集体土地范文10篇

集体土地范文篇1

但这些研究过多地重视了改革时期，忽视了改革前，似乎凡是旧体制的因素都肯定不会对转轨有积极作用。其实，所谓渐进转轨就是没有彻底迅速地抛弃旧体制的因素。那么它们在转轨中必然要发生作用，但人们本能地不去考虑它们是否会有积极作用。一个最基本却被忽视的事实是中国的耕地在改革前后都是集体所有的。这一土地制度正是以上被强调的两大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不会有乡村集体企业。但这一制度的作用却从未被提及，更不用说被研究了。因此，中国渐进转轨的三大基本问题至今无答案。什么是联结改革前后发展模式的制度基础？什么是乡镇企业的制度根源？什么是中国渐进转轨的最终原因？本文尝试一揽子地解答它们。

经济史告诉我们，土地制度是任何农业社会的制度根基。如果对某一经济问题的解答追到了这个层次，就找到了根上。这一点对中国的经济转轨也不例外，因为土地制度在农业社会中的影响和作用是最为深远的。例如：土地曾是中国地主阶级权利的基础。中国共产党战胜国民党的真正武器正是其当时受亿万农民拥护的土地政策。它以后靠构筑集体土地制度和直接控制集体土地及其产出，能很快地建起一个完整的工业体系。近年来东南亚房地产市场中的投机和价格的大幅起落，导致了泡沫经济在先，银行倒闭和金融危机随后。中国之所以未被卷入，其与周边国家不同的土地制度是一个根本性的原因。

正因为这一根基性因素被长期忽视，中国转轨中的一系列现象成为难以理解之谜。Oi（1992）发现乡村政府在乡镇企业的发展中起了重要作用，但她（1989）也曾强调它们在改革前作为国家人去掠夺农村集体组织的利益。那么是什么因素使它们在短期内发生如此重大的变化呢？对此我们至今没有一个内因的解释。常与王（ChangandWang，1994）发现乡村企业的所有权在村民，控制权在乡村政府。这种两权分离非常象西方股份公司的体制，并使乡镇企业的机制效率非常高。但他们认为这是中央政府集权和“设计”的结果。这种外因性的解释很牵强，并与改革中分权化的现实不符。DongandPutterman（1997）发现乡村集体企业不仅比国有工业，甚至比私人企业的效率还高。对此我们也缺乏内在机制的解释。

中国渐进转轨的一些宏观现象也是至今未破解的谜。诺顿（Naughton，1994）认为乡镇企业的发展同产品市场与要素市场的不对称密切相关，它们有适应这一外部环境的灵活机制。这也是一个外因性的分析，并且没回答是什么造成了这种市场不对称的奇怪现象。Weitzman（1993）说中国转轨模式提倡竞争而非私有化，但他并没回答：为什么不私有化就能有竞争？

下面的章节就按逐个解答这些迷的顺序来安排。其逻辑关系是1-3节讨论微观问题，4-6节讨论宏观问题，第7节再回顾国际学术界对中国乡镇企业和渐进转轨的大辩论。这里有三点需说明。第一，本文不采用西方文献用大量篇幅去证明一个简单现象或假设的方法，因为其内容建立在中国读者皆知的事实基础上。这样能以较少的篇幅容纳较多的信息。第二，本文的乡镇企业主要指乡村集体企业。第三，本文所谈的转轨主要指80年代。

一、集体土地的排外权：乡村政府和集体组织摆脱国家控制的根源

集体土地制是计划体制和重工业导向战略的制度基础，建立它的目的就是要把农业剩余尽可能多和快地转化为重工业投资。在50年代初，国家无法控制农村合作组织和它们的产出，因为这种组织是基于个人之间的合约。所以国家有意地把最初源于底层的合作化（如互助组）导入大规模的集体化运动，土地的集体化是其中最根本的内容。周其仁（1995）曾对中国土地集体化为什么能比苏联顺利和成功作过精辟的分析。根据他的解释，农民并没有从市场或地主手中去买地，他们是从国家领导的运动中无偿地分到了土地。那么，当国家改变意志时，这种私有制也较容易被改变。但是，土地集体化本身不能导致国家对土地的直接控制。周其仁对此有进一步的解释。

集体化使集体组织，而非国家，成为土地的所有者。尽管在集体组织内的成员间的产权很难界定得象合作组织内成员间那样清楚，但集体组织的产权与合作组织具有同样的排外性。例如，中国的国有企业总是被国家的某专业部（条条）直接控制和管理，但农村集体组织却从不可能被哪一个专业部来直接控制，即使是农业部也不例外。原因很简单，就是因为它们从来都不是国有部门的一部分。国家控制农村集体组织的唯一途径只能是它的行政系统（块块）。50年代的合作制是私有制之间的合约，而集体所有制则是一种公有制。正是这一特点使国家控制得以进入，特别是当农村集体既是一个行政单位又是一个经济组织时。所以，土地集体化和政社合一两个要素的结合使国家控制得以实现。这大致经过三个步骤。第一是重合行政边界和集体土地边界，使该集体既是一个行政单位又是一个经济组织。第二是使该集体领导既是行政官员又是经济组织的管理者。第三是用命令和服从的行政原则使该领导执行国家计划。国家就这样进入了农村集体经济组织。国家计划决定该组织生产什么，生产多少和如何分配。尽管该组织拥有那块土地，但它并不能决定如何使用。土地的控制权事实上不在所有者而在国家手里。

国家与农民的利益冲突集中到了农村干部头上。他们既是基层官员又是集体经济的管理者。这种事实上的双重身份使他们既能代表国家又能代表农村集体。Oi（1989）用主义的理论框架来描绘社队干部是怎样成为国家人的。这一分析忽视了另一重身份也能使他们成为农村集体组织人的可能性。这种双重身份的矛盾源于组织设计本身的内在矛盾。首先国家要控制农村基层组织，它必须从本身就是集体组织成员并十分熟悉当地情况的农民中选拔干部。事实也正是如此，公社干部的大部分和大队、生产队的所有干部都是当地的农民和社员。用一个成员来掠夺他自己组织的利益肯定是较难的。第二，国家不可能使每个干部都成为正式官员或它的正式人。按当时的规定，只有国有部门的成员才能成为正式官员。另外，使数百万社队干部成为正式官员的开支也太大。所以，只有公社主要领导等少数干部才是正式官员并领取国家工资。绝大多数社队干部，包括大部分公社干部和所有大队及生产队的干部只能从集体分配中获得收入。如果他们真按国家人的身份行事，那么不仅集体的利益，而且他们自身的利益都要经过他们自己的手被国家拿走。这正是这一组织设计的矛盾所在。

国家不得不用激励、惩罚和政治整治运动（如社教、等）各种手段来使社队干部为它的利益服务，但上述矛盾始终存在。这最后导致了国家控制的成本超过了其收益（周其仁，1995，表一），并引发了1978年开始的改革。这期间，社队干部双重身份内在的可转换性开始发生作用。改革前，他们不得不基本代表国家的利益。改革后，他们农村集体人的那一重身份自然而然地就占了上风，而这又是由大包干制引起的变化来保证的。

在农村，计划经济的操作依赖于自止而下的命令服从关系。国家命令社队干部，他们又进一步指挥社员。国家是唯一的决策者，它直接控制着集体土地。大包干制用自下而上的合同原则改变了这一关系。农户在与村政府讨价和签约时讲得明白，交够国家和集体的，剩下都是自己的。这实际上将农户、集体和国家的关系，自下而上地一揽子界定清楚了。这引起了两个根本性的变化。第一，对集体土地的控制权和由此而来的利益从国家手中回到了所有者手中。农户作为集体土地所有者的一员在合同期控制着他使用的那块土地并获取由此产生的利益。村政府作为所有制则代表享有对土地使用的协调、签约和管理权。在中国这样一个农业社会里，谁控制了土地谁就控制了力量和社会财富的源泉，并立刻变得强大起来。改革前的国家如此，改革后的乡村政府和农民也不例外。这正是启动了中国改革洪流的原始动力。它也是区分集体土地制改革前后根本差别的分水岭。

第二，大包干制度意味着国家不再能用行政权力来直接指挥农村集体组织，这在很大程度上改变国家、乡政府和村政府的关系，公社政社合一体制的功能建立在下级服从上级的行政原则上。当这一原则在经济领域被合同原则取代时，政社合一的原有功能立刻就消失了。尽管政社合一的形式仍存在。由于上文提到的组织设计矛盾，改革前的上级政府在一般情况下使农村干部服从命令的前提起码是确保他们的干部位置和相应利益。既然现在不容易直接命令了，这种确保也就没有存在的必要，这恐怕是目前村干部由村民选举的机制原因。这意味着乡村政府对上级政府的利益从属关系大大松动，尽管原有的行政系统关系在形式上仍然存在。既然乡村干部的利益不再主要依靠与上级的关系，它就必然要主要依靠与本集体组织的利益关系（Pei，1996）。这样，乡村政府的功能就从以往的主要为国家利益服务转为主要为本集体组织的利益服务，尽管政企合一的形式仍然存在。这可能就是中国独有的乡村政府双重身份和功能的内在可转换性。

那么，什么是以上变化的制度根源呢？他就是集体土地原有的排外权。靠重合行政边界和集体土地边界及政社合一，国家可以直接控制农村集体组织。但是，当集体土地的产权边界被大包干制确认和保护时，这种排外权也可以使乡村政府摆脱国家控制，主要为本组织的利益服务。事实上，当中国82%人口组成的农村集体单位在80年代初变成千千万万相对独立的经济组织时，这种状况本身就是一个初步但又巨大的市场环境。它足以启动和左右中国的整个经济转轨（Pei，1944；PeiandGunnarsson，1996）。二、集体土地制：农村集体工业的制度根源

