集体土地征收及补偿条例范文
时间：2024-01-26 17:28:53
导语：如何才能写好一篇集体土地征收及补偿条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
一、集体土地征收制度概述
（一）概念与背景
在我国，土地所有权的主体只有国家和集体经济组织。依照现行的法律制度，土地所有权不能自由地在流通市场买卖，农村集体土地使用权的流转也受到了较大的限制。因此，当国有土地难以满足公共利益的需求时，国家就只能依靠征收和征用两种强制手段取得其他主体的土地，以满足其用地需求。征收和征用虽均以公共利益为出发点，但二者存在明显的区别。具体而言，土地征收的法律后果是将原土地的农民集体所有权变为了国家所有权，即土地所有权的主体发生了变化，而征用仅仅是临时性地改变了土地使用权的主体。
所谓集体土地征收，指的是国家为公共利益的需要，由县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门组织实施，依法将属于集体所有的土地变为国有，确定给建设单位使用，并对集体经济组织及有关农民给予补偿和安置的一种具体行政行为。
集体土地征收包含三层法律关系，其一，国家作为征收主体与被征收主体集体经济组织或农民之间的征收与被征收的关系，其二，国家作为征收主体与用地主体建设单位之间供地与用地的关系，其三，建设单位与集体经济组织、农民之间补偿与被补偿的关系。目前，这三层法律关系没有理顺。集体土地征收作为一项具体的行政行为，应当表现为政府与集体组织、农民两者之间的直接而简单的关系。对集体组织、农民进行补偿不应由用地主体建设单位进行，在实践层面上，这种做法容易导致被征收主体的合法权益得不到切实的保障。不牵涉到建设单位，单纯的政府与集体的征收补偿关系才是制度未来发展的方向。
（二）集体土地征收的基本程序
《土地征收管理法》规定了集体土地征收的法定程序。依据该法规定，集体土地征收包括如下基本程序：征地审批、征地公告、补偿登记、确定补偿安置方案、事实补偿安置。
征地公告是指县级以上政府告知集体土地所有人其所有的土地，经有权机关批准已被国家征收。《土地管理法》第四十六条第一款作出了原则性规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条则对公告程序的具体内容进行了明确说明：第一，公告主体是被征用土地所在地的市县人民政府；第二，公告内容是批准征地机关、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、人员安置办法以及办理征地补偿的期限等；第三，公告地点是被征用土地所在地的乡、村。
补偿登记程序在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中规定存在差异。根据《土地管理法》，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持权属证书到当地政府土地行政主管部门办理登记。但《土地管理法实施条例》则将登记机关规定为公告中指定的政府土地行政主管部门。实施条例将办理补偿登记的机构规定为公告指定的相关部门，相比《土地管理法》之规定在实际操作上更具灵活性，因而更有利于征收主体在进行征收公告时从高效便民的角度出发，选择更便利被征收主体办理征地补偿登记的政府土地行政主管机关进行登记。征地补偿登记这一程序的内容主要分为两个方面：第一，办理登记的期限为公告规定的期限。在相关法律上，由于征用土地涉及面积、人数等多种因素，登记期限并没有给出一个具体的时间限制，而是交由公告主体依据不同的实际情形进行确定；第二，登记机关为公告指定的机关。
确定补偿安置方案，包括以下几个步骤：第一，补偿安置方案的确定。法律规定只对补偿安置方案的主体进行了限定，并未涉及安置方案确定程序的具体内容。依此规定，征地补偿安置方案是行政机关的内部程序，被征收人无权参与方案的确定过程。因此，补偿安置方案系属行政机关作出的单方面决定；第二，公告补偿安置方案；第三，听取意见；第四，上报批准。补偿安置方案应报“市、县人民政府批准”。
（三）集体土地征收补偿制度
农村集体土地征收补偿制度在土地征收体系中处于核心位置。它既是一种权力约束机制，更是一种利益协调、权利保障机制。就其对权力约束的功能而言，征收补偿费的支出能够有效限制政府过于草率地采用征地权这一行政权力，集体土地征收补偿制度是对公权力的实质性约束。就其作为权利保障机制的一点而言，被征收对象依据公平原则应当获得适当的补偿，在公共利益和私人利益相冲突时，补偿制度提供了一条救济途径。
除宪法之外，集体土地征收补偿制度的法律依据还集中体现在《土地管理法》与《物权法》等法律文件之中。《土地管理法》及实施条例对集体土地征收补偿制度的规定较之于《物权法》更为详实具体，是该制度的主要法律依据。
从征收土地的补偿范围来看，我国法律规定只对直接损失予以补偿，被征收主体的间接损失和其他相关损失一般不予补偿；从征地补偿标准来看，被征收主体获得补偿的数额根据被征收土地原有用途的不同基本采平均年产值的倍数方法计算；从补偿争议处理程序来看，补偿标准产生争议时，由县级以上政府处理，如果协调不成，则交由批准征地的政府通过裁决的方式予以解决。
此外，国务院于2006年颁布的《关于加强土地调控有关问题的通知》、国土资源部分别于2010年、2014年下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国务院办公厅关于落实中国中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》三个法律文件均对集体土地征收补偿制度进行了不同程度、不同方面的完善。
二、集体土地征收制度的主要缺陷
（一）征收目的界定不清
国家行使征收权的正当性之前提在于征收土地是为公共利益之必要。换言之，国家只有为了公共目的，才能够对公民的基本财产权利给予一定的限制，否则，将可能导致政府行政权力的滥用。我国立法对“公共利益”作出了规定，但对于其概念并没有进行明确的限定。公共利益这一概念本身具有模糊性，包涵相当广泛的外延，对其若不进行明确的界定，有可能造成政府征收权的滥用，征收土地行为的扩大化，进而损害集体组织及广大农民的切身利益。
由于立法对公共利益界定不清，直接导致在实践中我国公共利益认定的行政主导性与征收泛化。按照《土地管理法》的规定，公共利益的认定完全由行政机关单方面决定。立法层面授予了行政机关最大化的自由裁量权，而缺乏被征地者等相关利益主体的监督约束。在国土资源部对北京、上海等十六个省市征地项目的一次调查中，数据显示东部城市近十年来的所有征地项目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于经营性目的。
（二）征地补偿的非市场化
2005年国土资源部下发《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，通知规定“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”，这在本质上是政府主导定价，由政府利用所处的优势地位单方面决定被征收土地价值。多年来，集体土地征收补偿费用过低已成为引发征地矛盾的最突出原因。征地补偿的非市场化在一定程度上体现了计划经济的色彩，长期以来过低的补偿标准无法体现市场经济条件下土地的真实价值，因此农民的合法权益也无法得到公平受偿。
（三）征地程序不完善
前文已对集体土地的征收程序进行过讨论，在此不再赘述。我国征地程序的一个非常明显的特征是程序设置更倾向于保证政府的行政效率，被征收人则处于相对被动的地位。涉及被征收人的利益保护的程序如听证、申诉等缺乏应有的具体的制度保障。尽管2004年《国土资源听证规定》中赋予了相对人对征地补偿标准和安置方案要求听证的权利，但难以解决根本上的问题，整个征地过程群众参与度低、透明度不高是普遍现象。目前关于保障农民知情权、参与权的程序性规定大多过于原则化，在实践中缺乏可操作性，因此此类程序性权利难以得到真正落实。
三、完善集体土地征收制度的建议
（一）引入市场机制，建立合理的补偿标准和范围
目前，在我国，集体土地征收补偿费用过低无疑是引发征地矛盾的最突出原因。虽然各地在原有基础上不断提高征地补偿标准，但这种非由市场机制确定的补偿标准不仅存在严重的滞后性，而且远远不能体现土地的实际价值，从而对农民的损失做到公平补偿。
合理的集体土地征收补偿标准，应当在公平市场价值的基础之上，充分考虑到集体土地的市场价格，对征收土地的实际价值与原所有人的交易成本给予完全的补偿。这在一定程度上也要求扩大征收补偿范围。
（二）具体完善集体土地征收程序
首先，法律应当严格、明确地界定“公共利益”的范畴。界定公共利益时，可以采用列举加概括的立法方式，在进行概括时，还应当运用比例原则，进一步缩小公共利益的范围。按照法律明确列举和比例原则概括的双重限制方法能够有效的防止因公共利益不明确导致的行政权力滥用，加强对公共利益审查的力度。
篇2
【关键词】集体土地 非住宅 补偿原则
我国城市化的加速发展使得各种大型公益项目的需求增加，在国有土地征用贫瘠的状况下，集体土地开始大量被征收。从法律层面来讲，2011年1月21日国家颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称新条例），集体土地非住宅房屋征收与补偿没有一套完整的法律保障，只是暂参考2011年颁布的新条例执行，在此背景下，集体土地非住宅房屋征收实施能否顺利有效进行是个很大的疑问，据报道的征收实践工作所引起的经济纠纷甚至个别恶性案件则说明了征收补偿过程中的各利益方对此做出了不同的反应，权利与利益的平衡被打破。以最少的成本代价获取最优的利益均衡效果，使得公平补偿能够真正实现，这是思考如何制定合理的法律的重心。
经济学角度分析集体土地非住宅房屋征收补偿，实质上是征收补偿相关主体的利益相争，价值目标、利益需求及所处地位所占有资源的不同就必然引发利益方面的博弈，利益博弈过程就是相关方利益重新组合的过程，其根源在于征收补偿中利益分配失衡 ，反应在补偿价款上。
集体土地非住宅房屋征收过程中，被征收人与政府、征收实施单位之间就补偿安置方案互相磋商是正常现象。关键在于政府的偿付意愿是否能与被征收人的受偿意愿互相吻合或接近吻合，而征收实施单位作为中间人，以委托代办费为利益目标，一般起到调解和促成协议的作用。考虑到博弈过程过长会产生一定的社会资源及时间价值浪费，因此分析在不同补偿原则下集体土地非住宅房屋征收补偿的利益各方博弈效果具有非常重要的实践意义，能够有效避免征收过程中利益相关方的各种利益损失。
