自然资源管理范文

时间:2023-04-10 09:37:05

导语:如何才能写好一篇自然资源管理,这就需要搜集整理更多的资料和文献,欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文,供你借鉴。

自然资源管理

篇1

适应性管理的过程实际上是问题界定、方案设计、执行、监测、评估、管理改进等六要素构成的螺旋式管理循环(图1)。问题界定是适应性管理的前提,以讨论为主要组织形式,由学者、管理者和利益相关者参与,开展合作和咨询,就管理目标、假设、管理方案、检验指标、预期结果模拟、不确定问题识别等的基本内容形成统一认识。模型设计是本阶段的重点,也是整个适应性管理成败的关键。方案设计基于现有知识,制定各方案的具体实施细则以及监测措施,通过模拟获得预期结果。设计过程直接关系到适应性管理的实施,通常需要考虑成本等实际因素。执行和监测是适应性管理的核心过。监测是执行中最为关键的一环,监测内容包括管理计划实施、关键指标和方案实施运转效果三个方面。评估阶段将分析监测结果,将监测结果与预期结果比较,验证假设真伪,做出倾向性的选择,其目的在于检验预测结果的准确性,以确定各种管理措施的效果。假设修订或管理调整是继续推进适应性管理的重要步骤。从管理实践中所获取的知识增加了对管理过程的认识,降低了管理的不确定性,资源管理政策与措施随之做出调整。

2适应性管理的类型与决策机制

2.1适应性管理的类型

与适应性管理相区别的传统管理模式本质上是反复试验(Trialanderror)的管理方法,又称为反应性学习(Reactivelearning)或危机管理(Crisismanagement),通常采取一种措施实施管理,直至有新理论和实践推动产生新的管理方式和方法。反复试验法对于自然界众多的偶然性事件缺乏可重复性的实验,统计学基础相对不足,影响了其结论的可靠性,故常被看作单一方案下的对危机或突发事件的管理策略。到目前,反复试验法仍是自然资源管理的主导模式。适应性管理可以分为主动适应性管理(ActiveAdaptiveManagement,AAM)和被动适应性管理两类(PassiveAdaptiveManagement,PAM),二者主要区别见图2。AAM的出发点是通过管理干预降低系统不确定性,而PAM更关注与管理目标的实现,学习只是其副产品。PAM每次只针对一项管理措施。在一定阶段,采取一种措施开展自然资源管理实验,通过执行、监测和评估,验证假设的准确性,对管理措施等进行调整,进而推进其他管理措施的执行,也被称为连续型适应性管理。主要应用于动态变化比较强烈的资源系统。PAM的缺点在于实验集中于较窄的范围,通过学习获取知识,降低系统不确定性的过程较为缓慢,且缺乏对比试验,难于弄清试验结果偏离预期的原因,其优势在于简化且短期成本较低,但从长远看来并不一定是经济的。AAM同步开展多项管理措施的对比研究。基于假设的各种情况,分别设计试验方案,平行展开对比试验,根据结果比较各种可选方案,形成最优管理策略。如在森林的不同地区,同步试验多种不同采伐策略。AAM将实现目标的多种方案同时开展,虽然短期经济压力较大,但试验进展相对较快,对资源管理的机制以及系统响应可以获取充分的了解,其缺点在于大尺度的实验易受到区域环境变化的影响,成本相对较高。

2.2适应性管理的决策机制

适应性管理最终目的是服务管理决策。决策的参与者包括政策制定与决策者、专家学者与工程技术人员、利益相关者(包括公众、商务和其他利益群体)三大群体。政策制定与决策者主要负责界定问题的背景和限定决策的总体范围,还负责最终决策和后续的政策实施。利益相关者帮助界定问题,其最大的贡献在于确定方案筛选的标准和价值考量,并对最后的政策选择提出建议。专家和工程技术人员主要提供政策的措施和评价标准,为决策过程提供技术支撑。适应性管理的决策过程可以分为两个阶段(图3):一是确定管理的可能方案,包括方案筛选的标准和管理中的价值选择;二是通过价值判断对方案进行排序。

3自然资源适应性管理的主要问题

适应性管理作为一种新理念已被广泛认可,大量应用于自然资源管理,但在实践中却鲜有成功案例。Walters在1997年之前的20多年里,参加了25项适应性管理的论证,只有7项开展了大规模的管理实验,仅有2项符合统计学的要求。目前,我国适应性管理的研究还处于初级阶段,从侧面反映出适应性管理理念的应用还存在一定的问题。

3.1尺度效应

不同尺度适应性管理研究的目标、方法等有很大差别。目前小尺度适应性管理研究开展得比较好,案例也较多,中尺度研究相对较少。主要原因是较大尺度适应性管理实验缺乏利益相关者的充分参与,加上缺乏资金支持,系统监测和评估乏力,无法将所获取知识整合入新的实验。相反,小尺度适应性管理的实验却充分且完善。从项目执行可看出,大尺度项目执行期通常较长,常受到时间的制约,而繁琐的项目运行机制使适应性管理过多地关注执行环节,而忽视了监测、评估、方案调整等其他关键环节,也影响了适应性管理的开展。由于许多重要的自然资源管理问题只有在大尺度上才能解决,因此适应性管理还需要考虑尺度推绎的问题,即从小尺度向大尺度研究的转换,以及大尺度研究中的取样技术。因此,跨尺度效应是导致当前自然资源适应性管理进展缓慢收效甚微的主要原因之一。

3.2自然资源响应的模拟与监测

模拟自然资源对管理措施的响应是开展适应性管理的先决条件。模拟虽然可以在一定程度上拟合自然资源管理的响应,但多数情况下无法完整反映资源系统响应的全貌和本质。如河流生态系统模拟多集中在短、小尺度的第一性生产力、群落、种群等,而较少反映长期的沉积循环、栖息地恢复以及濒危鱼种的响应。此外,模型的有效性验证也是一个重要问题。通常情况下,采用历史数据验证模型的有效性往往受到数据可获取性的制约,这也影响了模拟的准确性。对监测而言,小尺度的监测设计、执行以及评估相对容易实现,而中尺度及以上的监测则较为困难。监测过程中存在许多不确定性和未知因素,如监测目标多变、手段不一致、过程缺乏管理等问题,要求监测过程应从管理对象出发,针对管理目标,制定统一有效的监测手段,同参与者和管理者等相关各方相互沟通,减少或解决监测障碍。

3.3制度与协调问题

开展自然资源适应性管理需要大量、长期的投入。从时间角度看,管理项目初始启动后的监测及评估体系的建立就需要较长时间,具体监测和评估等后续研究往往得不到充分的时间保障,影响了自然资源适应性管理的顺利开展。此外,许多项目管理面临着不定期考核的要求,而自然资源适应性管理研究需要大量、长期的探索性实验,导致往往无法顺利通过考核。因此,适应性管理的开展需要突破管理制度等多方面的障碍,在多个部门与利益主体之间形成一致的管理目标。美国阿巴拉契科拉-查特胡奇-弗林特河(ACF)流域水资源适应性管理失败的一个重要原因就是管理各方缺乏信任、各利益主体难以妥协,使管理陷入长期的争议,焦点更多集中在分配机制上而不是提升流域水资源管理水平。可见,适应性管理必须实现跨区域、跨部门、跨群体,从整体的角度系统化、综合性地考虑问题。

3.4研究与管理机构的利益

自然资源适应性管理组织通常较为复杂,涉及到管理、研究和政策等诸多部门和机构。一些管理参与主体存在风险规避行为或者利己主义,如复杂的适应性管理需要较大的投入,而管理者往往会选择推迟开展较难的管理实验,干扰了管理实验的自主探索;不同学科的参与者相互独立,竞争有余而协作不足,也增加了管理的主观不确定性。可见,自然资源适应性管理是一种自下而上的全新管理模式,与传统的自上而下的组织方式不相适应,用传统的管理理念来开展适应性管理明显不适。此外,一些管理者受到传统资源管理思维的限制,将适应性管理看作是对现有研究方法和管理机制的挑战,而不是看作有益的补充和提高,影响到适应性管理的开展。

3.5成本和管理风险

一般认为,自然资源适应性管理的成本要高于传统管理方式。这不仅包括规划实施阶段实验本身的成本,还包括各个阶段涉及到的组织协同与运行成本。管理实验还有可能造成机会成本的损失,其收益并不一定能够弥补机会损失,甚至还会产生外部性,实验效果影响到外部区域。首先,开展适应性管理,需要对自然资源的原有管理机制做出调整,这往往涉及到复杂的利益关系,如在大坝地区开展鱼类洄游的适应性管理实验,将直接影响到通航、发电、旅游等经济活动;其次还要考虑到适应性管理成效的显现需要较长的时间,因此需要考虑长期的成本和收益;第三是监测成本,适应性管理存在极大的不确定性,因此其监测成本较高;四是对濒危敏感物种管理存在较大的风险,有可能产生不可逆的后果,需要更加慎重。

3.6生态价值之间的冲突

自然资源适应性管理对资源的干预经常会暴露甚至激化生态价值之间的冲突。在有些情况下,自然资源适应性管理需要在不同生态价值之间进行权衡,如恢复河流的季节性淹没以保护濒危物种,但季节性淹没区域相当部分却已被开垦为农田或成为其他重要物种的栖息地,这之间形成的生态利益冲突需要谨慎考虑。可见,适应性管理涉及面非常广泛,需要综合权衡各种相互冲突的利益关系,简单的妥协往往会形成双输或多输的局面。对我国目前自然资源适应性管理而言,除了存在上述共性问题以外,还存在一些特殊的问题。第一,自然资源适应性管理过多地停留在理论层面上,自然资源适应性管理涉及到各种自然资源领域,但大多数研究还停留在理念性论述和框架性的研究阶段,缺乏实际支撑,实地开展操作实践的适应性管理较为少见,如适应性管理在流域水资源管理中具有重要作用,但研究仍停留在采用适应性管理理论层面上,这也反映了适应性管理在国内研究的大体情况;第二,存在适应性管理概念泛化的趋势,对自然资源的适应性管理还表现为另一种解读,将适应性管理解读为适应环境变化的资源管理措施或对策,而不是适应资源管理过程的变化而开展的管理调整,这一泛化导致了适应性管理偏离了自然资源管理模式的内涵。

4自然资源适应性管理研究的新趋势

自然资源适应性管理必须持续开展研究,实施研究计划全程控制,做好监测和评估环节,要积极推行新的管理理念,推进适应性管理模式的不断完善。当前,适应性管理呈现出一些新的研究趋势,促进了适应性管理不断完善和发展。

