑事诉讼法》的修改以及党的《十五大报告》明确提出司法改革，进一步深化包括审判方式改革在内的司法改革的呼声达到高潮。倡导司法改革学者的学术研究背景也日趋多样化，先是法理学与诉讼法学的学者(注：法理学的文献如贺卫方．中国司法管理制度的两个问题．中国社会科学，1997（6）；苏力．论法院的审判职能与行政管理．中外法学，1999（5）；信春鹰、李林．依法治国与司法改革．北京；中国法制出版社，1999．，等等；诉讼法学界的讨论如景汉朝、卢子娟．经济审判方式改革若干问题研究．法学研究，1997（5）；范愉．世界司法改革的潮流、趋势与中国的民事审判方式改革．法学家，1998（2）；谭世贵．我国司法改革研究．现代法学，1998（5）；江平、陈桂明．民事审判方式改革与发展．北京：中国法制出版社，1998．陈光中．刑事司法国际准则与中国刑事司法改革．陈光中、江伟．诉讼法论丛（第3卷）．北京：法律出版社，1999．张卫平．论我国法院体制的非行政化——法院体制改革的一种基本思路．法商研究，2000（3）．等等。)，逐渐地刑法、民商法等其他部门法的学者也相继投入其中(注：刑法学界的如赵秉志．略谈刑事司法改革的意义和原则．法学家，1998（2）；陈兴良．诉讼结构的重塑与司法体制的改革．人民检察，1999（1）．等等；民法学界的如王利明．司法改革研究．北京：法律出版社，2000；梁慧星．关于司法改革的十三项建议．法律科学，2003（5）．等等。)，甚至一些政治学的学者也开始讨论司法改革的问题。(注：如程竹汝．司法改革：建构中国政治发展的张力结构政治与法律．2000（3）．等等。)在此期间，一些学术机构通过出版学术著作与组织学术讨论会的形式，对司法理论与司法改革理论也做出了贡献。(注：比如，北京大学法学院司法研究中心组织出版了一套名为《司法文丛》的系列学术丛书；中南财经政法大学法学院组织召开了“法官培训与法官职业国际研讨会”；《法学研究》编辑部组织了“民事审判制度改革研讨会”，等等。)

学界的诸多讨论对司法改革的展开起到了推动作用。如学界针对1979年《刑事诉讼法》的反思与检讨就对1996年修改《刑事诉讼法》起到了重要的理论指引作用；关于“复员军人进法院”的论争，引起人们对中国法官素质与司法职业化的思考，间接促成了2002年开始的统一司法考试；(注：如贺卫方．复转军人进法院．南方周末，1998年1月2日．等等。)关于“审判委员会的利弊”的争论，引发了关于法院内部权力结构的思考与改革；(注：如贺卫方．关于审判委员会的几点评论．北大法律评论（第1卷第2辑）．北京：法律出版社，1999；陈瑞华．正义的误区——评法院审判委员会制度．北大法律评论（第1卷第2辑）．北京：法律出版社，1999．等等。)诸如此类，不一而足。2003年以来，由于党的十六大明确提出了司法改革的目标与任务，学界的改革热情进一步高涨。一方面，学界似乎已不满足于司法制度点与面的“零碎性改革”，改革的话语诉求直指司法制度的一些根本的问题，如司法权力结构配置性、司法体制与政治体制的关系等。另一方面，学界关于司法改革的话语策略也发生了转变，一改以往理论评说的“被动方式”，而是采取直接向权力决策部门提出司法改革建议的形式来推动改革。(注：如四川大学中国司法改革研究中心起草了“中国司法改革学者意见书”，并呈交最高司法机关。参见赵凌．司法酝酿重大变革．南方周末，2003年8月14日．)

值得注意的是，在学界对司法改革的倡导与呼唤逐渐升温的过程中，一些学者的司法改革主张也逐渐变得多样，思考也更为细致。如有学者关注法锤、法袍等一些关于司法制度权威与象征的问题。(注：相关文献可参见张志铭．司法改革中的形变与神变［J］．人民法院报，2002年6月28日；强世功．司法的仪式与法官的尊严．法制日报，2000年3月23日；刘俊武．通过仪式彰显正义．中国青年报，2001年12月19日．)

2.实务界的努力

与学界的“主动出击”不同，实务界的动作更多属于一种“被动式应对”。在中国司法改革中有着重要影响的民事审判方式改革就是对此的最佳阐释。在民事审判方式改革之前，由于法院的案件数量较少，法官可以积极地运用职权深入地参与案件的审理；而且在传统实事求是的诉讼理念之下，法官的职权调查也被肯定与提倡，认为是“人民司法”的优良传统的体现。但是，随着市场交易活动的频繁与公众权利意识的勃兴，法院受案数量大幅增长，而法官数量却又没有相应地增加。这样，一种为了缓解法院案件负担的策略顺势而出——由当事人举证，法官听审。这被认为是民事审判方式改革的最初肇始［1］。

此种由当事人举证，法官听审的方式带来了新的问题，即法官如何把握由当事人提出的证据。于是，进一步地又提出了庭审方式的改革：由双方当事人互相质证，法官根据质证的情况进行判决。此种改革又引出了这样的思考：既然法官要根据当事人的质证情况当庭认证，那么法官就应该当庭宣判。这就直接触及中国审判制度中法官与合议庭权力分配的核心问题，由此先前的庭审方式的改革过渡到了更为深层的审判方式改革，即法院内部权力结构的调整问题。显而易见，庭审方式的改革并不足以解决此间的权力配置问题，而审判方式改革要进行下去，就必须对原有的一系列基本原则与制度进行调整［1］3。由此可见，这一系列改革的展开是实务界需求的一种被动性递序反应。景汉朝与卢子娟将此进程归纳为“强调当事人举证责任——庭审方式改革——审判方式改革——审判制度改革——诉讼制度改革——司法制度改革”［3］。