针对集体土地征收后大多用于公益项目的建设这一现状，加上我国特殊的双重“二元化”土地市场机制，基于公共利益层面的集体土地非住宅房屋征收是中国特有的征收补偿方式。本文从不同的补偿原则方面研究集体土地非住宅房屋的征收补偿方式，因此本文主要探讨分析三种利益主体：政府、拆迁实施单位和被拆迁人。这三种主体从自身的利益出发，占据不同的社会信息资源，代表不同的利益方，征收补偿工作中所产生的矛盾及问题实际上就是三方的利益冲突。
一 假设前提
对于征收工作中涉及的各利益方，信息掌握程度各不相同，假定征收方案完全是依据法律条文的程序制定的，则政府方在拟定征收方案之后就应该通过各种途径对外完全公开，若征收方案可信度大，则被征收人在了解了征收方案之后就会形成一个对征收对象价值的大致估算。虽然征收对象―房屋可以通过评估机构获取一份合理的房屋价值评估报告，但各种信息因素交流的不对称原因，仍然存在或多或少的房屋价值估算错位偏移。在此我们假设信息完全公开对称，以便博弈过程能够顺利进行，除了信息假设前提外，
还需要对各利益相关方行为分析进行其他方面的假设，例如他们都追求自身利益最大化、需求偏好多种多样、理性选择、机会倾向主义等，以上这些都是分析各利益相关方博弈的基本假设前提。
二 博弈要素
（1）参与人：本文所研究的是集体土地非住房房屋征收补偿方式，由于开发商角色涉及甚少，故征收工作的参与人仅由政府、征收实施单位和被征收人三方组成。
（2）行动：政府、征收实施单位和被征收人是利益相关方，政府担当机制供给者的角色，在不同的补偿原则下它可以采取不同的行动策略，进行机制创新；征收实施单位是征收工作的执行者，行动策略有三种：协商征收、谈判征收、强制征收；被征收人是被征收房屋的权利方，行动策略一般采取服从、拖延后服从、不服从或同意、不同意。
（3）信息：假设信息对流顺畅，完全公开，则每个参与人清楚其他参与人采取的行动方案，并了解其他参与人的支付值。
（4）支付：支付是博弈参与者参与博弈所得到的支付，而不是他们所付出的支付。由于参与人的支付受到诸多因素的直接或间接影响，鉴于资料的有限性，很难用具体的函数进行解析说明，在此利用逻辑分析进行假设尝试，得出有意义的博弈结论。
三 博弈分析
本文选用三种不同的补偿原则：适当补偿原则、公正补偿、完全补偿，每一个利益主体都是在一定得场合前提下对其他相关利益方采取某种行为对策做出理性的分析，并综合考虑相互之间可能产生的影响因素，以此来选择自己的行为策略，达到利益或效用最大化，通过博弈较量，博弈结论汇总如下表所示：
补偿原则 最优策略 各利益方
政府 征收实施单位 被征收人
适当补偿 服从 L-R C+D A
公正补偿 同意 L F A+B
完全补偿 同意 L F A+B+M+K
其中：L-政绩收益；R-失信损失值；C-委托代办费；D-征收实施单位的期间收益；F-获取的各种收益包括委托代办费以及征收工作中的特殊收入（C+D
从收益值角度考虑，从表中数据不难看出：选择完全补偿各利益方利益组合最优。从工作难易程度考虑，适当补偿原则下的征收条款使得征收实施单位操作方便快捷，工作效率较高；在公正补偿原则下因为有协调的因素使得谈判工作难度增大；遵循完全补偿原则时正因为搬迁奖励措施的增加，征收工作进度有了很大的推进，且征收实施单位作为独立的社会服务机构，进展工作更加透明和公正，取得被征收人的信任，间接推动征收工作进程。从社会发展角度来讲，政府在适当补偿原则下实行强制征收方案，对被征收人的切身利益考虑不够周全，强征行为引发矛盾重重，不利于社会和平发展，造成被征收人的权利义务严重不对等。公正补偿原则下在一定程度上缓解了利益矛盾，但由此造成了时间价值和社会资源的严重支出局面，且有可能增加社会动荡风险。完全补偿原则可谓是征收补偿工作的完美原则，补偿效果显著，各方矛盾进一步得到缓解甚至解决。
综上述，利益三方选用完全补偿原则，能够权衡各方利益，使其达到最优组合。随着社会法律的逐渐完善，经济实力迅速壮大，综合考虑完全补偿原则的利弊优劣，我国集体土地非住宅房屋征收补偿机制走上以完全补偿为基础的道路是势在必行的趋势。
参考文献
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篇3
关键词：集体土地 房屋 拆迁 安置 法律
近年来,城市化进程不断加快,城市周边农村集体土地大量被征用,本应宁静的乡村从此就不再平静了。在拆迁中因主体涉及多个方面,法律关系又错综复杂,再加上巨额利益的驱使, 土地承包、流转、征收和征用拆迁中的违法违规行为时有发生，损害了农民利益的切身利益,威协到农村社会的稳定，由此而引发的农村集体土地补偿安置问题受到极大关注，我们应该从法律的角度理智的思考。
一、农村集体土地房屋拆迁的立法需要
城市房屋拆迁在我国已有经验，并且也有适用于“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁”的法律法规《城市房屋拆迁管理条例》。而农村房屋拆迁是近几年才逐渐进入人们的视线，还没有成熟的法律条例出台，工作中，只有土地管理法中的有关规定能对集体土地上的房屋拆迁作以指导，通过征收集体土地所有权的方式，实现对农村房屋的拆迁。但是，农村房屋拆迁中地上附着物补偿土地管理法的规定是明显解决不了的。所以，我国在集体土地房屋拆迁方面的法律还是缺失的。正是由于法律的缺失，工作中的无法可以，无据可循，导致农村房屋拆迁中引发的矛盾此起彼伏，不亚于城市，就其矛盾的复杂和尖锐程度，必须通过法律加以规范。 目前，各地根据本地区的实际情况自行制定有关条例，但是规定条件不同，标准不一，有的百姓满意，有的百姓怨声载道，影响安定，所以，针对农村集体土地房屋拆迁中的现实问题，急需国家从国情角度出发出台合乎民意的农村房屋拆迁管理条例。既要考虑到家庭中的户籍人口问题，又要考虑到土地房屋的价值状况，以保障农村多家庭人口户经济利益，只有通过这样详细准确的立法方可规范农村房屋拆迁，理顺农村房屋拆迁中的各项法律关系，保障农村的合法权益，才会有利于拆迁工作的顺利开展。
二、农村集体土地房屋拆迁补偿的合理合法
农村房屋拆迁不但立法方面存有缺陷，在补偿方面也是标准不一，非常混乱，这也是导致矛盾突出的重要原因。城市房屋拆迁涉及的是国有土地，农村房屋拆迁涉及的是集体土地，它们无论是在土地所有权性质、所有权主体，还是在土地管理方式以及拆迁安置对象等方面都有很多差异，因此不能完全参照《城市房屋拆迁管理条例》去执行。而各级政府制定的补偿标准随意性很大，补偿内容不一致,产生了不可避免的矛盾和纠纷。例如，在实际拆迁时，只将房屋、房屋装修费用、搬迁费用、地上附着物进行补偿，并不细化区分农村房屋的用途、性质及相关的权利，既只对被拆迁房屋本身的价值和区位价值进行补偿，而不考虑到庭院空地的利用价值、以及被拆迁房屋上存在的其他权利人的利益损失等,这样补偿标准就会偏低，严重损害了房屋所有人的合法权益。 另外，我国《土地管理法》第四十七条对土地使用权的征用补偿规定比较明确，相应的有具体的计算标准因此，在土地征用方面矛盾就少得多。而对土地上的房屋征用补偿却没有明确的规定和具体的计算标准，争议也主要产生在这里。所以，应考虑到出台对房屋等附着物的拆迁补偿细化补偿项目并确定补偿计算标准的详细规定，对拆迁补偿原则、补偿方式、拆迁程序、救济途径、法律责任等做出具体规定。有了规定各地就可以按照规定的计算方法确定具体的补偿金额，避免不必要的麻烦，这样更有利于法律的可操作性和对公民财产权利的充分保障,有利于解决现实中存在的矛盾。
三、农村集体土地房屋拆迁工作程序的合法性
拆迁工作中之所以矛盾重重，暴力事件频发还有一个重要的原因就是工作程序不透明、不公开，所以百姓不支持，不理解，甚至产生怨恨。例如，被迁户只知道自己的家要被拆了，不知道他们的家在被拆的同时还会享有哪些权利及如何维护自己的合法权益不受损害，在很茫然的情况之下不是漫天要价，就是暴力抵抗，致使动迁工作难以进行。同时，他们就更不知道自己应尽的义务了，不知道通过合法的途径提出自己合理的要求，不知道请求政府的帮助解决自己的实际苦难，导致不能按时完成征迁任务，使征迁工作一拖再拖，不能顺利开展。所以，要完善拆迁程序,使拆迁各个阶段公开化、透明化。通过公正、公开、透明的程序设计来保障征地拆迁的公正合理。 例如，从土地规划阶段就让公众参与,并在拆迁过程的始终都体现公平、公正、民主的原则。即在政府征地决策做出之前,应当征求村委会的意见，召集村民大会，与农民进行协商,征得绝大多数人的认同，使集体土地所有者和使用者的主体地位得到尊重。这样群众才能理解和支持今后的工作，许多不必要的矛盾和麻烦就不会发生了。另外，拆迁前应加大宣传力度向被拆迁户进行广泛地宣传，让百姓了解相关法律法规及政策，以及怎样拆迁和如何安置补偿等，建立公开透明的拆迁工作制度，主动接受公众监督，给被拆迁人一个平等的权利。同时，在拆迁安置具体操作中加强对参与征地拆迁工作有关人员的法律宣传，政策培训、监督管理，避免有些干部在拆迁中不遵法、不守法，。要坚持公开、公正、公平原则，以公开促公正，以公正保稳定，做到合情、合理、合法，使拆迁工程成为政府和被拆迁人的共赢工程。
四、总结
农村集体土地房屋拆迁工作中矛盾主要集中在相关立法不完善、漠视公民私有财产、拆迁补偿安置不合理等方面。土地是农民的命根子，房屋是老百姓用一生积蓄换来的最大财产，征用他们的土地，拆掉他们的房屋，没有相关的合理政策和合情的法律作支撑，他们是不会善罢甘休的。所以，要想农村集体土地房屋拆迁工作顺利进行就要完善相关立法、规范行政机关的职能、完善补偿机制等。
参考文献：
[1]陈文坤.新形势下农村集体土地房屋拆迁法律问题及解决对策[J].科技信息(学术版).2006(10)
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关键词： 工程建设 公益性 拆迁 立法
一、公益性建设项目拆迁具有特殊性
1.公益性建设项目与经营性建设项目的区分
工程建设项目根据工程建设目的的不同，可区分为公益性建设项目和经营性建设项目。二者的区分标准在于：公益性建设项目的建设目的是追求社会公益，建设主体对其建设开发不追求利润的获取，而经营性建设项目的建设目的是实现特定主体的经营目标，建设主体实施项目开发建设会产生相应的投资利润回报。正如美国判例法所阐明的：只要行为后果涉及权利人之外的不特定多数人，就视为符合公益目的要求。美国就此曾有著名判例：景德路公司为建筑一条通向一个私人工厂的铁路而请求征收私人土地。由于这条铁路又被用来停放车辆，从而减轻了影响货主和车主的运输拥挤压力，法院认为，这条铁路不仅使景德公司受益，一定范围的第三人也受益，从而铁路所占用土地从私人占地变为公用占地，其土地征收合法。
我国《土地管理法》第五十四条、《城市房地产管理法》第二十三条均根据建设目的的不同对建设项目的性质作出了区分，并依此区分对土地使用权的取得方式作了不同的规定。笔者认为其中公益性建设项目根据开发主体的不同，还可以再区分为国家机关设施建设项目、市政工程建设项目和公益设施建设项目，但三者的区别仅是开发主体的不同，该差异对三者基于公益性建设目的而建造的基本属性并不影响。
