国有土地征收相关法律范文

导语：如何才能写好一篇国有土地征收相关法律，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

与土地管理法律不衔接。现行土地管理法律对使用土地、土地登记等方面都作了明确规定。土地调查是查清土地资源和利用状况的基础和必要手段，海域使用权证书换发国有土地使用权证书如果没有经过土地调查，就无法准确确定填海形成土地的面积和四至范围。填海后形成的土地就是现有土地的一部分，需要在土地利用总体规划中确定其地类，需要明确其用途。利用填海形成的土地用于非农业建设如何纳入土地利用年度计划统筹安排，需要慎重。建设项目可行性研究论证时，需要土地主管部门审查，提出建设项目用地预审报告；供地方案经批准后，需要市，县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，使用国有土地的，需要签订国有土地有偿使用合同或由土地行政主管部门核发国有土地划拨决定书等等。这些问题没有解决，法定程序没有履行，决定了海域使用权证书难以直接换发国有土地使用权证书，说明了海域使用管理法律法规与土地管理法律法规存在明显的脱节。更何况，海域使用权证书与国有土地使用权证书的取得要件，取得方式明显不同，《海域使用证》与《国有土地使用证》证书本身载明的事项有很大的差异性，这也决定了两证无法简单换发。

与《物权法》没有衔接。《物权法》第137条规定：工业，商业，旅游，娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标，拍卖等公开竞价的方式出让。填海造地主要是为了将土地用于工业、房地产开发等项目，依法应当以招标、拍卖、挂牌等公开竞争方式出让国有土地使用权，如果将海域使用权证书直接换发国有土地使用权证书，实际上绕开了国有土地使用权出让的有关规定，土地使用权的取得方式也就无从谈起。这不仅不利于优化市场对资源的配置起基础性作用，而且也明显违反了不动产物权取得原则，引致土地管理的混乱，对原海域使用权人合法权益的保护也十分不利，如转让、抵押土地使用权和处置地上建筑物就缺乏依据了。

与《城乡规划法》没有衔接。城乡规划法第38条规定：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置，使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。在签订国有土地使用权出让合同后，才能领取用地规划许可证。第39条规定：规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件。

签订国有土地使用权出让合同是国有土地使用权出让、取得用地规划许可证的必经程序，是以出让方式取得国有土地使用权的前提，根据城乡规划法规定，没有明确规划条件是不能签订国有土地使用权出让合同，不能出让国有土地使用权的。不能取得国有土地使用权也就是不能取得国有土地使用权证书。海域使用管理法第32条第2款直接规定海域使用权证书换发国有土地使用权证书的简易程序，既没有规定取得国有土地使用权的方式，也没有规定取得国有土地使用权证书应有的要件和程序，与城乡规划法的规定完全割裂，省略、模糊了取得国有土地使用权证书依法应当具备的要件和必经的程序，造成人们对相关法律条文的理解存在差异，同时还使换发证书工作处于被动状态。

在海域使用权证书换发国有土地使用权证书问题上，除了要明确换发要件、程序和适用的法律法规外，还要梳理一些看法，澄清一些认识：

依法管理不是附加条件。有人认为，海域使用管理法第32条第2款规定非常明确，依法应当直接换发，如果附加各种前提条件，不仅违反海域使用管理法，也违反《行政许可法》关于行政许可设定的原则，属于增设行政许可行为。

应当看到，按照土地、规划等法律操作，并非附加条件，而是日常管理的需要。之所以出现问题，实质是海域使用管理法第32条第2款的规定没有保持好与其他法律之间的相互衔接，导致实际工作中相关事项无法操作。从上面相关法律的规定看就可以知道，海域使用权证书直接换发国有土地使用权证书不仅不符合土地管理法律、物权法、城乡规划法的规定，在实际工作中也无法实施。

新增加的土地也要依法办理。有人认为，填海形成的土地不是天生的，也不是通过征收农民集体所有土地成为国有土地的，这种土地是新增加的，是新出现的问题，既然是新增加的土地，就不能利用已有土地管理的模式进行调整。我们认为。通过填海造地，已经使海域改变了自然属性，成为土地的组成部分。既是土地，就要按照土地管理法律法规来调整。

篇2

关键词：小产权房；土地产权；土地开发利用；土地收益。

“小产权房”是指在农民集体土地上建设，由集体经济组织以外的单位或个人购买，没有取得合法产权证的房屋。“小产权房”是我国“二元化”土地所有制框架下的特有现象，折射出我国在土地法律制度、房地产市场调控、住房保障制度、农民利益保护等各方面存在的问题。

一、“小产权房”产生的背景。

“小产权房”是近年来出现在我国房地产市场的民间约定俗成的一个新概念。自 1998 年房改以来，城市房价逐年高涨，公众开始转向价格低廉的“小产权房”，即使在法律和相关政府部门明令禁止的情况下，“小产权房”市场仍旧购销两旺，成为我国重要的房产权利类型之一。目前“小产权房”已成为城镇居民住房需求的重要房源。

“小产权房”现象的深层原因在于：包括土地产权界定二元化制度、差别性的土地流转、开发利用、土地利益分配制度等在内的我国土地法律制度本身的缺陷。

二、土地初始产权界定问题。

“小产权房”产生的根源在于，以《宪法》、《物权法》、《土地管理法》为轴心的土地法律制度体系建立了土地所有权、使用权流转的二元结构，并由此引起国有土地和集体土地在流转制度、土地开发利用、征收和管理上的差别待遇。

1. 我国土地法律制度的产权界定现状———土地权利二元化。我国《宪法》确立了我国土地所有权的二元结构制度。

我国的土地所有权包括国家所有和集体所有，不存在私人产权。国家和集体成为两个互相独立且平等的所有权主体，国家对土地实行征收征用仅限于“公共利益”的需要。由于我国的社会主义性质，因此土地所有权不论是国家所有还是集体所有都不能够流通转让。对土地使用权的流转，我国经历了从最初的完全禁止到逐渐放开的过程。1988 年的《宪法》修正案规定了土地使用权可依照法律规定转让，由此通过宪法形式确立了我国土地使用权的转让。但目前我国开放土地使用权流转仅限于国有土地，集体土地的土地使用权自由流转一直被禁止。在建设用地使用权方面，《土地管理法》的规定实际上剥夺了集体土地使用权做为建设用地方面流转的可能性。集体土地使用权要投入建设，唯一的途径是通过国家征收，转变为国有土地后再实行土地使用权流转。集体土地使用权另一种类型是宅基地使用权。《物权法》规定了宅基地使用权人对宅基地享有占有和使用的权利，但对其转让《物权法》没有具体规定，只原则性地规定根据其它相关法律处理。

2. 两类土地产权对比———集体土地所有权权能不完整、产权主体不明。从我国土地法律制度中土地产权规定来看，相比国有土地，集体土地产权是一个权能并不完整的所有权。集体土地产权包括土地所有权和使用权，但这是与集体经济组织成员身份紧密相联的，其转让也受到法律的严格限制，甚至在实践中几乎被禁止。集体土地与国有土地在所有权能上存在差别，其所有权权能不完整，实际上无法充分实现财产权。此外，我国集体土地产权还存在产权主体不清的缺陷。虽然《宪法》规定了集体土地产权属集体所有，但具体主体仍指代不明。对比国有土地所有权归属国家，政府相关部门代表国家行使权力，权力主体非常明确。《土地管理法》虽规定集体土地由村集体经济组织或村民委员会经营、管理，但规定过于原则、笼统，权力主体也含混不清，导致集体土地在实际管理中混乱不堪。在存在交易成本的情况下，不同的产权界定将导致不同的资源配置，好的产权界定会大大提高资源配置效率。若维持一种制度的费用相对高昂，改变制度的费用相对下降时，就可能诱发制度变迁，使产权得到更好地配置。现行土地产权二元化配置，使土地权益配置过于倾向政府而存在不公。“小产权房”现象背后的土地绕过国家征收而自主供给进入市场就是这种制度变迁的产物。

三、土地开发利用的制度问题。

根据现行土地法律制度的规定，政府依据其公共行政管理权力行使的合法性，垄断了土地使用权买卖一级市场。农村集体所有土地只有由政府先将其征用，转为国有土地，才能由开发商以拍卖方式获得土地的开发权，这中间的差价构成了政府土地出让金的净收入。政府一方面是集体土地征收、征用转为国有土地的唯一合法主体，另一方面，政府又是面向开发商的土地使用权唯一供给者。这一方面导致了政府土地拍卖价格高拉动房价上涨，另一方面也限制了农村集体土地的流转，使农民只能从土地中获得远低于其市场经济价值的土地征收补偿金。这样的土地开发利用制度安排明显和市场化运作相冲突。

四、土地出让收入管理的制度问题。

1. 土地出让收入分配失衡。土地是城市化进程中经济运行的载体。城市土地的形成是通过政府不断征用农村集体土地，并转化成国有土地而来的。在这个过程中，土地征用补偿与土地出让收入之间的巨大差价绝大部分被政府和开发商获取，农民只得到微乎其微的部分。根据我国研中心课题组的调查，在目前房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配只有 20%到 30%留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占 5%到 10%；地方政府拿走土地增值的 20%到 30%；开发商则拿走土地增值收益的 40%到 50%。在现行的土地法律制度下，土地利益分配过分倾向于开发商和政府。这种巨大的利益分配不公也正是引发“小产权房”的社会经济因素。

2. 土地出让收入监督管理不力。土地出让收入的监督管理不完善，实际上也为地方政府追逐土地利益最大化提供了负面激励。长期以来，依据我国财政管理制度，地方政府的土地出让金收入属于预算外收入，缺乏监管。地方政府在如何运用这笔资金上就有很大的自主权。同时，我国土地出让收入的监督管理制度不够完善，在约束这笔收入时没有发挥出应有的作用，反而产生了负激励效果，促使地方政府盲目追逐土地收入最大化。

五、完善土地出让的改革路径。

1. 完善集体土地产权并规范流转。集体所有土地应该与国有土地享有平等权利。从产权界定这方面来说，“小产权房”问题的治本之策在于改革我国的土地二元化体制，明晰集体土地的产权界定，完善其产权权能、产权运作、土地流转等法律制度，使集体土地有合法合规的正常进入市场流转的渠道，充分参与到市场竞争中。相应的改革措施应包括：修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律中限制集体土地使用权流转的相关规定，明确规定集体土地所有权权能、所有权主体和行使代表、程序等；参照已有的国有土地使用权流转相关规定及各地的实践经验，制定相应的集体土地使用权出让、转让管理规定；严格规范集体土地流转等。

2. 土地开发利用制度的合理改进。首先是集体土地征收权限的限制。依据现行法律或相关法理，土地征收的初衷应是且只能是为了“公共利益”，这是征收的前提和衡量征收行为合法与否的标准。目前“小产权房”现象中出现的政府过于泛滥地征收土地现象，很大部分在于我国目前法律制度并没有对“公共利益”明确界定。因此，科学准确地界定公共利益范畴和政府土地征收的范围，严格限制政府土地征收权限，是我国土地法律制度需要完善的重要方面。其次是土地使用权出让权力的合理配置。现行法律规定政府代表国家垄断经营土地使用权出让，这是符合我国目前的社会现实情况的。

问题是政府土地使用权出让行为缺乏监督和规范，导致其中随意性过强、违法现象多和土地管理混乱的后果。改进的途径还是在于有效规范政府土地出让行为，强化土地规划约束和用途管制。各级地方政府要提前制定详细、科学的土地利用规划，土地出让必须严格按照规划的数量、用途等来执行，土地利用规划的变更要依据法定程序执行。此外，对每年政府出让土地使用权的规模要有严格的控制。

3. 土地出让收入分配与监督制度改革。我国目前土地出让收入绝大部分流向政府和开发商，这种利益分配机制是失衡且违背公平正义的。土地法律制度改革需要逐渐将这种不公平分配向合理利益分配机制转变。就土地利益主体而言，中央政府、地方政府、村集体和农民，就形成了不同的利益分化格局，显著影响着土地利益分配制度改革的走向。对于国有土地的出让收益，应调整中央与地方土地收益分配，由目前土地出让收入全额进入地方财政，改革为中央集中部分土地收入，专款专用，由中央财政专项用于地方市政基础设施建设；对于集体土地的出让收益，应制定集体土地收益分配办法，规范集体土地收益的分配及使用。集体土地出让收益应用来进行农村建设，保护农民利益。此外，在土地出让收益的监管方面，应建立土地收入的专项监督制度，同时财政、审计部门要及时对土地出让进行监督管理，防范漏洞。

参考文献：

[1] 王利明。物权法论。中国政法大学出版社，1998.