在审判方式改革的推动下，实务部门的改革努力逐步从一些技术性的修改发展到更为宏观与更为关键的问题上，甚至如何塑造新时期司法理念与司法权威的问题也被提上了议事日程。(注：2000年1月1日，在《人民法院报》“最高人民法院肖扬院长在新世纪的献辞”中，将“公正与效率”确定为21世纪人民法院工作的主题。)进而，在学界的影响与自身需求的刺激下，实务部门的改革范围更进一步地扩展，即从局部扩展到全局——从法院系统的最先改革，扩展到检察院乃至公安系统的改革。(注：如2000年2月，最高人民检察院公布了《检察改革三年实施意见》，确定了业务工作机制、检察官办案机制等6项改革任务。)

3.官方（中央）的决策

在中国司法改革的进程中，官方的决策不仅是推动改革的重要动力，也是关系改革方向与具体效果的决定性力量。1997年，党的十五大报告指出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。加强执法和司法队伍建设。”这是官方首次明确提出司法改革的主张。2002年，党的十六大报告进一步明确要“推进司法体制改革”。2003年5月，中央政治局常委召开会议专门讨论司法改革问题。5月中旬，中央政法委组织专家进行讨论，并宣布成立由罗干担任组长的中央司法体制改革领导小组，指导全国司法体制的改革。这标志着主导中国司法改革进程的核心机构的诞生，也意味着一种全新的、自上而下的司法改革模式的确立［2］。2003年6月，罗干在对全国法院开展的司法大检查中作出批示：要从司法大检查中研究如何推进司法改革。在此之后，中央司法体制改革领导小组，先后听取了高检、高法、公安部和司法部等部门的意见，同时也听取了专家学者的意见，各相关部门也从全国各地调集精兵强将组成了各自的司法改革领导小组。

然而，随着改革的逐渐深入，各部门制定的方案难免有冲突，一时难以调和。在此情形之下，关于司法改革的调子变低，改革的步伐也放缓。

（三）中国司法改革的基本特征

透视上述进程，不难发现，中国司法改革基本上呈现出学术话语鼓动与牵引、实务界跟进与展开、中央决策指导与把关的基本面相。

第一，学界的话语鼓动对改革有着一种牵动作用，奠定了司法改革的理论基础。福柯指出，话语不仅仅是一种“思想”和静止的结构，而是应当把它当成一种实践来看待——话语实践与非话语实践（生产活动、经济活动、政治活动和社会活动等）相互依赖［2］。正基于此，有关研究指出，中国司法改革领域中学术界的话语主张，尽管在技术上不一定全都能够适应具体情况，全都能够付诸实践，但并不能因此就认为它的实践意义有限［4］。正如前文的辨识，司法改革的很多成功举措都与学术界的话语鼓动有关，学界对域外司法理念与制度的引介与研究，对新型司法观念的塑造、理想司法模式的型构以及司法改革方向的导引，都为司法改革注入了崭新的理论资源。

第二，实务部门的现实需要与改革热情，推动了改革的实际展开。在中国司法改革的进程中，司法实务界的现实需求在很大程度上就是司法改革得以展开的直接动力，这种动力将很多学界的理论建言付诸了实践。两者的配合，或者说实务界选择性地吸收学界的主张成了中国司法改革的一道独特景象。以法院改革为例，如实务部门对普通程序简易审的改革热情即来自于案件压力陡增的窘境；而为了提升法院形象与塑造法院权威，法庭的物质性建设得到强化，法袍、法槌投入使用，司法仪式也得到强调。而上述几个方面的改革都无一例外与学界的话语鼓动有着直接关联。

第三，官方权威部门确定的改革指导思想，决定了改革的基本目标、路径和效果。官方权威的指导思想，为改革提供了政治上的正当性与合法性。中央权威部门的关注点决定着司法改革的目标与走向。以执行程序的改革为例，由于执行难问题已经严重影响了社会安定与经济活动的有序性，中央十分关注，这才会连续下文要求切实解决执行难问题，使得执行程序的改革成为司法改革中的一个重要方面。也正因如此，也必然会使得中央决策与实务部门的改革取向、学界的改革理念存在一定差异。如司法实务部门旨在加强自身权威与独立性的举措，虽得到一定程度的认可，但改革有限。(注：比如，在法官属性的定位上，尽管法院系统并不是很愿意，但新的公务员法仍将法官纳入了公务员序列。)

总之，中国司法改革乃是各方合力的结果。学者为改革的启动提供了思想资源，也为后期的改革评估提供了可资借鉴的反思性资源；司法部门的实际需要与自身利益，才是现实的改革驱动力；中央的宏观决策决定了改革的方向与可能的效果。但必须指出，三者之间的关系并非完全融洽，努力目标也绝非完全一致。学界多理想化，常以域外制度为参照，主张全面、大幅、即刻地改革。这与实务界从自身利益与需要出发的改革取向不尽一致，因此，其在改革的全面性、彻底性方面与学界有悖，但在改革的即刻性方面常有相似。至于中央决策部门由于更多考虑司法改革的稳妥性、社会与政治秩序的稳定性，因而更倾向于渐进性的缓慢改革。在某种程度上，正是因为三者价值取向上的非一致性，才使得中国的司法改革呈现出复杂乃至一定程度抵牾的面相。

二

中国司法改革的历程虽说曲折，但所取得的进展仍引人注目。然而，诸多的事实也昭示，中国的司法改革还存在诸多的现实难题，一些问题还需要正视与进一步反思。

（一）中国司法改革的现实难题

1.司法公正有待提升

一直以来，中国司法改革就致力于提升司法公正（包括实体公正与程序公正），并也取得了巨大的成绩，但诸如较高的上诉率与申诉率、(注：尽管上诉率与申诉率不能精确地反应一审法院的审判质量，但如果这两个指标过高的话，则还是在一定程度上表明当事人对司法裁判存在不满，审判质量有待提高。)涉讼上访以及司法腐败的现象也表明中国的司法公正仍不容乐观，至少说通过司法公正树立司法公信力依然任重道远。