公益性建设项目的开发建设成果是可以满足社会大众公共需求的公共产品，该产品不具有流转性，因而不是民法意义上的“财产”。相比较而言，经营性建设项目的开发建设成果不仅具有使用价值，而且具有完全的交换价值，因而经营性建设项目的成果不仅是“产品”，而且是民法意义上的“财产”。上述不同决定了公益性建设项目与经营性建设项目法律调整方式上的差异。财产是民商法的调整对象，因而经营性建设项目土地使用权的创设，必须由建设用地申请人与建设用地借给人在平等自愿的基础上以合意完成，经营性开发建设中的土地出让行为应为民事法律行为，应受民商法调整；公共产品不属于民商法的调整对象，公益性建设项目所需建设用地需要政府以行政划拨的方式批转，公益性开发建设中的土地划拨行为属于行政行为，应由行政法规范。
需要指出的是：公益性建设项目与经营性建设项目不仅在国有土地使用权的取得方面存在差异，两者在地上物的拆迁、土地的整理和供应等方面也存在着较大的差别。
2.公益性建设项目拆迁行为的特殊性决定了其法律规范具有特殊性
公益性建设项目拆迁行为与经营性建设项目拆迁行为相比，具有以下几项特点：
一是公益性建设项目的拆迁成本控制应与经营性建设项目有所不同。公益性建设项目是为不特定的社会公众提供公共产品，其工程建设的公益性目的决定了其项目建设投入的收益率极低甚至没有投入收益。市场经营的一般规律是：投资风险应该与投资收益相适应。基于公益性建设项目的非盈利特征，国家应控制其经营风险，保障其建设开发进程。与此相应地，立法机关应该制定相应的法律制度控制公益性建设项目的建设成本，促进开发建设目标的实现。正如有学者所说：市政、公益项目的建设拆迁中，如用统一的拆迁立法，提供和房地产经营项目相同的补偿安置标准，则既为国家财力力所不及，又有悖于公平原则，妨碍市政、公益拆迁项目的正常进行。
二是公益性建设项目拆迁的进度控制也应该与经营性建设项目有所不同。公益性建设项目的工程进度直接关系到社会公共，因而利益对此应予以严格控制。在工程建设项目的拆迁工作中，工程拆迁的进度与项目的审批环节与审批程序直接相关。我国现行拆迁法规为工程建设项目拆迁设置了较严密的法律程序，根据我国《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，拆迁人只有向拆迁主管部门提交建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案及办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明后，被拆迁人才能申请取得拆迁许可证。笔者认为：现行立法设置如此严格的拆迁补偿安置程序的原因是：房屋拆迁安置补偿工作与城市居民的根本利益紧密相关，与城区的规划发展密切相联，严格的审批程序可以控制工程建设单位的工程拆迁，使其不能擅自实施工程拆除行为，侵害他人合法权益，也可以防止工程建设单位实施违反城市发展规划、危及社会公共福利的违法行为。相比较而言，公益性建设项目出于其公益性的建设目的，一般均需要长时期的设计论证，一般不会与城市发展规划和居民的合法权益发生根本性的对立和冲突。在对公益性建设项目的可行性研究和立项作严格论证和审批的情况下，对公益性建设项目设置过于严密的拆迁安置法律程序，不但毫无必要，反而会无谓减缓公益性建设项目的建设进度，增加建设成本。
全面、普遍、彻底地解决这些特殊问题需要立法的支持，公益性建设项目拆迁行为的特殊性决定了立法应赋予其独特的地位，在一般拆迁法规之外形成相对独立的特别法规范。
值得注意的是：上海市2001年出台的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（下称111号文）第十条和第二十六条就重大市政工程建设的拆迁管理和拆迁纠纷处理作出了与其他建设项目不同的规定。显然这迈出了对公益性建设项目和经营性建设项目拆迁行为分别调整的第一步，但迈出这一步并不意味着现行拆迁立法已经解决了公益性建设项目拆迁立法中存在的主要问题。按照111号文第十条的规定，虽然相比较经营性建设项目，重大市政工程可以就项目建设范围内暂停办理建设施工等事项向拆迁主管部门提前提请审批，但是该提前申请并不能起到提前拆迁实施进度，并进而降低工程拆迁成本的结果。此外，111号文也未对重大市政工程拆迁补偿的标准问题作出另行规定，显然，111号文第十条和第二十六条并不能满足公益性建设项目拆迁立法的需要。
二、完善公益性建设项目拆迁立法需要解决的几个问题
笔者认为，完善公益性建设项目拆迁立法，需要从拆迁主体、拆迁审批程序和拆迁补偿标准等方面着手进行，具体而言：
1.公益性建设项目拆迁应纳入土地储备制度的调整范围，由政府作为拆迁人依法实施拆迁
以上海市的情况为例，二四年六月九日，《上海市土地储备办法》（下称《储备办法》）正式公布施行，这是上海市关于土地储备制度的基础规范。根据《储备办法》第三条的规定：土地储备是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。政府有关部门实施土地储备，实质上是政府将土地使用权征收或收购，然后经拆迁和前期开发配套把“生地”变为“熟地”，然后予以供应的过程。
需要注意的是：《上海市储备办法实施细则》（下称《实施细则》）第四条规定：本市新增经营性建设用地的供应，原则上应当从储备土地中选择，并优先列入土地利用年度计划。即新增经营性建设用地一般均须通过土地储备取得。而公益性建设项目用地是否需要通过土地储备方式取得，该《实施细则》未作规定。
笔者认为，从降低公益性建设项目建设成本，推进公益性建设项目建设的角度，应将公益性建设项目建设用地取得纳入土地储备的制度的调整范围。其原因有三：
一是由土地储备机构实施公益性建设项目用地的收购、拆迁和前期开发，可以较为严格地控制公益性建设项目的用地和建设规模。根据《储备办法》及《实施细则》的规定，土地储备机构实施土地储备一般要由土地储备机构在每年的10月份向政府房地资源局和发改委报送下一年度土地储备计划建议，该土地储备计划建议报经政府土地管理领导小组审核批准后形成年度土地储备计划，该年度计划应与政府国民经济和社会发展计划相协调，与土地利用年度计划以及明后年的土地供应计划相衔接。以上较为严格的土地储备年度计划报批实施程序可以确保政府公益性建设项目经过层层论证，逐级把关，防止公益性建设项目用地的滥批滥用。此外，在土地储备中，由于委托土地储备机构是受政府房地资源局委托实施储备地块上的房屋拆迁，拆迁中的拆迁范围和拆迁补偿等焦点、难点问题都可以由政府按照城市发展规划和城市土地供应计划的要求统一部署，保证落实。政府部门主导实施拆迁有利于保障开发进度，控制供地范围，防止用地申请人擅自扩大用地范围。由于土地的前期市政配套开发也同时由政府委托相关专业机构实施，因而政府还可以通过土地前期配套开发控制储备地块的用途。
二是由土地储备机构实施公益性建设项目用地的收购、拆迁和前期开发，可以降低公益性建设项目土地前期开发的成本。根据《储备办法》及《实施细则》的规定，土地供应部门就供应经营性新增建设用地所得收益，除用于支出付经营性建设用地的开发成本和管理费用外，应全部划入土地储备专项基金，该基金的设立目的是支付土地开发与整理的费用。显然，该基金也可用以支持重大市政公益性建设项目的前期开发成本。在重大市政工程建设的开发建设中，如果政府直接把经配套开发的熟地供应给公益性建设项目的建设单位，公益性建设项目的建设成本将会大大降低，城市公共福利水平能够得到较快提高。
三是由土地储备机构实施公益性建设项目用地的收购、拆迁和前期开发，可以大大加快公益性建设项目的开发建设进度。将公益性建设项目的用地取得和前期开发纳入土地储备的统一制度体系，可以使建设单位从土地前期开发的复杂工作中解脱出来，专注于项目的可行性研究，可以较早地介入工程设计施工阶段。这样工程的可行性研究与工程用地的前期开发整理同时并行，就可以大大加快工程开发建设进度。降低公益性建设项目的开发建设成本。
基于以上分析，笔者认为，应将公益性建设项目的建设用地供应和土地前期开发纳入土地储备的法律规定中来，由有关土地储备的法规直接规定新增公益性建设项目用地的收购、拆迁和前期开发和供应，明确公益性建设项目用地储备和开发在现行土地储备制度体系中的地位。
2.公益性建设项目拆迁应形成相对独立、统一的拆迁补偿原则和补偿标准
拆迁安置补偿标准是城市房屋拆迁的核心问题。根据我国《城市房屋拆迁管理条例》和上海市111号文的规定，拆迁人应按照被拆迁房屋的市场评估价给予被拆迁人拆迁安置补偿，此外，拆迁人还应对因拆迁所引起的设备拆迁费、不可移动设备的重置费以及由拆迁造成的被拆迁人的营业损失等相关费用向拆迁人予以补偿。
以上是我国城市房屋拆迁补偿的一般标准。笔者认为。我国现行拆迁法规关于拆迁安置补偿的不足有三：
一是未能在区分公益性建设项目拆迁补偿和经营性建设项目拆迁补偿的基础上，对拆迁补偿标准分别加以规定。
如上文所述，公益性建设项目与经营性建设项目在建设目的和法律适用上存在较大差异，因而基于不同性质的建设项目所发生的拆迁补偿费用也应有所区分。根据我国《土地管理法》第二条第四款规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家在征收取得国有土地后，再根据《土地管理法》第五十四条的规定将土地划拨给公益性建设项目的建设主体。因而公益性建设项目拆迁补偿的法律依据是国家征收行为；相比较而言，经营性建设项目取得建设用地的法律基础则有所不同。国家不能以征收的方式为经营性建设项目取得建设用地，而只能以其他方式收回国有土地使用权，然后再以出让方式为经营性建设项目设立国有土地使用权。显然，两种建设项目国有土地使用权取得方式不同，其拆迁地上物的拆迁补偿标准也应有所区别。 笔者认为，公益性建设项目适用房屋拆迁补偿的标准应同土地使用权征收补偿标准相统一。学界虽然对征收补偿的理论基础和补偿标准存在不同学说，但是这些学说的主要观点还是趋于一致的，即：土地征收人应向被征收人足额补偿因土地征收给被征收人造成的直接损失（主要指由于征收所引进被征收人的房地价值损失）和因土地征收所引起的土地征收时已经造成的间接损失。相比较而言，基于经营性建设项目土地使用权取得行为而发生的补偿问题，则由于其投资具有营利性，其补偿不应只及于被拆迁人的直接损失，而应给予被拆迁人所受一切损失包括全部间接损失的充分补偿。