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国有建设用地招拍挂制度已经运行十几年了，其效果有目共睹，但土地市场仍有许多亟需完善之处，下面笔者谈几点看法。

不足之处

现行土地管理的相关法律存在漏洞或不足首先，法律涵盖面不全。《宪法》第一章第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但在《土地管理法》中对公共利益没有进行明确的阐述和界定。这类限制的缺乏，导致强制性征地范围过于宽泛。其次，关于农地征用（收）补偿方面的政策法律存在缺陷。《土地管理法》规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”土地征用的补偿标准与征用的目的无关，给农民的补偿明显会低于政府从最终使用者那里获得的出让费，导致“同地不同价”，容易引起群众不满，诱发系列社会问题。最后，根据《宪法》和《土地管理法》规定，只有国有土地才能进入市场，集体土地不能直接进入市场，只有转为国有建设用地，才能进入市场有偿出让。这种事实上的“城乡土地二元化”管理制度，容易造成土地财富和土地经济效应向城市和地方政府倾斜，使农民不能充分享受经济发展及城市化带来的丰硕成果，也不利于土地市场的整体发育。当前土地财政的形成机制不科学目前，我国主要依靠增量土地创造财政收入，土地财政的这种形成机制造就了一些地方政府“征地—卖地—征收税费—抵押—再征地”的不良循环发展模式，客观上刺激了地方政府多征地、多卖地，使得耕地保护尤其是城郊优质耕地资源的保护越来越难。同时这样的土地财政形成机制不具备可持续性。据测算，我国城市化进程还有约20年时间就将达到70%左右的平稳期。届时，城市建设用地外延扩大缺少内生动力，靠以增量土地创造财政收入的机制将得不到保证。另外，国有土地毕竟是一种特殊的公共资源，如果将土地供应目标定位于地方财政利益最大化，将有悖于土地国有即为全民所有这一基本属性。因此，现行的土地财政之路亟需改进。一些地方政府土地融资中的不良行为加大金融风险目前，地方政府用征收和储存的土地向银行抵押融资已很普遍，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：“以协议、招标、拍卖方式取得国有土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。”未经出让的土地能否抵押？法律没有明确规定。根据《行政许可法》规定：凡法律没有明确许可的，政府都不能做。目前，地方政府的这种做法，其实质是负债经营，从严格意义上说也属于违法行为。当前不少地方政府通过收储土地直接抵押的融资额，甚至高于土地财政的收入。当土地行情逆转，土地价值小于预期收益时，地方政府债务偿还能力有限，所承担的风险不容忽视，甚至有“崩盘”的可能。用地企业背负沉重的债务负担目前，在土地招拍挂具体操作中，“价高者得”仍然是最主要的土地出让模式。这有利于提高土地节约集约利用、体现土地资源的价值，不过在地价高涨的情况下这种模式也会给拿地企业带来不小的财务负担。一方面用地企业为了拿到地，往往不惜高价举牌，有的已经超出了自身的承受能力。据了解，目前，有很多企业是靠银行贷款支付土地出让金，这无疑将给企业的资金周转及下一步发展带来困难。如果这些企业再生产出现中断，企业负债就会转化为银行的坏账，极有可能演化成整个社会的问题。

意见与建议

完善土地管理的相关法律法规健全完善的法律体系是土地市场健康发展的前提，因此，完善土地市场的首要任务就是要完善不适应市场体系或有悖于市场机制要求的法律法规。一是修改现行《土地管理法》及《土地管理法实施条例》，明确界定国家征地的公共利益的范围，对政府强制性征地进行严格限制，不能滥用征地权。二是完善现行关于征地补偿的相关规定，要考虑土地由于城镇化和工业化产生的巨额级差收益的分配方向，提高征地补偿标准，不能以牺牲农民利益来降低城市建设成本。三是完善土地储备制度的政策法律，使土地储备制度能真正发挥调控土地供给、平衡市场的功能，避免成为一些地方政府“创收”的工具。平衡中央与地方的财权与事权据分析，中央和地方财权与事权的非对称性和不平衡发展，是现行不合理土地财政机制的重要原因。目前，发展仍是当前地方政府最重要的工作任务和政绩考核指标。如何实现经济社会的快速发展？在预算内财政收入有限的情况下，地方政府往往备感压力，当前最直接最现实的办法就是尽可能多地直接参与土地市场、经营土地获利。这种以政府“征地—卖地—投资”为主线的发展模式既不符合科学发展的要求，也无形当中压缩了政府的服务，使政府成为投资经营的主体，容易导致市场发育不充分甚至扭曲。因此，要对现行的国家与地方分成的财税体制进行适当调整，适度提高地方政府财税收入的分享比例，缓解财政压力，以减少地方政府借地生财的内生动力。土地市场要具有可预见性和可控性土地市场和其他市场一样，也有市场失灵的缺陷，同时，我国土地市场又被赋予宏观调控经济的重要职能，因此，实现土地市场的可预见和可控性，十分必要。一是坚持以市场调控为基础，以法制调控为框架，以政策调控为辅助，弥补单纯的市场机制所不能实现的土地资源的最优配置。二是夯实土地市场的基础性工作，如加强对土地使用状况和土地价格的监控，科学评估土地市场价格是否合理、并及时掌握有无违反规定用途使用土地等情况，增强调控的精准性，实现土地市场的可预见性和可控性。三是建立对土地市场的即时分析和快速反应机制，一旦发现土地虚高或不利于经济健康发展的行为，能够快速有效的采取应对措施，促使市场秩序进一步规范。从源头上防范土地金融风险土地金融风险，既有地方政府潜在的违规融资问题，也有用地单位自身发展及经营问题，还有银行放贷把关不严等问题，因此，防范土地金融风险最有效的途径就是从源头上铲除风险存在的可能性，杜绝“不良融资”。一是出台相关法律，以法律的形式规范政府的土地抵押融资行为，禁止政府用征收、收储的土地直接进行银行抵押融资。二是完善土地出让暨土地招拍挂制度，避免“唯价高者得”的单一竞标体系。三是加强对银行放贷的监管，避免银行、地方政府以及银行、用地企业等相关利益主体之间的违规“媾和”，提高土地抵押贷款的质量和信誉。

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关键词：农村土地征收；补偿标准；比较；借鉴

中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）09-0001-01

一、日本、德国和我国台湾地区的土地补偿标准概述

（一）日本的补偿标准

在土地征收的补偿方面，该国制定了《土地征收法》等一系列的法律法规，明确了补偿的对象、内容和标准。在对象的划分上，将补偿对象确定为在征地行为中遭受损失的原权利人，确保原权利人有一定的生活保障；在内容方面，分为土地补偿和残余地补偿两大方面，在标准上则是按照当地的市场价格确定的，确保土地补偿能够达到同种类土地的市场价格，并充分考虑到物价指数的变动这一因素。残余地补偿则是按照未征收残余土地的剩余价值来计算，对于面积过小难以独立有效使用的土地也要进行一定的补偿；在类型方面，征地补偿不仅包括事业损失补偿，即对土地上的建筑等附属物的补偿，对农业和其他产业的发展造成影响的损失也要进行补偿，还包括迁移费补偿，即对搬迁费用和临时租房费用进行补偿，还包括房租减少等其他种类的补偿，这些补偿都有依照市场平均价格来进行。在补偿与救济的程序上，将土地征收补偿分为准备、认定、土地限定、签订协议、裁决和补偿金发放等几个环节，对于土地征收部门作出的裁决，当事人可以提起行政诉讼，但土地征收过程依然不会停止进行。

（二）德国的补偿标准

土地征收补偿主要依靠的是《联邦建设法》，这项法律将各种损失划分为三大方面，即实体损失、财产损失和负担损失三方面，根据损失的类型确定相应的补偿标准。具体说来，对于当事人的实体损失，不动产复述的抵押、租赁等损失也需要进行赔偿，按照当地当时的交易市场价格为参照进行计算，由于个人原因导致的土地价格上涨不包含在内。在财产损失上，要按照当事人在失去土地之后生活上的损失为基准进行补偿，确保当事人具有足够的生活保障，在就业和其他方面遭受的损失也包含在内。此外，对于土地征收导致的其他土地价值受损、租赁损失等也要进行补偿。德国的土地征收补偿分为事业认定、确定征收土地、确定补偿额度、完成征收过程等几个环节，在补偿的方式上可以按照当事人的诉讼请求分不同的方式进行补偿，并要确保土地征收有相关的法律依据，符合宪法的要求。

（三）我国台湾地区的补偿标准

在这一地区主要是依靠“土地征收条例”等相关的法律法规，确定地价的补偿标准，并严格按照土地现值进行补偿。对于公共设施保留地来说，如果这些地段处于城市的计划区以内，应当依照临近的保留地现值进行地价计算。对于前者，可以在必要的时候实施加成补偿的方法，额度和标准应当参照市场交易的平均价格。此外，我国台湾地区还设定了地价评议委员会，对价格额度和差价进行评定。如果土地的性质为租赁耕地，那么就要按照相关法规适当扣除土地增值税，一般扣除额度为税后金额的1/3，这种补偿方式就是通常所说的“佃农补偿”。另外，如果所征收的出租耕地的性质为私有土地，那么仍将在申报地价的基础上扣除1/6的增值税，人们通常将这种补偿方式成为“转业补助金”。对于土地上的建筑改良物，应当严格按照重建的标准进行估定，对于农作物的补偿，要按照征收和成熟孽息的时间间差来划定补偿标准，一年以内的按照孽息估定，一年以上的应参照市场价值和投入的相关费用来估定现值。

二、农村土地征收补偿标准的比较

在农村土地征收补偿方面，我国主要是依据土地的原有用途确定补偿标准，以福建龙岩为例，一类区水田、菜地补偿标准为10，2万元/亩，这与日本等国家和地区的规定有很大的差别，这些地方都是按照市场价格来确定补偿额度，市场价格是按照征地的用途来计算的，农业用地和工业用地分别运用不同的补偿规定。根据我国相关法律法规的条款，我国的土地征收补偿除了包含土地补偿费之外，还含有安置补助费，这在很多国家和地区都不存在。安置补偿费的规定可以有效解决土地补偿不足的问题，但由于安置补偿费受到一定的限制，两者之和要在土地年产值的15倍以内。

在日本等国家和地区，对征地的范围和用途进行了明确的划分，所征土地仅限于公益用地，征收补偿要依照当地的市场交易价格，这在《土地征用法》等很多法律法规中都有明确的规定。但我国在公共利益征地之外，还规定单位和个人进行建设要依照相关的法规和程序申请国有土地，如果土地为农用地，需要先征为国有土地然后再作为建设用地，这与日本等很多国家和地区都有较大的差别。

三、土地征收补偿标准比较的启示

在参照其他国家和我国台湾地区土地征收补偿制度的基础上，我国应当提供土地征收的补偿标准，按照土地年产值计算土地补偿额度有很多弊端，容易导致补偿标准上存在问题，失地农民所得的补偿金额十分有限。在参照其他地方做法的基础上，我们应当适当提高土地补偿标准，按征收用地的用途来确定补偿标准，最终实现市价补偿的目标。有效地规范地方上行使征收权的行为，避免出现权力滥用的情况，另外，在确定补偿标准方面充分参照市场价格也是社会主义市场经济发展的要求，从而避免了二次侵害等问题的出现。虽然在充分参照市场价格方面在实施起来有很大的难度，因为我国的农村土地市场不够健全，如果完全依照市场价格确定标准缺乏可操作性和可行性，但在充分参照市场价格之前可以通过其他的方法不断提高补偿标准，可以在制订征地年产值标准的基础上，充分参照征地片区的综合地价来确定补偿标准，综合考虑当地经济水平和居民生活标准的前提下，有效解决失地农民所获得的补偿较低的问题，也避免征地工作中出现的随意性过大等问题，切实维护失地农民的利益。

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一、××土地市场建设的现状

近年来，我国土地使用制度改革在不断深化，如何盘活土地，抓好土地储备交易工作成为经营城市的一大课题。为此，我们按照县委政府的统一部署，创新工作思路和方法，在改造旧城、开发新城工作中，为实现政府垄断土地一级市场，在完善土地储备交易制度方面结合县情做了大量艰苦细致的工作。