第一，公民启动程序内救济的频率较高，且有上升趋势。2000年—2005年全国一审案件的上诉率均在9%左右，且有明显的上升趋势。(注：笔者以全国法院受理的各类二审案件总数除以全国法院一审受理的各类案件总数，来计算一审案件的上诉率。2000年—2005年全国一审案件的上诉率分别为8.71%、9.01%、9.34%、9.63%、9.89%、10.1%。统计的原始数据分别来源于2000年—2005年的《中国法律年鉴》。)2008年最高人民法院的工作报告也显示，2003年—2007年全国一审后当事人服判息诉的占90.01％。一份更为精确的资料则表明，行政上诉案件1997—1999年分别按11.35%、12.36%、25.92%比率递增，民事上诉案件则按14.34%、13.36%、18.85%递增［7］。再审的情况也不容乐观。有资料表明，2002年—2006年全国法院审理各类再审的案件总数不仅逐年升高，而且再审中改判和发回重审的比率也有上升的趋势。(注：2002年—2005年《中国法律年鉴》与2007年《最高人民法院工作报告》所披露的数据可以说明这一点。2002年全国法院再审收案54159件、结案55408件（其中发回重审2989件、改判17176件），2003年全国法院再审收案51617件、结案52998件（其中发回重审3056件、改判16938件），2004年全国法院再审收案50500件、结案49394件（其中发回重审3563件、改判16967件），2005年全国法院再审收案47902件、结案46468件（其中发回重审3467件、改判15867件）。2007年《最高人民法院工作报告》显示，2006年全国法院审理各类再审案件48286件，结案47270件，其中改判15568件。)这些情况均在不同程度上说明审判质量存在一定的缺陷，司法公正尚待提升。

第二，公民寻求诉讼外救济的行为较为频繁。由于绝大部分申诉案件无法进入再审程序，或者是申请再审者感到通过再审方式纠正判决结果的希望渺茫，当事人往往会寻找其他救济途径，这其中上访就经常被采用。近年来，涉诉上访的情况非常频繁，甚至越级上访、集体上访和暴力性上访也时有发生。《中国法律年鉴》所提供的数据表明，2002年—2005年全国法院处理的来信来访数量不断上升。(注：2002年—2005年全国法院的情况依次为3656102件（人）、3973357件（人）、4220222件（人）、4355471件（人）。以上数据来源于2002年—2005年的《中国法律年鉴》。)尽管2007年《最高人民法院工作报告》显示，2006年最高人民法院全年办理的涉诉案件同比下降4.71%，地方各级人民法院办理的涉诉案件同比下降11.18%，但总体仍不容乐观。(注：2008年最高人民法院的工作报告称，“五年来，全国法院涉诉总量呈下降趋势，其中，最高人民法院办理涉诉案件71.9万件，同比上升11.69%，地方各级人民法院办理涉诉案件1876万件，同比下降55.58%。”这一事实除了表明当前涉诉上访的情况仍然比较严重之外，也说明了当前涉诉上访有越级上访的势头。)

第三，司法腐败亟需治理。近年来，我国司法腐败现象有所蔓延，有的地方甚至有恶化的趋势，极大地损害了司法的公正性。根据近年的媒体披露，司法腐败呈现出规模增大、层级变高的现象。这首先体现在法院的“集体性腐败”上。比如2002年武汉中院“腐败窝案”就涉及13名法官和44名律师，其中不仅有当时的武汉中院常务副院长柯昌信和副院长胡昌尤，还包括副庭长3名、审判员7名、书记员1名。(注：值得注意的是，这次“窝案”过后，继任院长周文轩也于2006年9月因涉嫌严重违纪被立案调查。参见叶铁桥等．武汉中院两院长前腐后继继任者边反腐边违纪．中国青年报，2006年10月13日．)再如，在2005年—2006年期间，安徽省阜阳市中级人民法院在爆发“腐败窝案”之后，又发生了三任院长“前‘腐’后继”的丑闻［6］；2006年6—10月，深圳中级人民法院先后5名法官被中纪委、最高检“”或逮捕，其中包括1名副院长、3名庭长、1名已退休老法官［7］。近年来高级人民法院院长与省级人民检察院检察长因腐败被查处的情况，也是司法腐败恶化的又一表现，如原辽宁省高级人民法院院长、原广东省高级人民法院院长、原湖南省高级人民法院院长、原黑龙江省高级人民法院院长、原云南省高级法院院长、原江西省人民检察院检察长、原黑龙江省人民检察院检察长等。(注：以上例证的相关报道分别可参见廖诚文．尚未披露的前大法官受贿内幕．法律与生活，2004（17）；简一，李为民．首席法官的罪行．法律与生活，2004（15）；子予．拍卖，“拍”倒了高院院长．检察风云，2004（16）；黑龙江省人民检察院原检察长、黑龙江省高级人民法院原院长严重违纪被开除公职．中国纪检监察报，2005年3月16日；肖扬．最高人民法院工作报告．全国人民代表大会常务委员会公报．2000（2）；裴智勇．江西省检察院原检察长违纪违法被．人民日报.华东新闻，2004年12月8日．)