二是征收城市国有土地使用权和集体土地使用权过程中所发生房屋拆迁补偿的补偿原则未能统一。如上文所述，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。该补偿在国有土地使用权的征收上，体现为城市房屋拆迁补偿，而集体土地使用权的征收方面，则体现为集体土地使用权的征收补偿。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十四、三十一、三十二、三十三、三十四条的规定，拆迁人应按照合理补偿的原则，向被拆迁人补偿被拆迁房屋的市场评估价值，对被拆迁人造成其他损失的，拆迁人要支付搬迁补偿、停业损失补偿等费用。存在设备搬迁的，被拆迁人还可以请求设备搬迁补偿。在城市房屋拆迁补偿中，国有公房的承租人同样具有独立的请求拆迁补偿地位，承租人可以按照有关规定，请求拆迁人支付拆迁补偿费用总额的80%.根据上述论述可总结出我国城市房屋拆迁补偿的两项原则：一是给予城市国有土地使用权人以独立的拆迁补偿请求权，二是拆迁补偿额的计算方式是市场评估。
相比较而言，集体土地使用权的征收补偿则较为复杂。不仅包括集体土地上房屋的拆迁补偿，而且包括集体耕地的征收补偿。因为后者是集体土地征收的主要类型。故笔者以其为例加以分析。根据我国《土地管理法》第四十七条规定，征收集体耕地发生的费用补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿等，计算该征收补偿费用的方法是按照过去三年被征收耕地年产值的倍数确定。此外，《土地管理法》并未赋予集体土地使用权人以独立的补偿费用请求权，而仅在《土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”至于土地补偿费如何在集体经济组织与包括集体土地承包经营权人在内的集体土地使用权人间分配，分配比例是多少，均缺乏法律的明确规定。相比较城市房屋拆迁补偿的原则，集体土地征收补偿的补偿费用计算方法和土地使用权人的补偿地位均有较大差异，这些差异导致集体土地征收补偿中，农村集体土地使用权人的权益被严重忽略。农民的合法权益不能得到法律的周延保护。因而如何将国有土地征收补偿和集体土地征收补偿统一在共同的征收补偿原则之下，是未来完善公益性建设项目拆迁立法的重要内容。
三是政府需要就公益性建设项目拆迁标准定期公布市场评估参照价格。如上文所述，公益性建设项目建设用地取得的法律基础是政府的土地征收行为。由于土地征收补偿的标准与土地与地上附着物的市场评估价值紧密相关。因而政府实施土地征收补偿，既要坚持其征收行为的行政强制性效力，同时还要使其补偿与被征收土地及其地上附着物的市场价值相适应，以保护被征收人的合法权益。
为了保证土地征收行为行政效力性与补偿充分性的协调，政府需要建立起较为合理的土地征收补偿价格指导机制。即政府应定期公布公益性发建设项目土地征收或者房屋拆迁的补偿参照价格。并在该政府指导补偿价格的基础上，确定一定的补偿价格调整幅度，在该补偿价格调整幅度内，综合考虑被征收土地及其地上附着物的区位、用途、重置价值、收益等因素，确定土地征收补偿（在国有土地征收，即体现为城市房屋拆迁补偿价格）的最终价格。
笔者认为：在上述土地征收补偿政府指导价的价格构成中，房屋价值的补偿，可参照同等区域同种类型房屋的重置价确定，而土地征收的地价补偿则可在被征收土地的土地基准地价上浮一定幅度确定。为了保持与土地交易价格的同步性，该土地征收补偿政府指导价应与土地基准价格、标定价格同步制定、同步公布，同步实施。
3. 公益性建设项目的拆迁申请与审批程序应予以简化
我国《城市房屋拆迁管理条例》第六条、第七条规定，拆迁人实施拆迁，必须依法取得拆迁许可证，而取得拆迁许可证，则必须取得前文所述的各审批文件。因此根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，在公益性建设项目拆迁中，拆迁人只有办理完毕包括项目投资立项、用地规划许可、土地使用权取得审批和拆迁资金到位证明等相关申请前置程序，才具备办理拆迁许可证的法定资格。
如上文所述，简化公益性建设项目的申请与实施程序，即是将公益性建设项目建设用地的征收和前期配套开发纳入土地储备体系，即由政府有关储备机构代表政府完成上述土地储备和整理开发工作。政府储备机构对公益性建设项目拆迁工作的介入，为简化拆迁申请与实施程序奠定了重要的基础。
《储备办法》第十条就土地储备中的拆迁补偿作出了如下规定：土地储备涉及房屋拆迁、征用农村集体所有土地的，应当按照国家和本市的有关规定，办理房屋拆迁许可、征地补偿安置方案审批等相关手续，并按照规定的标准、方式和程序实施补偿安置。另据上海市111号文第十条规定：因重大市政建设项目拆迁房屋的，建设单位可以凭市发展计划委员会或者市建设和管理委员会的批准文件，向规划管理部门申请办理停止房屋及其附属物的新建、改建和扩建的通知手续，并向拆迁房屋所在地的区、县房地局申请暂停办理改变房屋和土地用途的审批手续，以及房屋租赁合同的登记备案手续。根据上述规定，重大市政工程项目只需持项目批文，而无须持办理完毕工程建设规划许可证即可申请规划范围内房屋和土地使用的审批，停止规划范围的工程建设和建筑设施的处分行为。
但是上述规定只是提前了冻结工程规划范围内工程建设行为和建筑设施处分行为的时间，并未完全实现简化拆迁申请和审批程序的目的。在土地储备制度中，土地储备计划的审核程序十分严格，一旦一宗土地纳入年度的土地储备计划，即表明该宗土地的储备已经与城市国民经济发展计划、城市发展规划相符合，因而在此情况下，再为该宗土地地上物的拆迁许可设置较繁复的前置程序，既不能实现该前置程序设立的基本目的，又有审批制度重复设置之嫌。笔者认为，在土地储备制度中，公益性建设项目的拆迁审批程序应作如下简化：
一是由投资、规划、土地管理等行政主管部门在土地储备机构设置审批分支机构，由各部门在公益性建设项目储备用地的拆迁作集中审批，作“一站式管理”，从机构设置上为简化公益性建设项目的拆迁审批奠定基础。
二是将拆迁的审批标准由实体审查转变为形式审查。这样既可以减轻审批工作的压力，同时又可以加快相关审批工作的进度。同时，立法还可以就审批工作设定审批时限，以加速公益性建设项目拆迁的审批进程。
三、公益性建设项目拆迁的立法模式
如上文所述，上海市111号文已经作出了区分市政工程建设项目拆迁与经营性建设项目拆迁的若干规定，但是该规定是零星的，不系统的，而且市政工程建设只是公益性建设项目的一个重要组成部分，上海市111号文的相关规定也并不能反映公益性建设项目拆迁立法的全貌。笔者认为：在与现行拆迁立法衔接的基础上，公益性建设项目拆迁立法应从以下几个方面逐渐加以完善。
1.应将公益性建设项目的拆迁作为特别规范对象，单列于现行的《城市房屋拆迁管理条例》之外。
《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定：在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。根据该规定，包括公益性建设项目拆迁和经营性建设项目拆迁在内的所有城区国有土地上的房屋拆迁，只能适用该条例。而根据前文所作分析，公益性建设项目的拆迁工作相比较经营性建设项目，在建设目的、建设成本、进度要求和补偿标准等方面均在在较大差异，不同种类的拆迁工作适用同一法规予以调整，不利于促进公益性建设项目的建设和发展。
另需注意的是：国务院办公厅于二四年六月下发的《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》就城镇房屋拆迁中政府的地位和作用作出了如下规定：政府行政机关不得干预或强行确定拆迁补偿标准，以及直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动。如果将公益性建设项目纳入《城市房屋拆迁管理条例》的调整范围，那么公益性建设项目的拆迁工作就不能由政府来实施，也不能得到有关政府部门的支持，城市公益性建设项目如何推动就成为一个矛盾。
为了避免发生上述矛盾，笔者认为，应修改《城市房屋拆迁管理条例》第二条，将公益性建设项目拆迁单列于其调整范围之外，在《城市房屋拆迁管理条例》之外，形成较为完整的公益性建设项目拆迁行政管理、审批和补偿标准规范体系。
当然，在无法及时修改《城市房屋拆迁管理条例》的情况下，可在上海市第111号文现有规定的基础上对公益性建设项目拆迁作例外性规定，甚至还可以通过政府规范性文件的形式对上海市第111号文所作规定作进一步细化，逐渐形成以政府规章为主体的公益性建设项目拆迁规范体系。而就上海市而言，由于已经形成了单行的土地储备规范体系，则应尽快将其纳入土地储备的法律规范体系。
2.将公益性建设项目拆迁立法纳入土地储备的调整范围，并进而成为政府征收制度的重要组成部分……
如前文所述，《储备办法》第十条就土地储备中的房屋拆迁作出明确规定。该规定为公益性建设项目拆迁纳入土地储备制度的调整范围奠定了法律规范的基础。以后的工作则是要在行政管理、审批和补偿标准等方面作出更加详细的规定。
值得提出的是：《储备办法》是上海市人民政府颁布的政府规章，土地储备作为一项创设性的法律制度，仅由政府规章的形式规范尚显依据不足，应在经验积累到一定程度，时机成熟时，由上海市人大及其常委会制定相应的地方性法规。
在对《储备办法》第十条制定实施细则的基础上，上海市可以形成较为完善、系统的公益性建设项目拆迁规范体系，而相比较而言，上海市111号文主要规范经营性建设项目拆迁，这样就可以形成公益性建设项目拆迁法规与经营性建设项目拆迁法规相互并立、彼此协调的拆迁法律规范体系。
但是需要注意的是：将公益性建设项目拆迁纳入土地储备制度的调整范围，必须解决土地储备制度的上位法律依据问题。土地储备制度属于调整土地权属变更的重要经济制度，而且涉及对非国有财产的征收，因此该事项应属于我国《立法法》第八条所规定的只能制定法律的事项，地方立法机关及地方人民政府只能根据该法律规定制定实施性的规范。但是由于在国家立法层面，我国对土地储备的立法规范尚是一片空白，所以尽管我国除贵州、以外的大部分省市都已经就土地储备制度作出了不同形式的制度规范，但是这些规范背后的合法根据并不充分。
寻找土地储备制度的合法性依据，必须界定好土地储备制度的法律性质。目前，我国的《物权法》和相关的国家征收法律规范都在起草之中，根据我国《物权法（草案）》的规定，非为公共利益目的，非经法律规定审批和充分补偿，不得以征收拆迁的形式侵害公民的私有财产。在不远的未来，《物权法》即将公布实施，如果不将土地储备制度定位于公益性目的的征收，其实施将面临与《物权法》直接冲突的尴尬局面。因此，笔者认为，将土地储备定位于公益性建设项目的土地征收、整理和供应制度是我国现有法律体系制度选择的必然。在我国征收法律法规出台的基础上，将土地储备制度纳入政府征收法律体系，再将公益性建设项目拆迁纳入土地储备的调整范围，将是公益性建设项目拆迁立法的选择和出路。公益性建设项目与经营性建设项目在建造目的上的区分，促成了两者在用地、拆迁、供应等各个方面彼此区分，相对独立的制度规范结果。
参考文献：