在乡镇工业的研究上一个根本的因素被长期忽略了，通俗地说就是乡镇工业的产婆被遗忘了。这使我们对乡镇企业的许多现象难以解释。要找到这个因素，需要从社队企业开始分析。

1、集体土地制度与集体工业的内在联系

从中国农村集体化史可以清楚地看出，首先是土地的集体化，其次才能在这一基础上建立起集体组织，最后才能从这一组织中产生出来社队工业。这种逻辑关系非常简单，但往往最简单的往往是最基本的。比如一旦土地私有化了，建于其上的集体组织和工业也会相应垮台。皮之不存，毛将焉附。我们将看到，社队工业的全部特征几乎都来自于集体土地制度。

根据张毅（1990，209页）的数据，农村工业早期投资的82.6%来自集体积累，银行贷款只占17.4%，且基本是流动资本。周其仁（如上）的数据也证实社队工业的投资主体来自集体积累。这个积累是哪儿来的呢？它当然来自于集体土地。中国的国有工业和农村工业都是集体土地。中国的国有工业和农村工业都是集体土地的产物。差别是前者建在城市，后者却只建在产出它的那块土地上，即所有者的土地边界之内。比如，公社企业只建在公社所在地，大队企业只建在大队所在地。以后的乡村企业也如此。这就是它们被称为社队或乡村企业的根据。这简单的名称后面有很深的内涵。这样我们可以把社队及乡村企业定义为既是一块集体土地的产物，又是对该土地的直接投资，他是在这块土地内资源再配置的结果，其目的是增加该土地的单位产出价值。这一定义恐怕反映了社队或乡村工业的最本质的特征。抓住了这一特征，乡镇工业和中国渐进转轨之谜就可迎刃而解。

2、为什么国家无法控制社队工业？

这一问题是周其仁（1995）提出来的。他注意到国家在改革前可以直接控制集体土地但却无法直接控制社队工业。国家可以禁止买卖土地却无法直接控制社队工业的设备，它可以直接计划农业的生产、分配和占有其剩余却无法这样对待社队工业。这使社队工业在改革前的生产手段、生产和分配过程就与集体农业有根本差别。周其仁因此称其为“集体资本主义”。问题的关键是国家不得不将土地产出分成国家、集体和个人三个份额，而社队工业恰恰是由集体份额转化来的。国家可以直接控制土地，但它不应控制它的全部产出。否则的话，它必须要承担农村的就业、工资和福利等全部责任。这迫使它必须划出由集体和个人分别控制和使用的份额。那么，当一个社或队完成了国家计划并且国家已拿走了其份额后，用属于集体的份额办了工业，国家还有什么根据去控制呢？尽管如此，仍有靠权力侵占和平调社队企业资产的现象，但它没有演成全局的制度基础。

3、为什么农村集体工业由乡村政府控制？

许多研究者发现尽管乡村集体工业为某集体组织的全体成员所有，但他们在管理上没有发言权。这就是常与王（1994）提出的两权分离。要讲清这一问题，必须从集体土地制的起点开始。我们已经清楚地定义，农村集体工业是集体土地的产物。周其仁也指明，大多数社员当初并没有土地，他们是从国家那里无偿地分到了土地，很快又被集体化了。在这种情况下某社员无法宣称我当初在这块土地上有多少份额，因此我也应在它的产物——工业企业上享有多少相应的份额和发言权。国有工业和社队工业都是由集体土地的农业剩余转化而来，它们形成的特征都与集体土地起始点上的产权模糊相关。千百万无地农民曾受惠于国家，因此当国家将土地集体化时他们很难激烈的反抗。也正因为他们从未花钱买过这些土地，国家可以较容易地将其产出中的剩余拿走。这同样也是村民们在乡村工业管理上没有发言权的起始原因。但是，国家拿走的就不再属于集体，而由于社队回乡村企业是对原土地的再投资，因此被该土地的所有者拥有。

正是因为社员们无法宣称他们在土地上拥有多少份额，社队干部作为集体组织代表天然地就获得了控制和使用土地产出中集体份额的权利。这一份额并不等同于工业企业，它只是提供了这种可能性。恰恰是早期的社队干部把这种可能变成了现实，他们顶着各种各样的压力把农业产出的集体份额转化成了工业企业。正象周其仁分析的，他们的干部身份和个人能力在此过程中发挥了决定性作用。创办者的身份进一步巩固了他们对企业的控制权。但是村民们能随时监督干部，使他们难以为所欲为。因为企业是集体土地的再投资，村民们天天可以看到自己的企业和干部在其中的活动，就象他们天天看到自己的土地一样。

总之，两权分离并不是极权从外部强加的，它是从集体土地制的内在特征中衍生出来的。这个机制也不是改革后才“设计”的，它在改革前就存在。这也是为什么社队工业在70年代的年均增长率与乡村工业在80年代的年均增长率非常接近的原因。

三、集体土地制：乡村企业资源配置低成本的根源

DongandPutterman（1997）发现，乡村集体企业在80年代时效率甚至比私人企业还高。这很可能是由于前者有集体土地制度作依托而后者没有。常听说乡镇企业有秘密武器。若真有其事，它只能是集体土地制度。下面就讨论这一制度在乡村工业的资本形成，银行贷款和劳动工资中的作用。

1、土地与资本形成

建立一个工业企业，首先需要一块土地。中国人多地少的国情决定，土地的价值和价格应该是相当高的。农村工业大多是劳动密集型，因此土地实际上构成了投资的主体，它的价值和价格都应比农村工业的的设备高的多。由于不允许买卖土地，我们缺乏土地市场和价格，土地（尤其在80年代）变得好象没有价值了。这使我们看不清集体土地制度在乡村集体企业发展中的决定性作用。当他们建企业时，不需购买土地，因为土地和企业都属同一个所有者。这就是我们定义乡村企业是对集体土地再投资的根据。据林青松（1990）、杜海燕（1990）及笔者的调查，农村私人企业面临的最大难题是土地的获取。它们一般只有两个途径：一是企业建在自家庭院里。这种情况下业主不需买或租地，但企业既小又很难发展。二是稍大一点的企业在附近集镇租公共或私人建筑。在安徽界首县，私人企业80年代初为此付的租金是平均每亩1962元，这在当时是很大一笔钱，构成它们生产成本的重要部分。

集体企业的厂房投资也很低。他们往往直接利用以往社队的库房、礼堂甚至知青留下的房子。在这种情况下，他们几乎不花什么钱。要建新厂房，一般也是靠自己的建筑队，用自己生产的砖瓦沙石进行。这也使投资大大降低。厂房建好后，集体企业或是以很低的价格从国有企业购买二手设备；或是直接以土地厂房作为自己的股份，让国有（如苏南）或外资（如广东）的设备作为对方的股份组成股份公司。改革中最早出现的联营或股份公司都是以这种方式首先从农村发展起来的。正是由于不需买地，用自己的建筑队和建材，集体企业不仅投资低而且建设速度快。从立项到出产品，一般只需半年左右（张毅，1990）。简而言之，如果建一个相同标准的企业，农村集体部门无论与国有还是私人部门比较，其投资成本都是最低的。归根结底就是因为它是对原有集体土地的一个再投资。

笔者在浙江桐乡某村调查时发现了一个非常有趣的例证。改革以来，千百万农户建了新房，农户对砖的需求很大。该村政府决定建一个砖厂。它先与本村要买砖的农户签约收取预购定金，并用这笔钱建了一个大烟囱。靠着这个大烟囱，它又能与周围村的农户签约收取预购定金，并用这笔钱盖了砖窑。结果这个砖厂几乎完全是靠农户的预购定金建成的。那么，什么是该村政府的信用基础呢？就是它对集体土地的控制权。当它决定用一块地建砖厂时，这块地就已成为砖厂的投资主体。在人口密集的浙江，土地的价值非常高，农户们知道村政府不会开玩笑，他们肯定会得到砖。私人企业家没有工地作为这种信用基础。另外，他们也可能会卷款逃跑，而那块集体土地和管理它的村政府是不会“逃跑”的。

2、集体土地与银行贷款

在80年代农村工业的贷款上，大致有以下三个特点。第一，集体企业比私人企业更容易得到贷款。王晓鲁（1990，224页）给我们提供了安徽界首县的以下数据。

表一、银行贷款在总资本中的百分率

1983198419851986

集体企业25.429.133.325.6

私人企业21.013.514.517.7

第二，乡村两级政府各自为它们属下的企业作担保。贷款风险往往既不由企业经理也不由银行承担，而是由乡村政府承担。第三，乡以上政府可以命令银行，但乡村政府没有权力指挥当时都属国有部门的农行和信用社。这也是为什么乡村工业的预算约束比国营企业硬的原因之一（Bgrd，1990，203页）。

那么，为什么集体企业比私人企业更容易得到贷款呢？常有的说法是国家政策歧视私人企业。实证研究提供的以上特征说明并非如此。否则，乡村企业经理不需要乡村政府担保，他们自己应能贷到款。Bgrd（如上）的研究还显示，农村银行系统在80年代已经开始按市场原则办事，这些原则决定着农村的非国有部门中谁应得到贷款。一是赢利能力。当上饶和界首的某些乡村政府有滥用贷款的倾向而私人企业的赢利能力较高时，银行就行使了其对前者的拒贷权而把款贷给后者。表一显示了私人企业同样能贷到款。二是还款或承担贷款风险的能力。这才是集体企业在总体上比私人企业更易获得贷款的真正原因。

为什么在银行面前，乡村政府有比乡村企业经理和私人业主更高的信用呢？这也是一个至今未解的迷。解开它的钥匙仍是集体土地制度。乡村企业和私人企业都可能破产，但只要集体土地制度不变，集体组织就不会破产，而该组织的土地不是被乡村企业经理，而是被乡村政府控制。首先，当一个乡或村的企业破产时，其债务往往由乡或村政府安排其属下的另一个企业偿还。尽管Bgrd（如上）提供了这个案例，他并没有指出背后的原因。为什么那个企业会承担债务而另一个乡或村的企业绝对不会呢？因为根据我们的定义所提示的本质关系，破产的企业和承担债务的企业是同一块土地的产物，被同一个组织拥有，因而被同一个政府控制。所以这样做完全合理。这就是为什么乡村政府比乡村企业经理信用高的原因。