2.司法效益有待提高

第一，诉讼拖延现象较为严重。西谚有云：“迟来的正义非正义。”这说明高效率的诉讼对于整个司法制度的重要价值。我国的三大诉讼法也都基于司法效率的考虑设定了各种诉讼行为的期限，尤其是对审判期限做了严格规定，但实践中还是存在诉讼拖延的现象。这不仅发生在民事诉讼中，在刑事诉讼中也有体现。就民事诉讼而言，尽管经过法院系统自上而下的努力，以往超审限的情况已大为好转(注：2008年的最高人民法院工作报告显示，在民事审判工作中，全部案件审限内结案率达到96.06%。一份针对2003年广州市中级人民法院四个民事审判庭的调查表明，在审限内结案的比例只有61%，由此可见前些年超审限问题的严重程度。参见孙海龙、邓娟闰．论超审限之客观成因及其应对［J］．/news/2005/9/li778941956103950024256.html。)，但在法定期限内迟滞案件处理的现象却比较普遍。有论者将此种现象称为“审限内的拖延”，还概括了其具体的表现，并认为这种情况在实践中已经比较严重［8］。在刑事诉讼方面，问题同样存在。除了有超审限这种明显违背刑事诉讼制度的现象之外，在其他诉讼环节违反法定诉讼期间的现象也有存在。(注：有报道披露，仅2003年5月—12月，全国法院系统共清理超期羁押7454人，公安机关清理14270人，检察机关则清理了530人。参见杨新顺．清理超期羁押，搬掉司法公正的绊脚石．法制日报，2003年12月31日．)类似民事诉讼中“审限内的拖延”的情况也存在于刑事诉讼的各个环节。有论者将此现象概括为“办案期限的最大化倾向”［9］，还有论者结合刑事诉讼中羁押情况比较普遍的事实，将此种情况导致的羁押称为“隐蔽型超期羁押”［10］。

第二，生效裁判的执行效率影响了诉讼的实际收益。官方的统计表明民事裁判的执行率基本在80%左右，执结标的金额占申请执行标的金额比例也基本在63%至72%区间徘徊。但事实上，在我国司法实践中，所谓“执行率”，并非指判决得到切实执行的比率，而是指执行结案的比率，又称“执结率”。一般而言，执行结案大致包括三部分——执行终结、执行中止和实际执行各占1/3。也就是说，实际能按判决金额执行到位的只占1/3，执行终结、执行中止的通常拿不到钱，或者只能执行一小部分金额［11］。这样在实践中就经常出现“赢得了官司，赢不了钱”的尴尬情况，甚至前些年还出现令法律威严扫地、司法权威蒙羞的“叫卖判决书”的极端现象。(注：典型事例可参见郑良．福州一债权人当街拍卖法院判决书引发争议．/

legal/2006-08/13/content_4956063.htm；6人拍卖判决书只引来看众，却无人响应．

/image.jsp?oid=22156971；他想“拍卖”判决书．/20040713/703/200472

9A00477005.htm；佛山：网上拍卖判决书．中山商报,2006年9月13日．)由此可见，我国民事案件的执行效率仍有待进一步提高，否则，当事人寻求司法救济将变得毫无实际收益。还得注意的是，刑事附带民事判决执行率的状况更是令人揪心。有统计表明，刑事附带民事判决执行率不足10%，每年我国至少有2万个被害人家庭因为得不到被告人的赔偿而身陷绝境［12］。

3.诉讼成本有待降低

第一，当事人的诉讼费用负担不合理，甚至在某些案件中仍然较重。与以前的《人民法院诉讼收费办法》相比，2006年国务院颁布的《诉讼费用交纳办法》尽管降低了诉讼费用，方便了民众对民事诉讼的利用(注：有论者以2005年全国法院受理的各类收费案件数为基准，按照新旧的诉讼费用收取办法计算后得出，新标准下法院所收取的费用将减少74.4678亿元，下降58.58%。参见高绍安．《诉讼费用交纳办法》实施后的问题与对策．中国审判，2007（5）．)，但《诉讼费用交纳办法》仍然存在不合理之处，尤其是还对标的额大的经济案件提高了收费标准。对此，国务院法制办的工作人员将其形象地概括为“收费标准两头没动，中间鼓了一个大肚子”［13］。考虑到当前中低收入阶层在中国占绝大数的事实，如果要使更多的民众可以充分地利用司法这一公共产品，享受到司法救济的公共福利，我国诉讼费用还有必要进一步降低。另外，在《诉讼费用交纳办法》的诉讼调控功能削弱的情况下，一旦出现诉权滥用的情况(注：诉讼费用制度一方面具有惩罚违法者的功能；另一方面它能够调节诉讼案件的数量，合理影响当事人的诉讼动机和目的，具有控制司法成本、防止当事人滥用诉权的功能。（参见廖永安．《诉讼费用交纳办法》之检讨．法商研究，2008（2）．）)，还会给对方当事人带来包括诉讼费用承担在内的诉讼负担。可以认为，从“促进公民最大限度地接近正义”的标准而言，即使是现行的《诉讼费用交纳办法》也并不能完全实现民众自由、平等地接近司法。

第二，律师费用收取制度的缺陷使得当事人承担了一些不合理的律师费用，从而增加了诉讼成本。2006年4月13日国家发改委、司法部针对我国律师收费制度混乱的状况，联合了《律师服务收费管理办法》。与以前一系列律师收费标准的规范相比，该办法对我国律师收费制度有所修改与完善(注：详细讨论可参见廖永安、魏小凡．论我国律师收费制度的改革与完善——兼评律师服务收费管理办法．中国司法2006（7）．)，但从实现当事人实质性的裁判请求权与接近正义的角度来看，很难认为当下的律师费用收取制度能有效地促进民众对司法制度无障碍地利用。其中原因之一就是现行律师费用收取制度的不合理。比如，缺乏律师费用协商机制的单一化收费方式就为律师利用自己在法律服务上的信息优势获取高额律师费用打开了方便之门。显而易见，这不仅容易导致当事人承担高额的律师费用，更易制约民众对司法制度的利用。再比如，域外较为流行的律师费转付制度的缺失，会使得当事人因支付律师费用而遭遇“赢了官司输了钱”的局面，而由此产生的律师费用显然是加大了当事人的诉讼成本；而对收入较低的民众来说，往往也会因为可能的律师费用而对司法救济望而却步。