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3. 郭洁：《土地资源保护与民事立法研究》「M，法律出版社 2002 年版；
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《国有土地上房屋征收条例》出台已有3年，集体土地征收条例却只闻雷声不见雨，民间舆论呼声日涨；同时，十后扩大内需、加快新型城镇化建设，实现经济发展转型升级的目标要求集体土地征收必须打好头阵。
在此背景下，伴随着社会法制意识的不断增强，信息化程度不断提高，而个别地方政府在官本位思想、短期逐利导向的作用下，行政决策欠妥当，多种因素导致长沙市现阶段的集体土地征收工作进入了必须调整的“深水期”。
被征地农民利益保障不充分
目前，长沙市一些区、县政府在集体土地征收中以短期政绩为导向，一方面，对土地征收及利用缺乏远景规划，完成拆迁腾地后土地长期闲置，既无益于被征地对象又造成土地浪费；另一方面，为追求快速推进项目，采取一些局部突击拆迁行动，在用地手续不到位的情况下实施“协议拆迁”，甚至对部分违法建筑给予政策外的补偿。虽然短期实现了大面积拆迁，却人为地破坏了征收补偿法规政策的统一，给征收工作的长期整体稳定造成了不利影响。
法制意识不强的问题也贯穿于征地补偿安置工作的全过程中，在区县政府、被征地对象及媒体人员中都不同程度地存在着。从长沙市情况看，一方面个别县级政府越俎代庖，行使了部分土地行政职能，职权越位、错位，甚至以乡镇、街道、指挥部作为征收和安置主体，直接导致征收主体不合法、程序不到位、资金拨付管理脱离监管、补偿安置失去合法性保障；另一方面，部分被征地对象和媒体人员素质参差不齐，缺乏科学的维权意识，不能准确区分集体土地征收和国有土地征收，对现行政策法规缺乏正确认识，造成社会负面舆论多、征收工作阻碍大的问题。
被征地农民长久生计是否得到保障是检验整个集体土地征收工作实效的根本落脚点。从长沙市情况来看，不同时期、区域的安置模式及其效果存在很大差异。
近十四年来，长沙市集体土地征收可划分为60号令和103号令两个阶段，两个不同政策时期对于安置的最大差异在于安置主体。60号令时期通过下达生产、生活留地指标，由各集体经济组织负责组织建设生活安置房，盘活生产安置留地。由于各集体经济组织所处区位、村支两委的领导能力、村级经济能力、市场发展机遇、收益分配方式都存在很大差异，一方面涌现了高升村、红星村等一批发展成效突出的小康村，被征地农民生活水平得到长足的提高；另一方面也有少量被征地农民生产、生活安置至今仍存在困难，甚至持续上访。103号令时期变村集体安置为区、县（市）人民政府，这一转变确保了被征地农民能在政策范围内得到统一标准的安置保障，由区、县（市）政府运作“两保”融资用地兜底安置保障资金。受宏观经济波动的影响，政府存在不同程度的资金压力；同时融资用地的区位差异、政府招商引资的力度和理念不同，对被征地农民就业培训、困难群体生活救助的投入程度不同，也致使被征地农民最终安置效果有一定差距。
被征地农民在外超期过渡是各地方普遍存在的问题。长沙市摸底调查结果显示，全市在政策规定的两年过渡期内住房保障落实率仅42.8%，有34.36%的被征地对象在外超期过渡，累计发放超期过渡费达3亿元，目前每月还需支付超期过渡费1176.23万元，这一数额随着土地征收项目增加还可能继续扩大。
此外，长沙市被征地农民保障住房的性质不明确。长沙市通过“两转变一纳入”实施保障安置，规定保障住房流转参照经济适用房，但经过5年的实践仍存在显而易见的不足：保障住房产权证办理程序不畅，交易流通程序及税费标准不明，大部分保障住房交易未纳入政策规范内，交易双方的权益没有保障、保障住房交易市场被严重限制等弊端，这些问题伴随着2013年长沙市放开经济适用房上市交易进一步加剧。根据规定，符合条件的经适房交易补交土地出让金后进行交易，并对不同地段的土地出让金标准作出了具体划分，同时经适房交易享有一定的税费减免面积。但因保障住房产权办理滞后，性质不明晰，在上市交易中能否完全等同对待目前还处于盲区；无法有效地入市流通交易将直接影响被征地农民的生活水平和安置效果，甚至可能引起潜在被征收对象的抵触。
以群众利益为落脚点进行集体土地征收
集体土地征收与农民的生产生活息息相关，是一项牵一发动全局的事情，加强对其专门立法是时展的必然要求。在此过程中，应就集体土地征收法律关系主体双方权利义务、征收法定前提的产生、征收程序的运行、安置保障机制、土地收益管理和分配、强制执行方式和法律责任等进行系统化、具体化和专门化规定，形成严密完整的统一有机体，减少农村集体土地征收的不确定性和复杂性，强化对公权力的约束监管。
其次，要严格集体土地征收程序。首先应培养各职能部门、工作人员的法制精神和责权观，在意识形态上以自省、自律、自查、自纠构建坚不可摧的纪律“防火墙”；其次，严格执行法规政策标准，把好项目启动实施的政策关，绝不能让短期政绩观影响集体土地征收的科学导向，切实完善各项用地报批和监管程序，遏止超标准补偿、协议拆迁蔓延的势头，以严标准、严程序肃清集体土地征收风气；再次，加大信息公开和程序透明度，严格履行征地公告程序，维护群众的知情权和参与权，化解因信息不对称产生的冲突。
在现行政策法规下探索被征地农民多元化安置模式，也是当下集体土地征收工作进一步突破发展的重要保障。通过多元化的安置模式，既有助于减少区、县（市）的财政压力，还能让被征地农民早日安居乐业。
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宅基地使用权征收补偿现状
我国目前关于宅基地使用权补偿规定尚不统一，《物权法》肯定了宅基地使用权这一权利地位，对于该权利受到侵害时需要补偿做出了原则性的规定，《土地管理法》等公法并没有明确这一权利。以及各地区各异的地方性法规的规定，对于宅基地使用权这一特殊的财产权，其性质与一般财产权利相比较必然存在着许多的特殊性及局限性，加之地方法规对于《物权法》、《土地管理法》弹性规定的自我限定。因此，现今针对这一权利的补偿的法律依据上是处于模糊不清的状态。
此外，目前地方针对宅基地及其上房屋征收补偿设定了许多不同的方案，例如，许多地区将宅基地使用权的补偿直接与其他补偿结合一体，并没有明确地指出这一权利所得到的补偿具体的数额；另有些补偿方案中则是直接用货币进行补偿；还有则是用“以地换地”的方式来补偿被征收人因征收而收到的利益损失。
宅基地使用权征收补偿存在的问题
法律法规不具体、不明确
1、《物权法》的相关规定
《物权法》中第一百二十一条规定“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、四十四条的规定获得相应补偿。”其中《物权法》第四十二条、四十四条分别是关于征收、征用的补偿规定。《物权法》对宅基地使用权因宅基地及其上房屋的征收而消灭应得到补偿做出了明确的原则性规定。
2、《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定
在《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款规定“征收其他土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”再根据其相应的实施条例《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”在此，集体财产的所有人是集体成员，当集体土地被征收时，集体成员当然享有得到补偿的权利，集体经济组织作为权利人仅能对于其享有的集体土地所有权得到补偿。那么，在此土地补偿费应理解为仅对宅基地所有权被征收的补偿，地上附着物补偿费则是对宅基地上的住宅及其附属设施所有权被征收的补偿。如此一来，《土地管理法》第四十七条第三款的规定的“土地补偿费”被《土地管理法实施条例》限定为集体土地所有权的补偿。就宅基地及其上房屋征收补偿问题《土地管理法》仅做出弹性极大的规定，并没有实质性的解决补偿标准问题。
3、地方性规章的相关规定
各地区各省人大、其常务委员会及当地政府根据《土地管理法》、《物权法》以及《土地管理法实施条例》结合自身的情况制定相应的地方性法规，这些法规也因其所重点参照的法律不一致而导致在工作中具体补偿标准的不一。
当我们看到在各法律法规对于该问题的规定是如此之多，却得不到一个明确的统一。在法律实施过程中，因为这些法律对宅基地使用权补偿问题只是做出原则性规定，这就需要地方性法规对该问题制定出具体的实施细则。据调研所得，2007年通过的《物权法》在各地方制定的相关实施细则中并没有得到具体的体现，又基于如上所述《土地管理法》并没有明确的做出规定，仅是总的规定补偿问题，而国务院所颁布《土地管理法实施条例》对《土地管理法》中“土地补偿费”的限定性解释，导致许多地方法规也没有对该项权利的补偿问题做出相应规定。
补偿不明确及补偿标准偏低
宅基地及其上房屋被征收，因此需要给予权利人合理的补偿。据前期实践调研所得，浙江省宁波市镇海区以房屋的补偿与安置相结合的方式来补偿被拆迁人，根据浙江省宁波市镇海区人民政府于2007年的《宁波市镇海区征收集体所有土地房屋拆迁实施意见》第十一条规定：“拆迁住宅用房，实行以调产安置和货币安置为主、迁建安置为辅的安置方式，严格控制迁建安置。选择迁建安置的，不能同时选择其他的安置方式。”又据相关部分人员的介绍以及在该地区进行问卷调查的结果分析所得，该地区绝大所数被拆迁人是选择调产安置。
1、货币安置
就以《宁波市镇海区征收集体所有土地房屋拆迁实施意见》为例，第十一条的规定中有调产安置、货币安置和迁建安置，其中最为直接的补偿方式就是货币安置，货币安置即由拆迁人提供相应的安置补偿金，由被拆迁人自行选购商品房的调产安置方式。结合当地货币安置的具体规定来看，即本意见的第十四条： 被拆迁人选择货币安置的，其补偿安置适用下列规定：（1）被拆合法房屋可安置面积内货币补偿金额=（商品住宅平均价格-基本造价＋被拆房屋重置价格成新）可安置建筑面积
其中“商品房平均价格”该意见则是根据《镇海区征收集体所有土地房屋拆迁有关价格和费用标准》而定的，该标准中规定：“2007年有关地段商品房住宅平均价格指导价为：一类地段每平方米3600元，二类地段每平方3500元，三类地段每平方米3200元，四类地段每平方米2500元。”被拆迁房屋充值价格“则按房屋结构等姐分为多个标准：钢混结构则从一等至三等的住宅重置价格分别为1060、800、720，非住宅为1260、1000、870元；砖混结构也从一等之三等分别为：700、620、520，非住宅分别为850、700、600元。”基本造价“则也分为两个部分，即：钢混一等1060元，二等为800元，三等为720元；砖混一等为700元，二等为620元。”