4.1适应性规划

适应性规划(Adaptiveplanning)是设计可以实现的管理目标的过程,该目标是适应性的,能够随着认识的提高不断做出调整。适应性规划是先于适应性管理的一个关键步骤,它以协商一致为前提,整合社会、技术、经济、环境、文化和政治等多方面的要素,综合评估管理中涉及到的各种价值取向,将其转化为可以实现的目标。首先达成基础性的管理目标,针对涉及到的领域,确定各领域的主要管理目标,为开展适应性管理奠定基础。如南非克鲁格国家公园适应性管理中实施适应性规划,随着实验和知识的增加,每5a对管理目标进行一次调整。目前,适应性规划在自然资源适应性管理中的应用还较为少见,适应性规划介入适应性管理的途径还需要深入研究。

4.2适应性协同管理

适应性协同管理(Adaptiveco-management)是在自然资源管理的复杂性背景下出现的一种管理策略,它允许利益相关者在自然资源管理系统中,共担管理责任,并从其管理中学习,是一个动态、持续、自组织的过程。适应性协同管理以协同为核心,以跨组织部门和尺度为主要特征,链接自然资源适应性管理涉及的科学家、资源管理者、政府和其他利益相关者,融合了协同管理与适应性管理的原则,更强调通过学习与协作,管理系统内部的协同运作以及从学习到实践的协同推进过程,增强对复杂资源管理系统的认识能力。适应性协同管理是适应性管理的进一步发展,目前虽然在管理模式特征、要素等方面有了初步的研究,但仍处于初级阶段,尤其是组织方式、参与机制、制度建设和推进途径还需要开展深入的理论与实践研究。

4.3适应性风险管理

风险评估是资源管理科学的重要组成部分,为资源管理政策比较提供基础。自然资源适应性管理往往需要在多个选项中做出选择,即管理存在大量的机会成本,管理决策具有极大的风险。适应性风险管理(Adaptiveriskmanagement)最早由Wintle等在森林适应性管理中提出,是在实验方案与方案执行之间增加风险评估环节,充分考虑风险源、风险可能结果以及发生概率,对管理中存在的风险进行预判,从而有利于确定更为科学的管理策略。适应性风险评估在推动适应性管理,尤其是说服不同的利益相关者参与适应性管理具有重要的作用。未来适应性风险管理研究的重点是在适应性管理中引入风险评估程序,开展适应性风险管理,探索风险减缓机制。

4.4公众参与平台建设

自然资源适应性管理必须建立有效的公众参与机制,使管理获得公众的理解和支持,更易于推行。公众参与有利于在决策过程中综合考虑各种利益关系,综合评价、正确确定各种关系,为科学开展适应性管理奠定基础。公众可分为一般性公众和利益相关者两个群体,相应参与方式也可分为有限公众参与全面参与两种。在全面参与的适应性管理中,公众在管理的各个环节发挥积极作用,形成利益相关者—管理者(决策者)—科学家的参与模式。此外,适应性管理也应构建参与平台,以利于发挥公众作用,推动适应性管理。公众参与模式可以分为正式的参与和非正式的参与,非正式的参与更利于适应性管理的开展,但目前对适应性管理中公众参与的模式,以及公众参与同适应性管理其他主体之间的关系和互动机制还缺乏研究。

5结论与建议

篇2

一、中瑞自然资源概况

一个国家自然资源的总体情况和特点往往影响着其自然资源开发的形式和管理的方式。我国自然资源具有两重性,既是资源大国又是资源穷国。从总量上看,我国地域广阔,自然资源的种类和总量都居世界前列。比如,我国可开发的水资源居世界第一,国土面积和矿产储存量居世界第三,森林面积居世界第四[1]。但是我国人口众多,自然资源的人均占有量很少。如我国矿产、水资源、森林、耕地、草地、石油、天然气分别不足世界人均水平的50%、28%、14%、32%、32%、12%、5%[1]。另外我国自然资源分布不均且优质资源较少,加之技术水平不高,对自然资源的消耗和破坏也是巨大的,许多自然资源都呈现出明显的绝对减少趋势。据统计,我国森林的平均覆盖率已不足14%,不少江河出现季节性断流或枯竭,大面积的草原荒漠化等等。

相比而言,瑞典国土面积仅45万,其自然资源的种类和总量都远远不及我国,如全国森林总面积为270万,而我国为1.95亿。但由于人口较少(全国仅900万左右人口),这个国土面积60%为森林所覆盖的“绿色王国”是世界上自然资源人均占有量最多的国家之一。例如,瑞典人均占有林地3,是世界人均占有林地的3倍,人均占有林木蓄积量是326,是世界人均占有林木蓄积的4.1倍[2]。先进的科学技术支持,使得自然资源的利用率较高,近年来许多自然资源呈现出上升和增长的趋势,比如瑞典的森林资源不仅没有因为大量的采伐而下降,相反,总量比一百年前还增加了一倍。不可否认,由于我国人口数量大,且处于经济的高速发展时期,对自然资源的需求量要远远高于瑞典,所以我国自然资源管理面临更大的难度,更多的问题,有着更高的紧迫性。

二、瑞典自然资源管理的特点

1.综合管理与分类管理相结合

瑞典对自然资源管理采用的是综合管理的方式,即以整体的自然资源为管理对象,不同门类自然资源之间的相互关系为协调的纽带,利用一种综合的运行机制将不同门类资源统一管理[3]。自然资源管理部门可分为4级(图1):瑞典国会主要负责制定相关的法律和颁布相应的政策;得到授权的农业部、环保部和商业部对自然资源进行宏观调控;国家渔业资源局、国家农业局、瑞典环境保护局、国家产权局和国家林业局分别对自然资源进行分类管理和保护,这是瑞典自然资源管理最主要的机构。同时,全国得到授权的21个县行政部门是直接对当地自然资源进行管理和保护的基层实施机构[4]。这种中央宏观上的统一管理和各主管部门依据不同资源属性分门别类管理相结合的方式,既发挥了不同资源的使用价值,又在很大程度上避免了资源的重复开发,极大地提高了自然资源的利用率。2001年起,瑞典在自然资源管理上更加重视和强调地方和社区的参与。当地居民、相关利益群体、社会团体、当地政府和资源主管部门进行协商合作,更好地促进了经济和资源保护的同步发展[4]。

2.完善的自然资源管理法规

瑞典十分注重相关法律法规的约束作用,通过近一个世纪的实践,形成了一套适合本国国情的自然资源管理和保护的法律体系。瑞典议会针对各类资源的状况和特点制定了《森林法》、《矿产法》、《水法》、《捕鱼法》、《驯鹿饲养法》以及具有综合管理各类资源的《自然资源管理法》和《环境保护法》。这些法律法规立法的核心思想都是将自然资源保护作为构筑资源与环境保护法规体的中心[5]。

(来源:Emil Sandstrm,2010)

图1 瑞典自然资源管理的相关部门

同时,瑞典十分注重各自然资源管理法律法规之间的协调,几乎每个法律都有与其他法律相互使用的条款,如《森林法》第四条就规定:“本法的应用不应与其他法律相抵触”[5]。另外,立法与执法的有机结合,保证法律的实施,也是瑞典自然资源管理法律体系的一大特点。比如申请许可既是各相关法律法规的一项基本要求,也是保证法律有效实施的措施之一。凡是要进行自然资源开发和利用,都要申请许可,并在申请许可时提交环境影响报告。

瑞典自然资源管理的一个显著特点就是私有化程度高,产权明晰,将经济效益和生态效益有机结合。基于不同产权,在法律上对私有资源、俱乐部资源、公共池塘和公共资源的使用分别做出了具体的规定。一是基于所有权的管理,即所有者管理并且对其拥有的自然资源享有可交易的权利。这种方式主要应用于大部分的林业管理(50%属于私人所有,50%属于公共资源和商业所有)、内陆湖的渔业管理以及27个国家公园管理(公共资源)[6]。二是基于使用权的管理,主要是对公共池塘资源使用者及少数民族地区资源使用者的管理,例如瑞典驼鹿和狩猎的管理,以及萨米村内放牧、捕鱼以及打猎的管理[6]。三是基于所有者和各种使用组织的合作管理,即当地社区或国家与相关利益者通过协商的过程共同管理自然资源。这种方式主要应用在涉及多个相关利益者的公共自然资源中,比如瑞典西海岸对虾捕捞管理,波的尼亚湾上部渔业管理以及Tyresta国家公园的管理[6]。

3.极高的国民资源意识

尽管瑞典的人均资源占有量多,但日常生活中却很难见到浪费资源的现象。瑞典人热爱自然,保护环境,并且自觉用可持续发展的观念约束自己的行为,具有很高的资源节约意识。几乎每个家庭都会无偿地将旧纸张进行回收,越来越多的农场主、林场主宁愿牺牲部分经济效益也坚持用更生态的、可持续的方式经营农场、林场。瑞典的公共场所没有任何有关节水的宣传和警示,并且人们的生活用水是完全免费的,但是每个人都会很自觉地适度用水,不会因为免费就无限度地使用和浪费水资源。瑞典人把自然资源看作有价值的稀缺资源,认为必须予以合理地开发和利用。因此,人们不仅能较为自觉地履行相关法律、法规的权利和义务,更会主动向议会和政府提出加强自然资源管理的需要,推动各种相关制度的建设。当这种意识成为一种社会氛 围时,身处其中的所有人都会自觉不自觉地遵守这种约定俗成的行为意识。

三、我国自然资源管理的现状

1.权力分散,缺乏宏观管理

我国自然资源的现代化管理起步较晚,相关管理机构的设置也几经变更,但总体看来自然资源管理部门数量呈下降趋势,这也说明我国自然资源管理方式也由分散走向综合。目前与自然资源管理相关的部门主要为:国家发展与改革委员会、国土资源部、农业部、水利部和国家林业局等[7]。可以发现,在自然资源管理相关部门的设置上我国和瑞典很相似,但与之不同的是,瑞典的管理部门更强调其保护资源的职能,也就是说当自然资源的开发使用与资源的保护矛盾时,管理部门应将环境保护放在第一位。而我国自然资源管理的相关部门多被赋予了经济管理部门的性质,在实施管理上容易出现重效益而轻保护的现象。加之部门之间缺乏相互协作以及产权的不完善,当出现一种资源为多个部门所有时,各部门往往为了获得更高经济效益,想办法占有更多的自然资源,如矿产资源甚至形成了“谁发现,谁开发,谁所有,谁受益”的局面。这种做法下自然资源不但得不到有效保护,反而加剧了资源的掠夺开发。

2.法律法规不健全

近几十年来,随着我国经济社会的发展,自然资源的开发和保护受到了党和政府的高度重视,颁布了许多部门法律法规,如《环境保护法》、《森林法》、《水法》、《矿产资源法》等等。目前,我国已经初步形成了以宪法性规范为依据,以环境基本法为基础,以单项专门法为主干,以其他法律、地方性法规相配套,以国际条约为补充的自然资源保护体系的基本框架[8]。尽管我国和瑞典一样都颁布了许多法律法规对自然资源进行管理,但效果却远远不如瑞典,资源浪费、环境破坏的现象仍然十分严重。相比而言,主要有以下原因。