（一）成立机构建章立制

土地收购储备制度的产生是政府垄断土地一级市场、调控土地二级市场的内在需求，也是深化土地有偿使用制度改革的必然结果。由于我县城镇规模较小，布局分散，城区基础设施不完善，城市建设资金短缺，过去长期实行无偿、无期限的土地使用制度，大部分存量国有土地以划拨方式进行转让，非法入市现象严重，应征土地出让金随意减免现象时有发生，造成大量国有土地资产流失，政府难以发挥宏观调控的作用，也为土地交易中的“暗箱操作”提供了瘟床。针对这一情况，为全面贯彻落实国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)和国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第39号令）等文件精神，依法规范土地市场，确保政府对土地一级市场的高度垄断。2003年8月，我县成立了土地储备交易中心，隶属××县国土资源局，定编5人，主要从事土地征收征用、土地收购、土地储备、国有建设用地出让等工作。

确定土地收购储备中心是接受县政府委托实施国有土地资本运营工作的法定机构，代表县政府对城镇国有土地实行统一征收、储备、经营和管理，做到“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”。同时，结合我县实际，制定出台了《××县国有土地收储运营管理暂行办法》、《××县国有土地收储运营程序》和《××县土地使用权交易市场管理暂行办法》等制度，为规范有序地实施土地储备交易提供了保障。

（二）清理整治土地市场，优化土地储备交易环境

2003年2月20日，国土资源部召开土地市场秩序电视电话会议，下发相关通知，针对一些地方土地管理松驰，制度不健全，土地市场混乱问题，决定在全国范围开展土地市场秩序治理整顿。为优化土地储备交易环境，我县以进一步治理整顿土地市场秩序为契机，抓好土地市场秩序治理整顿，促进土地市场建设，进一步深化土地使用制度改革，明确划拨供地范围，切实抓好经营性土地招标拍卖挂牌出让工作。自2003年以来，我县就完善土地储备交易机制，加大土地市场配置力度，连续推出了一系列举措。结合我县实际，下发了《××县人民政府关于加强国有土地资产管理的通知》，坚持统一规划、统一征用、统一开发、统一管理、统一出让的土地管理“五统一”的原则；根据土地市场的变化，及时修改我县的城镇规划区基准地价，并就土地储备范围、土地储备工作程序、储备土地的处置程序等内容进一步明细化、规范化；相继出台《关于加强城镇规划区内土地管理的通告》、《关于加强土地市场秩序管理、严禁非法买卖土地转让土地的通告》，坚决冻结县城区内建设用地的供应和审批，查处非法买卖、转让土地。一系列文件的出台，为搞好土地收购储备和规范土地市场提供了法律法规支持。

（三）多形式并举，广泛宣传国土资源法律法规

为使国土资源法律法规家喻户晓，人人皆知，我县在宣传力度上花了很大的力气，收到很好的效果。近年来，我们始终把国土资源法律法规、土地国情、国策的宣传教育工作放在首位。采用书写张贴悬挂标语、出动宣传车、利用网络、广播电视、举办专栏板报、演讲比赛、印发资料、召开座谈会等贴近实际、贴近群众、贴近生活的形式，广泛、深入地宣传土地管理特别是耕地保护的重要性、必要性和紧迫性。通过每年开展4.22“地球日”、6.25“土地日”宣传活动，使全县人民特别是各级领导干部充分认识到我县国土资源保护与利用的现状及所面临的严峻形势，明白土地是不可再生的资源，以此增强土地忧患意识，全面提高耕地保护和合理利用土地的自觉性。这样，使国土资源法律法规更加深入人心，干部、群众的法律意识有了明显提高，也为我县推进土地储备工交易工作和规范土地市场营造了良好的氛围。

（四）认真履行职责，实施土地交易“阳光工程”

招拍挂出让国有建设用地是《土地管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第39号令）及相关法律法规要求的公开土地出让的方式。法律规定，经营性用地必须实行“招拍挂”。近年来，我县不断完善经营性用地“招拍挂”出让制度，着力于挂牌出让精心打造土地交易“阳光工程”。全县经营性用地挂牌出让一律实行市场化运作，坚持公开、公平、公正原则，采取招拍挂方式公开出让。并通过《中国土地网》、广播电视等媒体和张贴公告等形式对外公告，实施阳光交易。参加竞买土地者有县内、县外，州内、州外，也有省内、省外的投资商、开发商。每宗地挂牌出让公告期满后，有两家以上要求现场竞价，均由县政府牵头组织新区建设指挥部、国土资源、建设、纪检监察、财政等部门联合举行现场竞价会，在媒体上交易结果，接受社会监督，取得了良好的成效。

土地储备交易中心成立以来，严格按照规定对国有土地实行统一征用、储备、经营和管理，依法按程序对全县经营性用地实施了招标拍卖挂牌出让工作，自土地储备交易成立至今的5、6年时间，××县土地储备交易中心在××县国土资源局的领导下，以盘活存量国有建设用地、合理流转土地资源为工作出发点，供应国有建设用地32.4840公顷，其中划拨21.39公顷，出让11.0940公顷，收取土地出让金5054.2625万元，为××县城新区基础设施配套建设提供了必要的资金保障，解决了72个党政机关及社会团体单位的办公用地问题，为××县城特别是县城新区的建设发挥了积极的作用。

二、××土地市场建设存在的主要问题

我县的土地市场建设正处于发育起步阶段，经过五年多的培育和规范，虽然取得了一定的进展，但也存在一些问题。

一是市场机制配置土地资源的基础性作用还未得到充分发挥，出让供地、招标拍卖挂牌出让供地的比例还有待提高。由于行政行为和部门利益驱动，在发展经济、企业改制和招商引资等方面供地操作不够规范，低价出让、甚至减免出让金的现象依然存在，影响了市场机制配置土地资源作用的充分发挥。

二是土地市场管理的法律法规和各项制度有待进一步落实，政府对土地市场的宏观调控还有待加强。土地市场发展的前提是政府控制土地供应总量,但社会上部分人员国土资源政策、法律意识淡薄，违法占地、随意占用耕地的现象屡禁不止，少数开发商与乡（镇）、村违法私自签订用地协议圈占土地搞建设，多头分散供地久治不绝，影响了政府对土地供应宏观调控的实施和耕地保护。

三是由于我县是一个较为贫困落后的山区县，年供地量不大，竞争力不强，加上收购土地的资金无来源，财政提供不了专项周转金，银行贷款困难，造成收储资金无着落，从客观上给土地“招拍挂”工作带来了一定的制约。

四是土地私下交易行为比较突出，少数单位和个人为逃避税费，不依法申报办理变更手续，部分企业、行政事业单位利用原划拨土地直接非法入市或用于经营性房地产开发，造成土地交易市场混乱。

上述问题的产生，既有国土部门内部制度不健全、管理不到位的原因，也有外部的诸多原因，主要表现在：一是土地用途管制制度不能得到很好的落实。建设项目用地选址随意性大，未能按照土地利用总体规划进行选址，在项目用地不符合土地利用总体规划时，往往实行规划跟着项目走，随意调整规划。多数情况下，用地单位或个人忽视城市规划，认为只要获得政府批准的土地，建设过程中随意性较大，不严格执行供地过程中的规划设计要求；部门间的相互协调不够，宗地管理无法实现，违规现象时有发生。二是土地收购储备中心的职能不到位，政府不能集中统一供地，多头供地现象依然存在，使“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的原则得不到真正的落实。三是一些单位和个人对土地政策、法律法规意识不强，违法占地现象时有发生，部分乡镇过分强调发展经济，随意提供工业用地，只顾当前利益，不顾长远计划。为引进资金，兴办企业，一味迁就企业不合理要求，以牺牲土地和农民利益为代价，不要求企业主严格地完善依法用地手续，造成农村土地市场混乱。四是缺乏土地储备资金，从而对老城区企业改制、划拨用地改变用途等国有土地管理的难度加大，无法按照相关法律法规进行行之有效的管理。五是利益分配既不合法又不合理，征收的土地出让金未按上级要求管理、分配使用，致使在应对上级检查时捉襟见肘。

三、解决××土地市场建设问题的对策措施

规范土地市场就是政府用市场的眼光看待国有土地，通过运用市场机制和市场规律，最大限度地优化配置土地资源、资产，实现土地的经济、社会和环境效益的行为，它对于促进可持续发展有着至关重要的作用。针对上述我县土地市场建设存在的问题，我们坚信在县委、县政府的正确领导下，在县人大、县政协的监督指导下，通过自身的努力一定能逐步加以解决。

一是继续深入开展宣传教育工作。采取多种有效方式，从发展和规范土地市场、完善社会主义市场经济体制的高度，大力宣传规范土地市场、实施经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的重要意义，为深入推进经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让工作营造良好的氛围。

二是进一步健全和完善土地公开供应制度。建立土地市场集中统一供应制度，国有土地招标、拍卖制度和依法行政工作制度。促进土地“招拍挂”工作公开、公正、公平。

三是要同相关协作部门共同研究解决土地招拍挂工作中的问题，完成供地前期规划、供地后期管理的基础工作和验收工作；建立统一协作关系，共同促进和培育规范的土地市场。

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关键词：房屋征收制度；发展；完善

在《中华人民共和国物权法》颁布之后，对我国城市房屋拆迁制度有很大的影响。目前，我国国有土地的房屋征收程序还不是非常明确，对于怎样实施房屋征收是我们目前面临的一个比较大的难题，同时也迎来一个比较大的挑战，我们应该要积极面对。本文主要论述房屋征收制度的内容、存在的问题以及制度的发展与完善。

一、房屋征收制度的内容

对城市房屋进行征收是国家政府为广大公共利益的需求，更具法律法规的相关程序与条件，把公民的房屋纳为国有，并给与一定合理的补偿行为。居民的公共利益是房屋可以进行征收的基础，所以对公共利益进行规定是非常重要的。由于公民的公共利益具有不明确性、变化性、发展性、广泛性的特点，要想使其有一定的制度化就要在实际情况和程序两方面共同考虑和实施。

由于我国的单行法在程序方面还存在着不足，所以，应该结合一定的比例原则进行加以完善，完善房屋征收公共利益的听证会、加大调查和审批的程序、进行相关的实质审查。近几年，随着社会城市化建设的迅速发展，房屋和土地征收过程中的问题逐渐暴露出来，对于怎样健全和完善土地征收制度，保障公民的合法权益，促进经济的发展，实现社会的可持续发展，是我们目前面临的主要问题并且亟待解决。

在我国，土地一直实行的是社会主义公有制，就是公民所有制和集体所有制，在法律层面，房屋土地的公民所有制是国家土地所有权，农民集体所有制是集体土地的所有权。要想保障国家公共事业建设的需求，国家就要通过强制的房屋征收制度，把集体所有权转换为国家所有，也就是全民所有。同时，有必要提高房屋征收的补偿标准，改变发展所要付出的成本，降低房屋所有者付出的代价，使成本降到最低，从而减轻国家的负担，改变国家利益排斥个人利益的想法。在立法方面做到合理细致，使每一个公民都有一个公平的原则。

二、房屋征收制度中存在的问题

近年来，随着城市化建设脚步的加快，城市房屋被国家征收的力度越来越大，在房屋征收中的一些做法，有时候严重影响和损害了公民的合法利益，这样就会造成很多的社会矛盾，从而造成社会的不稳定。主要存在的问题就要有以下几个方面：

（一）没有规范的房屋征收许可，没有严格执行有关的法律法规的规定

在实际的现实社会中存在着没有全面的手续就给予了许可，在事情发生之后再补齐相关手续和程序的行为，这是一种违法行为，严重侵害了公民的合法权益。另一方面，还存在着一部分地方政府为了追求高效率而忽略了法律规定的程序。一些地方政府还没有拿到房屋拆迁的土地使用权证，就先把房屋的土地使用权交给了有关开发商，没有经过严格的法定审查和审批就开始进行拆迁计划，并且向不具有申请许可证资格的单位颁发了房屋拆迁许可证，进而造成了违法拆迁。

（二）没有全方位对房屋征收资金进行监管

没有具体的主体对房屋征收资金进行科学合理的监管，银行只是表明房屋拆迁人存在银行的资金额度，由此来说明房屋征收资金的到位，但是缺少对这些资金用途进行有效的动态监管。