除此之外，还需结合地段等级范围划分、房屋成新标准、住宅楼层差价、住宅朝向差价率等等相关因素的影响，最终才能得到货币安置的货币补偿数额。据相关部门的工作人员介绍，选择这一安置补偿方式的人是非常少的，理由则是该补偿方式所得到的补偿是很少的。那么在2011年的现在，房价的飞快上涨已是有目共睹，但在政府部门网站上所看到相关公开的近期（2011年7月26号）的拆迁公告中补偿安置标准按镇价[2007]33号、镇价[2009]38号及相关文件执行，即根据镇海区物价分局2007年及2009年的标准进行补偿。在镇海区国土资源分局网站上所公开的征收补偿标准则是笼统地将耕地、建设用地等合并补偿，则不能看到其具体相关标准。基于选择货币安置的人非常少，则按照常理即可知补偿之中针对宅基地使用权的补偿标准事实上则也是相应偏低的。
2、调产安置
调产安置是多数人所选择的补偿方式，这一方式既能够满足被拆迁人在房屋被征收时的需要，也便于政府各种拆迁工作的实施。但是其中一个重大的问题就是宅基地使用权补偿问题！根据《宁波市镇海区征收集体所有土地房屋拆迁实施意见》第十三条的规定：“（2）被拆迁合法建筑面积可安置面积部分给予安置补贴，补贴金额为：（安置房基准价格－基本造价）可安置建筑面积。
拆迁人选择了安置房屋，他所能得到的补助是相对较少的，据当地调查结果显示，在有些情况下，被拆迁人还是需要向政府补一定数额的钱才能得到被拆迁人理想中的、适当的安置房。但是，在此，需要说的并不是这一问题，而是宅基地使用权实际上并没有得到很好的补偿，虽然说安置房也涉及到土地使用权，但是该土地的性质是国有土地，即国有土地作为建设用地其使用权为70年，而宅基地使用权法律并没有明文规定其使用年限，只要该被拆迁人是其农村集体经济组织的成员，那么就享有申请宅基地用于建造房屋的权利，如此一来，许多学者认为，宅基地使用权期限为永久性。
完善宅基地使用权征收补偿制度的建议
立法原则上归于统一
基于上文已分析宅基地使用权年限问题，永久性一词，相对于调产安置中的国有土地使用权70年，这是一个没有办法计算差价的，那么这必须将这种偿转化为另一形式，而不是直接地计算比较。但是，于立法上而言，这里所说的立法，指的是《土地管理法》的明确宅基地使用权的补偿以及各地的地方立法的修改。这样至上而下的统一，在执法过程中也将是保障宅基地使用权人的最有力的依据了。将宅基地使用权补偿的具体化，又将成为一个权力下放的问题，各地方具体情况不同，也必将产生不同的补偿方案。但是，这对于目前的宅基地征收补偿问题来说既是迫在眉睫的，也是从立法上根本的解决这一补偿问题，只有在立法上做的更完美，才能有法可依。有法必依则也是一个关键环节。有法可依，有法必依，执法必严这都是环环相扣的关系。
合理规划，适当选择安置补偿方式
与调产安置相比，迁建安置是一种在征收补偿过程中较为公平的补偿方式。迁建安置指由拆迁人按被拆除房屋重置价格结合成新对被拆迁人予以补偿，并提供迁建用地的有关费用，由村民委员会负责按有关规定办理用地手续，在规划确定的农居点复建多层住宅进行安置。《物权法》第一百五十四条对定“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消失。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”因此该迁建地应为宅基地，在此种情况下，宅基地使用权便能得到延续。但是，在实际情况中，由于规划的严控和土地集约利用的要求，也不符合我国当前土地利用的严峻形势，迁建安置的适用范围较小。
安置区的土地特殊化
将征收补偿的安置房相对集中，重新规定其土地使用年限，即将国有土地特殊化。农民因征收而失去赖以生存的土地，这将直接导致农民失业，随即影响农民的生活水平。众所周知，目前城镇居民与农村的生活水平还是有比较大的差距的，虽然说对农民往后的生活水平问题应由安置等措施来给予帮助的，但是将安置区的土地特殊化，在房屋问题上解决被征收人的后顾之虑，或者是说在被征收人在失去宅基地的那一刻开始，起点的拔高，也许有利于其往后保持一定的生活水平。随着经济的发展，安置区内被安置人员的生活水平与原城镇人口生活水平差距逐渐缩小，被征地人能够适应新的生活环境及模式，能够有一定高度的生活水平之时，或者一种更加理想的状态之下，即待到两者在生活水平处于相当水平线上，即完全城市化，这将会是一个漫长的过程。待到这时则是要保证全体人们的平等性问题，即可再将其土地性质变更、统一。
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[关键词]土地征收 补偿制度 土地立法
一、土地征收补偿制度之现状
根据宪法和土地管理法的规定,国家征收集体土地应当对被征收土地的农民进行不降低生活水平为原则的补偿,从所有权占有、使用、收益、处分四项权能分析,任何标的物的流转应当遵循等价有偿原则,否则违背市场经济规律。在美国,财产法将宪法规定的合理补偿规定为补偿所有者财产的公平市场价格,包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格。“对抗政府的一系列的干预,补偿可能是一个很有力的武器。”我国现行的土地补偿制度主要体现在以下几方面。
1.补偿原则
各国的土地立法中都规定了土地征收补偿制度,我国也不例外,目前通常采用的补偿原则主要有三个;一是征收土地的补偿费是补偿或补质的,而不是地价;二是按照被征收土地的原有用途补偿;三是依照法定标准予以补偿。随着我国《物权法》的颁行,对征收补偿又作了更加明确具体的规定,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。新的规定体现了党和国家关于征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则。
2.补偿项目及支付对象
1998 年修改后的《土地管理法》规定,征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。2007年颁行的《物权法》增加了新的规定:征地补偿费用包括依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用。
支付对象是向被征地的集体土地所有权人支付的土地补偿费,向青苗及地上附着物所有权人支付的青苗及地上附着物补偿费,向因征地而造成的富余劳动力支付的安置补助费。
3.补偿安置费用标准
征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前3 年平均年产值的6 至10 倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前3 年平均年产值的4至6倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前3年平均年产值的15 倍。至于青苗补助费和其他地面附着物的补偿标准,按各省、自治区、直辖市的规定执行?
二、当前土地征收补偿制度存在的主要问题
1.“公共利益需要”缺乏明确的法律界定
如同前面分析,国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。但是现行法律、法规并没有对“公共利益”作出明确规定,哈耶克指出,社会为之组织起来的“社会目标”或“共同目的”通常被含糊其辞的表达为“公共利益”“全体福利”或“全体利益”。实践中建设项目繁多,“公共利益”需要的尺度很难把握,政府在巨大经济利益的驱动下,极易打着公共利益的幌子,将商业目的用地纳入土地征收的范围,从而损害被征收土地集体经济组织及其成员的合法权益。
2.土地征收补偿标准过低、范围过窄
(1)土地补偿标准过低。低成本征地,极易导致有关国家机关征地行为的随意性、严重侵害相对人权益?补偿标准不够科学合理,补偿方式单一,安置责任不明确,甚至使失地农民彻底失去生存的依靠,现行的征地补偿标准很难以保证被征地农民维持现有的生活水平,更忽略了农民对土地所拥有的土地发展权。
(2)低价征收,高价出让,补偿费用难到农民手中。我国土地管理法中明确规定了土地征收补偿的标准,这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高,但仍存在着不足。在实践中,有的县级和乡镇政府也参与到补偿收益的分配中,从而导致集体经济组织和农民个人得到的补偿减少。同时,土地补偿费及安置补助费的使用、管理缺乏必要的约束和监督,农民得不到妥善安置的情况时有发生。
3.征地程序欠缺,透明度不高,将农民置之度外
科学合理的土地征收程序可以预先设定行政机关的权限,规定其决策的依据和步骤,避免行政机关专断和,保证土地征收的顺利进行。但是在我国,土地征收程序的规定过于简单,缺少必要的监督机制,容易带来行政权力的泛滥。且由于土地征收费用低,很多土地被征收后闲置,造成大量土地资源的浪费,使农村土地流失严重。被征收土地者在整个土地征收过程中处于被动的劣势地位,如补偿方案的确定是由政府核准并实施,征收程序的公正性难以保障。农民寻求救济往往采取集体上访甚至更为极端的解决方法,成为社会的不稳定因素。
三、土地征收补偿制度完善的主要思路
1.民主的决策。明确界定“公共利益”,“公共利益”一定要通过“公共程序”去寻求。因此,必须明确以下两点:一是将商业性用地严格排除在外,当土地与商业性相联系时,就不能通过土地征收的手段来实现;二是应当严格控制土地征收的范围,尽可能减少征收集体土地,只有合理规划,严格审批,才能有效保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。土地征收过程中,注重被征收土地者在整个过程中的参与,设置科学合理的救济措施,保证在发生争议时,被征收土地者可以通过多种救济途径维护自己的利益。
2.科学的立法。在立法方面要完善相关制度,包括有关土地征收的法律法规。土地征收补偿标准的设定随着经济的发展不断提高,基本上保证农民不因土地征收降低生活水平? 细化补偿项目,扩大补偿范围,从我国实际出发,结合国外经验,适当扩大征收补偿范围,将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围,以确保被征收人的合法权益不受侵犯。借鉴国外立法条例,结合我国现行管理体制,以法律的形式完善土地征收补偿程序。
3.平衡型的城市规划。在城市规划中,在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其他组织的合法权益之间,谋求一种平衡――通过公众的参与,通过各利益主体的博弈,实现权利和义务的动态平衡,公民权利和公共利益的平衡。既防止公民权的滥用,同时也防止行政权的滥用。
参考文献:
[1]郭洁.土地征用补偿法律问题探析.当代法学,2002.