第一,我国缺乏高位的综合法对自然资源整体性和综合性开发和保护。我国宪法中虽有多个条文规定了自然资源保护,但过于原则、空洞;《环境保护法》在体例上将自然资源保护规定为环境保护的两大内容之一,但并没有明确规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制,再加上《环境保护法》并非宪法所规定意义上的“基本法律”,所以无法适用资源综合性管理的要求[8]。加之由于我国立法体制受行政体制的制约,各部门资源法是由相应的资源管理行政部门负责起草,各部门往往不能从全局考虑,而是较多地考虑本部门、本系统的利益,这使得各部门法都比较单一的侧重于某项自然资源的管理,缺乏整体的配合,甚至一些法律条文之间还有相抵触的情况。

第二,法律条文过于原则和空洞,不全面不具体,可操作性较差。我国不少自然资源管理的法律条文都只有笼统地规定和限定,缺乏对行为人行为具体和细节的界定,这样使得不少违法者有机可乘,钻法律的空子。同时也增加了实施的难度,往往造成以行政处罚代替法律惩罚的局面。

第三,缺少对产权方面规定的法律法规。虽然我国宪法对自然资源的所有权有明确地规定,即国家所有或集体所有,但在使用权和收益权的配置上却很少进行准确的界定。由于不完善的产权界定,自然资源的稀缺性无法在其价格中得以体现,所以很多人把国家、集体所有理解为可以无偿占有,无偿采伐,这必然造成对自然资源超量地、破坏性地、掠夺性的开采,进而造成资源性资产多种形式的流失。

3.教育方式落后,缺乏资源保护意识

改革开放以来,我国重视经济发展,但是这种增长是以环境为代价,缺乏合理利用自然资源的意识。近年来,随着人民生活水平的提高,生活中资源浪费的现象愈演愈烈,人们的环保和资源节约意识很淡薄。一方面,自然资源的无价值理论占据主导地位,使得人们无节制的去开发和使用自然资源,加之小农意识影响,对于公共的或共有的这类产权不明确的自然资源,更是为了自己短期利益的最大化,无止境的索取开发,造成许多浪费和破坏,“公地的悲剧”在我国屡见不鲜。另一方面,我国在资源环境教育上缺乏具体分析的国情教育和宣传,总是宣传我国地域辽阔,资源丰富,资源总量大,使得许多人忽视了人均占有量很少的现实情况,也缺少对自然资源的忧患意识。

四、对我国自然资源管理的启示

1.完善自然资源综合和分类相结合管理

通过比较,我们可以发现,在分门别类对自然资源管理的基础上配合综合性的管理是瑞典自然资源管理成功经验之一,也是我国自然资源管理上急需完善的。

在今后的管理中,一方面要更加重视适应自然资源本身规律的要求,另一方面要人为地把保护与利用相结合,从而使这种管理构筑于良性循环的基础之上,使社会效益和经济效益得到完美结合。比如在渔业资源的管理上,应根据鱼类的繁殖规律,在具体的捕捞人数,工作时间,捕捞区域上均予以严格的限制,防止过度捕捞,保护鱼类自然生长。

在设置自然资源管理的部门时,应降低其经济职能而增加其保护职能,使其能够更多地从资源的可持续利用方面进行管理。同时,我国在进行机构改革时,应注重各类资源机构的相互协调、相互牵制。将不同门类的但具有一定内在的经济与法律关系的自然资源(比如矿业权和土地使用权的关系问题)放在一起进行综合管理,在横向上逐步拓展,这也是当前国际自然资源管理体制的发展趋势之一。

另外,以社区为基础的自然资源管理(CBNRM)方式也是我国今后在自然资源管理中需要进一步发展和完善的。由于我国国土面积较大,资源种类丰富且分布不均,因地制宜的管理方式能提高自然资源的使用效率。虽然这种方式在我国也进行了试点,但是不少调研报告都反映当地群众并没有真正参与其中,当地政府依然是唯一的权威。不少国家的成功案例也告诉我们,真正赋权给当地居民,社区贡献传统知识,地方配合具体的指导和技术推广和培训,中央进行以资源保护为前提进行宏观调控,这种合作管理的方式能实现生态和经济协调发展。

2.加强自然资源的法制化管理

毫无疑问,瑞典自然资源管理的一大重要经验就是严格的法律法规的约束,这也是当前我国自然资源管理上最应加强的方面。

首先,要尽快制定综合性的自然资源管理法律。我国可以效仿瑞典的《自然资源管理法》,该法的目的就是将自然资源的自然性、社会性、经济性和可持续性统一考虑并进行有效的管理。该法一方面对各自然资源各专项法(低位法)做出了一些原则性的规定 ,使各单项法在立法和执法上都保持高度的一致。另一方面该法可以协调各单项法之间相冲突的地方。比如渔业开发时,如果项目根据《捕鱼法》规定是可以进行的,但是却有悖于《环境保护法》中的某些保护条文,那么可以依据《自然资源管理法》中以保护敏感的生态环境和珍稀物种为第一位的原则,禁止该项目的实施[5]。

其次,完善立法内容和法律条文。一是要扩大立法的内容和范围,尽量能涉及各类自然资源,而且立法时要充分考虑其各自的属性、特点和状况,并且注意各单项法之间的相互补充、配合,尽可能避免法律间的矛盾和冲突。二是要尽快修改现有法律法规中过于原则性的条文,增加更为具体、更具可操作性的法律条文,建立起更完备更严谨的自然资源管理法律体系。

最后,采取有效措施保证法律的实施。比如可以效仿瑞典的许可证制度,将立法和执法有机结合起来,改变现在通过规定行政行为来实施法律的做法,尽可能地用法律手段来实施,加强针对行为人的行为规范。

3.推进自然资源的产权化管理

瑞典的自然资源管理模式,可以总结为商品化、价值化、资产化管理,这也是许多发达国家自然资源管理的成功经验。

一方面我国要对产权进行清晰的界定。当然由于我国的国体决定,大部分自然资源归国家所有,不可能形成像瑞典私有化程度那么高的管理模式,但可以更多地采用以清晰划分使用权为基础的管理方式,比如家庭承包制就是一种可以去发展的模式,将所有权、使用权和收益权三者结合统一起来。另一方面要按市场机制运行。政府要转变职能,减少直接的行政管理和行政控制,主要依靠市场本身的调节能力进行资源的有效配置。同时要合理利用比如税收、补贴、交易许可证等经济手段在宏观上给予指导和调控。

4.加大教育和宣传力度,提高资源节约意识

瑞典保护自然资源、生态环境的一个重要经验,就是加强全民环境保护意识的宣传教育,加大环境保护相关法律、法规的宣传力度,提高全民的资源意识。

篇3

社会网络分析(SNA)最早诞生于社会学领域。社会学中社会网络是一种分析工具,主要用于厘清行动者之间、行动者与环境之间的关系。社会网络分析还是一个视角,是由行动者之间的关系所构成的社会结构,社会关系本身成为研究的对象[5]。最近十年,社会网络分析(SNA)在国内已被广泛运用于传播学、管理学、项目管理、组织管理、知识管理等领域。社会网络可运用于传播学,吴飞认为传播是一个网络状模式,只有那些善于利用多种传播网络的个人或者组织才会拥有更多的信息资源,他们也就拥有更多的社会和文化资本[6]。姚小涛等认为社会网络分析有助于解决新的环境下管理实践与理论研究的挑战[7]。社会网络分析还可以运用于产业集群研究,符正平等对企业社会网络进行测量,研究表明企业的社会网络异质性、网络和中心性强度对集群产业转移有显著影响[8]。朱庆华等总结了国内外社会网络分析在情报学领域的应用成果[9]。社会网络分析还可用于构建项目管理的网络模型,通过该方法的运用,能够降低利益相关方的治理风险,提高项目成功率[10]。社会网络分析运用于自然资源管理的研究在国内甚少,但在国外的文献中已出现一些重要的定性和定量研究成果[11]。为更好理解社会网络如何影响自然资源管理,首先有必要了解社会网络的类型、特征及其主要运用(见表1)。本文将从网络结构、网络关系和网络节点3个维度总结社会网络对自然资源管理的影响。从网络连接密度、网络凝聚度与子群、子群间的桥接点、个体行动者的网络位置与影响力、网络中心度、中心—网络等6个方面总结社会网络如何影响资源管理,特别是对自然资源管理过程中的知识转移、信息共享、共识构建所产生的影响。

2社会网络分析(SNA)在自然资源管理领域的应用

2.1网络连接密度

社会网络的基本功能是在行动者之间建立社会联系,从而将孤立的行动者转化成相互联系的行动者。因此社会联系越多,社会网络功能就越发达,可预见的结果是行动者合作和集体行动就越容易达成。众多的研究证实,较高的网络连接密度可以帮助行动者避免资源利用冲突,建立公共资源利用规则使集体行动可能性就越大,集体行动的增加将提高信息和资源交流的可能性,继而提高互惠和互信水平[12]。在自然资源管理研究中,社会网络密度与集体行动之间的关联性也得到证实。例如,研究者利用案例证明,将更多的利益相关者纳入自然资源管理的社会网络中可以显著增加他们之间的联系,并增加集体行动的可能。King研究了村庄渔业资源管理,案例显示当地渔民通过与更多的政府官员、有影响的个体之间交往联系,成功地解决了与渔业有关的系列问题[13]。较高的社会网络密度不仅可以增加集体行动的可能性,而且可以通过信息和知识的交换,增加网络内知识的学习和理解。研究证实,农林业资源管理中,非正式的社会网络联系加大了新技术和可持续管理实践信息的流动和交换,这些信息既来自于网络内部,也可以来自网络行动者与外界的联系[14]。

2.2网络凝聚度与子群

网络凝聚度员评估社会网络在多大程度上连接在一起的指标,高凝聚度的网络不会存在可以清晰辨别的子群(见表1中图1和图2)。凝聚子群是相互之间有稳定、直接、强烈、频繁联系的行动者子集[15]。社会网络子群的存在可能给自然资源管理集体行动带来挑战,对自然资源管理产生重要影响。例如与高的网络密度相反,一个群体密度低的网络如果存在清晰可辨的子群,那么子群之间的合作就会产生消极影响[16]。然而,如果连接子群之间的行动者有意愿、有能力去协调子群活动朝着共同的目标,形成和保持子群对促进自然资源管理就仍然有意义。网络子群可以促进子群系统内部的高度专业化交流和子群之间的信息交流[17]。所以要均衡网络的总体结构,允许子群的存在以及子群之间的互动,即有利于自然资源的管理。