第二，即使一个集体组织的企业全破产了，社区政府仍有可能偿还贷款。为什么呢？因为它仍旧控制着土地这个生产手段，而这块土地仍旧能不断地提供产出。乡村政府每年从农业中获得并控制的集体提留就是一个例证。另外，土地尽管不许买卖但在许多地方都可以出租了。例如，在广州郊区石井乡的一个村子，村政府向四家蔬菜批发公司出租土地，每年得到租金高达2000万元。村长告诉笔者，如果村里的工业企业都破产了，这笔钱足够偿还它们欠银行的贷款。这就是为什么乡村政府比乡村企业经理和私人业主更有信用的原因。

第三，一个最简单却最重要的事实至今未引起乡镇企业和中国转轨研究者的注意。改革以来，千千万万的乡村集体和私人企业破产了。今天，大批的国有企业也在破产。但我们从未听说哪个乡或村的集体组织破产了。为什么呢？只要集体土地不许买卖，农村集体组织就不会破产。只要集体工地制度不变，乡村企业的产婆就不死。所以，大量的乡村企业在竞争中破产了，但更多的乡村企业仍在被产生出来。集体土地制度是乡村企业生命力的源泉。乡村企业金融风险的真正承担者并非乡村政府，而是集体土地制度！

3、劳动与工资

乡村企业的劳动与工资分外部和内部两个关系。我们先分析外部关系。根据门新（1990）和林青松（1990）的调查，私人企业往往付比集体企业更高的工资以吸引工人。在福建晋江私人和集体企业的平均工资在1985年时分别是932元和823元。根据Bowels和Dong（1997）对黑龙江的案例研究，私人、村和乡企业的月均工资各自是459.9元，364.8元和311.4元。但是，私人企业更多地使用解雇来提高工人工作效率。每年的工人解雇率在私人、乡和村企业中分别是4.8%、0.5%和0.1%.乡村企业的经理们在意识形态上仍旧不赞同过多使用解雇的手段，这使工人的就业保障度较高。从工人方面来看，尽管存在着工资差别，行为指数显示工人对企业的支持和向心率在集体企业比在私人企业要高。4%的工人每年自动退出私人企业，而这一退出率在乡、村企业分别只是1.8%和0.3%.更有意味的是，乡村企业经理们有机会成为私人企业家并挣更多的钱，但他们并没选这条路。那么是什么使他们留下而不去挣更多的钱呢？

尽管Bowels和Dong提供了以上非常有意义的数据和问题，但现象背后的原因仍旧是个迷。解开它的关键还是集体土地制度。首先，私人业主与工人的关系是纯粹的市场关系，他本来就没有责任确保工人的就业，所以他付较高工资而不确保就业稳定。相反，乡村工业管理者和工人的关系是集体组织内部的关系。当一个新企业建立时，社区政府有责任先安排内部成员就业，因为这个企业是集体土地的产物，每一个土地所有者都有权利提出这个要求。当他与私人业主打交道时，他不具备这种权利。这样，高工资低保险与低工资高保险在一定时期形成了平衡。第二，根据笔者在山东、辽宁、四川、广东、浙江和江苏农村的调查，如果一个集体组织成员成为私人业主或被私人业主雇了相当长一段时间，就意味着他自动放弃了其成员权利。社区政府就不再承担安排他在乡村企业就业的责任。在这种情况下，他是在用其成员身份的长期权利换取一种短期内较高但长期内风险很大的收益。他面临的是靠自己的土地和组织，还是离开它们靠市场去谋取长期利益的战略抉择。他必须非常小心地比较。只要没有发育良好的要素市场和稳定的高收入，大多数人就不会放弃他们集体土地所有者的权利，上述平衡也不会打破。所以，尽管工资低，乡村企业的工人退出率还是非常低。如果没有集体土地制度这个把他们捆在一起的机制，或生产要素完全市场化了，就根本不会有这种现象。

搞清这种关系后，我们就可以讨论乡村工业内部的劳动工资现象。首先，在企业困难时愿降低10%工资的工人的比例以集体企业比私人企业高48.8%，愿降低工资以确保本地充分就业的工人比例在前者也比后者高36.2%（Bowels与Dong，1997）。第二，价格（利息率）在乡村企业资源配置机制上作用很小。农户集资的利率可被乡村政府随意确定，事实上经常不付利息，因为集资的主要收益是为了在劳动力大量剩余的环境里得到工作（Bgrd，如上）。第三，私人企业按劳动力供求状况付月工资（Wu等，1990，333页）。这在村级企业最普遍。此方法的最大特征是工人工资的大部分是在年底分发的。令人吃惊的是，当笔者1997年在上述六省调查时，此方法仍在实行，它甚至仍在号称华夏乡镇工业第一县的无锡（现名锡山市）实行。例如，无锡东湖塘镇某村五个企业的人均工资在1996年是7000元，但每月只发工人100元零花钱用于买烟、牙膏和卫生纸等，其余的钱在年底发且不付利息！

如何解释这些不可思议的现象呢？西方英文文献的流行说法是极权或乡村政府“管理有方”，也可称之为“政府决定论”。乡村政府何来此神通呢？为什么工人会长期地接受而不反对这种极权或“有方”的管理呢？为什么私人业主要这样做工人则会坚决反对呢？这里，集体组织的内部关系被错误地当作了市场关系；工人，他们的土地和他们的企业之间的所有制关系被错误地看作了乡村政府和工人间的雇佣关系。第一，为什么乡村企业工人能接受较低的工资以确保较充分的本地就业呢？因为那个企业是集体土地的产物，每一个土地所有者都有同样的权力要求就业，已进厂的工人无法否认其他人的进入权。而且，乡村政府能开除一个工人的厂籍，但无法开除他天生就有的土地所有者的成员籍，所以最终还要对他在这块土地上的生存负责。这些因素导致了乡村政府的本地就业最大化政策而不是反之。第二，Byrd提到的农户集资并非市场里的投资。正象我们定义的，农户的集资投在了自己的土地上。那么，它找谁去索要利息呢？它唯一的权利是要求先投资先进厂，这在实践中也确实如此。第三，正象我们定义的，大部分工资在年终获得恰似一个农民不断地把劳动力投入自己的土地，最后在年终收获。在这种情况下，他向谁去索取利息呢？

真正的制度不会表功。但静水才深流。诺思（1990）定义制度为人们行为的规范。今天的绝大多数中国农民都是在集体土地制度下成长起来的，他们已浑然不觉地按照它的规范行动。这才是制度的伟大神功。

4、集体土地制度替代市场以低成本配置资源

此标题并不意味着集体土地制度可以在任何情况下及任何时候替代市场配置资源。从计划向市场转轨是经济史上的新事物，我们至今没有一个理论去解释它。我只能初步地显示当没有要素市场时，劳动力是怎样通过集体土地制度从农业向工业转移的。我们曾定义农村集体工业是集体组织内部资源再配置的结果。在这里有土地和许多剩余劳动力，当劳动力向工业转移时，唯一短缺的要素是资本。但是，土地和剩余劳动力都可以补偿这一短缺并使转移能进行和成本低。我们先讨论劳动力是怎样补偿资本短缺的。

当劳动者在集体土地制度内从农业向工业转移时，并不存在劳动力价格，因为此转移不是市场上不同所有者的交换过程。决定工资的机制是我们定义的集体土地和工业的内在联系。首先，工资水平受该土地上的农业收入水平制约。“样本调查的工人认为他们的工资接近或略高于社区的农业收入水平。这意味着工资在很大程度上是以集体组织的农业平均收入水平为参照系的，因为这个企业是这一组织内的一部分”（Gelb，1990，286页）。其次，工资水平也受每个成员对就业和收入分配的平等权力制约。“所以收入在一个集体组织内部很平均化，但在不同的集体组织间可以差别很大”（Bgrd与林青松，1990，276页）。第三，当工业工资略高于农业收入并存在激烈的就业竞争时，这种平均主义并没有影响效率。这也是为什么农户集资尽管没得到利息，但先进厂和工农收入差可被视为一种补偿（Pei，1996，1998）。

工资分配方式也受到以往集体农业分配形式的重大影响，这被许多地方的大部分工资在年终分配所证实。但是，这只有当劳动者没有离开土地并将他的劳动力投入建在他自己土地上的企业时才可行。在这里他有自己的房子并按大包干制使用着一块土地以获取食物。所以，每月的零花钱并没使日常生活难以为继。工人在企业困难时能接受削减工资的原因也在于此。更深的原因是国家和私人是各自企业的剩余索取者，所以要事先确定工资；而在集体企业人人都是剩余索取者，所以最终分配方案只能根据年终显现的经营结果来制定。总之，若没有以上制度基础，乡村政府无论被说得多么神通广大，也无法操作乡村工业的劳动工资政策。

我们看到，乡村企业低于私人企业的工资，财政困难时削减工资，大部分工资年终分配和农户集资等都极大地减少了工资成本、流动资本、银行贷款及利息等。当农业剩余劳动力通过集体土地制度向工业转移时，它就这样地替代或补偿了资本不足。成本降低，利润和积累率自然上升。所以，Dong和Putterman（1997）能发现乡村工业甚至比私人企业效率还高。这在没有集体土地制度作依托的城市集体企业里就不可能。

现在我们可讨论集体土地本身是如何补偿资本不足的。此节的例子有，土地与内部劳动力直接结合建厂房；它可直接作为东方股份与他方组成股份公司；它可作为获取消费者预购定金和银行贷款的担保；它本身能不断地通过农业、出租等方式产生出收入，这些收入可很快转化为投资。最重要的是，只要集体土地不允许买卖，它就能持续不断地支撑该土地上农业剩余劳动向工业的转移。