（三）房屋评估问题比较严重

房屋评估问题主要表现在没有真正地进行市场化、公开化评估，评估的价格普遍较低，评估价格较低的原因是拆迁人控制房屋评估价格。在选择房屋评估机构方面存在一定的问题，其剥夺了大部分拆迁居民对房屋评价机构单位的选择权。

三、房屋征收制度的发展与完善措施

近几年，由于我国房屋征收包括居民较多、面积较大的问题，同时也关系着被征收人的自身利益，如果在处理上不是很恰当，就有可能发生集体事件，会严重影响社会的稳定。因此，要与有关单位（如发改、规划、城建、土管、工商、税务、纪检、审计、、办事处等）积极配合，有效地解决矛盾纠纷，从而保证政府发展计划可以顺利实施，同时也可以有效维护广大群众的切身利益，使我国的社会经济建设可以顺利发展。此外，政府在进行房屋征收时要符合广大人民的公共利益，并且有它的合法性，从而有助于人民群众维护政府的房屋征收行为。

除此之外，国家政府还要做好房屋进行征收拆迁的前期准备工作，特别是对拆迁户的补偿金额一定要做到位，进行一户一存储和专款专用。不断完善补偿方案，和被征收人多多进行交流，扩大群众对政府决策全过程的全面参与，使补偿方案可以反映出广大拆迁户的合理要求，及时有效地掌握到政策方向、市场走向、价格变动等，还要主动和其他区域的政府部门进行有效交流，发现新的问题，对信息进行全方面和全方位的综合，有效落实拆迁居民的住房保障。

随着我国近几年城市化进程的快速发展，房屋征收问题是一个比较突出的问题，所以，通过对房屋征收问题的分析，找出发生问题的原因，吸收那些比较先进的经验，对房屋征收制度是十分有必要的，此外还要不断健全和完善房屋征收制度，为人民的合法权益提供保障，努力创建和谐社会和美好家园。

结语：

不断完善公民的公共利益界定体系，应该在实际体验和程序规定这两个方面去进行，不能存在一定的片面性。因为它的主要目的是实现公共利益，保障公民的合法权益，实现我国的城市房屋征收制度规范化和文明化。

参考文献：

[1]杨光.浅析国有土地上房屋征收制度[J].黑龙江科技信息，2013（07）

[2]张继继.城市房屋征收制度立法探析[J].民营科技，2012（06）

[3]张继继.房屋征收制度发展与完善分析[J].赤子，2012（08）

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关键词:农村;集体土地;征收;补偿机制

我国已经发展成为世界第二大经济体，取得的成绩举世瞩目。但是，我国仍是发展中国家，仍处于社会主义初级阶段，仍然是一个发展中的农业大国，无农不稳，农村问题不可忽视。伴随着城镇化进程，为了追求经济发展和城市扩容，大量农村集体土地被征收利用。但土地是农民的根本，是农民基本的生活保障，与农民的利益切身相关。在农村集体土地征收过程中，存在着许多现实问题亟须解决，要想解决这些问题，就要了解我国农村集体土地征收补偿现状，对症下药，有针对性地分析具体情况，找到一条符合国情、农村现况的农村集体土地征收补偿之路，为农村集体土地征收补偿机制的完善提供指导，更好地实现经济的绿色发展和社会的稳定。

1农村土地征收补偿的产生背景

经济的快速发展，带动了农村的城镇化进程，其生产要素和经济流通都在不断集中，逐渐由传统的小农型社会向现代化社会过渡。在这一变化过程中，农村土地城镇化必不可免，即农村集体土地变成城镇用途土地。这也是农村城镇化的一个显著特征，主要有两方面特点:其一是土地所有权转变，即土地由农民集体所有变更为国有土地。其二是土地性质的变更，即指传统农业特点用地转变为城镇工、商、运、建等用途用地。经过几轮改革，当前我国农村土地制度主要是农村土地集体所有制和家庭承包制，因而，要想实现农村集体所有土地转变为国有性质土地，只能通过政府的行政手段进行征收，再利用一定方式实现土地用途合法转换。土地征收可以说是现代的特殊产物，主要目的是为了满足公共利益和城镇化的需要。之后虽然逐步建立了土地征收补偿的相关制度，但是有着一定的历史局限性，在征收补偿的过程中存在着许多诟病。提出了改革开放，工作重心也随之转移到了经济上来，经济迅速发展，城市建设规模也不断扩大，原有的城镇国有土地规模早已不能满足日益增多的发展需求，土地征收便成为解决这一瓶颈的突破口。但随着不断的土地征收，也带来了许许多多问题，而这些问题如果不能得到有效解决，不仅会严重影响农民的切身利益和土地的合理开发利用，更容易激化矛盾引发群体冲突，影响社会的稳定。

2农村集体土地征收补偿机制现实作用

第一，保障被征收土地农民的利益。农民一辈子都在和土地打交道，土地就是他们基本生活的最佳保障，在以人为本的今天，追求社会公共利益也绝不能以牺牲个人的合法权益为代价。无论是国家、社会、还是个人，损害了农民利益，都必须进行赔偿。第二，缓和社会矛盾。征收必然需要进行补偿，补偿是否合理是双方能否达成一致的前提。必须要让农民的损害最低化，且要有合理合法的征收需求和征收缘由，然后再追求更大的公共利益，这样才能使农民接受征收，避免激化矛盾。第三，维护政府公信力。权力是把双刃剑，政府拥有征收集体土地的权利，但要是没有了限制和监督，就容易滥用权力，甚至是以权谋私，只有让权力运行在阳光下，严格限制和规范权力，才能使政府有权而不任性，真正做到权为民所用、利为民所谋，使政府具有公信力。

3农村集体土地征收中存在的问题

第一，法律存在空白。目前，在国家层面尚未出台针对农村集体土地征收补偿的专门性法律，只是做了一些原则性规定，具体可操作性不强。虽然《土地管理法》和《物权法》规定了农村集体土地的所有权，但土地所有权不是农民所有的，个人只有使用权。在征地补偿过程中，由于集体产权主体缺乏明晰性，往往导致利益补偿主体不明确，利益相关者相互竞争。第二，征收程序不规范。现行法律制度在征收补偿程序中缺少规范性，在土地征收时往往会利用行政强制手段，甚至是利用合法名义来掩盖非法占地的事实，侵害农民合法利益。第三，社会保障制度不健全。土地是农民的根本，是农民生存的重要保障。在征地过程中，农民失去了土地，失去了基本的生活保障。有些地方受到经济发展水平的影响，农民到手的补偿款远远无法满足城市生存发展，但却并不享有城市居民的社保兜底，这在保障农民利益上存在很大缺陷。

4完善农村集体土地征收补偿机制策略

第一，完善土地征收补偿相关法律。目前，农村集体土地的征收补偿主要依靠本省、自治区、直辖市制定的地方性行政法规，虽然给予了地方很大的自主权限，但地方法规不仅法律效力低，而且给一些地方保护主义和权力寻租提供了空间，这明显违背了立法初衷。因此，国家层面的《农村集体土地征收补偿法》至关重要，有利于统一农村集体土地征收补偿方面的制度规范，用法律的利剑保护农民的合法权益，严惩权力滥用，切实保护被征地农民的合法权益。第二，引入农民全程参与机制。农民参与农村集体土地征用是保障农民合法权益的又一重要手段。要不断完善土地征收补偿的相关法律程序。首先，在研究和制定土地征收相关政策之前，必须建立土地征收通知程序，让农民能够有效参与其中。其次，要进一步健全土地征收法律援助程序。努力提高农民法律意识的同时，提供方便、快捷的有关土地征收补偿矛盾纠纷方面法律服务。最后，建立征收补偿民主论证程序。有关部门可以与专家学者、民意代表进行研讨磋商，听取他们的建议和心声，确保找到最大公约数，画出做大同心圆，满足被征地农民不同层次的需求。第三，制定合理土地征收补偿标准。关于征地补偿标准，必须实事求是、因地制宜，不能搞简单的一刀切。首先，根据土地实际用途，按市场价格补偿经营用地，并充分考虑预期收益，以市场定价。其次，要货币补偿为主、多种补偿方式共存。除了补偿经济损失以外，还可以考虑其他安置方式，比如:可以用土地使用权入股，一些有固定收益的项目，可以让农民把土地作价抵资入股，参与土地开发利用。第四，完善征地农民保障体系。相关政策应根据具体情况制定，将失地农民纳入地方社会保障体系，缓解农民忧患，共享改革红利。对于那些失去土地、没有安全保障的人，符合条件的应纳入低保救助体系，并积极帮助解决就业，可以统一进行就业技能学习，增强农民融入现代社会的信心和本领。

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关键词：海域征收；公共利益；程序规制；立法路径

中图分类号 D922.1

文献标识码 A

文章编号 1002-2104（2014）05-0161-09

自2001年《海域使用管理法》颁布以来，我国海洋功能区划和海域有偿使用制度日益完善，各沿海地区在推进海洋开发、调整海洋功能区划过程中 ，“征海”现象频繁出现。由于缺乏相应海域征收方面法律法规的引导和制约，各沿海政府随意张贴“公共利益”标签征收海域，引发失海人特别是以养殖、捕捞业为生的渔民上访乃至频发，严重影响了沿海地区的社会安定和国家海洋经济的良性发展。因此，如何科学合理界定公共利益以约束权力部门成为规范“征海”行为急需解决的重要问题。

1 海域征收的法律属性

根据我国《海域使用管理法》第30条规定，海域征收是指原批准用海的人民政府根据公共利益或者国家安全需要依法收回海域使用权的行为。目前来看，海域征收并不是学界或法律规定中的通用术语，相关研究和立法使用的称谓都不尽相同，如“海域征收”、“清海”、“征海”、“收回海域使用权”、“失海”等，这表明对海域征收这一行为法律属性的认识和定位存在一定分歧。

一种观点认为，海域征收属于行政许可的撤回[1]。此观点认为，根据我国《海域使用管理法》的规定，用海单位或个人要取得某一海域使用权，需向县级人民政府提出用海申请，由海洋行政主管部门依法对申请材料进行审查后报人民政府批准并登记，即海域使用权是通过行政许可方式取得。而依照我国《行政许可法》第8条规定，《海域使用管理法》第30条规定的“原批准用海的人民政府根据公共利益或者国家安全需要（提前）收回海域使用权”的行为，理应属于行政许可撤回的范畴。

另有观点认为，海域征收属于行政征用征收行为。此观点根据《海域使用管理法》第30条之规定，将“原批准用海的人民政府依法收回海域使用权”行为称为“征海”行为，即行政法上的征收征用行为，而没有具体明确此种行为是征收行为还是征用行为，仅仅指出征海在没有成型的规制办法出台前可以参照《土地管理法》有关征收征用之规定[2]。此外，也有少数观点主张直接使用“海域征收”一词并将此种行为明确界定为征收行为[3]。

本文认为，海域征收从法律属性上应属于公益征收行为。

首先，海域征收与行政许可撤回的适用条件有所区别。从我国《行政许可法》第8条规定可以明显看出：除需满足公共利益目的遵循、法定程序和依法补偿三个条件外，行政许可撤回比公益征收多了一个限定条件，即所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化。而根据我国《海域使用管理法》第30条之规定，收回海域使用权仅仅需要满足前三个条件即可，除此之外并无其他条件限制。因此，海域征收的条件要比行政许可撤回的条件更为宽泛，海域征收行为并非一定属于许可撤回行为。