2.3子群间的桥接点

网络子群之间的联系点叫做桥接点,即联系不同子群的节点(见表1中图4)。社会网络桥接点在自然资源管理领域上的价值体现在其作为网络之间信息和知识交换的中介。案例显示,成功建立自然资源共管的一个最重要的影响因素是区域内不同行动者和利益相关者之间存在信任的桥接点。关于渔民群体的案例研究显示,那些与外界拥有专业知识的子群有较好联系的群体,往往可能利用这些桥接点对生态过程有比较系统的理解[11]。社会网络桥接点对自然资源管理的显著作用还在于他们能够在以前不联系的群体之间培养信任关系,这有利于不同类型行动者形成集体行动。King的研究显示,只有当地渔民能够联系外部机构时,真正的决策进程才开始,社会网络与不同的外部与有权力的行动者之间建立的桥接点影响当地渔民的群体决策进程朝着有利方向发展[13]。Krishna使用印度农村的大样本数据证明,促进集体行动和经济发展的一个重要因素是农村与外界行动者和机构联系的能力[27]。Schneider等利用案例研究了不同政府官员与其他利益相关者之间的社会网络结构特征以及如何影响流域治理。研究发现,桥接点可以帮助异质性行动者之间进行相互合作[18]。Sandstrom的研究也表明,桥接点的存在促进了不同自然资源管理者的集体行动能力,继而调动不同行动者的联合行动[17]。研究还显示,桥接点使得观点和视角多样化,这能够促进创新并且找到自然资源管理复杂问题的解决办法,从而具有更高的适应能力[19]。这些适应能力来自于共识构建、冲突解决和资源共享。

2.4个体行动者的网络位置与影响力

在个体行动者层面,分析行动者的网络位置特征对理解行动者如何使用其位置来影响自然资源管理的过程也很重要。在社会网络分析中,一个行动者与其他行动者之间的连接度使用中心性矩阵进行定量分析[20]。通过占据社会网络的中心位置(见表1中图3),行动者能够在网络中对其他人施加影响,使他们更容易获得有价值信息而处于有利位置。如果一个行动者位于很多行动者网络中间,那么他就拥有很高的中心性,意味着这个行动者可以作为其他行动者之间联系的桥梁,高的中心性使得行动者有能力影响资源流动,同时通过桥节点也可为自己带来多种资源[21]。个体行动者的网络位置在自然资源管理中的影响力研究也广泛存在。案例显示,在一个地区内有关资源管理的行动者之间的关键节点往往由一小部分个体所掌握。另外Isaac等的案例显示,处于中心位置的农民通过获取信息和生态知识,把信息传递给社会网络中的其他农户,中心位置被用来提高整个社区资源治理[14]。但是,桥接点的存在本身不足以提高自然资源的治理,而位于中心位置的行动者能否利用这种位置给网络其他行动者提供便利也同样重要[18]。因此谁占据网络中心位置,如何利用这个位置将对资源管理结果产生重要影响。如果占据网络中心位置的个体不愿意利用这种优势,集体行动就将终止。同样,当个体拥有正式权威时,不占据好位置的个体也可能具有很大影响力,King的研究显示,网络中心位置和正式权威往往重叠在一起,对实际决策过程产生影响,如果个体不同时拥有这两者就可能产生不了大的影响力[13]。为解决这个问题,仔细分析位于网络影响力位置的行动者的属性就可以更好地理解其对资源治理的影响[14]。同时分析和研究这些中心行动者所采用的行动策略也显得非常重要。

2.5网络中心度

网络中心度度量的是处于中心位置的行动者与其他成员之间的距离[15]。社会网络里如果拥有高中心性和低中心性的行动者,这个网络就有很高的整体网络中心度(见表1中图3)。早期的研究显示,高的网络中心性对解决简单问题有益,而复杂问题需要更多元化结构的网络。一些研究表明,较高的网络中心性对资源治理中形成集体行动有积极的作用,主要是通过中心行动者的积极影响力来达到协调[17]。但是较高中心度的网络有可能不合适长期的社会—生态系统治理,因为他们不适合解决复杂问题,如果位于中心位置的行动者不作为将会导致网络非常脆弱。Bodin等的研究表明,高的网络中心度对自然资源治理是否有利取决于治理的阶段[11]。例如在自然资源治理的开始阶段,需要高的网络中心度来动员和协调行动者,但是为让更多的行动者来解决复杂生态系统管理问题,较低中心度的网络则更有利。

2.6中心—网络

一种特殊的网络叫中心—网络,其特征是网络中心成员之间紧密联系,成员仅与中心成员联系,相互之间不联系[22](见表1中图5)。这种网络特征对自然资源管理过程中的信息传播和获取多样性知识具有重要意义。中心—结构对资源管理领域的信息获取和知识交换具有重要作用。Isaac等的案例显示,加纳4个混农林村庄的农户网络就呈现中心—结构,网络核心成员比成员更为积极地参与新信息和知识的获取,不但从社区外(如政府机构)也从村庄农户那里获取信息[14]。这些核心成员扮演了两种角色,既把新信息带进村庄,也将新信息在核心成员以及成员之间传播。这种信息传播对于村庄采用新的可持续农业技术和提高农业产出有积极的意义,沟通渠道一旦在核心成员和成员之间建立起来,将会对自然资源治理中的信息传播产生有益的作用。中心—组织共同形成集体行动影响资源管理进程。

3研究趋势与展望

3.1社会网络的平衡

社会网络及其结构特征对自然资源管理的作用并不是单一的积极作用。当网络行动者之间的关联较多时有利于集体行动达成。但过多的网络连接则会形成同质化,以至于降低团体对环境变化的能力。因此如何选择最合适的水平,需要平衡那些相互之间抵消的网络结构,以达到促进自然资源管理效率的作用。另外网络粘合点有利于团体内部的协调和集体行动,而网络桥接点有利于获取外部行动者的信息和支持,粘合点和桥接点的搭配比例将影响社会网络对资源管理的效果,需要进一步研究。

3.2社会网络建立和行动者的参与

社会网络及其结构对自然资源管理很重要,那么是否可以建立或设计不同形式的社会网络?研究显示,改变社会网络中那些容易同质化行动者之间的节点布局可以显著提高管理产出。不同机构可以利用社会网络分析工具,确保那些不同利益相关团体代表被邀请到资源管理过程中,帮助提高网络参与性,提高资源管理效率。但是,对于很多类型的社会网络,往往只有当内部成员自愿建立基于个人偏好的关系时网络关系才能保持长久,被动的设计会使行动者抵抗。研究显示,在不同行动者之间促成建立有效的跨边界的自愿网络是可行的。因此需要提供网络内部交往的场所,鼓励广泛的网络参与、帮助协调网络关系等。如何在资源管理中创造条件建立广泛社会网络的同时,促进行动者基于内在的参与是另一值得研究的问题。

3.3社会网络的变化

篇4

1. 对我国自然资源开发模式的反思

2. 运用经济手段进行环境管理的基本理论(蒋庭松等,1991,1991,1993)

3. 我国自然资源开发环境管理的现行经济手段及其评价

4. 关于我国运用经济手段进行自然资源开发环境管理的建议 模式,利用经济手段加强环境管理,减少资源开发的外部不经济性,促进我国经济的可持续发展,具有重大现实意义。

、湖北、陕西、新疆等省、自治区也制定了对自然资源开发征收生态环境补偿费的有关政策,准备付诸实施。

上述各种经济手段对于遏制自然资源开发造成的生态破坏和环境污染,筹集环境保护资金起到了一定作用,但还存在着一些不尽如人意的问题。

政出多门,缺少协调。如上所述,各个部门与自然资源开发有关的收费名目繁多,有的相互之间重复,有的缺乏法律依据,没有得到明确的授权,这就削弱了国家作为自然环境资源所有者代表实现其价值的权威性,影响了这一手段的效果。

缺少科学依据,激励作用不强。没有根据自然环境资源的价值以及开发活动的损失为基础制定收费费率,标准偏低,从而难以刺激开发者珍惜自然资源,保护生态环境。

手段单调。如上所述,运用的经济手段绝大部分为征收税费这一种,而其他经济手段则运用甚少。

资金挪用严重。既然收取的费用是自然环境资源价值的体现,是自然资源产品成本的一部分,那么,为了维护自然环境资源的再生产,这些费用必须再投入到自然环境资源的恢复、保护与增殖项目中去,但被挪作它用的现象却时有发生。挪用的另一个表现形式,也是最普遍、最不被人注意的形式是,根据管辖权限收费,安排使用。这就造成位于一地的开发者向在另一地的管辖者交费,这样,当地自然环境资源的破坏就不能得到补偿,这部分价值实际是被挪到别处使用了。

4. 关于我国运用经济手段进行自然资源开发环境管理的建议

4.1 加强自然环境资源的价值与价格研究

篇5

关键词:人力资源管理; 自然与文化遗产; 武陵源

一.武陵源自然遗产发展中人力资源管理的现状

(一)武陵源自然遗产发展的现状

人力资源管理是自然与文化遗产发展的动力,对区域经济发展有着重要的意义。武陵源风景名胜区是中国首批世界自然遗产,近20年来,在张家界武陵源自然遗产开发中,旅游业成为最具比较优势的产业。目前,已经形成了“张家界—凤凰—梵净山”这一旅游增长轴线,武陵山区旅游开发不仅带动了张家界经济的发展,也促成了以张家界山水景观为主、凤凰历史文化为核心“大湘西旅游圈”。张家界旅游成为湖南省旅游的龙头,成为湖南旅游经济乃至区域经济发展的增长点。武陵源自然遗产从发展旅游业以来,经历了曲折起伏的历程,如今的武陵源风景名胜区正向着精品化旅游发展。然而,随着旅游业的快速发展,武陵源自然遗产保护与开发的矛盾日益显现。

(二)武陵源自然遗产发展中人力资源管理的现状

随着旅游业在武陵源地区的发展,旅游人力资源也得到了初步的发展。截止到2009年,全市拥有旅行社70多家,其中国际社24家,大小旅馆500多家,其中涉外星级宾馆40多家,床位2.78万多张,旅游直接、间接从业人员已达8万余人。各级政府采用派出去、请进来,离职培训、岗位培训等多种形式加强从业人员素质, 选派旅行社管理人员参加湖南省旅行社经理资格培训,并选派旅游管理人员、宾馆经理参加星级饭店新标准学习。虽然有部分改善, 但仍存在不足,主要表现为旅游人才结构性短缺、高素质的专业人才极其匮乏、旅游人力资源整体素质有待进一步提高、相关工作人员收入水平偏低等。这些都成为武陵源自然遗产发展中人力资源管理的重要问题,也成为制约该地区旅游业发展的瓶颈。