四、集体地土制：中国渐进转轨模式的根源

诺顿（1994，266页）认为，“乡镇企业的成功在很大程度上是由于它能有效地适应外部环境。它回应中国整体转轨的一个最显著特征：在没有要素市场的很长时期内产品市场率先形成壮大。乡镇企业的发展是对这一环境的灵活、有效但基本属常规性的适应。”事实似乎并非如此。恰恰是乡镇企业自身制造了这一产品市场和要素市场不对称的宏观环境，并非这一环境在乡镇企业发展前就已存在，因而它们必须去适应它。诺顿自己也提到，尽管没有要素市场，“乡镇企业仍旧生产出大量的制成品。”当然，消费者从需求上，农村广大农户、甚至城市的国有和集体部门从供给上都参与了早期产品市场的创建。农户当时提供的主要是农产品，工业品则主要由乡镇企业，城市国有和集体部门提供。与国有部门在工业品市场上竞争的主力军不是农户和城市集体部门，而是乡村集体企业。乡村工业的劳动力和资本规模在80年代迅猛扩张，城市的国有和集体部门则非如此。这表明，虽然没有要素市场，但却有资源的再配置。那么，为什么在没有要素市场或私有化的情况下，中国会有一支异军突起，并极具活力地推动了早期产品市场的形成和繁荣呢？这正是中国和东欧转轨模式的差别所在。其背后的原因至今仍是个迷。诺顿的解释是外国性的，他并没找出乡镇企业发展的内在机制。

首先，我们应注意乡镇企业的发展是资源再配置和规模扩张的结果。从1978到1988年，乡镇企业的数量从150万增加到1890万，工人数量从2830万增加9550万，7000万农业剩余劳力转入非农业部门。当如此大量的劳动者从低生产率的传统农业部门转入高生产率的工业部门时，不仅这些劳动者的生产率能立刻提高，而且社会总生产率也能被这一结构变动极大地提升。所以农村工业能有年均30%的增长率并推动了中国经济的全面增长。乡镇企业的总产值从1978年的493亿增加到1989年的7430亿（现价），10年左右大约增长了15倍！这清楚地显示了乡镇企业在中国转轨早期产品市场的形成和繁荣上确实发挥了至关重要的作用。但这背后绝非没有要素的再配置，以上企业和工人数量及结构的巨大变化就是有力的证据。那么，在基本没有土地、劳动力和资本市场的情况下，规模如此之大的资源再配置是如何进行的呢？

第二，我们应注意这一资源配置的特征。正如我们的定义和乡镇企业发展的现实所显示，乡企业只建在乡所在地，村企业只建在村的土地范围内，私人企业则建在自家庭院或附近镇上。这就是中国农村工业著名的“三就地”和离土不离乡特征。现在我们可以说，是就地工业化使乡镇企业在没有要素市场的情况下推动了产品市场的率先形成壮大。这一回答显然太肤浅了。问题是什么造成了就地化？不少人曾认为是户口制。这还不在点上。户口制只是不让人离开，它也不必然导致工业化，因为它与工业化所需的土地、资本没有直接的关系。

事实上，户口制与集体土地制因为改革前发展模式的有机组成部份，目的是让农村集体向城市提供农业剩余而不是剩余劳动力，因为重工业导向战略需要资本而非更多劳动力。但是，不让人走就必须有一个至少保证生存的机制。没有这样一个机制作前提，户口制无法操作。除了三年那一段时期，集体土地制确定具有此功能。这一点在下文还将提到。我们强调的是，集体土地制是户口制的基础。同时，它也是改革前后两种发展模式的制度根基。什么时候改了它，两种模式都会骤然崩溃，户口制更不在话下。

假设在80年代初，土地坚持集体所有但取消户口制，农村工业发展在这种情况下仍会就地化。为什么呢？因为每一个集体土地所有者仍可根据他的成员权索取就地工业化的利益。尽管这一权利带来的利益份额界定不清，人们也绝不会轻易放弃。只有当外部存在着持续的更高收入和就业机会时，人们才会放弃权利出走。中国到处存在的劳动力供给大于需求的国情决定了外部很少有这种机会。这表明，改革以来决定农村人口去留的最终原因是利益和风险的内外比较，而非户口制本身。支持这一判断的事实是户口制的仍然存在并不能阻挡90年代8000万民工大流动。

相反，假设土地在80年代初私有化了但保留户口制，人们可以在市场上自由地买卖土地，那么卖地获得的资本一定会投向利润最高的地方而不一定是本地。当投资者要出走时，户口制肯定难以阻挡。在这种情况下，并且只有在这种情况下，中国80年代的农村工业化才不一定会就地化。我们已说明，在现实生活中，土地一旦私有化，户口制的基础立刻就崩塌了。

总之，是集体土地制度导致了就地工业化，这又使乡镇企业在没有要素市场或私有化的情况下推动了产品市场的形成和繁荣。换句话说，是集体土地制替代要素市场或私有化进行了大规模的资源再配置。这正是中国与东欧转轨模式差别的根源所在。

五、集体土地的排外权：80年代竞争的根源

Weitzman（1993，552页）认为，“中国模式强调竞争而非私有化。它鼓励乡镇企业竞争并赶超国有部门，而非将后者直接私有化。”但是，与国有部门竞争的主力军乡村企业也不是私有企业。Weitzman回避了最实质的问题：什么是这一竞争的根源？竞争的产生要以大量独立的买主和卖主的存在为前提。在这里，没有哪一个买主或卖主能对市场价格产生显著的影响。东欧私有化的目的就是要产生出计划经济没有的大量和独立的买主和卖主。中国在80年代并没有私有化。那么，是什么制造的这一竞争呢？这也是一个至今未破解的迷。

竞争的根源是集体土地的排外边界和排外权，它在80年代初已经被大包干制较好地界定和保护起来。没私有化，就靠这一排外权的确认便使千千万万的农村集体组织，包括它们内部的农户，成为相对独立的生产者、卖主和买主。它们之间首先竞争，这导致了产品市场及其价格的形成。中国的经济学家对当年乡镇企业被称为“一哄而起”、“与国有工业争资源、争市场”、“重复建设和浪费资源”的历史恐怕不会忘记。为节省大家时间，这里只提供王晓鲁（1990年，239页）的一段描述。

“小企业的不断产生导致了激烈的竞争。在无锡的185个相对较大的乡级骨干企业中大约有40机构设备厂，其中7家制造起重和建筑机械，4家制造印染设备，3家是通用设备厂。另外还有7家轧钢厂，4家钢管厂，6家毛纺厂和4家印染厂。至于骨干企业之下的众多小企业中有多少家在同一行业或生产同一种产品就数不清了。因为这些同行业的企业都分属不同的乡村政府。也正由于它们被不同的所有者和乡村政府控制，不可能把它们联合在一起。这阻碍了企业规模的扩大并导致资源的大量浪费。例如，无锡在过去几年中建了16家铝钢窗厂。由于市场饱合，它们大都开工不足，有几家面临破产。”

王晓鲁描述的只是一个县的情况，这种形式的竞争从全国来看有多激烈就可想而知了。80年代的这种状况非常象千百万小而独立的企业之间的“完全竞争”。其实，既使当年私有化，一哄而起，小规模，重复建设和浪费资源的现象也避免不了。集体土地制度造成的后果是过了点，但从转轨全局来看，利仍大于弊，这是从计划走向市场时不得不付的一个代价。

乡村企业间竞争的实质是生活和工作在不同的集体土地上的不同所有者之间的竞争。尽管同一块土成员间的内部产权界定不清，但这块土地的边界和排外权却界定得很清楚。因此，同一块土地上的几个企业间不会竞争，但两个相邻村庄的企业却会你死我活地竞争。当年，用60条将集体土地边界划小划清时，他不会想到这为20年后的激烈竞争打下了基础，并且又演成了一场农村包围城市的“战争”。

六、集体土地制：中国转轨低风险的根源

激烈竞争导致市场风险，乡村集体组织用产品多元化来减少风险。人们常批评乡村企业小而全。从它们的角度看，这却是理性选择。我们还以浙江桐乡那个村为例。正象发达地区的乡或村总有几个企业一样，这个村有五家厂：服装厂、印刷厂、菊花茶厂、上文提到的砖厂和为上海桑塔纳轿车生产空调压缩机活塞连杆的机械厂。服装厂生产出口丝绸服装，是该村的骨干企业。它在1976年靠来自农业的集体积累建成，其它厂后来都靠它的利润相继建成。所以，这些厂归根结底都是该村集体土地的产物。尽管服装厂在该村经济中举足轻重，由于出口服装市场的剧烈波动，它的生意有时可以非常好，有时能坏到完全没有订单。当我到该村时，它刚经历了大萧条。那期间，村里经济转而依靠机械厂，因为它的生意刚好很兴旺。这即所谓东方不亮西方亮。最重要的是，靠着机械厂和其它三个厂的支持，服装厂并没关门，而周围的私人服装厂由于无订单全垮光了。结果当服装市场一回升，这个村得到了比以往更多的订单，而私人业主想干也没处找工人了。那么，服装厂的市场风险是怎样分散的呢？第一，它被该村五个厂的工资平均化承担和分散了。这在乡村企业中很普遍。“赢利与亏损企业共存导致了资本使用的低效，亏损企业仍能保持原工资甚至略有增加”（王晓鲁，1990，226页）。第二，市场风险不仅被工人，而且被全体村民的收入平均化进一步承担和分散了。工业利润下降就减少支农补贴、养老金等村民福利，使分配不仅在企业间而且在工农收入间保持大致平衡。这种分配方式曾受到不少批评说明乡村企业也有预算约束软化。但人们忽略了它后面的原因和另一种功能。第一，某集体组织的几个企业往往被看作各自独立的经济实体。其实它们是同一块土地的产物和有机组成部分，那个组织才是真正独立的经济主体（Pei，1996）。第二，亏损有时并非自身而是市场变化造成的。产品多元化和亏损与赢利共存正是为了分散这一风险。第三，这几个企业实际上是联合在一起代表这块土地上的全体所有者与其它经济组织竞争。既然所有成员都有权利从中获益（如来自工业利润的支农、医疗补贴，养老金等），那么他们也都有同样的责任去承担竞争的风险。分配平均化使所有村民均担风险，这恰恰是私人企业在竞争中不具备的优势。