[2][美]路易斯•亨金等著,郑戈等译.与权利.生活•新知•读书三联书店,1996.157 .
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为防止土地问题的大量出现国家采取了很多措施来保障农民权益的实现，如建立征地补偿标准协调裁决机制，征收土地确保农民之请确认、开展百日行动查处违法占地、健全严格征地审查报批程序、制定土地区片最低价等，这些措施使农民权利保障得到进一步的深化细化，但是并没有减少土地纠纷的发生，相反在农民土地维权行为反而比以前增加，不少地方政府解决这类问题的靠的是“公检法”，这种方法不但没有解决问题反而使矛盾更加的激烈。
土地问题为何愈演愈烈而且难以制止呢，大部分学者认为应当归根于征收土地过程中土地审批及实施的违法，对此笔者持不完全同意的态度。大部分地区在征收土地过程中确实存在很多的违法情节，如征收土地知情确认程序没有认真履行在报批中呈报材料一书四方案过于的简单不符合要求；土地征收后没有依法公告和履行登记程序；没有按照国土资源听证规定召开听证会听取群众的意见；打着公共利益的旗号肆意征收集体土地；截留征地补偿款；或者未批先占、少批多占等等，严重的损害了法律的权威侵害了失地农民的利益。但是最近在国土资源部一直严格规范土地征收审批程序，在百日行动之后地方政府征收土地呈报的程序不敢严重、明显的违法，特别是截留农民征地补偿款这一行为已经大幅度的减少了，一般情况地方政府都会制定征收集体土地补偿安置的办法和征收土地补偿的区片最低价格，由于法律制度的逐步健全，截留补偿款的问题已经很少发生了，可以说很多地方征收农民土地进行的补偿是基本符合土地管理法的规定，但是土地问题根本没有得到解决，原因何在？
笔者认为地方政府在呈报和审批过程中存在违法性，对于农民属于来讲属于程序上的问题，并不是关系农民的切身利益的问题。引发农村土地纠纷的根本原因征收土地对农民的补偿标准，即土地被征收后农民能够得到多少的补偿，失去土地依靠什么来维持生活的问题。
二、我国现有的征地补偿制度。
关于现行的征地补偿依据是《中华人民土地管理法》第四十七条，该条对于征地补偿是这样规定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”
关于征地补偿如何分配，对于地上附着物和青苗补偿、安置补助费在法律和实际操作中没有争议，应当属于失地农民。但是对于土地补偿费我国现行法律有着不同的规定，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定“土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。”
集体土地被征收其土地所有权属于农村集体经济组织这是没有问题的，土地管理法规定归农村集体经济组织所有也是按照土地所有权进行规定的，但是就集体财产应当如何分配并不是集体经济组织自由支配，而是必须按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则进行分配，各地省政府基本上都制定了具体的分配办法，一般情况下分配比例为8/2，即80%分配给被征地农户，20%分配给集体经济组织由其依据村规等依据进行支配。
三、土地纠纷产生的根本原因。
从法律的规定和征地实践来看，这种征地补偿制度并不是按照土地的市场价格对农民进行补偿，而仅仅是对征收土地给农民造成的直接损失进行的补偿，这样的补偿制度对于农民失去土地而间接产生的一切经济损失是不予补偿的，在法学界这种补偿的原则被称之为不完全补偿原则，这种不完全的补偿制度对于农民而言极具不公平。按照宪法和法律的规定，征地是指为了公共利益依照法律规定的权限和程序将农民集体所有的土地征收为国家所有，这就决定了我国征收土地的行为属于国家征收行为，而不是一种市场交易行为，不会按照标的物具有的价值来进行补偿的，即法律授权政府可以低于正常价值的标准将农民集体所有的土地变成国有，将农民正合法享有的土地使用权终止并转让到他人手中。
该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但征收土地是对财产权的剥夺，它已超越了财产权限制的范围。因此基于公共利益需要，可以地依法准许财产权的剥夺，使财产权的保障成为一纸空文。
（一）、地方政府土地财政现象严重。
在法律授权为了公共利益需要，可以地依法征收集体土地的同时。我国土地管理法第五十五条“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”即在土地出让金百分之七十属于地方政府财政，在发达地区，土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。土地收入除了增加政府预算内和预算外收入，各个部门可以借此征收土地规费，也提高了部门的积极性。很多地方政府已经将卖地作为自己的主要财政收入，我们称之为“卖地财政”。陈锡文在接受凤凰卫视采访时披露“每年可以向农民征收多少土地是由国家根据发展规划来确定的，比如在金融危机暴发以前，正常年景下，国务院审批的对各省可以使用的建设用地大约是400万亩，其中有280万亩是要征用农民的土地。今年由于情况特殊，应对金融危机，保增长，各地的建设规模就比较大，所以今年针对这样的情况，国务院批准的建设用地总量是630万亩，其中315万亩是要征用农地的。”。其实在国家控制指标外很多地方政府为了增加财政收入大量的超标占地，未批先占的行为时大量存在的，而少批多占的行为则更为严重。
并且对于土地出让金这种不稳定的财政收入也不会纳入财政预算，这一定程度上增长了腐败现象。为追求业绩地方政府依靠卖地的收入大搞形象工程建设，导致一些地方政府为搞形象工程大肆挥霍，甚至土地违法、腐败等现象滋长，对于这些行为农民是非常反感和愤怒的。
（二）、征地补偿款与国家土地出让金相差太大，集体土地的价值不能平等交换。
以耕地年产值来确定的补偿标准不能正确的实现土地的价值，且集体土地的使用受到了极大的限制，可以集体土地所有权是一种受限的所有权，农民集体自己无权对其进行处分，只有作为非所有人的国家才有权进行处分，这一规定一方面维护了我国集体土地的稳定，但同时也限制了集体土地价值的实现，将集体土地大量限制在农用地范围上时，以用途来确定征收土地的补偿标准实际上不符合平等公平的原则。农民在土地被征收时其得到的补偿一般在2—5万元人民币以内，但当这些土地转变为国有土地进行出让时其价格达到了几十万甚至几百万，这样的明显的差价使农民难以接受。
（三）、地方政府在征地过程中的行为与法律不一致，法律对地方政府没有产生限制作用，这进一步刺激了地方政府的占地的欲望。
物权法规定因公共利益的需要可以征收，但在现实中大量被征收的土地是用于房地产等商业用地，商业开发当然不能归类公共利益。而且在实施征地方案时地方政府对于农民的反抗往往没有足够的耐心来协调和解决。在有些地方常常会出现农民因土地纠纷采取上访、阻工等措施来抗议而受到了行政处罚甚至刑罚，公检法等机关成为处理人民内部矛盾的工具，在一定程度上使土地纠纷更加显得严重。
一方面地方政府大搞土地财政、一方面征地补偿不合理，同时有些地方在征地过程中采取强制征收的措施，对群众思想和民生问题没有足够的重视，使土地问题越来越显得严重。
四、对于处理土地纠纷的建议。
对我国土地纠纷的处理问题，总理曾发表过观点。在承诺农民的土地经营权永远不变的同时指出，必须对那些被占用土地的农民给予应有补偿，其中“土地出让金主要应给予农民”。昨日，他在十届人大四次会议结束后举行的记者招待会上，作出如上表述。简明扼要地陈述了“坚定不移地推进改革开放”的观点。他称，中国政府面对新的任务，需要更加清醒、更加坚定、更加努力。他进一步解释，更加坚定是指“要坚定不移地推进改革开放，走有中国特色社会主义道路。”他表示，前进中尽管有困难，但不能停顿，“倒退没有出路”。英国金融时报一位记者问道，如何让中国农民更好地实现土地价值，抵御非法侵占。表示，中国农民问题的核心是土地问题，中国农村实行家庭承包经营，土地属于集体，但生产和经营权属于农民。对此，他认为，“这是一大特点，也是一大优势”。随后，他论述了如何保障农民的土地经营权。对此，他使用了一组排比句：必须实行最严格的耕地保护制度，必须保护农民对土地生产经营的自，占用农民土地必须给予应有的补偿。土地出让金主要应该给予农民。必须依法严惩那些违背法律、强占乱占农民土地的人。
总理客简明的话语，其实已经客观的为我国土地问题解决指明了方向。结合总理的观点和当前土地问题产生的根源，笔者以为解决土地问题应从以下三个方面着手。
一、提高失地农民的征地补偿标准，改变以往以耕地年产值来确定补偿标准的原则，在征地补偿中要充分农民集体对集体土地的所有权。
二、限制征收土地的条件，建设项目使用土地的应通过政府主导和监督下与农民协商的方式处理，在协商难以解决时方可采取征收这种国家强制手段。
三、对地方政府征地进行有效的监管，严格履行征收土地审批制度，对征收集体土地的理由是否属于公共利益作为审批的重要条件。
四、土地出让金应上缴国家财政，以减少地方搞土地财政的源头，由国家建立各地失地农民保障基金，征收集体土地所得到的土地土地出让金应全部用于失地农民。
笔者作为一名专门办理土地案件的律师，从法律角度对土地问题解决提出自己的观点，由于种种客观原因及主观思考能力的限制，期间有不足和粗陋之处，望读者能帮忙指正，不甚感谢。
希望本文对我国愈演愈烈的土地纠纷得以根治，能够有所帮助。
参考文献及新闻：
1、《答中外记者问：土地出让金应主要给农民》。
2、《陈锡文:征地制度改革总方向是缩小征地范围提高补偿标准》
3、闫凤翥《试论征收土地补偿制度设计的成本效益分析》。
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第一条为了加强和规范城市规划区内集体土地上房屋征收补偿安置行为，切实维护被征收人的合法权益，积极稳妥、可持续地加快城镇化进程，改善人居环境，提高居民生活水平。依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规有关精神，结合我市实际，特制定本办法。
第二条国家为了公共利益的需要，征收集体土地上单位、个人的房屋，并对被征收房屋所有权人进行公平补偿、安置的，适用本办法。
第三条集体土地房屋征收补偿安置应当遵循决策民主、程序规范、公开公正的原则。
第四条县(市、区)人民政府(管委会)负责本辖区城市规划区范围内集体土地上房屋征收与补偿工作。
国土资源、住房城乡建设、城乡规划、发展改革、财政、工商、公安、监察、、文物等部门，根据职责分工，互相配合，确保征收与补偿工作的顺利进行。
第五条县(市、区)人民政府(管委会)应成立具有独立法人资格、不以营利为目的的征收补偿实施机构，具体承担各地房屋征收补偿的具体工作。
第二章房屋征收管理
第六条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收集体土地房屋的，由县(市、区)人民政府(管委会)作出房屋征收决定：
(一)国防和外交的需要；
(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
第七条确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和其他专项规划。保障性安居工程建设、旧城区与棚户区改造，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
第八条县(市、区)人民政府(管委会)在对集体土地上房屋进行征收补偿之前，应当组织有关部门对征收范围内的地上附着物及相关配套设施进行调查登记，对征收范围内的房屋及其建筑物的合法性予以认定。
第九条房屋征收机构应拟定征收补偿方案，报本级人民政府(管委会)审查并备案。房屋征收工作必须吸纳群众代表全程参与，征收补偿方案需经群众会议讨论通过。
房屋补偿与安置方案的内容：房屋征收范围、实施时间、征收依据、安置方式、房屋货币补偿价款的确定原则和支付方式、用于产权调换房屋的面积和地点等情况以及选房原则、回迁政策、搬迁过渡方式和过渡期限、搬迁和临时安置费用的标准、停产停业损失的补偿标准和确定办法、签约期限、房屋补偿与安置费用测算等。
县(市、区)人民政府(管委会)应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十条县(市、区)人民政府(管委会)应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。公布期限不得少于5日。