二.人力资源管理在自然与文化遗产中的重要性

(一)国内外对旅游人力资源开发的研究方向

国内外不少学者对旅游人力资源开发从不同的角度进行了相关研究,主要可以归纳为以下几个方面:一、有关旅游人力资源开发同旅游业持续发展、区域经济增长关系的研究。二、从个体的角度、微观的角度对旅游人力资源开发进行研究。三、从旅游企业本身的视角研究组织绩效与旅游人力资源的开发与管理的关系。四、从旅游教育的角度对旅游人力资源的开发进行研究。

(二)人力资源管理在自然与文化遗产开发中战略性意义

旅游业已成为自然与文化遗产开发中最具发展潜力的行业,旅游人力资源管理便成为自然与文化遗产发展中人力资源管理的重要组成部分。随着经济的发展,旅游人力资源竞争的日益激烈,而旅游人力资源的提升是旅游业的竞争力和进一步发展自然与文化遗产的重要保障。战略性人力资源管理视人力资源为最宝贵的资源。因此,在自然与文化遗产开发中,相关企业必须认识到自身的发展与员工职业能力的发展是相互依赖的,开发人力资源可以为企业创造价值,企业应该为员工提供一个有利于价值发挥的公平环境,给员工提供必要的资源,赋予员工责任的同时进行相应的授权,保证员工在充分的授权内开展自己的工作,并通过制定科学有效的激励机制来调动员工的积极性,在对员工行为特征和绩效进行公平评价的基础上,给予相应的物质激励和精神激励,激发员工在实现自我价值的基础上为企业创造价值。有效的人力资源管理带来的不仅是旅游业的繁荣,它为更好的保护和开发自然与文化遗产提供更有力的保证。

旅游企业战略性人力资源管理核心职能包括人力资源配置、人力资源开发、人力资源评价和人力资源激励四方面职能,从而构建科学有效的“招人、育人、用人和留人”旅游人力资源管理机制。根据企业目标和员工个人状况,运用人力资源管理创造理想的组织气氛,为员工做好职业生涯设计,通过不断培训,进行横向纵向岗位或职位调整,量才使用,人尽其才,发挥个人特长,从而帮助员工实现个人价值,从而提高员工个人和企业整体的业绩。

三.自然与文化遗产发展中的人力资源开发战略

张家界武陵源是珍贵的自然遗产,在开发利用过程中,要加强对遗产资源的保护与管理。通过对武陵源自然遗产发展中人力资源管理的现状和存在的问题的认识,使我们深刻意识到人才匮乏将会制约该地区经济健康发展。而建设一支宏大的高素质人才队伍便成为当务之急。因此,在自然与文化遗产发展中要进一步实现人力资源的开发。

(一)要吸引专业人才,盘活现有人才。在开发利用遗产资源时,要坚持保护第一的原则,并在开发中建立起开发与保护的协调关系。人力资源发展必须打破传统落后的用人机制。制订特殊的政策和措施,吸引一些专业人才,为专业人才提供优良的工作环境,还可邀请一些资深专家学者作为顾问,为自然与文化遗产的开发提供更多的智力支持。此外,尊重和肯定现有每位员工的劳动成果,并充分调动他们的积极性与创造性。

(二)加强对当地人才的开发与管理。特别是像武陵源地区这样少数民族聚居的地区,少数民族的民俗、民风更是自然与文化遗产中的“活化石”,是非常珍贵的自然与文化资源。开发过程中首先要进行调查研究,了解当地人才的现状;然后制定人才开发选拔标准和管理办法,建立相应的人才库,发放证书;其次加强对当地人才的教育与培训。此外,对作出突出贡献的人才给予精神和物质奖励。

(三)建立健全良好的培训体制。对员工的培训不应仅着眼于素质和水平的提高,企业精神教育也是一种重要手段。其中的每一个员工包括安保人员、参与经营的居民,甚至洗手间的环卫工人,都要接受企业文化培训课程,以便让他们认识到经营宗旨、管理理念等。此外,基础知识、专业技能等方面也要分层次、有针对性地进行系列培训。

(四)加强薪酬管理。有效的薪酬制度可以有效的激励组织成员的工作积极性。所谓的薪酬管理不再是简单的将酬劳发放给组织成员或增加酬劳水平的过程,一个组织必须树立全新的薪酬管理理念,采用新的薪酬管理方式,让薪酬成为满足员工需求、留住人才、保持竞争力、构建和谐组织有效工具。而薪酬制度的制订主要考虑以三个方面:一是薪酬的制定是否依据职位分析进行;二是薪酬是否做到公平公正;三是薪酬是否与员工的绩效挂钩。

(五)向发达国家学习新的用人方式。发展旅游的自然文化遗产区也存在淡旺季的区别,尝试一些新的用人方式可以减少企业成本。发达国家对自然文化遗产的保护与发展经过长时间的探索,取得了许多宝贵的经验,如人力资源外包、志愿者等。加强与高等院校的合作,通过建立学生实习基地,招募青年志愿者等方式不仅可以解决阶段性旺季用人的难题,也可以使广大青年对自然与文化遗产有更深刻的认识。

参考文献:

[1]余昌国.旅游人力资源开发[M].北京:中国旅游出版社, 2003.

[2]甘露,刘海燕.旅行社人力资源管理研究综述[J].人力资源,2006.

[3]刘静江,帅建华,贺德红.大湘西旅游人力资源发育现状与对策[J].开发研究,2005.

篇6

关键词:经济手段;自然资源;环境管理

我国幅员辽阔,不同地区间差异大,各种资源丰富,所以,长期以来,我国一直使用传统的开发模式对自然资源进行开发和利用。然而,在使用传统的开发模式时,利用了自然资源低价甚至无价,开发利用时所消耗的成本少的特点,这样的开采模式在造成了自然资源的浪费的同时,也对自然资源开发企业本身的发展产生了一定的影响。如何在开发自然资源时使自然资源得到充分的利用,同时使自然资源开发企业自身得到发展,是自然资源开发企业面临的问题。

一、传统开发模式的缺陷

我国实行改革开放的时间还不长,人口众多,经济与技术相对落后仍然是我国目前的发展现状。由于幅员辽阔,各种资源储量丰富,在很长一段时间内,人们进行财富积累的主要方式就是对自然资源进行大量的开发。所以,我国的经济类型一直是资源开发型的发展模式。在一段时间里,我国使用压低原材料及农副产品价格的方法来刺激我国加工工业,从而带动我国的整个经济发展的办法。这样的做法在一定的时期发生了作用,但在我国各个方面都得到一定的发展后,这样的经济增长模式的弊端也开始暴露出来。

首先,这样的经济增长模式对自然资源开发企业本身的发展存在着影响。如果产品的价格较低,则会对自然资源开发企业的经济利润造成影响,甚至还会引起亏损。企业利润不高,就无法使自身的技术生产水平得到提高,进而也会对我国的经济与科技的发展产生影响。

其次,掠夺式的开采方式与低效的利用率对自然资源造成了进一步的浪费。由于企业的盈利不高,导致企业缺乏提高自身技术水平的条件,在技术条件落后的情况下,对自然资源进行乱采滥挖,使自然环境受到破坏,进而造成了自然资源的严重浪费。

最后,对生态环境造成了严重的破坏与污染。近些年来,随着经济的快速发展,每年我国排放的污染物的数量也在逐年递增,对环境的破坏也越来越严重,如土地沙化、水土流失、酸雨等情况越来越严重,生态恶化的程度也在不断增加。所以,改变我国原有的自然资源开发模式对我国实现经济与生态的可持续发展具有十分重大的意义。

二、运用经济手段对环境进行管理的理论依据

(一)我国长期实行压低原材料价格的资源开发政策

实行这种政策是由于我国的经济基础较为薄弱,需要在短时间内积累起一定的经济基础,人们自然将目光投向了我国丰富的自然资源;另一个原因是在人们的意识中,自然资源是取之不尽用之不竭的,是不依靠人类劳动自然形成的,是没有价值与价格的。但是,对于自然资源的利用应该设有界定,只要超过界定值,人们就需要付出一定的代价。

(二)在环境经济学的理论中,自然资源开发产品所应具有的价格应该是边际生产成本、边际使用者成本与边际外部成本三者之和

通常情况下,自然资源的边际生产成本会用MPC表示,也就是产品的生产成本,自然资源的边际外部成本指的是自然资源在开发过程中由于各种原因而造成的环境污染与生态破坏而带来的损失。边际使用成本是指人们在现在对自然资源进行开发,放弃了自然资源在未来可能产生的效益与价值,即一般意义上的自然资源自身存在的价值。在这里,利用环境管理经济手段对自然资源进行开发指的是通过使用各种方法,让原材料的价格中可以将这些成本反映出来,从而通过市场的作用以及价格机制,使自然资源的开发活动可以沿着有利于保护生态环境、走可持续发展的道路来进行。

三、如何运用经济手段对自然资源进行开发与环境管理

(一)加强对自然环境资源本身所存在的价格与价值的研究

对自然环境资源自身所存在的价格与价值进行研究,这种方法是人们运用经济手段,是对自然环境资源进行开发及环境管理的基础。制定各种押金与税费的标准及对交易市场上的活动进行监督,这些活动都需要把对自然环境资源的价值评估结果作为进行相关活动的依据。因此,建议相关部门可以专门组织有关的专家与学者,对我国的主要的自然资源的价值进行相关的评估,以便于为对其管理与决策服务。

(二)明确各种收费关系

从环境保护的角度来看,在对自然资源进行开发与环境管理的过程中,经济手段会影响边际外部成本及边际使用者成本。边际外部成本由两部分组成,一部分是由于生态破坏而造成的损失,这部分可以通过拟议中对于生态环境的补偿费用来收取,一部分是环境污染所造成的损失,这部分可以通过排污费来收取。这样,就组成了在自然资源的开发过程中生态环境税收的相关体系,这部分费用可以由环境保护的主管部门来负责征收。边际使用者成本及部分属于边际使用者成本的公共部分共同组成了在自然资源开发过程中的资源税费体系,这一部分可以由对资源产业进行管理的部门来负责征收。

(三)要强调效益与费用的分析在对自然资源开发项目评价中的作用

对此,建议有关部门应尽快制定并完善在自然资源开发项目中关于环境影响评价的相关规范。同时,要对自然资源本身所具有的价值、在开发活动中所收到的效益及它对生态环境造成的破坏所产生的损失进行全方位的估算,从而为项目的决策提供相关的依据,也可以为所要征收的生态环境的税费与资源税费的确定方法提供相关的依据。

(四)取消对于原材料价格的补贴等手段

使用经济手段,就是要使自然资源开发产品的价格(即原材料的价格)能够反映出在开发过程中所使用的完全成本。所以,要放松政府对于原材料价格的各种控制。合理的价格体系是可以导致生产成本下降,最终使物价水平出现下降的。在整个生产销售环节中,政府可以适当地放松之前对于生产过程中的原材料的价格的控制,让原材料的价格在市场的调节下,随着资源开发者及产品的利用者之间的供需关系来起到相应的刺激与调节作用,从而促使原材料的价格发生一定的变化。同时,政府也无须担心在这个过程中会因为原材料的价格上调而造成通货膨胀现象的发生。相关研究结果显示,物价受原材料价格的上调影响而产生的上涨幅度并不大,这种情况下,物价的最大弹性系数大约是0.5,也就是说原材料的价格若是上涨了1%,那么物价水平总体最多会上涨0.5%。

(五)建立专门的自然资源保护基金

有关部门可以将所征收到的税费的一部分集中起来,成立专项的自然资源保护基金,可以使用这部分基金对自然资源的保护与相关的恢复工作进行一定的资助,进而使环境保护事业能够得到快速的发展。对于自然环境这种比较特殊的商品,可以像经营其他普通商品那样,让自然资源不仅可以进行简单的再生产活动,还能够不断地扩大再生产。这样一来,也能使环保产业得到持续的发展。

在开发自然资源的同时,还要注重对自然资源的保护,利用经济手段对自然资源的开发进行一定的控制,使自然资源得到更长远地使用,这样才能创造出更多的价值。

参考文献:

[1]陈天强,王荣虎.论利用经济手段加强自然资源开发的环境管理[J].大科技・科技天地,2011(04).