经由每一个村民，中国乡村集体企业的市场风险实际上最终被集体土地承担和吸纳了。即使工业企业都破产，村民们仍可靠大包干制生存。所以，那个村服装厂没有订单仍能拢住工人，私人服装厂则做不到。同理，市场一景气它能马上开工而私人企业也做不到。这使大批的乡村企业陷入困境甚至破产后仍能东山再起。私人企业一旦破产就难以东山再起，因为市场风险是由业主自身而非集体土地承担的。

集体土地制度对中国整个转轨的保险功能不仅在于使乡村集体组织不会破产，更重要的是它使所有农户（两亿）不会失去土地的使用权和生存的基本保障。所以乡镇企业每年发生的破产所引致的大量失业从未给国家造成过压力，而目前国有企业的破产和工人失业却成了改革以来各级政府最头疼的难题。其实与东欧转轨相比，中国这些失业者只占人口比例很小一部分。我们可以想象东欧转轨的社会震撼有多大。使中国转轨风险小的制度基础不是比的，就是80%人口生活和劳动于其中的集体土地制度。

七、假如土地曾私有化：对乡镇企业和中国渐进转轨争论的再回顾

本文开头指出，研究中国转轨的学者们强调了中国较大的农村部门、乡镇企业和乡村政府在转轨中的作用，但这三者的制度基础却被忽略了。只强调农村部门大的观点缺乏微观分析作基础。只研究乡镇企业本身又难以解释中国转轨中的宏观现象。突出乡村政府的作用又没有一个动态的分析框架来指明它们改革前后变化的原因。集体土地的思路之所以能同时解释动态、微观和宏观的现象就是因为这一制度本身就是联结改革前后发展的基本制度，它还同时既是乡村政府和集体企业微观组织的制度基础，又是农村宏观部门的基本制度。挑战西方理论的并非乡镇企业和乡村政府，而是产生了它们并在背后支撑着它们的集体土地制度。如果这一制度改变，乡村集体企业，独具中国特色的乡村政府和中国的渐进转轨都将不存在。

我们先谈乡村政府。突出乡村政府在中国改革中作用的文章在西方英文文献中已成主流，但这一派在两个基本点上没有反映中国的实际。第一，他们用国家——社会的二分法把乡村政府完全纳入国家范畴。这种简单的二分法对具有双重身份的乡村两级政府尤其不适用，实际上它们恰介于二者之间。当它们与上级政府打交道时可以农村集体组织代表的身份出现；当它们与村民打交道时又能以国家代表的身份出现。这完全取决于它们在当时当地的特殊需要。改革以来经常下乡的中国官员都知道，乡村政府常常是站在集体而非国家的立场上在与他们讨价还价。所以，乡村政府有可能保护乡村企业产权；政府代表身份又使它们具有私人企业家不具备的在短期内大量调动和配置社区资源的功能。这种双重身份在乡村企业80年代的大发展上起了重要作用（Pei，1996，1998）。第二，集体所有制被等同于国家所有制。“集体所有制意味着政府所有制，差别是这个政府不是中内国家而是地方国家，如乡村两级政府”（Oi，1998，96页）。无论怎么解释，集体所有制在这里还是被等同于国家所有制了，它与第一个分类法是一脉相承的。如果集体所有制真能被等同于国家或政府所有制，中国农村的20年改革就完全没有了它的制度和法理基础，农村集体组织理应仍被国家自上而下地控制。有人之所以非要这么说，是因为他们坚持认为乡村政府还是完全以国家代表的身份在控制农村集体*.不对，改革以来的乡村政府更主要地是靠它的农村集体代表的身份在控制。既然农村集体在改革初能摆脱权势大得多的乡以上国家的控制，它就更应该能摆脱权势最小的乡村底层“国家”的控制。之所以无法摆脱，是因为无人能取代它们的集体代表身份。这可用图一来说明。

只要一个村的行政边界和集体土地边界仍旧是重合的，并且只要这个村仍旧既是一个行政单位又是一个集体组织，那么在这里就根本找不出一个更合适的人来取代村政府集体经济管理者的地位。换句话说，行政边界与集体土地边界的重合是因，政企合一是果，而村政府正是主要靠着这政企合一中的集体代表身份在改革后继续控制农村集体的。

相反，如果土地在80年代初私有化了，那么集体土地及其边界就不存在了，图一的圆圈就只是一个行政边界了。村集体自然崩溃了，政企合一也自然分离了。村政府会变得不再具有中国特色和与其它发展中国家的村政府有什么不同。它们在农村工业化中的作用也不再会很特殊。这一判断可被乡村政府能直接控制乡村企业，但从不能直接控制辖区内的私人企业的事实所支持。

正象我们的定义和图一所显示的，村企业是村土地的产物和再投资，它们在本质上是一体的。如果土地被私有化，村企业也应被私有化，因为它的所有者村集体组织已经不存在了。可以支持这一判断的事实是集体土地制度内的两次大调整都曾引起农村集体工业的大震荡，尽管土地并没私有化。土地下放生产队那次调整使社队企业全军覆没。大包干制那次调整调垮了20万社队企业。由于土地没私有化，它们才得以东山再起。

现在我们可以讨论萨克斯和吴永泰（1994，101页）对中国渐进转轨成因的的解释。“中国是一个农民为主的农业社会，而东欧和前苏联的城市化和工业化程度已很高了。中国的高增长之所以可能是因大农业部门中包容着巨大的剩余劳动力，他们既不享有国家补贴也没有软预算约束。一旦在地区和工作间的流动限制被解除，这一巨大的剩余劳动力可使新工业部门迅速扩张”。尽管解除流动限制的说法并不符合实际，这一思路指明了中国和苏东经济结构上的一个重大差别，而这一差别也确实是造成不同转轨模式的原因之一。可是由于大农业部门的制度基础被忽略，这一解释最大只对了一半。

如果没有集体土地制度，大农业部门和巨大的农业剩余劳动力并不会使渐进转轨出现。进一步说，假如土地在80年代初被私有化，它们恰恰会给中国带来比东欧转轨更可怕的灾难。为什么呢？因为中国当时正承受着历史上没有哪个国家曾经历过的亿万农业剩余劳动力的沉重压力。这是由改革前的人口爆炸，重工业导向战略和相应的限制农村人口进城的政策共同造成的。结果，农村剩余劳力被不断地积累成一个可怕的数量。但是，这一巨大的压力最终是被中国农村的每块集体土地平均地分担着的。

假如土地在80年代初私有化，那么中国农村的所有集体组织、社队工业和户口制度都会立即崩溃，并且不会再有以后的乡村集体企业。人口和劳动力的流动限制确实会自然失效，但巨大剩余劳动力造成的沉重压力和积累的高势能也会象一个大水库的崩塌一样被骤然释放。象东欧的转轨一样，有些人会在财产再分配中获利，但更多的人会失掉财产。千百万剩余劳动力可能不会更有土地作为他们生存的基本依托，中国也不可能在短期内发育出良好的要素市场和为他们建起足够的工厂。这时，中国农村的巨大剩余劳动力就恰恰变成了转轨的一大劣势，并带来比东欧转轨可怕得多的混乱。这绝不是危言耸听。即使在改革20年并已有上亿剩余劳力离农后的今天，土地私有化给中国带来的社会震撼仍会比目前的城市工业失业至少大出一个数量级。

事实上，正是集体土地制度和中国无处不在的劳动力供给大于需求的基本国情的共同作用才最终使大量的剩余劳动力留在了他们的土地上。也正是这两者的共同作用使他们别无选择，只能在自己的土地上办工业以求生存和发展。简而言之，是集体土地制度以化整为零的方式将巨大剩余劳力从转轨的一大劣势转化为了转轨的一大优势。

转轨以来，国有工业经历了扩大自主权，承包制和目前的破产等步步深化的改革。财税、金融、商业、外贸等体制的改革也基本如此。唯有集体土地制度在经大包干制的内部调整后成为基本不变的最稳定制度。这并不奇怪。纵观历史，计划体制和传统战略始于和基于集体土地制度的建立，经济的整个转轨也始于和基于这一制度的内部调整。那么，中国若真要走向纯粹的市场经济，很可能应最后改变这一制度以终结传统体制。拆房子一层一层拆到底才不会砸死人。当然，集体土地制度弊病也很多，如当前的土地、劳动力市场难发育就是它造成的。大家对它的弊病有足够的认识。本文强调的是它的另一面，目的是引起对它的再反思和争论。这有助于中国转轨的长程设计注释：

*本文源于Pei，Xiaolu，1998，TheInstitutionalRootofChina''''sRuralIndustryandGradualReform，LundUniversityPress.全书共177页。

*其实，中共中央1983年1号文件明确要求政企分开，乡村政府不再控制农村集体经济。

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集体土地范文篇2

一、我国集体土地流转的现状

我国现行的国有与集体“两种产权”制度形成了两个分割的土地市场。现行《土地管理法》明确规定禁止农村集体所有土地使用权流转用于非农业建设。但早在20世纪80年代，我国经济发达地区就普遍以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地，集体建设用地的隐形市场实际上早就客观存在。现在随着全国城市化进程地不断加快，城市郊区、县城、中心集镇，大量的集体土地进入市场已成为不争的事实。但这些现象与现行集体建设用地管理制度存在矛盾，诸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解决。对于该问题如何解决，2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》对集体建设用地使用权的相关问题进行了规定。该《办法》在全国第一次对集体建设用地的流转范围、用途、流转的程序和流转后的收益及法律责任等问题都作出了具体明确的规定。但在全国范围内适用的法律法规至今仍未出台，使得该类问题仍然无法解决，农村集体土地的流转一直处于比较尴尬的地位。