其次，对于海域征收属于行政法上征收征用行为观点，本文认为海域征收应属于行政法上公益征收行为而非征用行为。长期以来，我国并没有一套完善的征收征用制度，“征收”、“征用”概念在法律、行政法规和地方性法规中的使用始终处于较为混乱状态。2004年宪法修正案引用“征收”、“征用”的概念，第一次明确征收征用的宪法地位。根据该宪法修正案的说明：征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于：都是为公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于：征收主要是所有权的改变，而征用是派生于私人所有权的使用权的改变。但从国际征收制度发展趋势来看，世界上大多国家采用扩张征收理论，主张征收的客体应扩大到包括所有权、他物权及一切具有财产价值的权利。对我国征收客体进行适当扩张也得到不少学者支持，如王利明主张国家依照法律规定收回国有土地使用权的行为实际上就是征收[4]。戴孟勇也提出我国现行法实质上已经承认国有土地使用权可以被依法征收[5]。海域征收的客体虽然是特定海域的使用权，但由于海域使用权有其特殊属性―海域使用权是派生于属于国家所有的海域不动产的使用权，也就是说，国家在海域征收或征用过程中收回的客体是私人依法取得的属于国家享有所有权的海域不动产的使用权。对于这种出于公共利益或国家安全需要将不动产使用权提前收回的情况，我国现行法律还没有明确规定其属于征收还是征用。从权益保护及行政法原理来看，更符合征收理论的基本特征。依照《海域使用管理法》第30条规定，这种提前收回是国家动用强制力取得他人已取得的海域使用权；在目的上满足公共利益或者国家安全需要；国家给予权利人相应补偿；并且不存在将提前收回的海域使用权再次返还给原海域使用权人的可能。所以，将因公共利益或国家安全需要提前收回海域使用权的情形定性为征收行为更为合适。这样被征收人也可以适用《物权法》第121条之规定，依照《物权法》第42条的规定获得补偿。这种定性，有利于海域使用权人借助征收制度中实体方面和程序方面的规定，保护自己私有财产权，防止国家行政权力的滥用。

海域征收既然属于公益征收范畴，公益或公共利益之考量必然成为海域征收中无法回避的前置性问题。“公共利益”是法学研究中的重要概念，因为无论在学说还是判例上，它一直被作为一般法律所追求的基本目标[6]。征收作为国家强制性获取公民财产权益的一种制度，公共利益之目的几乎无一例外的被各国法律甚至宪法规定为启动征收行为的必要前提。如法国《人权宣言》第17条：财产是神圣不可侵犯的权利，除非由于合法认定的公共需要的明显的要求，并且在实现公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。美国宪法修正案第5条：非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非经公平补偿，私有财产不得充作公共使用。日本宪法第29条：私有财产不得侵犯，在正当的补偿下，得为公共利益而使用之。我国《宪法》第10条、第13条亦分别规定征收征用土地或私有财产必须基于公共利益需要。海域征收既然属于公益征收，那么启动海域征收就必须出于公共利益之需，我国《海域使用管理法》第30条也明确规定公共利益在我国海域征收中的前提地位。因此，是否合乎公共利益决定着能否启动海域征收，如果海域征收并非出于公共利益之考虑，那么之后相关补偿、安置问题也就无从谈起。

尽管我国《宪法》、《物权法》、《海域使用管理法》规定了海域征收必须始于公共利益之目的，但迄今为止除了《国有土地上房屋征收与补偿条例》对公共利益的范围和种类有大致列举外，没有一部效力较高的法律对公共利益的内涵或范围加以明确，使得通过公共利益遏制海域征收权的立法规定形同虚设。在海域征收实践中，海洋行政主管部门对是否做出征收决定拥有巨大裁量权，面对利益和政绩等诱惑，在缺失有效程序规制和司法监督条件下，主管部门极易在“征海”决策中以公共利益名义谋取海域增值利益，对公共利益的理解和应用表现出宽泛化趋势，加上目前我国海域征收补偿机制不健全，大量失海人尤其是再就业能力较差的渔民之生存得不到保障，由此引发的上访、乃至暴力事件日益增多，沿海地区社会矛盾严重激化。“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[7]，公共利益只有经过法律明确界定后才能发挥其价值，在海域征收法律法规中限定公共利益的范围，从而在源头上阻断政府部门非法征海引发的补偿纠纷等社会矛盾，具有极大必要性和急迫性。

2 域外关于公共利益的立法界定

对于公共利益的内涵，国内外学者众说纷纭，虽然不乏真知灼见但始终无法对这一概念盖棺定论。公共利益之所以难以定义，主要是由其自身一系列特点决定的，包括内涵与外延的不确定性和宽泛性、发展的动态性和开放性、自身的高度抽象性和主观性等。尽管如此，许多国家并没有回避对公共利益的法律界定，只是大多并没有直接在法律中规定公共利益的定义，而是根据社会经济发展状况、立法传统和政治习惯等实际情况，在相关征收规范中对公共利益的范围及征收程序进行法律层面的具体化，以严格限制政府自由裁量权，公共利益的内涵也随着社会发展需要在个案适用中呈现出扩大趋势。从立法来看，发达国家及地区关于公共利益的立法界定主要分为两种模式：

2.1 概括式

概括式是指宪法或相关征收法律不对公共利益内涵和外延作具体规定或者不对公共利益范围进行类型化界定，仅笼统地将公共利益作为启动征收的前提。采用此种立法模式的国家包括美国、法国、英国、加拿大、澳大利亚等。

在美国，联邦宪法第5条修正案规定：联邦政府非经正当法律程序不得剥夺公民的财产权，非经合理补偿和出于公共使用的需要，不得征用公民的财产。美国在界定公共利益时使用“公共使用”（public use）一词，但没有对公共使用的范围进行具体规定，而是通过司法判例对其进行扩大解释，从政府或公用事业使用扩大到允许私人使用但公众能够直接或间接受益，并通过正当程序如征收前的预先通告及听证等给予被征收人提出异议的机会，从而遏制行政机关的自由裁量权。

法国《人权宣言》第17条规定，财产权是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。1804年《法国民法典》第545条使用“公共用途”代替了“公共必要性”并且扩大其适用范围。1977年法国颁布的《公用征收法典》开始使用“公共利益”作为土地征收的标准，行政法院的司法判例逐步将其从公共工程建设扩展到公共的或大众的直接或间接需要、行政主体执行公务的需要以及政府进行宏观调控的需要等多个领域。同美国一样，法国相关征收法律在进行扩张解释的同时也设置了严格的正当程序，以遏制政府和法院较大的裁量权。

此种立法方式对于公共利益界定比较抽象概括，因而能灵活地囊括各种情形而避免对公共利益的界定陷入僵化，但也正因如此，执行力较差和不稳定性给行政和司法机关留下巨大裁量空间，极易导致公共利益的滥用而损害公民个人利益情形的发生。在典型的判例法国家如美国等，鉴于其具有完善的法律体系和丰富的判例资源，能通过司法审判环节较好地弥补这一缺陷，而对于大陆法系国家或是司法制度不完善的国家，此种立法模式具有较大的风险，可以说我国目前采用的立法模式与此类似，我国《宪法》、《物权法》、《海域使用管理法》、《土地管理法》等均只对公共利益作原则性规定，其弊端在我国海域征收实践中暴露无遗。

2.2 列举式

列举式指在相关法律规范中尽可能详细列举出符合公共利益的征收项目或类型。实行此种模式的国家或地区主要包括日本、韩国、巴西、印度、我国台湾地区等。此种模式又可细分为两种：一种为穷尽式，即详细列举出符合公共利益的情形而不设置任何保留或兜底条款，行政机关必须严格按照法律规定作出能否征收的行政决定，典型的如日本；另一种为保留式，其同样也较为具体地列举出各种情形但没有穷尽，而一般在条款结尾处补充但书或兜底条款，有代表性的是我国台湾地区。

《日本国宪法》第29条规定：财产权的内容，应符合公共福祉，以法律规定之，私有财产在正当补偿下得收为公用。为了明确“以法律规定之”，日本在《土地收用法》第3条中穷尽列举35项共49种准予征收的具有公共利益性的事业，包括依据道路法进行的公路建设；以治水或水利为目的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、水渠、蓄水池及其他设施；国家、地方团体进行的农地改造与综合开发所建的道路、水渠等设施；铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公厕、公园等。几乎每项事业都对应一部法律进行约束，征收部门没有任意裁量权，是否符合征收前提必须严格限定在此35项范围之内。日本因为国土面积狭窄，即便海域资源丰富也仍采取这种严格的模式，不仅明确界定公共利益的范围，而且没有忽略程序规制的内容，如《土地征收法》第15条规定申请用地人应履行召开事前说明会的义务，向利害关系人公开说明用地的目的；再如该法第23条赋予利害相关人申请召开听证会的权利，相关行政厅须根据申请履行组织听证义务。

台湾《土地征收条例》第3条详细规定国家可以因为公共事业之需而征收私有土地的范围，包括：①国防事业；②交通事业；③公用事业；④水利事业；⑤公共卫生及环境保护事业；⑥政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；⑦教育、学术及文化事业；⑧社会福利事业；⑨国营事业；⑩其他依法得征收土地之事业（台湾《土地法》第208条中规定的保留条款为“由政府兴办以公共利益为目的之事业”）。其中前9项为具体列举条款，第10项为兜底的原则性条款。台湾地区公共利益界定也不乏正当程序之规定，如《土地征收条例》要求申请征地人在许可征收前召开听证会或说明会以听取相关利益人之意见，另外，在批准征收的执行过程中相关政府应履行公告及告知义务（如告知被征收人有权对征收决定提出异议）。

日本的穷尽式对征收提出很高的立法要求，可以说最大限度地限制政府的自由裁量权以保障被征收人的私人财产权益，但如此不留余地地穷尽列举忽视了公共利益发展的动态性、开发性和法律滞后性等问题，必然会导致公共利益界定的僵化而出现不合时宜的窘境。正处于社会经济转型时期的我国，对土地等不动产的需求热度会持续升高，因而此种界定模式并不适合我国。我国台湾地区的保留式虽然无法避免地赋予行政机关一定的裁量权，但较穷尽式有更多的灵活性和弹性，而与概括式相比又体现出明显的可操作性和规制性，需要弥补的重点是在兜底条款上进行程序规制，防止之前的列举条款前功尽弃。我国于2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经在某种程度上借鉴此种做法，只是还另外吸收了概括式，尽管仅是一部行政法规，效力层级有限且列举的部分情形仍不乏较大模糊性，但其首次结束了我国相关法律规定中“公共利益”一词被大量使用但界定空泛的现状，一定程度上保障了征收的合法性和公民的财产权益。

3 我国海域征收中公共利益立法界定存在的问题

“无公共利益则无征收”，已成为一条公认的重要原则。以公共利益为由限制私人权利（海域使用权）亦属实质法治主义的一种体现。但“公共利益”不应成为什么东西都可以往里装的“筐”，掌控公共权利的主体假借“公共利益”之名而行损害民众利益之实的权力行为，不仅具有极大社会危害性，也构成对法治的威胁和破坏。公共利益自身所具有的抽象，不确定的动态、开放性等特点使得人们对公共利益进行法律界定已成为一个世界性法律难题。

3.1 对公共利益具体界定缺失的立法窘境

依据《海域使用管理法》第30条规定，公共利益是原批准用海的人民政府收回海域使用权的要件之一，但对何为公共利益及其范围却只字未提，且这种界定不清的状况是海域征收、农村土地征收和城市房屋征收均面临的通病。相关法律法规中大量引用“公共利益”一词但均对其内涵或外延的界定采取回避态度，如《宪法》第10条第3款和第13条第3款、《物权法》第42条第1款和第148条、《土地管理法》第2条和第58条、《城市房地产管理法》第19条、《海域使用管理法》第30条等。据统计，我国法律、法规、规章和规范性文件使用“公共利益”这一概念的共达1259件（次），其中宪法2次，法律72件（次），行政法规87件（次），地方性法规、规章及其他规范性文件1098件（次）[8]，而且此统计于2005年作出，目前实际上使用此术语的法律文件应该更多。这些规定大多简单表述为“为了公共利益的需要”， 导致作为一个基本法律术语的公共利益实际上始终停留在因抽象模糊而被束之高阁状态。解释公共利益成为政府的专断，很多情况下无论公益与否一律以经济社会发展为由进行海域或土地征收，使得公共利益成为行政机关取得征收或征用权力的敲门砖，背离了遏制政府滥用征收权的初衷，由此引发的征收争议不断。作为国内目前唯一一部具体规范公共利益范围的法律文件，《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施结束了我国在界定公共利益法律规范方面的空白状态，但囿于行政法规较低的法律效力和国有土地征收的有限适用领域，不能解决集体土地及海域征收中公共利益的界定难题。

因此，无法从法律层面上具体界定公共利益是目前征收领域存在冲突和矛盾的源头。之所以存在这样的立法窘境，公共利益本身的不确定性、抽象性、开放性等特点是重要的阻力，《物权法》等重要法律的回避做法也是立法者的有意为之，也许就是为了防止规则化定义公共利益而导致僵化弊病的产生，如有学者曾指出“寄希望于《物权法》界定公共利益概念问题是《物权法》本身不能承受之重”[9]。但公共利益在法律层面语焉不详之状况而引发的大量纠纷甚至是亟待解决，且法律难以定义公共利益并不意味着法律对公共利益的规制或界定无能为力，域外大量国家的立法例便是很好的证明。