因旧城区与棚户区改造需要征收房屋，1/2(含)以上被征收人认为征收补偿方案不满意的，县(市、区)人民政府(管委会)应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十一条被征收人应当配合房屋征收机构对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。调查结果应当及时向被征收人公布。
第十二条县(市、区)人民政府(管委会)作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人1000人以上的，应当经本级人民政府(管委会)常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
第十三条县(市、区)人民政府(管委会)作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
县(市、区)人民政府(管委会)及房屋征收机构应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。
第十四条征收实施期限应根据房屋征收项目的规模等因素合理确定。征收实施期限自房屋征收决定公告之日起一般不得超过1年。
第十五条房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿，并追究相关法律责任。
房屋征收机构应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。
第三章房屋征收补偿
第十六条房屋征收补偿实行货币补偿和产权调换方式，被征收人可以自主选择。
第十七条对被征收人的补偿包括：1.被征收房屋价值的补偿；2.因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；3.因征收房屋造成的停产停业损失的补偿；4.地上附着物的补偿。
第十八条县(市、区)人民政府(管委会)应根据本地社会经济发展实际，合理确定补偿安置房屋的具体标准。
第十九条对认定标准范围内房屋主体的补偿：
1.被征收人选择货币补偿的：
对县(市、区)人民政府(管委会)认定标准范围内的房屋主体，由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定，予以货币补偿。
房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由各县(市、区)人民政府(管委会)制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。
2.被征收人选择房屋产权调换的：
对房屋建筑面积在县(市、区)人民政府(管委会)所认定标准建筑面积(含)以内的房屋主体，均按不超出认定标准的建筑面积给予住房安置(人均面积不少于35平方米)。安置住房回购价格以建安成本价计算。
被征收房屋超出面积参照《市人民政府关于印发市建设征收土地地上附着物和青苗补偿费标准的通知》(政〔〕42号)，减半货币补偿，不再安置住房。
对货币补偿或安置房屋回购价格有异议的，可以在接到房地产评估报告之日起5日内向作出房地产价格评估的机构提出书面复核评估申请，对复核结果有异议的，可以向市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。如对市房地产价格评估专家委员会鉴定结果仍有异议，在补偿决定规定的期限内不搬迁的，由作出房屋征收决定的县(市、区)人民政府(管委会)依法申请人民法院强制执行。
第二十条对被征收人按期搬迁的奖励。县(市、区)人民政府(管委会)可结合实际情况，制定《搬迁奖励实施方案》。对被征收人在规定的搬迁期限内签订征收补偿协议、完成搬迁、交付被征收房屋的，可按搬迁奖励实施方案给予不同档次的奖励。
《搬迁奖励实施方案》由房屋征收机构根据项目所在地的实际情况制订，报同级人民政府(管委会)批准后执行。
第二十一条对非住宅房屋因征收造成停产停业损失的补偿，由县(市、区)人民政府(管委会)集体土地房屋征收补偿安置机构，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素，会同价格、工商、税务等主管部门根据实际情况确定。
第二十二条国家、省、市重点工程项目有专门征收安置补偿标准的，从其规定。
第二十三条对被征收人地上其它附着物的补偿，按照《市人民政府关于印发市建设征收土地地上附着物和青苗补偿费标准的通知》(政〔〕42号)执行。
第二十四条实施房屋征收应当先补偿后搬迁。县(市、区)国土资源部门应当依法建立集体土地房屋征收补偿安置档案。
第四章安置房屋建设与管理
第二十五条安置房屋由县(市、区)人民政府(管委会)根据城乡规划要求，统一规划、统一配套、统一建设、统一调配安置、统一管理。
第二十六条房屋安置应当公开安置房源、公开认定的安置面积、公开被征收人的搬迁时间等内容。
第二十七条安置房屋建设应当符合国家工程建设质量和安全标准。
第五章被征收房屋居民利益保障
第二十八条县(市、区)人民政府(管委会)要妥善安排好城市规划区内群众在过渡安置期间的就学、困难群众的生活等相关问题。
第二十九条村民转为城市居民后，统一纳入城市就业管理范围。因集体土地征收增加的就业岗位，要优先安排原村村民。符合条件的未就业原村民，可享受有关就业扶持政策。
第三十条村民转为城市居民后，要按照城市社区管理模式，逐步完善城市医疗、就学、养老等社会保障体系。符合享受城市居民最低生活保障条件的，应及时纳入城镇最低生活保障。
第六章法律责任
第三十一条房屋征收补偿安置工作人员、、弄虚作假、、索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条任何单位、个人阻挠和破坏房屋征收补偿安置工作的，由行政机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条被征收人不得伪造、涂改有关权属证明文件，不得谎报瞒报有关数据、冒领多领征收安置补偿款，一经查实将追究相关责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条被征收人围攻、漫骂、殴打工作人员，无理阻扰征收补偿安置工作正常进行的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第七章附则
篇10
【关键词】 政府信息；主动公开；限期公开
一、据以讨论的案例
1、基本案情
原告陈启震以特快专递形式向被告沂源县国土资源局邮寄了政府信息公开申请表，申请内容为“公开青兰高速沂源段土地征收所涉及沂源县石桥镇石楼村总面积、地上附着物明细及补偿款数额”，该申请被告认可于2014年1月4日收到。2014年1月9日原告第二次以特快专递的形式向被告邮寄了政府信息公开申请表，申请内容与第一次的内容一致。2014年2月11日被告向原告做出了“你的信息公开申请无法律依据”的不予公开书面答复。行政机关向原告送达该答复时，原告拒收。对于原告 “个人地上附属物明细和数额”的诉讼请求，原告在前未向被告提出公开申请。因青兰高速建设沂源段征地并未征占原告个人承包地及地上附属物，原告请求公开的“个人地上附属物明细和数额”的政府信息不存在。
2、审判情况
经审理，一审法院认为，关于“石楼村总面积、总补偿款和土地安置费数额、集体地上附属物明细及补偿数额”的政府信息，属于被告依法应当主动公开的政府信息。关于“原告个人地上附属物明细和补偿数额”的政府信息实质上不存在。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第（三）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、第十二条第（一）项之规定，判决如下：
（1）被告沂源县国土资源局于本判决生效后十日内向原告陈启震公开“青兰高速沂源段集体土地征收所涉及石楼村总面积、总补偿款和土地安置费数额、集体地上附属物明细及补偿数额”政府信息。
（2）驳回原告陈启震请求公开“青兰高速沂源段集体土地征收所涉及原告个人的地上附属物明细和数额”政府信息的诉讼请求。
二、相关问题的探讨
本案涉及的问题主要有以下几个：一是原告申请公开村集体部分的占地补偿信息是否需提供“三需要”（生产、生活、科研）方面的证据；二是人民法院就原告关于村集体部分的占地补偿信息请求应如何裁判；三是对于原告要求公开的个人部分占地补偿信息，人民法院应当如何做出裁判。
1、原告要求公开村集体部分占地补偿信息是否需提供“三需要”证据
我国《村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……征地补偿费的使用、分配方案；……”，第三十条又规定：“村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：……涉及村民利益的重大事项应当随时公布”。可见，村集体经济组织成员对村集体部分的占地补偿情况享有知情权和监督权。本案原告是石楼村集体经济组织成员，故有权知晓关于该村的占地补偿情况。另外，《政府信息公开条例》第十条规定：“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：重大建设项目的批准和实施情况；……”，第十一条也规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”，故设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门应主动并重点公开有关征收或者征用土地和房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放与使用情况。对于本案原告要求公开的石楼村部分集体占地补偿信息，被告负有主动公开政府信息法定职责，无需原告提供符合“生产、生活、科研”等特殊需要的证据。
2、原告要求公开村集体部分的占地补偿信息应如何做出裁判
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称“《若干规定》”）第九条第一款规定：“被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开”。对于原告要求公开的村集体部分占地补偿信息，被告在行政程序中做出了原告公开申请于法无据的答复。而在诉讼中，原告既请求判令被告公开该部分政府信息，同时也请求判决被告对信息公开申请做出明确答复，但并未请求法院撤销被告不予公开的行政答复。因村集体部分占地补偿信息属被告依法应主动公开的政府信息，人民法院宜直接判决被告限期公开相关信息。因原告关于被告对信息公开申请做出明确答复的诉讼请求可在责令被告限期公开政府信息的判决中得以解决，故无需在判决中单独回应。至于被告做出的对原告申请不予公开的答复，因原告未请求撤销，便无需判决撤销，在文书的证据认定和裁判说理部分就其不合法性予以认定和说明理由即可（关于此答复，被告曾作为证据在诉讼中提交过）。
3、原告要求公开的个人部分占地补偿信息如何进行裁判
《若干规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息”。本案原告提出的个人地上附属物明细和补偿数额方面的公开请求，是在时提出的，在诉前并未向被告提出公开申请。故原告的这一诉讼请求不符合案件的受理条件，法院应裁定不予受理，对于已经受理的，应裁定驳回。另外，通过审理查明，本案高速路征地亦未占用原告个人承包地（审理中原、被告均认可了这一事实）。因此，本案不存在原告个人部分的占地补偿信息。根据《若干规定》第十二条第（一）项规定“政府信息不存在，应当判决驳回原告的诉讼请求”，从简便诉讼、彻底解决纠纷与减轻当事人讼累角度出发，对原告个人部分的占地补偿信息公开请求，一并判决驳回诉讼请求较为妥当。
【参考文献】
[1] 周兰领，宋艳慧.论公立高校信息公开行为的司法救济[J].西部学刊，2013.03.
[2] 莫于川.行政程序法治观与行政许可透明度――从制度创新努力看建设阳光政府的方向[J].现代法学，2008.03.
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