总之，这些现实的问题已经影响了中国司法的公众形象。一方面，这些问题制约了司法社会秩序形成方面功能的实现。近年来出现在媒体中的“暴力抗法”现象与涉法大潮，很难说与司法机关的公信力不足以及司法机关本身的权威性有限的状况没有关系。(注：《瞭望》记者对当事人宁愿选择而不诉讼的追踪调查表明，这其中的原因大致有三种，一是诉讼成本高，诉讼风险和诉讼收益之间差距太大；二是即使法院有判决，但也难以得到执行；三是“打关系”、“打金钱”破坏了百姓对法院和法律的信任。（包永辉，吕国庆．他们为何信“访”不信“法”——苏冀等省部分群众越级事件调查．瞭望，2004（44）．）)另一方面，这也导致公众对司法的满意度有所保留。这集中体现在人大对人民法院工作报告的审议投票率上。近年来，全国人大对最高人民法院的工作报告审议投票通过率一直在75%左右，基本没超过80%(注：参见左卫民等．最高法院研究．北京：法律出版社，2004：238．另外，笔者在网络上检索到了2007年与2008年最高人民法院工作报告的得票通过率情况，2007年为83.13%（赞成票2395张，反对票359张，弃权票127张）、2008年为78.11%（赞成票2287张，反对票521张，弃权票120张）。参见：可怜的两高，工作报告通过率再创新低！/publicforum/content/law/1/92869.shtml．)，甚至还出现了某些中基层法院的工作报告未通过审议的情况。(注：2001年2月14日，沈阳市第十二届人民代表大会第四次会议对《沈阳市中级人民法院工作报告》进行了审议，经表决未获通过。（参见王尧．沈阳市人大不通过案：吹皱一池春水．中国青年报，2001年2月16日。）2000年4月份，青海省共和县十一届人大三次会议上作出了不予通过法院工作报告并授权常委会继续审议的决议。（参见程刚．沈阳中院事件引发深层法律问题．中国青年报，2001年8月11日。）2001年12月5日，陕西省澄县人民法院的工作报告在人大评议中因大多数代表不满意而未获通过。（参见牛晓波．人大监督的新指向：法院要不要报告工作？．21世纪经济报道，2004年9月22日．）)

（二）中国司法改革的问题反思

客观而言，导致中国司法改革不尽如人意的原因是多方面的。但从宏观层面来反思，可以将其中的原因归纳为“应然改革主体的缺席”、“改革理想的偏失”、“改革条件的匮乏”等三个方面。

1.应然改革主体的缺席

第一，作为改革对象的“司法”自身成为了推动改革的中坚主体，即主导与推动司法改革的主体是司法权力机关自己，民众不能发挥充分的影响力。由被改革的对象来推动司法改革本身就是主体的错位，容易诱发司法机关各种功利主义与策略主义的行为。多年的司法改革实践表明，司法机关已经将自身的部门利益渗透在了司法改革的进程之中，对于一些改革动议常常从自己利益的角度来理解与展开：在有利于自己的利益时，往往极具改革热情，而在有损自身利益时，则更多是浅尝辄止，甚至使改革动议直接流产。尤其值得注意的是，各种正当与不正当的利益结合在一起时，容易形成所谓的“部门利益”，这不仅增加了改革的成本，而且这些部门还可能会以正当利益掩盖不正当利益的策略来阻碍改革的进行。

第二，应为改革主体的“民众”，却在改革中明显缺席。本应主导改革的社会民众明显缺位，导致了司法机关对社会民众的司法诉求与利益体察不够，其结果是民众既不能根据自己的实际需要和切身利益，从能够解决自己的实际问题出发来主导改革，也不能参与到改革方案的具体讨论与设计之中。尤其是在我国的司法制度本身就没有形成常规有效的民意吸收与交流机制的情况下，这还会导致民众对整个司法改革的疏离感。由此，当前的司法改革基本上是权力本位的，以权力运作为主旋律，改革的出发点往往在于便利国家权力的行使。相应地，整个改革过程缺乏对权力的制约，包括来自国家机关之间的制衡与来自民众的监督都缺乏。

2.改革理想的偏失

改革理想决定着司法改革的预期与未来，也直接影响司法改革的可行性。然而，检视已有的改革进程与具体的改革主张，不难发现我们的改革理想有着相当的偏失。

第一，过于偏重域外经验，忽视本土资源。任何司法制度都是语境式的，中国司法也不例外。但我国的司法改革并未充分注意到本土的特殊性，相反却迷失在了域外的制度丛林之中。以调解制度为例，这个曾被誉为“东方经验”的制度在改革中并未得到合理的重视，一直受域外话语的影响。在改革之初，受域外司法中心主义的影响，调解制度倍受冷落；而在域外法治国家兴起了ADR机制之后，调解制度又由冷变热。毫无疑问，中国的司法改革需要借鉴域外的经验，但在法律多元的背景下，本土资源也值得珍视。

第二，过于偏重英美法系法系经验，忽视大陆法系法系经验。从司法改革的序幕拉开之始，理论界就对英美法系的制度与经验情有独钟，似乎英美式的司法制度就是现代性司法制度的主要模式，而对与我国亲缘性较近的大陆法系的一些制度经验则有所忽视。以1996年《刑诉法》修改为例，当时学界的主流观点都认为英美的对抗制比大陆法的审问制更能保障人权、更能彰显当事人的主体性，由此一些体现对抗制的制度被大量地引入。但事实却表明，修订后《刑诉法》所确立的一些相关规则在实践中几乎成为“死条款”。此种局面的形成显然与改革目标的偏差相关。

第三，过于“民主”本位，而非“民生”本位。值得注意的是，现行的诸多改革设想与举措所体现的均是司法的民主性，如对司法独立性、权威性与权力制衡性的强调，而非司法的民生性。但在现代社会，司法应当最大限度地满足民众的需求，应以民众更好地接近正义为归宿。这就要在司法形象的亲和力、司法方式的便民性、司法服务的可接近性等方面做出努力。然而，多年的改革似乎在这些方面并没有取得多大的突破。