二、集体土地流转存在的问题

（一）集体土地所有权的归属不明

在与土地集体所有权相关的法律制度框架中，集体土地的产权主体并不明晰。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是，集体到底指的是哪一级组织，法律规定中却没有予以明确的指出。《宪法》中，集体土地产权被笼统地界定为集体所有。《民法通则》第74条第2款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村民合作社等集体经济组织或村民委员会经营管理。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。在《农业法》中则被界定为乡（镇）、村两级所有。即使在最晚颁布的《土地管理法》中，这个问题也没有得到彻底的明确，而只是规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此可见，集体土地所有权的主体有三种形式：乡镇农民集体经济组织、村民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可以简称为“乡镇、村、组”三级。

（二）法律对农村集体土地流转的规定严重滞后

对于集体土地流转，目前没有专门的法律法规，惟一涉及土地分类、用途、规划等相关的法律，是1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》。该法第63条明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”据此，农民集体所有的土地，无论耕地还是集体建设用地，都必须通过征收转为国有后才能出让。这意味着，农民实际上并没有对集体土地的处分权，当然也就没有土地财产权，所以无法获得土地出让的收益。该法第43条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第二款规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这些法律条文严格限制了集体土地非农建设的使用范围，只允许农村集体经济组织自建自用。即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或者建住房，但是不得出让、转让或者出租集体土地使用权，也就是说，集体建设用地向本村镇以外的企业和个人的流转行为是法律明文禁止的。而现实中，大量集体土地通过出租、转让、合作、入股等方式流转到农村集体经济组织以外的企业和个人使用的情况比比皆是。尤其是近几年来，各地通过集体土地流转用于工业园区建设和城镇建设，已成为当地经济发展和城市建设的重要组成部分，经济发展和用地矛盾十分突出。

（三）当前我国的农地征用制度不合理

国家为了公共利益需要，采用行政手段强制征收集体土地，并给予一定经济补偿。从行政法的角度而言，在土地征用这一过程中，国家行使的征用权并非私法意义上的权利，而是公法意义上的权力，是依据国家主权或行政管理权行使的在市场经济的今天，有些地方政府常利用法律对“公共利益”无严格界定这一漏洞，动辄以公共利益为借口，大包大揽本应由社会或市场主体（包括国有企业）来完成的事业，利用自己手中的公权力，随意低价征用农地然后高价出让从中牟取暴利，甚至官商勾结中饱私囊，而失地农民却得不到应得的补偿或补偿很少，引发了诸多矛盾。

三、对集体土地流转进行改革的几点思考

（一）合理配置土地资源，推进集体土地制度改革，允许集体土地进入市场

土地作为要素市场特殊商品，应通过市场机制调节和配置。一是按照土地效益最大化的原则合理配置土地资源；二是通过市场机制实现土地的价格和价值相符。集体土地进入市场，对充分发挥农村集体土地的资产效益，加快形成土地资源的市场配置机制具有推动作用。

（二）切实保障农民的土地财产权，赋予集体土地与国有土地同等权利

保留农村集体土地所有权，允许集体土地在符合条件的前提下，直接进入市场流转，为实现集体土地和国有土地同等权利，建立统一、规范、有序的城乡一体化的土地市场体系，为全面推行集体土地流转并将之纳入规范化、制度化轨道奠定法律基础。

（三）集约节约利用土地，加强总量控制与用途管制，规范农村集体建设用地的流转

集约节约利用土地资源是国家指导土地开发利用的基本方针，也是集体土地流转必须遵循的基本原则。要通过经济、行政、规划等手段和措施，改变农村土地粗放、无序、低效的状况，促进土地的节约集约利用。在允许集体土地进入市场的同时，还要通过集体土地供应的总量控制以及土地利用总体规划和城市总体规划，并将集体土地供应指标纳入年度供应计划等手段来规范。

（四）完善集体土地流转的相关法律法规，确保国家土地政策的更好衔接

首先，从根本上改变土地制度的二元性。我国法律将土地分为国家所有和集体所有，这两种所有权在所有制基础上是相同的——均为公有制。既然国家土地所有权上可以设定建设用地使用权，且建设用地使用权可以依法流转；逻辑上的推论应是集体土地所有权上亦可设定集体建设用地使用权，且集体建设用地使用权亦可依法流转。

其次，建议修改《土地管理法》，制定规范农村集体土地进入市场。我们必须正视《土地管理法》禁止集体建设用地出租、转让的条款已完全滞后于农村土地市场的现实，这一滞后不仅降低了法律的权威性，也不利于保护集体土地所有者和使用者的权利，妨碍了正常的交易活动，去除这一禁止性条款已成必然。在这个问题上广东省已经给我们做出了表率，允许集体土地出让、出租、转让、转租和抵押。

集体土地范文篇3

集体土地是在集体土地所有制下农民集体所有的土地。法律规定农民集体所有的土地使用权一般不能出让、转让或者出租用于非农建设。如果非农业建设需要使用集体土地，必须通过征地改变其产权属性，将集体土地强制性转为国有土地，然后由各级政府通过土地一级时常或者以划拨、租赁等方式让渡使用权。集体土地的流失反映的是农民与土地关系的弱化和分离。农民和土地之间的关系是非常的微妙的，农民不与土地分离不行，不能推进现代化的进程，但是分离的太多太快也是不行的。所以这种弱化和分离必须在相关制度的保证下有序有度的完成，否则将会极大的伤害失地农民的利益，引发严重的社会纠纷，窒息中国经济的发展。珍惜宝贵的耕地资源，保护失地农民的正当利益将是本文的立足点。

二、问题提出：集体土地流失过快，土地利用无序化问题突出。

（一）农民经营的土地流失的形式。

1、国家征用及其扩大化的“合法”征用。

据统计，1987年到2001年全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中百分之七十以上是征地。我国非农建设占地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，一般人均耕地不足0.7亩。根据一项16省的调查结果，2000-2001年这16省共征地246.9万亩，其中耕地171.4万亩，失去土地农民236万人，大体上上海征用一亩耕地就会造成1.4人失去土地。上述资料是依法审批的占用数，与其并行的还有大量超出公益目的和不按法律程序的征地。卫星遥感资料表明，违法占用土地数量一般占用地量的百分二十至百分三十，有的地方多达百分之八十。相对于珍贵的耕地资源，土地流失量是非常醒目的。

2、集体管理者非法让渡土地使用权。

由村委会、乡(镇)政府等集体土地的经营管理者，就未经国家征用的集体土地与受让方直接签订转让合同，由受让方向其交纳“土地转让费”后，取得该集体土地的使用权。这是一种目前集体土地非法流转中最为直接的形式。一般情况下，集体土地是卖给城镇单位或个人作建设用途。这种没有办理任何的农业用地转换手续的非法交易行为是目前农业用地流失的主要的形式。这其中还包括许多的变相的交易行为，例如，直接将集体土地出租或在集体土地上建房出租，借出租或承包土地、转让或出租房屋、合作建房，及以土地入股联营的形式进行集体土地的转让。

扩大化的合法“征用”和集体土地管理者无规的让渡土地是中国集体土地流失过速、无序化发展的两种最主要的表现形式。也正是这两只手正一步步把农民从其耕地上拽走。

三、原因分析：工业化发展和制度缺失双向并存

1、工业化和城市化的进程是农民失地的根本原因。

按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年到2030年的30年间，全国各项建设占用耕地将超过5450万亩，这就意味着今后失地农民的队伍将是十分庞大。另据专家分析测算，按照目前城市化和基础设施建设的速度，我国今后每年建设用地需要250万亩到300万亩。如果按照城郊农民人均1亩耕地推算，就意味着每年大致又有250万到300万的农民失去土地。据此推算:未来的30年间全国将有7500万到9000万农民离开土地。国土资源部门的第一要务就是要在土地总体规划的前提下保障经济建设用地需求和保护耕地并重，也就是要双保、双赢，但是这两者本身就是矛盾的。所以有现代化的发展就有农民对土地的离开。现代化并不是过度和无序用地罪责的担当者，它只是我们找出无序用地的一个基础和导致者。我们的视角不是去阻止失地而是说要阻止过度的用地，以及要保护失地农民的合法权利。

2、制度的缺失是中国集体土地过速和无序流失的根本原因。

第一，集体非农用地的限制流转给征用土地留出了寻租的空间。

随着工业化的不断地推进，对土地使用权的需求者也越来的越多样化，土地使用的缺口也越来越大，国家不得不放开土地市场，对于一些经营性用地项目改为国有土地有偿使用。但是国有土地市场根本不能满足经济的飞速发展，广大的土地需要者不得不把目光投向集体土地。

第二，集体土地所有权主体缺位为第三者随意占用土地使用权提供了便利条件。

根据我国现行法律的规定，农村集体土地所有权的主体主要有如下三种：村农民集体、乡镇农民集体、以及村内两个以上的集体经济组织中的农民集体。这样的法律规定看似清晰，实际具体到每一块土地，所有制形式和所有权归属则比较模糊。具体属于哪一个集体所有，是乡镇，是村，还是组、队，不明确。同时乡镇、村、组、队是行政单元，并不是经济学概念上的经济集体，也不是法律概念上的经济法人，所以主体不明确、法律界定不清楚。由此造成土地所有权的模糊使得农民没有真正掌握土地，结果是基层政权及乡镇或村干部掌握了绝大部分的土地处置权。从法理上来说，村民委员会和村民小组不过是农民集体的执行人，是代表农民集体来行使管理土地的权利，但实际上却造成了这一权力的垄断，而且很有可能转化为村民委员会中个别村干部的个人支配权。这样在经济利益的驱使下，随意的处分集体土地的使用权变得没有了节制和顺理成章。

四、对策建议：长远规划和即时政策同步进行

（一）从长远的政策而言，我国需要完善农民的土地产权制度。

在今天，我国的土地制度，一方面坚持实行土地国有和集体所有，明确农地的所有权归属国家和集体，在其流转过程中保障国家和集体的产权主体和流转收益。这种所有权是农地产权的主产权。另一方面，坚持实行农村土地承包经营制，明确农地的田面价值所有权归属农民，在其流转过程中保障农民的产权主体和流转收益。、只有明确农民对土地的权属，赋予其对土地使用权的物权性拥有，才是集体土地有序流转的基础所在。可以说“物权法定”是保护失地农民权益的最好的法律武器。