3.2 缺失对公共利益认定的相关程序规制

目前我国海域资源征收实践及相关立法关于公共利益的认定程序方面存在以下问题：

（1）法律对公共利益的认定主体规定不清，导致行政机关垄断认定权力。“我国实际上已经形成了行政主导的公益征收制度，包括公共利益的认定均由行政机关独断，立法机关、司法机关难以置喙。”[9]从农村土地、城市房屋征收的相关法律规定可以看出，征收审批程序的规定是导致行政权主导征收现状的源头，而较土地征收后才兴起的海域征收在无法可依的局面下也不得不模仿土地征收的实践模式。我国《海域使用管理法》、《海域使用权管理规定》缺乏对公共利益认定主体的具体规定，从各地海域征收实践来看，由于立法机关对公共利益认定的回避及司法机关受理相关争议权的受限，各级海洋行政主管部门已经成为事实上的公共利益认定主体和解释主体，他们不仅是海域征收的执行机关，同时也是海域征收的决定和监督机关。如《广西壮族自治区海域使用权收回补偿办法》第9条第1款规定“海洋行政主管部门应当根据调查情况制订收回海域使用权方案报请原批准用海的县级以上人民政府批准，收回方案经批准后，由海洋行政主管部门组织实施”，这种上级行政机关审批的规定使得行政部门身兼“运动员”和“裁判员”，背离了“自己不能做自己法官”的正当程序原则，致使在海洋开发中海洋行政部门滥用征收权、激化社会矛盾的现象层出不穷。

（2）海域征收中公共利益认定的正当程序缺失。我国关于海域征收中关于公共利益的认定程序没有直接的法律规定，《海域使用管理法》、《海域使用权管理规定》也没有作出任何关于此方面的规定，这也是目前集体土地、城市房屋征收中普遍存在的问题，《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国土资源部关于征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》等无一例外地只对补偿方案、补偿标准或安置方案规定了听证或听取意见等程序，而对于征收前提的合法性即是否合乎公共利益的认定缺乏正当程序的规定。征收最为关键的两个环节莫过于是否应该征收及补偿是否合法合理，被征收人只能被迫接受征收决定，此种立法回避无疑严重损害被征收人的知情权和参与权。域外大多国家都在征收法中规定公共利益的认定程序以确保征收行为的合法性，相比之下，我国海域、集体土地及城市房屋等主要领域的公益征收关于正当程序的规定都集中于征收补偿方面，却缺乏征收目的是否符合公共利益的论证程序，导致被征收人基本上没有参与征收合法与否的论证过程。因此，在完善关于海域征收法律规定时除了要借鉴土地征收中的补偿程序外，还应该重点弥补这一漏洞，明确判断海域征收目的合法性的正当程序内容。

（3）海域征收相关信息的公开不合理，难以实现对公共利益认定的有效程序规制。首先，由于我国缺乏关于公民参与判断海域征收目的合乎公共利益与否的法律规定，实践中海域征收相关信息大多是在海域征收方案已获批准、征收决定木已成舟后才向被征收人及社会公开，各地海域征收法律文件都存在此种弊病，如《温州市浅海滩涂海域使用权收回处理办法》第6条第2款规定：县（市、区）人民政府收回海域使用权政策处理机构应当在收回海域使用权范围及经济补偿方案批准之日起10个工作日内，将方案在相关的乡镇（街道）、村予以公告；《广西壮族自治区海域使用权收回补偿办法》第9条规定“收回方案经批准后”，海洋行政部门才履行公告程序。其次，公开内容一般仅限于海域征收的批准决定、补偿方案、安置方案等，并不涉及海域征收是否满足公共利益方面的信息，海域征收的相关权利人和社会公众在海域征收前无法获得海域征收决策与公共利益之间关系的信息。大多数海域征收案例如《平潭县人民政府关于福平铁路平潭段跨海大桥海域使用权收回及对养殖等设施进行拆除的通告》、《东山县人民政府关于收回康美镇西崎村北侧海域使用权的通告》、《晋江市人民政府关于围头湾填海造地工程海域使用权收回的通告》等均是仅公开关于征收补偿方面的信息。政府信息公开的作用是通过使公民了解决策相关信息而充分参与到决策过程中，从而实现监督行政权、遏制行政机关滥用权力和保障公民合法权益的目的，但海域征收公开内容的此种缺失切断了公民判断海域征收合法与否的机会和渠道。我国目前没有出台统一的关于海域征收的公告办法，关于土地征收公告的法律规定―《土地公告办法》也不乏这种在公开时间和内容方面的弊端，无法为海域征收公告程序提供有益借鉴；再次，由于缺乏对公开形式的立法规定，造成不同地区五花八门的公开方式，包括网络公开、张贴告示、媒体报刊公开、送达公开等，这种缺少统一规范的现状，实际上赋予海洋行政部门随意选择公开方式的权力，难以有效保证公众尤其是被征收利害关系人的知情权。

4 我国海域征收中公共利益界定的立法路径

正如自由、正义、公正等概念一样，公共利益难以界定的状况由来已久。一方面，因为“何谓公共利益，因非常抽象，可能人言人殊”[10]；另一方面，正如美国学者波斯纳所指出，在某些领域“作为一种为取得多数同意的代价，立法者经常有意留下一些没有答案的问题”[11]。为解决海域征收实践中公共利益界定及认定所存在的问题，本文认为，在实体界定基础上辅以必要的认定程序规制不失为我国当前可行的立法路径选择。

4.1 海域征收公共利益实体界定的立法建议

所谓实体界定的立法路径是指在对公共利益内涵化的基础上，通过适当方式对公共利益加以类型化以明晰其外延范围。虽然对公共利益进行实体界定存在较大难度，但关于公共利益内涵和外延的可操作性、易辨识性立法规定是进行认定程序规制的前提和基础，因此，实体界定仍具有无可替代的作用和意义。

4.1.1 立法模式

鉴于我国《海域使用管理法》已经明确将公共利益作为海域征收的前提之一，要短时间内解决因公共利益界定模糊而引发的征收纠纷，可以借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定和做法，即先在《海域使用权管理规定》（2006年出台的《海域使用权管理规定》完善和明确了海域使用权的设定、变更和登记等重要制度，但对如何具体规范海域征收却只字未提）中详细列举符合公共利益的海域征收项目类型，通过总结这些项目类型在适用中出现的问题，待各方面条件成熟时再修改《海域使用管理法》或出台法律解释来完善海域征收公共利益界定的具体规定，这样不仅利于指导地方完善海域征收中有关公共利益的法律规定，也为《行政征收法》、《行政补偿法》等法律的出台提供界定公共利益的经验。

另外，有学者提出反向排除的立法模式，主张实行“列举式+排除式”的综合界定模式，其中排除的主要是商业开发等用海项目，这种方式表面看似能够使公共利益变得明晰而利于规范政府征收海域的行为，但实际上排除法忽视了公共利益不确定性和开放性的特点，公共利益与非公共利益如商业利益等具有交叉性和可转换性，比如商业开发可能涉及到旧港口改建、基础设施和配套设施的更新等，利于改善居民的生存环境和沿海面貌。从世界范围内公共利益的发展趋势来看，公共利益所包含的内容已经呈现出不断扩张的趋势，比如美国在判例实践中逐渐从公共使用扩张到包括商业使用等能够使公众受益的事业类型，因此单纯地排除商业开发等类型的立法界定方式过于武断和不妥当。

4.1.2 具体类型化范围

关于如何对公共利益的范围进行列举或类型化，除国外征收制度中的经验可供借鉴外，面对目前纷繁复杂的用海活动类型，我国《海域使用管理法》关于减免征收海域使用金的规定可以作为参考蓝本，因为这些项目之所以会被列入减免范围，与这些项目本身所具有的公益性直接相关。《海域使用管理法》第35条规定了应当免缴海域使用金的项目：①军事用海；②公务船舶专用码头用海；③非经营性的航道、锚地等交通基础设施用海；④教学、科研、防灾减灾、海难搜救打捞等非经营性公益事业用海。第36条规定了经有关部门审查批准后可以减缴或免缴海域使用金的项目：①公用设施用海；②国家重大建设项目用海；……。其中的“重大建设项目用海”可以参考国家海洋局出台的《海域使用权管理规定》第16条。

首先，第35条规定的项目多属于国防军事、行政公务、海上交通基础设施、文化科研或灾难救助等非经营性公益事业，是基于国家和社会公共利益而非个人或单位私益而用海，应列为公共利益范围之内；其次，第36条的项目大多具有公用性质或具有跨省、跨地区而规模巨大的特点，并非绝对意义上的公益事业而是包含一定的经营收费性质，如港口、码头、跨海大桥等，此类重大建设项目不同于第35条列举的类型，并不具有直接的公益性和非营利性，是否纳入公共利益范围需要在该项目投入使用后对公众是否直接受益的情况进行评估后再判断；再次，除了以上两方面外，还需补充海洋环境保护、公共卫生、社会福利等基本公益性事业类型。而对单纯基于个人或单位利益开展的经营性项目如养殖捕捞、矿产资源开采、沿海旅游、装备制造等不纳入于列举范围，应通过与原海域使用人达成流转协议的市场途径取得海域使用权；最后，具有经营性质的用海项目尤其是开发主体为国有企业的情况往往是界定的难点，如用于缓解城镇用地紧张和招商引资用地矛盾的围海造田项目，目前大多用于建设临海工业、滨海旅游区、新城镇和大型港口基础设施，往往具有规模较大和公众间接受益的特点，既不能随意纳入公共利益范围也不能武断地加以排除，而应根据个案具体情况加以判断并合理解释海域征收中关于公共利益界定的相关法律规范。这些争议性项目是否属于公共利益以及个案中的事业类型能否适用保留条款还要借助下文将涉及到的程序化界定路径。

4.2 海域征收公共利益认定程序规制的立法建议

“法律的重点不是决定的内容、处理的结果，而是谁按照什么手续来做出决定的问题。简单地说，程序的内容无非是决定的决定而已”[11]。由此可以看出程序尤其是现代法治社会中摇旌呐喊的正当法律程序的重要意义。在海域征收中，关于谁应成为认定公共利益的主体、公共利益通过何种方式和过程得以在法律中体现、此种法律如何适用等问题倘若离开程序便寸步难行。另外，即便征收目的符合公共利益的具体法律规定，在缺乏正当法律程序的情况下，海域被征收人的人身或财产权益在征收过程中也难以得到保障。纵观各国关于公共利益的立法规定，对公共利益的认定几乎都规定了正当法律程序，许多国家如美国、加拿大、日本、韩国及我国台湾地区不仅在宪法、行政征收法典中规定了正当程序原则，而且在相关单行法律中还具体规定包括预先通知、公告、听证、协商、司法救济等程序要求，以此保证公益征收中公共利益认定的正当性。

4.2.1 采取折中方式规范海域征收中公共利益认定主体

从公共利益的共享性、受益主体的不确定性等特点可以看出，公共利益是建立在多数人利益的基础上的，而少数服从多数正是民主的天然要求，体现在制度上即代议制，也就是应由立法机关来行使认定公共利益的权力。因为民主选举的议会理应是社会大多数人可靠利益代表。许多学者也主张“公共目的或涉及公众切身利益的征收应由公共决策和公众选择来决定，而不是由官员做主”[12]。美国是典型的实行立法机关认定征收目的合法性的国家，“美国征收的决定权完全掌握在议会手中，凡是议会决定的征收行为都是符合公共用途的要求，……”[13]。此种方式利于较大限度地保障征收的公正性和被征收人的利益，当然因为需要先经议会的认定环节再由行政机关执行，相对于直接由行政机关认定而言，征收周期也必然会延长。而日本、法国实行的是类似行政机关主导公益征收的模式，以日本为例，其征收的程序大致是：因公益进行征收的前期准备、当事人就征收事项进行协商及调解委员的调解、建设大臣对征收目的是否属于公益事业进行认定、调查报告的编写、由都道府县知事管辖下设立征用委员会进行征收裁决、征收补偿的确定与争议的裁决、征收结束[14]。由此可知，日本是由建设省即现在的国土交通省负责公共利益认定，日本之所以以行政机关作为认定主体，得益于其在公益征收方面完善的法律体系，如《土地征收法》、《政府征收法》、《关于取得公共用地的特别措施法》、《公有水面填埋法》、《海岸法》、《都市计划法》、《住宅地区改良法》等都包含公共利益范围和正当程序的规定，实现了宪法公共利益条款的具体化，另外日本还有专门的《行政程序法》，很大程度上保证了政府认定公共利益的合法性和公正性。