第四，过于学者本位，而非民众本位。长期以来，学界一直都是中国司法改革的主要推进者，学者们在担当学术批判与反思责任的同时，对中国的司法改革做出了巨大的贡献。正如前文所述，学界不仅对实务部门与中央决策部门产生着潜移默化的影响，甚至还直接影响着实际改革举措的出台。也许我们不得不承认，已有的司法改革表现出了一种学者本位的特征。但这种学者本位的改革特征也并不是不需要反思，也不是没有局限。审视学界的诸多改革举措，不难发现，包括笔者在内的大多数学者的改革建言均流露出一定的域外中心主义色彩，而对中国民众的改革诉求与真正需要却关注不够。

3.改革条件的匮乏

司法改革离不开具体条件的支撑，毕竟司法改革不能凭“空”进行。中国的司法改革之所以无法全面性地展开，一个很重要的现实原因就在于受中国当前一些实际条件的制约。对于这些限制性的条件，笔者以为它们还将在一段时期内继续制约中国司法的改革的进程，因此我们必须予以客观面对。

第一，经济资源有限。对于任何国家而言，一个运转良好的现代司法制度均需要充沛的财政支持。然而，我国的实际情况却是国家整体的财力还显得不足，司法保障也并不充分。这也是我国很多法院长期依靠诉讼费用，甚至要依此来维持运转的重要原因。(注：在2006年国务院颁布了《诉讼费用交纳办法》之后，一些论者就审慎地指出法院可能会存在的经费保障的压力。代表性的讨论可参见廖永安．《诉讼费用交纳办法》之检讨．法商研究，2008（2）．高绍安．《诉讼费用交纳办法》实施后的问题与对策．中国审判，2007（5）．)在很大程度上，这也说明了一些减轻司法机关负担，降低司法机关司法成本的改革举措何以可能顺利地展开，而一些导致司法成本上升的程序保障机制改革却难以启动或奏效的原因。我国刑事简易程序的改革就是这方面的典型例证。从刑事简易程序的改革实践可以看出，受司法资源，特别是财政资源的限制，尽管我国简易刑事程序制度正在逐渐完善被告人的权利保障体系，但仍然存在严重问题。(注：关于这方面的详细讨论可参见左卫民．中国简易刑事程序改革的初步考察与反思：以S省S县法院为主要样板．《四川大学学报》（哲学社会科学版），2006（4）．)可以预见，在司法制度本身需要消耗大量经济资源的情况下，我国未来的司法改革与司法制度的完善，都将长期面临经济资源紧张的状况，除非是国家倾斜性地进行财政支持。而这也是我们在继续司法改革的过程中必须正视的。

第二，观念资源尚需积蓄。就当前司法改革的现状而言，一些体现现代法治理念的司法改革举措之所以不能推行与贯彻，除了与经济资源的匮乏有关之外，还与当下占据主流的司法观念有关，即决策层、实务界与民众的司法观念不能有效地支持与推动司法改革的展开。

更为具体地说，就是这三者对现代司法的感知与理念相对保守，无法与学界较为先进的改革理念形成共鸣，由此使得司法改革的力度与深度必然会存在一定的限度。以刑事司法改革为例，决策层基于社会秩序控制的考量，始终未在立法中赋予被追诉人沉默权、律师在场权；实务界也因为案件处理的实际压力而反对“过分”地保护被追诉人；至于普通民众则因为各种原因而对被追诉人的程序保障改革持观望或反对态度。可以说，在我国，除学界之外，其他各界还尚未形成普遍化的、实效化的现代法治理念。由此我们也可以看出现行的精英式改革理念与大众的普世理解之间存在的非整合性，乃至冲突性。在此情形之下，出现多样化的改革声音与各种互相矛盾的改革举措，似乎难以避免，司法改革陷入困境也就不足为奇。这从反面告诉我们，未来中国的司法改革若想取得实质性的进展，可能还需要长期地积累关于现代性司法的观念，在整个政治与社会层面形成统一的现代司法认知。

三

对未来中国司法改革的继续推进，笔者以为以下几个问题需要重点把握：

（一）改革主体的理性归位

所谓“司法改革”，其本意应该是“改革司法”。换言之，司法改革的对象应该是司法机关/制度，而推动司法改革的主要动力应当是普通民众，而非司法机关本身。一如伯尔曼所言：“法律活动中更为广泛的公众参与乃是重新赋予法律以活力的重要途径。”［14］尽管实务界与中央决策层在司法改革中的作用不可忽视，但由于司法制度的最终福祉面向的是民众，因此未来的司法改革在推动机制上应该做出适当的调整，应当让公民成为司法制度、司法程序的构建主体——司法制度的内容、司法程序的选择均由民众直接或间接决定，特别是应当由民众主导司法改革的方向和进程。这就要求改革方案的确定和实施应当最大限度地满足民众的现实司法需求；对司法改革的评价，也应当以满足公民需要的程度为标准。

具体说来，未来的司法改革可以通过以下三种形式来实现民众的参与：其一，通过有公众代表参加的国家权力机构（司法改革委员会）决定司法改革的宏观大计；其二，通过有普通公民参加的司法改革咨询机构积极为司法改革献言献策；其三，通过社会各界人士包括法学家、律师以及普通公民参加的司法改革听证会、讨论会等形式检讨司法改革的利弊得失。

当然，要使上面三种形式落到实处，更需要作为主体的民众积极与主动地参与，及时反映自己的愿望和要求，形成司法与民众之间的良性互动。

（二）改革理想的合理定位

第一，重视域外经验，更重视本土语境。一种优秀的司法文明必定是博览各家所长的司法文明。中国的司法改革也必须持开放的立场，借鉴与博览众家所长；但更为重要的是，司法改革应当建立在关照本土司法传统与语境的前提下，结合我国具体的国情来设计。可以说，这也是尊重人类整体制度文明，尊重各国人民智慧，尊重我国自身传统的表现。只有在立足于我国具体语境的基础上，选择性地吸收域外制度经验，才能建构起一套符合中国国情的先进司法制度。