[2]米素萍.用经济手段加强对自然资源开发的环境管理[J].太原城市职业技术学院学报,2006(06).

[3]于爽.运用经济手段进行自然资源开发与环境管理[J].中国西部科技,2006(01).

[4]马文超.论用经济手段加强自然资源开发的环境管理[J].商品与质量・建筑与发展,2010(10).

[5]祁放.浅谈用经济手段加强自然资源开发的环境管理[J].城市建设理论研究(电子版),2012(12).

篇7

美国自然资源的产权体系和中国的自然资源物权体系有着很大的不同。美国自然资源产权体系在促进自然资源开发利用,保护生态资源,进行生态补偿方面都有值得借鉴的地方。本文比较探讨两种体系权利配置、权利内容的不同,试图借鉴美国自然资源产权体系的优点,从而为完善我国自然资源物权体系提供帮助。

一、美国自然资源产权体系

美国的产权体系涉及两个层面:操作性规则和决议性规则(collective-choice)。操作性规则主要规范了禁止或允许人们的具体行为,即规范如何行使权利。比如,渔业的操作性规则规定了允许或禁止渔民在不同的地方使用不同工具的类型。决议性规则可以改变操作性规则。决议性规则具体规定谁有权利参与制定操作性规则,也规定什么样的层次的决议可以改变操作性规则。决议性规则规定的是一种决策权。如,谁决定渔民在什么地方用不同的渔业工具;捕猎人群体决定什么猎户符合进入捕猎区的条件;或者采矿人有权利制定开采方案,甚至授权其他人进入开采。一般来讲,政府层级或司法层级具有决策性权利决定操作性规则的适用,但是不排除这类决策性权利被赋予一些非政府组织,比如有关近海的渔业规则可能在当地渔民会议甚至只是海边渔民酒馆(渔民的行业协会)里作出。决议性规则赋予了行业协会或当地利益群体制定操作性规则的权利。在操作性规则这个层面上,自然资源的权利主要包括两类权利:“准入权”和“收取权”。“准入权”指的是进入实体资产的权利;“收取权”指的是从自然资源获得产品的权利,比如捕鱼或水资源的分配。如果渔民拥有准入权,就获得进入自然资源渔业的授权。法律规则规定了渔民可以行使该权利的具体要求。比如,法律要求渔民必须居住在该法定区域,还要购买在该区域捕鱼的许可证。另外,通过抽签,渔民被安排在不同的捕鱼点。这种捕鱼点的安排就是授予渔民在特定海域收获的权利,而这样的权利属于操作性层面。决议性规则主要规定的是决策性权利,包括管理权(management)、专属权(exclusion)、和让渡权(Alienation)。这些权利与权利主体的关系如下表:(表略)管理权是决策性权利,拥有管理权的权利人可以制定操作性权利,可决定什么时候,在什么地方,如何收取自然资源的产品,还决定是否和怎样改变资源结构。比如,渔民们制定了一个区域计划,限制捕鱼作业的一定区域,这就是行使自然资源的管理权。管理权指的是管理自然资源的使用模式和如何提升自然资源的权利。专属权也是决策性权利,拥有专属权的权利人有权制定准入权等操作性权利,可以规定满足什么样的资格条件才获得自然资源的准入权。比如,准许进入捕鱼区的渔民必须居住在特定区域,使用特定的捕鱼工具,年龄达到一定岁数的男性公民。专属权是决定谁会拥有准入权和谁可以转让准入权。让渡权也是一种决策性权利,允许让渡权人转让部分或整个决议性权利给其他人或其他组织。行使让渡权意味着出售或出租管理权或专属权。专属权是决定谁会拥有准入权和准入权的转让。让渡权指的是出售或租赁决策性权利,而不是让渡操作性权利。这几种权利相互独立,但也可以同时被享有。可能享有准入权而不享有收取权,或者享有收取权而不享有管理权,或享有管理权而不享有专属权,或享有专属权而不享有让渡权。换句话说,个人或集体组织通常没享有全部产权的权利。当然,拥有一些权利意味着一些其他权利也获得。如果享有收取权的人没有准入权,收取权也变得毫无意义。涉及拥有以上不同权利的主体包括三类:授权使用者、管理权人和经营权人。拥有准入权和收取权等操作性权利的个人是授权的使用者(Au-thorizedUser)。准入权和收取权可以运用租赁安排永久性或暂时性地被转让给其他人。但这些权利的转让不能等同于转让管理权、专属权的让渡权。授权使用者的权利是由管理权和专属权等决策性权利决定。授权使用者缺乏权利规制自己收取自然资源产品的权利或允许其他人进入自己的捕鱼区。尽管他们有权利出售他们的收取权,但是缺乏进入集体决策的权力机构的权利。管理权利人(claimants)具有与授权使用者相同的操作性权利,另外他们还具有规制操作性权利的决策性权利———管理权。]因为具有管理权,权利人拥有规制收取权等一般操作性权利的决策权。但是,他们无法具体指定谁可以准入自然资源,也不能让渡他们的管理权。经营权人(Proprietor)被定义为具有决策权的人来参与管理和排除其他无权利人,也就是拥有管理权和专属权。经营权人可以授权谁准入自然资源的开发和自然资源如何被利用,也就是具有管理准入和资源收取这类操作性权利的权利。但是,他们没有权利让渡他们的决策性权利。很多研究学者认为自然资源权利主体主要集中由经营权人所组成的。在海岸泻湖捕鱼的土耳其渔民就是经营权人。土耳其政府把泻湖租赁给渔民合作社(co-operative)。渔民必须属于这个渔民合作社才可以在泻湖捕鱼,所以这个合作社拥有决策类权利中的专属权。为了加入合作社,渔民必须居住在三个邻近村庄至少六个月以上,而且不能受雇于其他工作。[5]另外由合作社的渔民共同制定捕鱼规则,并且在合作社划分的水域捕鱼,这也体现了产权体系中的管理权。但是,如果泻湖的渔民能够出售或出租他们的管理权和专属权,他们不仅是经营权人,也拥有了所有权人的让渡权这种决策性权利。

二、中国自然资源物权体系

我国自然资源物权包括水域使用权、海域使用权、取水权、采矿权、采伐权、捕猎权和捕捞权等,分属国家所有和集体所有。有的学者对自然资源的物权提出三个内容近似的概念:准物权、特许物权和特别物权。也就是把自然资源的物权归为一种特别性质的物权类别,与土地资源物权相区分。我国自然资源所有权的占有权能所体现的管理职能与美国自然资源产权体系所有人、经营权人和管理权人所拥有的管理权是不一致的。而美国的自然资源产权体系中的管理权是一种权利人享有的决策性权利,由权利人决定这项自然资源使用模式,以及决定什么时候什么地方如何收取自然资源。我国权利人对自然资源拥有占有、使用和收益的权能,但是仍然由国家进行管理和统一规划,通过政府出让和划拨取得,或进行授权,权利人也要支付价金和上税。而地方政府因开采当地资源,想取得一定的生态补偿却没有任何根据。所以,自然资源所有权在我国体现国家对自然资源的全面支配权。国家既是公权主体也是物权主体,由国家配置资源,实现国家对自然资源的收益。我国并没有明显区分“提供载体的自然资源”和“提供资源产品的自然资源”,前者主要是体现权利人对自然资源的使用和进入,会有相应的存续期限。而后者体现权利人的收益实现,有存续期限和配额制度。我国的权利人往往在取得开采资源产品的同时也获得资源的准入权。不像美国对“准入权”和“收取权”进行严格的区分。

三、美国自然资源产权体系和我国自然资源物权体系基本权利的比较

(一)我国自然资源用益物权仅相当于美国自然资源产权体系中的授权使用者权利第一,我国自然资源用益物权的占有权能体现对自然资源进行有效的占有,是行使其他权能的基础。对土地、水域和海域资源的占有是传统物权法的占有。这类占有权利与美国自然资源的准入权比较一致。采矿权或采伐权体现一定范围矿产资源或野生植物的占有,这类权利比美国自然资源的准入权范围要大。一是采矿权和采伐权体现了对一定区域的准入,并且还对这部分区域拥有收益权。取水权、狩猎权和捕捞权有所不同,它们反映的是对水资源的占有、野生动物的占有和海中鱼虾的占有,事实上也包括对水体、林区和海域的进入,并且对该区域也有收益的权利。第二,我国自然资源用益物权的使用权能确立了自然资源用益物权的直接目的是实现自然资源的使用价值,获取其经济价值。但是,这项权能应该理解为对提供自然资源载体的使用,比如矿产的开发和利用或捕捞的海域的开发,这样才能与用益物权的收益权能相区别。所以此项权能与美国自然资源产权体系中准入权有类似的地方。第三,用益物权的收益权能是获得新增经济价值的权能。权利人对水域养殖鱼类,获取的不是资源产品而是以自然资源为载体生产的产出的鱼类。这项权能应被理解为对资源产品的收益。第四,我国自然资源用益物权的处分权能在理论上讲,是用益物权人对自然资源的开发权,产品或收益进行处分。我国在这方面也有特殊的规定。权利人即使支付了移转自然资源占有的出让金,其实转让的是国家的授权。农村集体是不能自由转让林地、山岭、水库、荒地和滩涂等自然资源用益物权的。农村集体所有的自然资源用益物权主体只能是与农村集体组织相关的自然人、法人以及非法人团体。采矿权的转让也是国家授权采矿的许可证进行转让,事实上这是对资源准入权的转让,并且由于可以准入而取得收取权。从这些角度看,我国自然资源用益物权人其实仅仅包括美国自然资源产权体系中授权使用者的两项基本权利,即准入权和收取权。其实我国自然资源所有权体系制度只是简单的二元结构:所有权和用益物权。国家集体拥有所有权包括美国自然资源产权体系中所有决议性权利即让渡权、管理权、专属权和所有操作性权利即准入权和收取权。我国自然资源的用益物权仅仅相当于美国自然资源产权体系中操作性权利,即准入权和收取权。