（二）近期而言：

1、就是要调和经济发展和农业用地的矛盾，有限制的去承认和规范非农用地的流转。

我国对于非农用地的流转限制的比较死，是缘于保护耕地资源的初衷，但是经济发展规律的要求，已经使集体非农用地在经济发达的地区和城乡的结合部成为了现实。从长远来看，农村集体的土地进入市场，是市场经济的要求。其实要保护耕地，核心在于严格土地农转非的手续，集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得，统一管理。对此，我们应该尊重经济发展规律，面对现实，修改相关的法律，在符合土地利用总体规划，城市和集镇规划，在依法办理农转非手续的前提下，允许集体建设用地参照国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让的程序和方法来进行市场流转。

2、规范征地制度，把其严格的限制在公益的范围内，禁止国家垄断。

政府征收土地必须严格区分公益性用地和经营性用地，国家的强制性征地权应是公益性的，包括能源、交通、水利、公共设施等等，法律应该以列举的方式明确公益性用途。商业性用地不能借发展经济之名，以国家的行政权力强行征地，而是应当通过向农民集体购买、租赁等市场方式取得使用权，其价格也应由市场决定，即使是公益用途的征地，也应该实行补偿市场化，而不是行政性补偿。发达国家及地区均以补偿征地造成的实际损失为原则，并且由市场确定价格，这些成功的经验值得我们借鉴。

3、加强执法链条的完善。

对于我国薄弱的执法链条，将会随着我国非诉行政执行制度的完善，而得以改善。土地案件的执行决定权和裁断权将会由法院行使，即法院行政审判庭对具体行政行为合法性审查后，作出是否执行的裁定，准予执行的裁定交由行政机关利用自身专业优势实现经法院审查认定的合法的土地执法行为。这样一来既保证了司法审查的公正性又不牺牲土地行政执法的效率和执法力度。

总之集体土地流失的过速和无序化发展，向我们敲响了警钟，现代化和城市化的进程必须要处理好建设用地需求和耕地保护的关系，要完善立法切实保护好失地农民的利益。

集体土地范文篇4

但这些研究过多地重视了改革时期，忽视了改革前，似乎凡是旧体制的因素都肯定不会对转轨有积极作用。其实，所谓渐进转轨就是没有彻底迅速地抛弃旧体制的因素。那么它们在转轨中必然要发生作用，但人们本能地不去考虑它们是否会有积极作用。一个最基本却被忽视的事实是中国的耕地在改革前后都是集体所有的。这一土地制度正是以上被强调的两大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不会有乡村集体企业。但这一制度的作用却从未被提及，更不用说被研究了。因此，中国渐进转轨的三大基本问题至今无答案。什么是联结改革前后发展模式的制度基础？什么是乡镇企业的制度根源？什么是中国渐进转轨的最终原因？本文尝试一揽子地解答它们。

经济史告诉我们，土地制度是任何农业社会的制度根基。如果对某一经济问题的解答追到了这个层次，就找到了根上。这一点对中国的经济转轨也不例外，因为土地制度在农业社会中的影响和作用是最为深远的。例如：土地曾是中国地主阶级权利的基础。中国共产党战胜国民党的真正武器正是其当时受亿万农民拥护的土地政策。它以后靠构筑集体土地制度和直接控制集体土地及其产出，能很快地建起一个完整的工业体系。近年来东南亚房地产市场中的投机和价格的大幅起落，导致了泡沫经济在先，银行倒闭和金融危机随后。中国之所以未被卷入，其与周边国家不同的土地制度是一个根本性的原因。

正因为这一根基性因素被长期忽视，中国转轨中的一系列现象成为难以理解之谜。Oi（1992）发现乡村政府在乡镇企业的发展中起了重要作用，但她（1989）也曾强调它们在改革前作为国家人去掠夺农村集体组织的利益。那么是什么因素使它们在短期内发生如此重大的变化呢？对此我们至今没有一个内因的解释。常与王（ChangandWang，1994）发现乡村企业的所有权在村民，控制权在乡村政府。这种两权分离非常象西方股份公司的体制，并使乡镇企业的机制效率非常高。但他们认为这是中央政府集权和“设计”的结果。这种外因性的解释很牵强，并与改革中分权化的现实不符。DongandPutterman（1997）发现乡村集体企业不仅比国有工业，甚至比私人企业的效率还高。对此我们也缺乏内在机制的解释。

中国渐进转轨的一些宏观现象也是至今未破解的谜。诺顿（Naughton，1994）认为乡镇企业的发展同产品市场与要素市场的不对称密切相关，它们有适应这一外部环境的灵活机制。这也是一个外因性的分析，并且没回答是什么造成了这种市场不对称的奇怪现象。Weitzman（1993）说中国转轨模式提倡竞争而非私有化，但他并没回答：为什么不私有化就能有竞争？

下面的章节就按逐个解答这些迷的顺序来安排。其逻辑关系是1-3节讨论微观问题，4-6节讨论宏观问题，第7节再回顾国际学术界对中国乡镇企业和渐进转轨的大辩论。这里有三点需说明。第一，本文不采用西方文献用大量篇幅去证明一个简单现象或假设的方法，因为其内容建立在中国读者皆知的事实基础上。这样能以较少的篇幅容纳较多的信息。第二，本文的乡镇企业主要指乡村集体企业。第三，本文所谈的转轨主要指80年代。

一、集体土地的排外权：乡村政府和集体组织摆脱国家控制的根源

集体土地制是计划体制和重工业导向战略的制度基础，建立它的目的就是要把农业剩余尽可能多和快地转化为重工业投资。在50年代初，国家无法控制农村合作组织和它们的产出，因为这种组织是基于个人之间的合约。所以国家有意地把最初源于底层的合作化（如互助组）导入大规模的集体化运动，土地的集体化是其中最根本的内容。周其仁（1995）曾对中国土地集体化为什么能比苏联顺利和成功作过精辟的分析。根据他的解释，农民并没有从市场或地主手中去买地，他们是从国家领导的运动中无偿地分到了土地。那么，当国家改变意志时，这种私有制也较容易被改变。但是，土地集体化本身不能导致国家对土地的直接控制。周其仁对此有进一步的解释。

集体化使集体组织，而非国家，成为土地的所有者。尽管在集体组织内的成员间的产权很难界定得象合作组织内成员间那样清楚，但集体组织的产权与合作组织具有同样的排外性。例如，中国的国有企业总是被国家的某专业部（条条）直接控制和管理，但农村集体组织却从不可能被哪一个专业部来直接控制，即使是农业部也不例外。原因很简单，就是因为它们从来都不是国有部门的一部分。国家控制农村集体组织的唯一途径只能是它的行政系统（块块）。50年代的合作制是私有制之间的合约，而集体所有制则是一种公有制。正是这一特点使国家控制得以进入，特别是当农村集体既是一个行政单位又是一个经济组织时。所以，土地集体化和政社合一两个要素的结合使国家控制得以实现。这大致经过三个步骤。第一是重合行政边界和集体土地边界，使该集体既是一个行政单位又是一个经济组织。第二是使该集体领导既是行政官员又是经济组织的管理者。第三是用命令和服从的行政原则使该领导执行国家计划。国家就这样进入了农村集体经济组织。国家计划决定该组织生产什么，生产多少和如何分配。尽管该组织拥有那块土地，但它并不能决定如何使用。土地的控制权事实上不在所有者而在国家手里。

国家与农民的利益冲突集中到了农村干部头上。他们既是基层官员又是集体经济的管理者。这种事实上的双重身份使他们既能代表国家又能代表农村集体。Oi（1989）用主义的理论框架来描绘社队干部是怎样成为国家人的。这一分析忽视了另一重身份也能使他们成为农村集体组织人的可能性。这种双重身份的矛盾源于组织设计本身的内在矛盾。首先国家要控制农村基层组织，它必须从本身就是集体组织成员并十分熟悉当地情况的农民中选拔干部。事实也正是如此，公社干部的大部分和大队、生产队的所有干部都是当地的农民和社员。用一个成员来掠夺他自己组织的利益肯定是较难的。第二，国家不可能使每个干部都成为正式官员或它的正式人。按当时的规定，只有国有部门的成员才能成为正式官员。另外，使数百万社队干部成为正式官员的开支也太大。所以，只有公社主要领导等少数干部才是正式官员并领取国家工资。绝大多数社队干部，包括大部分公社干部和所有大队及生产队的干部只能从集体分配中获得收入。如果他们真按国家人的身份行事，那么不仅集体的利益，而且他们自身的利益都要经过他们自己的手被国家拿走。这正是这一组织设计的矛盾所在。

国家不得不用激励、惩罚和政治整治运动（如社教、等）各种手段来使社队干部为它的利益服务，但上述矛盾始终存在。这最后导致了国家控制的成本超过了其收益（周其仁，1995，表一），并引发了1978年开始的改革。这期间，社队干部双重身份内在的可转换性开始发生作用。改革前，他们不得不基本代表国家的利益。改革后，他们农村集体人的那一重身份自然而然地就占了上风，而这又是由大包干制引起的变化来保证的。

在农村，计划经济的操作依赖于自止而下的命令服从关系。国家命令社队干部，他们又进一步指挥社员。国家是唯一的决策者，它直接控制着集体土地。大包干制用自下而上的合同原则改变了这一关系。农户在与村政府讨价和签约时讲得明白，交够国家和集体的，剩下都是自己的。这实际上将农户、集体和国家的关系，自下而上地一揽子界定清楚了。这引起了两个根本性的变化。第一，对集体土地的控制权和由此而来的利益从国家手中回到了所有者手中。农户作为集体土地所有者的一员在合同期控制着他使用的那块土地并获取由此产生的利益。村政府作为所有制则代表享有对土地使用的协调、签约和管理权。在中国这样一个农业社会里，谁控制了土地谁就控制了力量和社会财富的源泉，并立刻变得强大起来。改革前的国家如此，改革后的乡村政府和农民也不例外。这正是启动了中国改革洪流的原始动力。它也是区分集体土地制改革前后根本差别的分水岭。