相较于美国和日本，一方面，我国人大的承担能力远远无法与美国国会相比，随着未来海域开发大规模兴起，海域基础设施等公益征收项目将会持续增多，完全由人大承担认定工作是不可行的；另一方面，我国既缺乏界定公共利益的法律规定，也没有统一的《行政征收法》或《行政程序法》来规制海洋行政机关的自由裁量权，由海洋行政主管部门作为事实上的认定主体极易导致征收权的滥用，因此认定公共利益的主体不能单纯由行政机关承担。借鉴美、日经验并结合我国实际情况，建议采用折中方式，即在县级以上人大常委会中设立征收审查委员会，并在其下具体划分出专门负责审查海域征收目的的机构，对于海洋行政主管部门制定的海域征收方案，除报同级政府审核并报上级海洋行政主管部门审查外，还需要取得同级人大常委会下设征收审查委员会的意见（此意见可以参考下文提到的关于听证笔录的论证结果）。若审查委员会的意见同上级行政部门一致可直接以行政部门的决定作为海域征收依据；若存在分歧，则应由该上级海洋行政主管部门所属政府报同级人大常委会作出裁决，此时上级的人大常委会成为认定主体。

有学者提出由司法机关作为认定主体，在海域征收合法性问题引发的纠纷中导入司法审查机制，以“法官的智慧”配合“经过公开讨论程序”而替代公益条款的“立法者之智慧”[15]，通过法官行使自由裁量权来澄清个案中公共利益的内涵。我们认为目前此种模式在我国不具有可行性，理由是：①我国行政诉讼仅审查具体行政行为的合法性，由于目前与海域征收相关的法律法规对公共利益界定不清，而我国不实行判例制度且短时间内扩大行政诉讼的审查范围是不现实的，导致因海域征收目的是否符合公共利益的争议很难进入司法审查范围。②即使海域征收中关于认定公共利益的异议能够进入司法审查环节，我国行政诉讼的诉讼不停止执行制度又是一大障碍，海域被征收人即便最后赢得诉讼，此时海域征收可能已经执行完毕（如被征收人投入的养殖等生产设施已被拆除），使得司法审查已经没有多大意义。③考虑到我国现行司法体制的“泛行政化”现象，无法独立的司法机关加上法官整体素质的不尽人意，由司法机关行使如此大的自由裁量权介入到海域征收前提的审查过程，结果的公正性着实令人堪忧。

4.2.2 通过听取意见或听证会等方式使公众参与到公共利益的认定过程中

首先，体现在立法过程中，通过为公众提供如立法听证、网络调查等充分的参与机会，将他们对公共利益的期望与建议通过立法的形式体现出来，促进政府与民众之间共识的达成，从而增强立法的可执行性；其次，无论是概括式或列举式对公共利益的界定都无可避免地面临具体适用问题，概括式的界定方式因其本身只规定一个法律原则，在此不加赘述，而列举式界定方式虽然具有针对性和操作性强的特点，但兜底条款如“其他由政府兴办的以公共利益为目的之事业”等仍需要具体界定和适用，此时通过召开听证会等公众参与形式，民主、公正地认定海域征收的前提条件，既能防止因征收目的模糊和政府专断引发的社会矛盾，也大大减小海域征收执行过程中的阻力；再次，具体海域征收个案中应允许被征收人申请听证或说明理由，如加拿大《土地征收法》规定，任何反对征收的利益相关人可以在意向征地通知之后30天内以书面形式向部长提出异议，异议申请中应说明姓名和住址、异议的性质、异议所针对的被征收对象、申请人对意向征地的利益性质之看法等，在上述期限届满后，部长针对提出的异议应立即启动公开听证程序[16]。当然在考虑海域被征收人等弱势群体利益的同时忽视征收效率也是不可取的，久拖不决的征收导致的各方面资源浪费会更大，利益受损的将仍是被征收人，因此可以确定个案申请听证的限制条件以防止正当程序权利的滥用，如在界定公共利益的相关法律规范中参考征收海域的规模、面积、市场价值等要素，统一规定限制标准。

为保障海域被征收人参与听证的可操作性，需要具体的制度化设计：①听证时间应该在海洋行政主管部门拟定海域征收方案之后、正式批准之前；②听证参与人尤其是海域被征收人一方代表人的确定，必须避免采用内定、抽签等缺乏公正性和科学性的方式，确定过程应公开透明并保证代表人的专业性和必要的听证能力，允许被征收人通过民主推荐的方式确定其代表人以保证听证的实际效果，听证的主持人必须是海域征收行政部门与被征收人之外中立第三方；③听证双方的辩论意见需要某个机构或组织进行审议，建议成立一个由海洋、环保、公共管理等相关行业领域的专家、学者组成的听证审议委员会，其审议结论供认定主体参考。

4.2.3 科学优化海域征收信息公开的时间、内容并统一规范公开形式

不适当的信息公开会严重影响公民参与权的行使而导致整个正当程序运作的瘫痪，许多国家和地区关于征收公告的正当程序规定值得我们借鉴。如加拿大《土地征收法》规定：公共事务和政府服务部长在所签发、登记和公告的意向征地通知中，必须说明关于公共事务或者其他公共目的所提出的利益要求。如果可行并且为了公共利益目的，除涉及国家安全、防卫或者联盟安全的，部长还应当向信息申请人提供有关公共利益要求的进一步信息以便满足异议程序和公开听证程序对信息披露的要求。这一意向征地通知应在征收所在地区内普遍发行的出版物上，并尽快以挂号信的方式邮寄送达给权利人，之后还要立即在加拿大政报上予以公布。[16]我们注意到此公开信息的名称为“意向征地的通知”，表明征收决定并未作出。此外，各国对所涉公共利益的信息的公开范围规定也较为宽泛，并对公开形式进行正式和严格的规定，具体细致地保证公民对征收所涉公共利益的知情权。美国、澳大利亚及我国台湾地区在行政征收相关法律中都规定关于征收目的的预先通告程序或前置程序，并明确限定政府公报、公开发行报刊或书面通知等公开形式。值得一提的是，台湾地区还在公告内容中详细列举出了公共利益的种类。借鉴上述国家或地区的做法，我国《海域使用管理法》应增加在海域征收中必须遵循听证、公开等正当程序的规定，并在《海域使用管理法》的法律解释中具体规定以下公开程序：①公开内容应包括公共利益的类型化项目及海域征收个案目的的详细信息；②公开时间提前至作出正式海域征收决定前，比如在拟定海域征收方案后5日内公开等；③关于公开形式，必须采用书面送达方式通知海域被征收人，另外还需刊登到被征收海域所在县（区）公开发行的日报等刊物上并同时在政府信息公开专栏等网络平台。这一公开形式有些地方其实已经推行，如《广西壮族自治区海域使用权收回补偿办法》第10条规定的“海洋行政主管部门应当将批准方案送达海域使用权人及其利害关系人，并通过报纸、电视、网络等媒体公告……”，只是还需要进一步严格明确向社会公众公开的方式。

5 结 语

尽管公共利益自身具有高度抽象性及动态开放性的特点，一定程度上导致判断海域征收前提的合法性时所面临的困难和尴尬，但这绝不是目前海域征收领域产生诸多社会矛盾和纠纷的症结所在，在界定公共利益的立法设计和具体认定程序方面存在纰漏和失范才是导致此问题的真正根源。我国目前所涉海域征收立法中既缺乏判断公共利益的具体标准和范围，又无法提供保障征收决策公正透明的程序化机制，因此在海域征收中，从实体上对公共利益进行类型化的列举并完善在个案中认定公共利益的程序化规制是不能互相替代的，只有二者有机结合、相辅相成，才是有效解决当前我国海域征收立法和实践中关于公共利益界定及认定的可行路径选择。

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篇9

关键词：城市房屋；拆迁；土地使用权；补偿问题

中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：

引言

随着经济发展的不断深入，城市房屋拆迁已经成为大势所趋，其实质是国家的征地行为，是一种对城市房屋所有人及其国有土地使用权的行政征收行为。但在拆迁过程中却常常出现被拆迁人抗拒拆迁等纠纷和矛盾，其中大多数纠纷是由于拆迁补偿不合理导致的。尤其是目前城市房屋拆迁补偿金的构成中，忽略了房屋所附着的土地使用权的价值，损害了被拆迁人的利益，因此，完善我国城市房屋拆迁补偿制度势在必行。

一、城市房屋土地使用权属性分析

我国实行的土地所有制是城市土地国家所有，城郊和农村土地集体所有。房屋所有人只享有土地使用权而没有所有权，房屋所有权和土地使用权是互相分离的。《物权法》第四十七条规定：“城市的土地属于国家所有。”《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律有规定的外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《城市房地产管理法》规定：“国家土地使用权依法可出让、划拨，依法取得的土地使用权可以转让、抵押、出租、作价入股。”

《物权法》第三编“用益物权”第一百三十五条和第一百三十七条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”“设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。”这就以立法的形式确认了国有土地使用权全新的涵义：经依法取得的国有土地所有权中分离出来的土地使用权，成为一种新的不动产物权形式，成为了用益物权。由上可知，我国合法的城市房屋所有人虽不都拥有土地所有权，但都享有该房屋占有范围内的国有土地使用权。因此，土地使用权是合法土地使用权人所拥有的重要资产。明确了土地使用权是一项用益物权———财产权的法律属性，也就确立了城市房屋拆迁中实现对土地资产即土地使用权补偿的理论基础。既然法律赋予被拆迁人享有土地使用权，就要依法保护被拆迁人的合法权利，国家如果需要征用或征收，被拆迁人可以出让，但前提并不是无偿出让，而是应当给予合理的补偿。因为被拆迁人的土地使用权受到了侵害，应当给予合理补偿。

二、国有土地使用权的补偿原则

从行政征收的补偿原则来看，补偿应该首先强调公平公正。目前大致有两种补偿原则：适当补偿原则和“生活权补偿”原则。适当补偿又可以称为合理补偿，认为只要综合考虑征收的目的和必要的程序等因素，并参照当时社会的一般公正观念，给予合理补偿，即为公平的补偿。目前，我国采取的就是这一行政补偿原则。而在当代西方国家中出现了一种新的补偿原则，即“生活权补偿”，这一理论认为，如果作为征收对象的财产，具有财产权人生活基础的意义，那么对其损失的补偿，就不仅限于对其财产的市场价格评估，还应考虑其附带性的损失补偿，甚至有必要给付财产权人为恢复原来生活状况所必须的充分的生活补偿。就房屋拆迁这一行政征收行为而言，其征收对象恰恰是被征收人赖以生存的基本条件，如果按照适当补偿原则进行补偿，被征收人得到的补偿是否能与其遭受的损失相一致值得怀疑。因为被征收人的损失包括被拆迁房屋的财产损失、房屋所在的土地使用权的损失和与房屋有关的其他利益的损失，如子女上学的学区选择。在这些损失中，房屋的财产损失的价值是可以按照市场价格进行估算，从而得到合理的补偿的，但是对于房屋所在的土地使用权和与房屋有关的其他利益的损失的价值就很难客观的估算了。因为房因地贵，房屋所在的地段好，房价自然就高，尤其是在寸土寸金的城市中，房屋的价值随着损耗、折旧而越来越小，但土地的价值却在不断的增加，越是靠近城市中心的繁华地段，其土地价值就越高，这是市场经济条件下的必然结果。国家将土地使用权转让给拆迁人是为了实现其以房地产开发经营商业行为、获取更高的商业利润的最终目的，那么被拆迁人为什么从好的地段迁移到差的地段，在子女上学、交通、生活、就医等方面都不方便的情况下，却得不到级差地租的补偿呢？对于那些贫困的被拆迁户来说，由于补偿款中不包括土地使用权费，那么他们手里所能拿到的补偿金根本就买不到同等质量的房子。如果连这唯一能够遮风避雨的房子也被拆掉，却又买不到新房，想不反对拆迁都不行。如果按照西方“生活权补偿”原则，被拆迁人所得到的补偿就必须使其在拆迁后能够达到拆迁以前的生活水平，因此评估房屋价格时，必须认真研究住房所在地段的地价，认真研究房屋分摊的地价，在房价中体现地价，使被拆迁人得到真正公平的补偿。