(二)我国自然资源用益物权人不具有美国自然资源产权体系中的决策性权利美国自然资源产权体系的主体分为四类:所有权人、经营权人、管理权人和授权使用者。中国自然资源的物权主体是所有权人、用益物权人。两国自然资源的权利体系是从不同角度分别构建两套不同的体系,两者在一定程度上是不能相融的。两国从所有权的主体角度来看,两套体系的区别很明显,美国自然资源所有权的主体有联邦政府也有州政府当然也还有通过政府让渡部分自然资源给私人所有。美国自然资源所有权人拥有让渡权、专属权、管理权、准入权和收取权,我国作为自然资源所有权人的国家和集体相应的拥有所有权的四大全能占有、使用、收益和处分。我国国家和集体才拥有自然资源的所有权,也就是说只有国家和集体才有权利决定自然资源的占有、使用、收益和处分。美国的产权体系的形成,事实上是政府下放了行政机构管理权和规定准入条件的专属权给地方的专业组织或个人。首先,我国国家对自然资源四大权能的让渡而不是对自然资源所有权的让渡。另外,用益物权人可以让渡自然资源的开发权和收益权。比如,我国允许转让矿产资源开发的许可证,这种让渡性权利转让的也是对该块资源准入权和收益权的让渡。但是,这里的让渡显然跟美国自然资源所有权人的让渡权的概念是不一致的。因为,美国的让渡权属于决策性权利,也就是说让渡的不是资源,让渡的是对该资源的管理权和专属权这一类决策权。而我国对资源管理权和专属权等这类决策性权利归国家所有。管理矿场,管理制定开发方案,制定准入开发矿产资源的标准和要求都是由国家制定的。其次,我国对资源的专属开发不能等同于美国自然资源产权体系中的专属权。我国海域资源使用者和矿场资源的探矿者和采矿者也不能与美国产权体系中专属权等同。美国自然资源专属权是一种决策性权利,拥有专属权的个人可以规定满足什么样的资格条件才获得自然资源的准入权。虽然我国矿产资源法和海域使用管理法都有规定,探矿权、采矿权、海域被许可后,可以专属对该领域进行开发,并且可以转让探矿权、采矿权和海域使用权,但探矿人、采矿人和海域使用人没有权利规定进入矿产资源和海域资源的具体资格条件。根据我国《探矿权和采矿权转让管理办法》规定,探矿权、采矿权的转让必须由国家审批,探矿权或者采矿权转让的受让人,应当符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》或者《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关探矿权申请人或者采矿权申请人的条件。第三,我国自然资源用益物权人不具有美国自然资源产权体系中管理权。美国自然资源权利体系中管理权是决策性权利,授权管理权人制定操作性权利。拥有管理权的个人或集体有权利决定什么时候,在什么地方,如何收取自然资源的产品,还决定是否和怎样改变资源结构。比如,中国沿海渔民无论是从事捕捞还是养殖,都没有管理权,因为由国家来实行海域区划制度和建立海域使用管理信息系统。对于探矿和采矿,我国允许集体矿山企业和个人采矿。这意味着采矿和探矿权主体的范围延伸到个人。但是他们的权利范围与美国自然资源的经营权人相比,同样缺乏美国自然资源权利体系所定义的管理权。美国这种管理权除了管理资源本身以外,还可调整资源结构,设定准入条件和收取条件。拥有采矿权的主体按照我国物权体系来看是拥有所有权中对矿产土地占有权,使用权和资源收益权,按照美国产权体系来看仅仅是授权使用者所拥有的准入权和收益权。自然资源的管理职能仍停留在国家政府手中。另外,美国自然资源经营权人享有管理权和专属权的同时也赋予经营权人一项重要义务,就是对自然资源开发的生态补偿,以及对原住民环境权的补偿。而这些也不是我国自然资源用益物权人所承担的。因此,我国自然资源的用益物权人其实是与美国自然资源授权使用人具有相当的权利,而不具有美国自然资源经营权人所具有的管理权和专属权等权利。

(三)我国自然资源用益物权人和美国自然资源的经营权人、管理权人有着很显著的区别中国自然资源用益物权主体可以是自然人、法人和非法人团体。自然人可以依法取得自然资源用益物权。中国自然资源用益物权的主体权利范围与美国自然资源产权体系中的经营权人的范围是有区别的。除了不拥有转让决策性权利的让渡权,美国经营权人都拥有管理权、专属权、准入权和收取权。而美国管理权人的概念可以注解为权利主张人,权利人拥有管理权、准入权和收取权。我国是不具有美国经营权人和管理权人的概念。首先,我国用益物权的主体是否包括非法人主体还有疑问。《物权法》使用“权利人”的称谓使物权主体更加广泛,但是仍没有明确确立非法人团体的主体地位。我国自然资源取得的主体资格由相应的行政机关审核。采矿权出让时对矿山企业的资质要求,技术条件成为取得采矿权的必要条件。但是,美国的经营权人显然是包括非法人团体的。如纽芬兰鳕鱼捕捞泊位委员会,还有土耳其渔民合作社,还有墨西哥亚森辛湾的维亚奇科合作社。它们都是当地渔民自发组成的非法人团体。这种非法人团体的存在一方面基于他们的捕鱼经验,另一方面也基于他们可以因地制宜制定操作规则。也就是说,美国法律赋予非法人团体或者资源相利益人管理权、专属权等决策性权利。根据我国《海域使用管理法》,沿岸农村集体组织或村委会可以集体所有一部分海域使用权,农村集体也可以拥有水库的水资源使用权。需要指出的是,我国《海域使用管理法》所规定的集体经济组织或村委会是否为美国自然资源产权体系的经营权人?根据我国法律规定,集体对土地、森林、山岭、草原、荒地和滩涂这类自然资源拥有所有权。也就是说海域这项自然资源不属于沿海渔民所有,而属于国有。沿海渔民也不能自主制定准入条件和收取渔业资源的标准。因此也不符合美国经营权人的概念。其次,一方面美国管理权人和授权使用者的权利是不同的,因为管理权人拥有管理权但授权使用者不具有此项决策性权利。另一方面经营权人和管理权人的权利也是不同的,经营权人享有管理权人不享有的专属权这项决策性权利。专属权也是所有权人和经营权人对自然资源进行长期投资的最好动力。所有权人和经营权人能决定谁能进入该资源谁不能,而且他们和他们的后代也可以从资源的长期投资中受利。所有权和经营权人也有理由保证从投资的成本中获得利益。因为经营权人自己可以凭借专属权这类决策性权利制定准入条件,以筛选出可以带来最大利益的授权使用者。这样的投资很可能以设立授权的方式来从自然资源中获得产出以避免自然资源这方面的困境。因为,对于仅仅是授权使用者来说,他们缺乏进行长期建设绿色自然资源的动力,也缺乏长期投资于自然资源物理性结构的激励机制。第三、美国自然资源管理权人(claimant)也拥有管理权,但我国只有所有权主体即国家和集体才拥有其相应的管理权。Claimant“管理权人”这个词的翻译可以注解为权利主张人。显然它的意义在自然资源产权体系中被专有化,和普通的权利人是不一样的。美国自然资源权管理权人主要拥有三项权利:管理权、准入权和收取权。显然,管理权人比所有权人和经营权人所获得的利益较少,但是相对于授权使用者从资源投资中获得更大的好处。因为管理权人可以设立收取权这类操作性权利来满足自己的利益。但是,如果没有专属权这类决策性的权利,他们无法阻止其他进入资源与他竞争的个人或群体,因此不再会获得更多的利益。结果,管理权人是否能行使他们的管理权,依赖于即便没有专属权的情况下他们是否还可比授权使用者获得更多利益。但是,管理权人拥有管理权,这意味着他们可以调整整个自然资源结构。比如该项资源在什么时候收取会保证自然资源利益的最大化。而这项管理权在我国通常是归于国家所有的。在行使捕捞权、养殖权还有狩猎权甚至是小河流的取水权时,管理权人的出现有着现实意义。因为,对于沿海渔民组织、森林的猎户组织还有没有设立水电站的小河流沿岸的居民可以自发安排收取的配额、区域划分甚至是捕鱼、狩猎的方法、取水的配额来达到行使其管理权、准入权和收取权。而对于矿产一类的资源,因为我国政府严格规定了矿产开发的操作程序,国土资源行政主管部门对经审查同意的勘查设计及工程布置图、矿产资源开发利用方案、矿区范围图和采掘工程平面图应当加盖登记发证专用章,并送勘查项目或者矿山所在地的国土资源行政管理部门作为监督管理的依据。当然,美国管理权人的设定也要看不同的自然资源而定。我国基本上也没有这个概念,但事实上也忽视了一些权利人群体的基本利益,也轻视了他们在资源开发上的能力。

篇8

[关键词]自然资源资产;离任审计;理论思考

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.29.120

在目前的经济发展中,自然资源的合理利用非常重要,但是由于对自然资源的管理利用不够科学或不够完善,所以自然资源的资产价值得不到很好的发挥。为了将自然资源资产有效地纳入有序的管理中,在环境审计和经济责任审计的研究基础上,诞生了自然资源资产离任审计,此种新型的审计模式能够促进对自然资源资产的有效管理,是我国特色的自然资源资产管理制度。

1 实行自然资源资产离任审计的重大意义

1.1 完善自然资源资产产权制度

实行自然资源资产离任审计的重大意义首先在于完善了自然资源资产的产权制度。在过去的自然资源资产管理中,虽然对产权也进行了相应的规定,但是在实际管理过程中,产权的使用并不明确,这种现象造成了自然资源资产的无偿使用。由于无偿性,所以资源浪费的情况特别严重,非常不符合资源节约型社会的发展需求。而在目前的自然资源资产管理中,引入离任审计制度,使得自然资源资产的产权管理制度进一步完善,对于产权的确认也更加的清晰,此制度的引入,实现了自然资源资产管理效率的提升。