第二，重视英美法经验，更重视大陆法经验。无论是英美法经验，还是大陆法经验，均是在各自内在制度逻辑一致的基础上体现着现代型司法制度的共通趋势［15］，没有绝对的优劣之分，只有语境意义上的合理性问题，因此，针对我国司法改革“重英美法经验，轻大陆法经验”的倾向，未来的司法改革不应再仅仅局限于借鉴英美法，还应扩展到对大陆法经验的吸收。特别要指出的是，考虑到我国在司法传统等方面与大陆法国家的亲缘性和近似性，似乎更应该去关注与借鉴大陆法国家的司法制度。

第三，重视学者对策，更重视民众诉求。学者对策是专业思考或精英意识的理性结果，民众诉求则是司法改革的最终归宿。如果学者对策符合广大民众的诉求，则学者的改革建言就能够得到民众的充分回应，最终成行的可能性也较大，反之亦然。鉴于已有的司法改革存在着“重学者对策，轻民众诉求”的现象，未来的司法改革应该在吸收学者建言的基础上，最大限度地体现合理的民众诉求。

第四，重视司法的民主性，更重视司法的民生性。民主司法很重要，民生司法也重要，两者是一种辩证的关系。要充分地实现司法民主，必然要求司法具有相当的民生性，两者有机地统一于“司法为民”。所谓司法为民，是指司法的原则、制度以及程序的设计都应符合公民及当事人的根本利益，满足其愿望。司法制度的设计与改革也应当从民本立场出发，便利公民开展诉讼，体现司法的人文关怀。因此，笔者以为，未来的司法改革应该从立场、方式和态度三个方面来塑造司法制度的亲和性，并围绕司法方式的通俗性、司法救济的可接近性与司法程序的便利性来推进具体的制度改革［16］。

（三）改革进路的本土意识

受中国特有的改革条件与具体环境的制约，未来的司法改革可能要秉持一种本土取向，由此未来的改革进路应该在一种本土意识下来进行选择。在此意识之下，未来的司法改革，应该在本土特质与语境的基础上，采取建构与试错相结合的进路。

第一，认知与改造相结合。必须承认，未来的司法改革可能在很长的一段时间之内都无法超越内生于中国现实的制约性条件，这既有物质性的因素，也有观念性的因素，还有司法本身的一些制度性的因素。有鉴于此，未来的司法改革可能要在一种认知与改造的进路下来推行。首先我们要清晰地认知中国现行的司法条件与本土资源，准确地定位当前司法制度的具体运作，由此来确定科学与合理的改革目标与可行性的改革方案。这就需要我们踏踏实实地对中国的司法制度进行实证研究，通过实证研究来把握中国司法的实际情况、基本特征以及支撑性因素，来了解问题的真正所在与民众的基本诉求。在笔者的思路中，切实地实证研究只是进一步司法改革的基础与前提，它在整体上服务于笔者所主张的“渐进的改造主义”改革策略。这一改革策略来自一种现实主义的态度。在某些现实条件还暂时无法克服的情势下，未来的司法改革与其依照理想主义的司法模式来进行剧烈的改革，还不如针对实证研究所明确的具体问题，按照问题的轻重缓急与条件是否具备的原则，进行点滴制度积累式的改造。事实上，只有渐进地改造才能固定基层的制度创新、贯彻决策层的政策意图、实现民众的司法诉求。

第二，建构与试错相结合。无论是基于改革的成本意识，还是考虑改革的实际可行性，未来中国的司法改革还需要坚持建构与试错相结合的改革进路。对人类社会秩序的形成的问题，基于对人类理性的认识不同，学理上有建构性与演进性两种观点。建构论的唯理主义者认为，理性具有至上的地位，人凭藉理性足以知道并能根据社会成员的偏好而考虑到型构社会制度所必需的境况的所有细节［17］；而演进论则认为，文明乃是经由不断试错，日益积累而艰难获致的结果，人类社会现有的各种制度是自然演进的产物，不是人为设计的产物［18］。如何推进中国司法制度的改革也存在建构论与演进论两种主张，一些论者怀着“毕其功于一役”的心态，主张我国应该建构性地推行司法改革。作为后发型的现代国家，我们确实应该考虑如何利用“后发优势”，建构性地推动司法制度的转型。然而，正如演进论者所指出的，人的理性，就像人本身一样，有着极大局限性，理性的力量很大程度在于它与人自身的历史、经验和传统的联系，理性作用的发挥最重要的前提是充分尊重这种理性自身的局限性［19］。这意味着即使是按照建构理性来推动司法改革，也需要以承认建构理性的局限性为前提，同样也需要演进理性施以援手。

在我国的司法改革实践中，突出的问题乃是立法理性与司法理性过于脱节，两者之间缺乏有效的对话和沟通。一方面，现在的司法改革崇拜理性建构却又缺乏真正的建构理性，对改革的目标、司法运作机制缺乏清晰、准确的整体把握。另一方面，现在的司法改革往往又忽视演进理性的功用，轻视通过司法实践进行制度改革的点滴积累效果。为此，笔者认为，未来的中国司法改革，一方面应当科学地、理性地运用建构理性。比如，对于域外相关制度的借鉴，首先就需要对制度本身进行全方位、近距离、深层次地研究，同时还要深入地把握中国司法运作的实际条件，在此基础上再来透彻地分析其弊端，谋划如何有效地借鉴。另一方面，应当允许与鼓励各司法机关在不妨害基本法律原则的前提下，进行改革之试点，以便发现某改进方案、何为最佳的改革进路以及成功的可能条件。特别要指出的是，局部性与区域性的试点性改革有不可忽视的价值，全盘性的改革适宜于在此基础上来推行。

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［17］［英］F·A·哈耶克．致命的自负［M］．刘戟锋，等，译．北京：东方出版社，1991：71．

司法改革篇10

改革的成就

实现了司法理念的创新与发展

多年司法改革的历程，不仅使我们的司法制度、工作机制取得重大发展，逐步融入全球化的大潮，广大法官的司法理念也不断更新，逐步融入现代司法主流文明，并成为促进司法公正和司法改革的重要法宝。