三、城市房屋拆迁中土地使用权补偿问题的解决途径

为了维护土地使用权人的合法正当权益，减少城市房屋拆迁补偿纠纷，笔者认为，以下几个方面可以作为处理城市房屋拆迁中土地使用权补偿问题的突破口。

3.1加快立法进程和规范立法管理，在相关的行政法规和地方性法规应明确规定被拆迁人享有对土地使用权进行补偿的权利

当前城市房屋拆迁活动的最高层次的规范性依据是2001年11月国务院修订实施的《城市房屋拆迁管理条例》，但该条例并未明确规定被拆迁人享有对土地使用权进行补偿的权利。而各地方政府所制定的规范性文件在拆迁补偿方面一般也只规定房屋的区位、建筑结构、房屋类型、实际新旧状况和建筑面积为考虑因素，很少有考虑土地使用权的补偿。因此，建议有关部门尽快对有关拆迁的行政法规和地方性立法进行一次全面的审查，按照宪法和法律的要求进一步规范和完善。统一规范立法程序和管理，加快房地产管理的立法进程，使城市房地产拆迁补偿在实践中有统一的法律依据。

3.2制定相关的土地使用权补偿的具体操作标准

在规定被拆迁人对土地享有补偿权的同时，有必要确定补偿的具体操作标准。要充分考虑土地具体使用的方式不同会给被拆迁人带来不同的经济利益，因此，可以参照有关土地征收补偿政策，在对被拆迁人所享有的土地使用权进行评估的同时，应结合房屋的具体用途和土地使用的特殊情况（如停车场等）适当予以增加，以切实维护被拆迁人的合法财产权。在制定具体操作标准过程中需要处理好以下几个问题：

（1）房屋和土地使用权的分离评估。房地产价值巨大，其中土地使用权价值占有相当大的比重，房地分离评估可以避免房地混在一起引起的歧义，清晰地显示土地使用权和建筑物各自的真实价值。此外，不同的房屋土地占用面积相差很大，一般平房的建筑面积小于或等于土地面积，楼房的建筑面积往往大于土地面积，高层建筑的建筑面积远大于所占用的土地面积，房地分离估价有利于体现房屋建筑依附于土地的房地产特性，真实显示土地使用权的市场价值。

（2）房屋及其以外场地的土地使用权补偿。实施拆迁的真正目的是取得拆迁范围内可供利用的土地，拆迁人以获取他人土地使用权为第一目的，因此，不仅房屋及房屋占地需要分别补偿，而且大于房屋建筑面积以外的其他附属物和场地用地部分的土地使用权也要给予补偿。

3.3实际评估中评估方法的选择要认真慎重，实际操作中，估价应符合房地产估价的基本原则—替代原则

如若同一供需范围内有较发达的交易市场，用市场比较法评估。有收益的房地产选用收益法求取土地价格，并慎重确定土地资本化率、建筑物资本化率和综合资本化率。道路规整、各宗土地排列整齐的地段可选择路线价法。选择基准地价修正法应注意基准地价的内涵、构成、表达方式不同时，修正的内容和方法之区别。划拨土地的使用权评估可先求取得该宗土地法定最高使用年限价格，然后扣除出让金等款项，此时应注意划拨土地的权利限制。或者应用成本法，依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益。

四、城市房屋拆迁中的法律思考

房屋拆迁意味着公民私有财产权和居住权的丧失，在旧城换新颜、陋室改新居的同时，因房屋拆迁产生的社会矛盾也不断涌现，由此给维护社会稳定造成了一定的难题。事实上，因房屋拆迁产生的矛盾在很大程度上源于补偿费用达不成一致，而其中最富争议的问题之一就是公民的土地使用权得不到应有的补偿。

（1）相关的行政法规和地方性法规应明确规定被拆迁人享有对土地使用权进行补偿的权利。当前城市房屋拆迁活动的最高层次的规范性依据是2001年11月国务院修订实施的城市房屋拆迁管理条例，但该条例并未明确规定被拆迁人享有对土地使用权进行补偿的权利。各地方政府所制定的规范性文件在拆迁补偿方面一般也只规定房屋的区位、建筑结构、房屋类型、实际新旧状况和建筑面积为考虑因素，很少有考虑土地使用权的补偿,这就为一些拆迁人对被拆迁人的土地使用权不予补偿提供了借口。

（2）制定相关的土地使用权补偿的具体操作标准。在规定被拆迁人对土地享有补偿权的同时,有必要确定补偿的具体操作标准。要充分考虑土地具体使用的方式不同会给被拆迁人带来不同的经济利益,因此,可以参照有关土地征收补偿政策,在对被拆迁人所享有的土地使用权进行评估的同时，应结合房屋的具体用途和土地使用的特殊情况(如停车场等)适当予以增加，以切实维护被拆迁人的合法财产权。

结束语

目前我国城市房屋拆迁方面的相关法律法规不明确，导致在实践中出现了大量的纠纷与矛盾，因此在相关的行政法规和地方性法规中应明确规定对被拆迁人享有的土地使用权进行补偿，采取科学合理的方法制定具体操作标准，以尽快改变对依附于房屋所有权的土地使用权被无偿剥夺的不合理状况，对被拆迁人进行土地使用权价值的补偿。

参考文献

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[2]李宏伟.城市房屋拆迁的土地使用权补偿问题[J].学术交流,2005.

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关键词：威宁县 征地拆迁 城市化建设

一、存在的困难和问题

1.宣传工作不到位

部分干部对拆迁工作认识不足，创新意识、责任意识不强。拆迁工作不仅仅是经济问题，也是民生问题、稳定问题，事关经济社会发展全局。但是，目前仍存在少数干部和职能部门对拆迁工作重视不够，工作创新意识、责任意识不强等问题，导致部分工作推进不积极，工作落实不到位。

以威宁县草海镇为例，通过调查，群众只知道要征地拆迁，大都对征地拆迁带来的好处了解甚少。比如小城镇建设可以改进农民生活条件，促进农村城市化，能使村民的经营多样化；工业园区的建设，在满足其政府意愿，促进区域经济发展的同时，也为当地广大群众提供大量就业机会；而毕威（毕节―威宁）高速公路更是一项惠民工程，俗话说“要致富，先修路”，只有把路修好了，村民才能更好走出大山，和外面的世界交流、接轨，高速公路的修建，更加方便当地人民与外界来往；草海景区的建设更是当地农民脱贫致富的一个法宝，外来的旅游投资建设，可以带动乡里相关产业的一系列发展，旅游者的吃住行消费都是当地人民的收入。而这一切的好处都被村民现有的征地补偿费所掩盖，村民短浅的目光都反映出基层干部宣传不到位，没有把实实在在的好处给农民讲清楚，导致村民只顾极少的补偿款，而拒绝拆迁。

2.法律法规不健全

法律法规不健全主要表现在以下几个方面：

第一，就村民而言，土地是农民生存的至宝，许多村民接受不了土地被征的事实。许多村民认为，土地是自己私有的或承包的，国家无权征收或得由自己定价，这样一来导致征地障碍加大。有极个别的村民还利用征地拆迁做一些不利于大局的事情，如听到土地即将要被征收的消息，受到眼前利益驱使，进行抢建（违章建筑）、抢种（种植经济作物）。这些无非就是想多得一点补偿款，但给我们工作人员增加了工作难度。少数村民为了自己私人利益，煽动他人上访，从而影响发展大局。

第二，对于政府，在拆迁过程中，严重混淆了农民土地的集体所有性质和房屋的私有性质。长期以来，对于农民房屋私有财产权，有关部门没有高度重视，一直采取忽略或放任态度，在可见的法律法规中，房屋仅被包含在“附着物”之中，相关部门在具体办理农村房屋拆迁补偿事宜时，主要参照国有土地上的城市房屋拆迁补偿办法进行，有的甚至连参照标准都没有，农民公平受到补偿的权利，在法律上受到不公平的待遇，把本该由上位法保护的农民的合法财产权，移位于下位法，或者由地方性法规、规章及其以下规范性文件擅自处分农民私有房屋财产，这样一种法律的移位，可谓是我国法律的一大缺憾，因此，也导致拆迁中出现许多暴力。在这个过程中，很多村民合情合理合法的利益诉求，可能会被弃之不理，得不到相应的满足。

第三，征地拆迁过程中容易产生腐败。一是虚报冒领问题。在征地拆迁过程中，地上实物清点、丈量存在重复或者虚报问题，清点人员与测算人员没有良好的沟通和合作，没有相互审核，出现清点与测算脱节现象，造成虚报或窜改征地补偿费等损害国家和人民利益的腐败问题。另外，地上实物清点丈量的清单底册保管也不够规范，没有统一、明确由哪个部门建档保管，需要查阅相关材料时，查阅困难。二是存在清点丈量数量不实问题。一些征地拆迁工作人员责任意识不强、业务水平不高，而又缺乏规范的操作规程，加上部分村民法治意识淡薄，贪小便宜，项目协调单位又没有参与现场核实，现场监管不到位，造成实物清点多报多补偿的现象。

二、解决以上问题的建议

1.加大宣传力度，多做村民的思想工作

有关部门要加大法制宣传和教育力度，对于规划区内的居民，相关职能部门要运用多种形式加强对城建规划的宣传，这个过程中，尤其是要发挥好村干部的作用，要教育引导农民服从规划，积极支持规划，依法维护自身权益。相关职能部门应加强对农村宅基地的审批管理，刹住违规占地搞建筑之风。一是及时向被拆迁人宣传相关法律法规及政策，使被拆迁人充分了解享有的权利及如何维护自身的合法权益。同时，也要使他们深刻认识应尽的义务。引导被拆迁或被征地农民依法办事，配合拆迁。二是要建立公开透明的征地拆迁工作制度。怎样征地或者拆迁、如何安置和补偿以及依据的相关法律法规政策，都要向与规划有利益关系的被征被拆户公示，接受监督，给被征被拆人一个平等的权利。三是完善征地拆迁程序，规范征地、拆迁具体操作行为，在安置和补偿操作中要坚持公平、公正、公开。四是基层政府和村干部要做好村民的思想工作，切实让村民清楚拆迁的重大意义和带来的好处。基层工作人员应多和农民接触，多了解农民的想法。尤其是大多数的村干部，其作为村里有威信的人，在村里更容易做通村民的思想工作。

2.建立健全相关法律法规，确保征地拆迁有法可依

第一，农村土地征收和房屋拆迁相关法律缺失，相关政策又相对滞后，是造成农村征地拆迁矛盾突出的重要根源。规范征收土地和拆迁行为，保护当事人合法权益，需要尽快制定一部完善的关于集体土地、房屋拆迁补偿安置的法律。

第二，在征地拆迁工作中，政府必须坚持依法行政，强化自律意识，加强自我约束，严格按照法律规定的权限和程序推进拆迁。一是依法处置钉子户。对于存在思想误区，想要通过拆迁一揽子解决家庭矛盾，而提出不合理要求的拆迁户，要切实做好思想工作，通过耐心细致的宣传解释，引导他们理解国家的拆迁政策，走出思想误区，同时尽可能帮助其解决就业、就学、就医等各方面实际困难，减少拆迁阻力。对于个别依仗关系顽固抵制拆迁，想要以此发财致富的“强权”人物，特别是国家公职人员，可以借鉴外地做法，在依法依规的前提下，采用纪委介入、强化组织纪律、所在单位施压以及在一定范围内公布等各种手段进行约束，千方百计打压他们的气焰，避免在拆迁户中造成恶劣的负面影响。对于以上手段都不奏效，且严重影响拆迁进程的钉子户，应当严格依照法律程序，采用行政强拆、司法强拆等法律手段，予以。同时加大法制宣传力度，取得强拆一家、宣传一片、带动一片的效果。二是严格监督拆迁人。要坚决禁止和杜绝违法拆迁，防止拆迁人受利益驱使，采用暴力拆迁、野蛮拆迁等不合法手段对被拆迁人施压。对钉子户也要采用合法的手段进行处置，不能图一时之快而埋下不稳定隐患。