1.2 加快生态文明制度建设,推进国家治理能力体系的现代化

目前,我国大力建设的社会主义和谐社会要求在生态文明建设方面得到强化,而要进行生态文明的建设,就需要促进人与自然的和谐发展,所以做好自然资源资产的有效开发和管理非常必要。而自然资源资产离任审计作为一种对自然资源和资产的管理制度,可以加强生态文明制度方面的建设。在生态建设方面,不仅要加强管理,更要推进污染治理,所以利用自然资源资产离任审计制度可以有效地确定自然资源资产的责任主体和责任人,这对于治理能力体系的现代化而言意义重大。

2 自然资源资产离任审计的动因分析与理论基础

2.1 动因分析

自然资源资产离任审计并不是凭空产生,而是有相应的动力因素推动了其产生和发展。从目前的情况看,自然资源资产离任审计的动因主要包括三部分。首先是社会动因。因为社会的发展和制度化管理的需要,所以必然会催生出对于自然资源资产管理的制度;其次是法规约束动因。社会发展要走向法制化,所以需要有相应的理论来进行法律约束;最后是商业反映论。在市场化环境当中,为了体现商业性质,所以需要对自然资源资产进行价值反映。

2.2 理论基础

自然资源资产离任审计的发展,有着丰富的理论支持,主要包括会计学、环境积极学、经济计量学和统计学理论以及可持续发展理论等。从自然资源资产离任审计的发展来看,它是在环境审计和经济责任审计的基础上发展起来的,所以这两方面的理论必不可少。而自然资源资产离任审计解决的问题是自然资源资产的持续化利用和经济价值的发挥,所以可持续发展理论也包含其中。

3 构建自然资源资产离任审计理论体系的理论问题

要构建起自然资源资产离任审计理论体系,就必须要对这个体系中涉及的理论问题进行明确,从目前的情况来看,要进行理论体系的构建,需要重点照顾三个方面的问题:首先要明确责任范围,也就是要解决责任主体以及责任目标的问题;其次要解决自然资源资产负债表的编制问题。资产负债表的规范与否,与自然资产的价值密切相关;最后要确定明确的计量属性和计量方法。这样在实际工作中才能够更加统一的对自然资源资产问题进行计量。

4 自然资源资产离任审计相关配套制度的建立

4.1 健全自然资源产权制度和用途管制制度

在进行自然资源资产离任审计的相关制度建设方面,首先要进行的就是对自然产权制度和用途管制制度的健全,具体从五个方面来进行:一是要建立清楚、明确的自然资源产权关系。通过关系的明确,在日后管理中会更容易分清责任和利益。二是要进行自然资源使用权和经营权的市场化。在社会主义市场这个大环境中,促进自然资源使用权和经营权的市场化会将自然资源的价值充分的发掘出来。三是要进行自然资源产权交易市场的培育,通过市场培育,促进产权交易市场的有序化发展,从而促进自然资源资产的产权流转。四是要将自然资源产权者的竞争机制引入制度建设中,通过竞争实现管理的提高。五是要对自然资源产权的法律制度进行完善,从而避免法律漏洞和法律盲点。

4.2 制定生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度

自然资源资产具有社会公用性的特点,所以其价值应该属于社会,对于破坏或者损毁自然资源资产的行为要进行严厉的打击。在生态环境保护责任追究制度的制定当中,需要做到两点:首先是对追究责任范围要进行明确,通过责任范围的明确,可以更加清楚的确定责任过失。其次要进行责任人的认定。在进行环境损害赔偿制度的建立时,首先对于环境损害要有等级设置,其次要对不同等级进行不同的标准制定,这样环境保护赔偿制度才能够科学有效的运行。

4.3 建立自然资源有偿使用制度和生态补偿机制

自然资源有偿使用制度和生态补偿机制也是进行自然资源资产离任审计的配套制度建立的重要内容。因为自然资源资产具有社会价值性,而且在管理的过程中会产生相应的管理成本,所以在自然资源资产的使用中必须要将管理成本和其自身价值体现出来,所以要建立有偿使用的制度。在自然资源资产开发利用过程中,对生态环境或多或少都会产生影响。要对自然资源资产开发利用对生态的影响做出评估,确定相应的生态补偿。所以,要建立健全自然资源资产开发利用的生态补偿机制,实现经济可持续发展,人与自然和谐发展。

5 结 论

自然资源资产离任审计是对自然资源资产进行有效管理的重要制度,所以深入地分析此制度,明确此制度的意义以及理论基础,并且对此制度的理论体系和相匹配的制度进行分析,可以深入发掘此制度的价值并强化其利用。

参考文献:

[1]陈献东.开展领导干部自然资源资产离任审计的若干思考[J].审计研究,2014(5):15-19.

[2]周广超.关于实行领导干部自然资源资产离任审计的思考[J].现代经济信息,2015(1):136.

[3]陈波.论产权保护导向的自然资源资产离任审计[J].审计与经济研究,2015(5):15-23.

[4]张婷.我国自然资源资产离任审计研究现状述评与改革建议[J].商业会计,2015(24):32-34.

篇9

一、工作开展情况

(一)配合做好自然资源人才定向培养工作。协调配合教育等部门,采取定向招生、定向培养、定向上岗等方式,培养自然资源管理人才4名,其中,2018年定向培养2名工程测量技术人才,2019年定向培养1名测绘地理信息技术人才,1名工程测量技术人才。(二)做好自然资源管理人才在职培训工作。结合我县脱贫攻坚工作需要,实施专业技术人员知识更新工程,积极参加自然资源部和省、州自然资源部门组织的助推深度贫困地区脱贫攻坚政策培训班及土地资源管理、不动产登记、矿产资源管理、地质灾害防治、国土空间规划等专业知识的培训工作,其中,我局2018年参加培训人员共8名,2019年参加培训人员6名。(三)做好紧缺专业骨干研修培养工作。积极配合州人社局、州自然资源部门组织的专业技术骨干人员到相对发达地区企事业单位研修培养工作,2019年组织1名同志到巴中市南江县自然和规划局学习3个月。(四)严格落实稳定人才政策。认真贯彻落实《中共县委办公室<关于印发切实关心爱护脱贫攻坚一线干部激发干事创业活力办法(试行)>》《中共县委县人民政府<关于建立正向激励机制充分调动干部职工积极性的意见(试行)>》号文件,落实好政策。

二、存在问题

一是专业人才短缺。由于新组建单位,专业知识要求高,普遍存在学历不高、专业技术人员偏少,缺乏新鲜血液等问题。现局土地管理专业人员仅有2人,地灾防治、矿产管理、国土空间规划等专业人才均无。经统计,全局系统中专学历人员占19%,大专以上学历人员占81%,土地管理、国土开发与管理专业人员仅占6%,与当前自然资源管理任务和要求不相适应。紧缺土地管理、地质灾害防治、国土空间管理人才。二是人员能力素质有待提升。部分干部长期在同一岗位任职,思想疲沓,工作缺乏进取激情和创新精神,工作不同程度受到影响。

篇10

? ? ? ?1、我国国土资源管理体制的历史演变

1.1分割分散管理阶段

国土资源包括一个国家的土地、海洋、水、矿产、生物等一切自然资源,在80年代以前,我国的土地资源、海洋资源、矿产资源等自然资源都处于分散管理状态,每一项单一资源又处于部门分割分散管理状态。

以土地资源管理为例,观察我国国土资源管理体制的演变。1954年我国农业部设立土地利用总局,撤销了地政司,56年发展为农垦部,管理我国荒地国营农场建设,82年,农业部成立土地管理局。在这一阶段,没有出现土地资源管理的专职部门,对我国土地资源进行统一管理。城乡土地资源管理被分割开,城建部门、交通部门、铁道部门等对城市土地资源进行分隔管理,农村土地资源则由农业部管理。

1.2相对集中管理阶段

80年代以后,我国相继颁布了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》等一系列国土资源保护法,资源法制建设逐渐开始完善,我国国土资源管理体制步入法制管理轨道,单项资源管理职能趋于加强和集中。

还是以土地资源管理为例,86年,国家土地管理局成立并成为国务院直属机构,对城乡和农村土地资源进行统一管理。随后,省、市、县、乡级土地管理机构相继建立,形成层次分明的五级管理体系。

2、我国国土资源管理体制的现状

2.1中央级管理机构

中央级国土资源管理机构是指98年以后由原地质矿产部、国家海洋局、国家土地管理局、国家测绘局组成的国土资源部,对我国矿产资源、土地资源、海洋资源等自然资源进行统一规划和集中管理。这标志着现阶段我国土地资源管理体制正处于部门分割分散管理向相对集中管理的过渡阶段。

98年以后,能源的分散管理局面也得到改变,成立了国家石油和化学工业局、国家煤炭工业局,由国家经贸委统一管理,原电力工业部的政府职能也被并入国家经贸委。2000年,石油化工、煤炭、冶金等国家局的独立番号被撤销,变为国家经贸委的内设局,能源资源的生产经营管理不断集中。

此外,草地资源和海洋渔业资源由农业部统一管理,野生动物资源和森林资源由林业局统一管理,淡水资源由水利部管理,各个自然资源的管理体制都发生了较大变化,逐步实现相对集中管理,为自然资源的合理利用、规划管理、保护提供了有力支持。

2.2省级管理机构

2000年以后,省级国土资源管理机构继中央国土资源管理机构之后也进行了较大幅度改革,形成了几种组建模式。辽宁、吉林等15个省份的国土资源管理部门由土地局和地矿局组建,宁夏、安徽等6个省份的国土资源管理部门由土地局、地矿局、测绘局组建,天津、海南等4个省份的国土资源管理部门海洋局、地矿局、土地局和测绘局组建,北京、上海等三个直辖市的国土资源管理部门由房屋土地管理局和地矿局组建,山西、福建等省份的国土资源管理部门由地矿局、土地局、能源办公室和移民办公室组成。这种二合一、三合一的组建模式进一步加强了省级国土资源管理的集中化和统一化。

3、我国国土资源管理体制的发展趋势

国土资源是一个国家的重要生产要素、是人们生产、生活的基本物质保障,体会过分割分散管理造成的不便后,建立集中統一管理将是我国国土资源管理体制的未来发展趋势。

纵观外国国土资源管理体制的发展变化,也都经历了从分割分散管理到集中管理的过程。87年,澳大利亚整合原矿产能源部和贸易部的一部分,建立初级产业部,对国土资源进行综合管理。92年加拿大整合原矿山、矿产能源部和林业部,形成加拿大自然资源部,行使能源管理工作。美国内政部很早就是负责国土资源综合管理的政府组成部门。

我国国土资源管理体制从80年代开始进行改革,不断向集中统一管理进发。随着人口资源环境问题的日益突出,国土资源管理体制改革受到更多重视,建立统一规划、协调管理、高效利用的国土资源管理体制是提高资源利用率、实现在保护中开发、在开发中保护的必然途径。