一是社会主义法治理念的确立与发展。我国是实行人民代表大会制度的社会主义国家，国体、政体、司法制度都与西方国家有着本质的区别，这决定了我们的司法改革在性质上只能是中国特色社会主义司法制度的不断完善和发展，而不是自我否定。

二是确立和完善了反映司法本身的法律价值，反映人类在司法领域的基本价值观的理念，主要包括审判中立、公开与民主、公正与效率、程序正义、平等保护等具有普适性的理念。这些理念不仅被最高法院贯彻落实到司法改革的措施和工作部署中，增加了司法改革的科学性、合理性，而且在实践中发展和丰富了这些理念，并形成了比较系统的司法价值观。

实现了司法工作机制的创新与发展

多年来，人民法院坚持正确的政治方向、突出重点、注重实效、坚持群众路线等四项基本要求，着力推进司法民生，最大限度地满足人民群众的司法需求，保障人民群众对司法工作的知情权、参与权、表达权和监督权，让人民群众真正感受到社会主义司法的温暖、方便、公正和高效。

如关于死刑核准制度、再审制度、执行制度、人民陪审员制度、法庭工作机制等的改革，主要立足于审判制度内部的问题，而关于审判权与人大监督权、审判权与检察权、审判权与舆论监督权等方面的改革，则是从外部来保障司法公正和效率。可以说，两个方面的改革相互促进，相得益彰，目前已经取得的改革成就为进一步的改革提供了良好的基础。

实现了司法职业化建设的创新与发展

全球法治化的历史证明，法官的专业化是建构现代法院制度的必由之路。“徒善不足以为政，徒法不足以自行。故有其人，然后有法；有其法，尤贵有人。”因此，司法领域范围的任何改革举措，如果不关注法官素质的改善和提高，就难以取得预期的效果。改革法官制度，实现法官队伍从大众化逐步向职业化的转变，是中国法院司法改革的重要内容。

实现了司法规范化建设的创新与发展

在司法实践中，程序公正常常超越实体公正的价值，更加受人关注；形象公正也常常超越实体公正的价值。司法行为是不是规范、司法程序是不是合法、法官品德是不是高尚，已经成为人民群众认知司法公正的重要渠道和重要标准。在当代中国的司法改革进程中，关注司法的程序公正成为一个突出的亮点。

存在的问题

尽管近年来中国法院的司法改革如火如荼，改革措施数量激增，贯彻落实的力度加大，但“很多年来，人民法院围绕’公正与效率’的工作主题，大力推进司法改革，努力抓好队伍建设，奋力夯实基层基础，各项工作取得了巨大成就。但与人民群众的期待、感受和评价相比，人民法院工作取得的明显成效并没有博得相应相等的广泛赞许”。除司法改革理论准备不足、科学性不高、发动机制不合理等等，还存在以下较为突出的问题。

某些改革举措脱离中国国情，照搬照抄西方法律制度

法律的普适性不是绝对的，任何一项制度或者规则，其施行都需要特定的社会环境、司法制度和法律文化，法律只有纳入本土语境，运用于具体的现实情况才具有实际意义。从相关国家和地区司法改革的进程看，脱离国情进行司法改革而失败的例子比比皆是。而我国司法改革的某些做法却未能对此给于充分的关注。

如一度在司法改革进程中过于强调的司法独立、法律权威等价值要素，不仅与我国现有政治体制和社会发展阶段相脱节，甚至与我国司法工作的发展现状相脱节；又比如最高法院颁布的《关于民事诉讼证据的若干规定》应该说是相当超前的，或者说很多是符合证据特征和诉讼规律的，但是很多设计和我们现在的国情和体制、文化传统是有很大距离的。 转贴于

又比如在刑事诉讼中推行的“起诉一本状主义”，在我国现有国情、社会文化等环境下，辩护权并未得到充分保障、追诉权并未得到有效的监督、证人出庭在短期内无法实现、法院很难作出无罪判决的现状下，只有更不利于刑事司法公正的实现；还有在法院人事管理中推行的书记员单独序列管理，有些法院推行的“先例判决制度”等，甚至有个别举措由于照搬西方式的司法理论，而忽视中国社会发展的阶段性特征和司法状况的情况，如过于强调判决的稳定性、限制当事人申诉权，等等。这些改革举措过于理想化，与中国国情相距较远，更没有得到社会各界支持，使法院处于两难之中。

某些改革举措脱离我国司法活动的实际状况

现代司法制度无疑具有其独特的属性，如依法性、独立性、程序性、权威性、公正性等等。司法改革的重要任务之一就是改革传统的司法体制和工作机制，转而遵循司法工作的客观规律，从而促进司法的公平和正义。但应当注意的是，符合司法规律不仅是指停留在纸面上、理论上的应然层面的准则。更重要的是改革举措要符合中国现有国情下的、包括整个政治架构的运行状况下的、当下中国实际运行中的司法活动的运行规律的要求。否则必然脱离实践的具体情况，产生负面的效果。

如为了解决执行难的问题，在执行制度改革中某些地方法院创造了一种债权凭证制度、债权登记制度等等，由于违背执行工作的实际情况，最终以失败告终。又如对法官的离退休年龄实行“一刀切”的规定，就只是仅仅重视法官的年轻化，而忽视了法官的职业特点，导致一些年富力强、具有丰富审判经验的法官过早地离开了审判岗位；上世纪90年代末广泛推行的书记员单独序列管理，部分法院在工作中成立书记员部门，将书记员集中办公，隔离了审判部门与书记员部门，违背了审判活动的现实情况，极大地降低了工作效率。

缺乏与外部体制的协调与配合

司法改革作为一项整体工程，不仅涉及法院与公安、检察、司法等机关之间权力资源的再分配，还涉及与党委、政府和立法机关之间的复杂关系。法院不仅是改革的主体，更是改革的客体。