第二，大包干制度意味着国家不再能用行政权力来直接指挥农村集体组织，这在很大程度上改变国家、乡政府和村政府的关系，公社政社合一体制的功能建立在下级服从上级的行政原则上。当这一原则在经济领域被合同原则取代时，政社合一的原有功能立刻就消失了。尽管政社合一的形式仍存在。由于上文提到的组织设计矛盾，改革前的上级政府在一般情况下使农村干部服从命令的前提起码是确保他们的干部位置和相应利益。既然现在不容易直接命令了，这种确保也就没有存在的必要，这恐怕是目前村干部由村民选举的机制原因。这意味着乡村政府对上级政府的利益从属关系大大松动，尽管原有的行政系统关系在形式上仍然存在。既然乡村干部的利益不再主要依靠与上级的关系，它就必然要主要依靠与本集体组织的利益关系（Pei，1996）。这样，乡村政府的功能就从以往的主要为国家利益服务转为主要为本集体组织的利益服务，尽管政企合一的形式仍然存在。这可能就是中国独有的乡村政府双重身份和功能的内在可转换性。

那么，什么是以上变化的制度根源呢？他就是集体土地原有的排外权。靠重合行政边界和集体土地边界及政社合一，国家可以直接控制农村集体组织。但是，当集体土地的产权边界被大包干制确认和保护时，这种排外权也可以使乡村政府摆脱国家控制，主要为本组织的利益服务。事实上，当中国82%人口组成的农村集体单位在80年代初变成千千万万相对独立的经济组织时，这种状况本身就是一个初步但又巨大的市场环境。它足以启动和左右中国的整个经济转轨（Pei，1944；PeiandGunnarsson，1996）。二、集体土地制：农村集体工业的制度根源

在乡镇工业的研究上一个根本的因素被长期忽略了，通俗地说就是乡镇工业的产婆被遗忘了。这使我们对乡镇企业的许多现象难以解释。要找到这个因素，需要从社队企业开始分析。

1、集体土地制度与集体工业的内在联系

从中国农村集体化史可以清楚地看出，首先是土地的集体化，其次才能在这一基础上建立起集体组织，最后才能从这一组织中产生出来社队工业。这种逻辑关系非常简单，但往往最简单的往往是最基本的。比如一旦土地私有化了，建于其上的集体组织和工业也会相应垮台。皮之不存，毛将焉附。我们将看到，社队工业的全部特征几乎都来自于集体土地制度。

根据张毅（1990，209页）的数据，农村工业早期投资的82.6%来自集体积累，银行贷款只占17.4%，且基本是流动资本。周其仁（如上）的数据也证实社队工业的投资主体来自集体积累。这个积累是哪儿来的呢？它当然来自于集体土地。中国的国有工业和农村工业都是集体土地。中国的国有工业和农村工业都是集体土地的产物。差别是前者建在城市，后者却只建在产出它的那块土地上，即所有者的土地边界之内。比如，公社企业只建在公社所在地，大队企业只建在大队所在地。以后的乡村企业也如此。这就是它们被称为社队或乡村企业的根据。这简单的名称后面有很深的内涵。这样我们可以把社队及乡村企业定义为既是一块集体土地的产物，又是对该土地的直接投资，他是在这块土地内资源再配置的结果，其目的是增加该土地的单位产出价值。这一定义恐怕反映了社队或乡村工业的最本质的特征。抓住了这一特征，乡镇工业和中国渐进转轨之谜就可迎刃而解。

2、为什么国家无法控制社队工业？

这一问题是周其仁（1995）提出来的。他注意到国家在改革前可以直接控制集体土地但却无法直接控制社队工业。国家可以禁止买卖土地却无法直接控制社队工业的设备，它可以直接计划农业的生产、分配和占有其剩余却无法这样对待社队工业。这使社队工业在改革前的生产手段、生产和分配过程就与集体农业有根本差别。周其仁因此称其为“集体资本主义”。问题的关键是国家不得不将土地产出分成国家、集体和个人三个份额，而社队工业恰恰是由集体份额转化来的。国家可以直接控制土地，但它不应控制它的全部产出。否则的话，它必须要承担农村的就业、工资和福利等全部责任。这迫使它必须划出由集体和个人分别控制和使用的份额。那么，当一个社或队完成了国家计划并且国家已拿走了其份额后，用属于集体的份额办了工业，国家还有什么根据去控制呢？尽管如此，仍有靠权力侵占和平调社队企业资产的现象，但它没有演成全局的制度基础。

3、为什么农村集体工业由乡村政府控制？

许多研究者发现尽管乡村集体工业为某集体组织的全体成员所有，但他们在管理上没有发言权。这就是常与王（1994）提出的两权分离。要讲清这一问题，必须从集体土地制的起点开始。我们已经清楚地定义，农村集体工业是集体土地的产物。周其仁也指明，大多数社员当初并没有土地，他们是从国家那里无偿地分到了土地，很快又被集体化了。在这种情况下某社员无法宣称我当初在这块土地上有多少份额，因此我也应在它的产物——工业企业上享有多少相应的份额和发言权。国有工业和社队工业都是由集体土地的农业剩余转化而来，它们形成的特征都与集体土地起始点上的产权模糊相关。千百万无地农民曾受惠于国家，因此当国家将土地集体化时他们很难激烈的反抗。也正因为他们从未花钱买过这些土地，国家可以较容易地将其产出中的剩余拿走。这同样也是村民们在乡村工业管理上没有发言权的起始原因。但是，国家拿走的就不再属于集体，而由于社队回乡村企业是对原土地的再投资，因此被该土地的所有者拥有。

正是因为社员们无法宣称他们在土地上拥有多少份额，社队干部作为集体组织代表天然地就获得了控制和使用土地产出中集体份额的权利。这一份额并不等同于工业企业，它只是提供了这种可能性。恰恰是早期的社队干部把这种可能变成了现实，他们顶着各种各样的压力把农业产出的集体份额转化成了工业企业。正象周其仁分析的，他们的干部身份和个人能力在此过程中发挥了决定性作用。创办者的身份进一步巩固了他们对企业的控制权。但是村民们能随时监督干部，使他们难以为所欲为。因为企业是集体土地的再投资，村民们天天可以看到自己的企业和干部在其中的活动，就象他们天天看到自己的土地一样。

总之，两权分离并不是极权从外部强加的，它是从集体土地制的内在特征中衍生出来的。这个机制也不是改革后才“设计”的，它在改革前就存在。这也是为什么社队工业在70年代的年均增长率与乡村工业在80年代的年均增长率非常接近的原因。

三、集体土地制：乡村企业资源配置低成本的根源

DongandPutterman（1997）发现，乡村集体企业在80年代时效率甚至比私人企业还高。这很可能是由于前者有集体土地制度作依托而后者没有。常听说乡镇企业有秘密武器。若真有其事，它只能是集体土地制度。下面就讨论这一制度在乡村工业的资本形成，银行贷款和劳动工资中的作用。

1、土地与资本形成

建立一个工业企业，首先需要一块土地。中国人多地少的国情决定，土地的价值和价格应该是相当高的。农村工业大多是劳动密集型，因此土地实际上构成了投资的主体，它的价值和价格都应比农村工业的的设备高的多。由于不允许买卖土地，我们缺乏土地市场和价格，土地（尤其在80年代）变得好象没有价值了。这使我们看不清集体土地制度在乡村集体企业发展中的决定性作用。当他们建企业时，不需购买土地，因为土地和企业都属同一个所有者。这就是我们定义乡村企业是对集体土地再投资的根据。据林青松（1990）、杜海燕（1990）及笔者的调查，农村私人企业面临的最大难题是土地的获取。它们一般只有两个途径：一是企业建在自家庭院里。这种情况下业主不需买或租地，但企业既小又很难发展。二是稍大一点的企业在附近集镇租公共或私人建筑。在安徽界首县，私人企业80年代初为此付的租金是平均每亩1962元，这在当时是很大一笔钱，构成它们生产成本的重要部分。

集体企业的厂房投资也很低。他们往往直接利用以往社队的库房、礼堂甚至知青留下的房子。在这种情况下，他们几乎不花什么钱。要建新厂房，一般也是靠自己的建筑队，用自己生产的砖瓦沙石进行。这也使投资大大降低。厂房建好后，集体企业或是以很低的价格从国有企业购买二手设备；或是直接以土地厂房作为自己的股份，让国有（如苏南）或外资（如广东）的设备作为对方的股份组成股份公司。改革中最早出现的联营或股份公司都是以这种方式首先从农村发展起来的。正是由于不需买地，用自己的建筑队和建材，集体企业不仅投资低而且建设速度快。从立项到出产品，一般只需半年左右（张毅，1990）。简而言之，如果建一个相同标准的企业，农村集体部门无论与国有还是私人部门比较，其投资成本都是最低的。归根结底就是因为它是对原有集体土地的一个再投资。

笔者在浙江桐乡某村调查时发现了一个非常有趣的例证。改革以来，千百万农户建了新房，农户对砖的需求很大。该村政府决定建一个砖厂。它先与本村要买砖的农户签约收取预购定金，并用这笔钱建了一个大烟囱。靠着这个大烟囱，它又能与周围村的农户签约收取预购定金，并用这笔钱盖了砖窑。结果这个砖厂几乎完全是靠农户的预购定金建成的。那么，什么是该村政府的信用基础呢？就是它对集体土地的控制权。当它决定用一块地建砖厂时，这块地就已成为砖厂的投资主体。在人口密集的浙江，土地的价值非常高，农户们知道村政府不会开玩笑，他们肯定会得到砖。私人企业家没有工地作为这种信用基础。另外，他们也可能会卷款逃跑，而那块集体土地和管理它的村政府是不会“逃跑”的、集体土地与银行贷款

在80年代农村工业的贷款上，大致有以下三个特点。第一，集体企业比私人企业更容易得到贷款。王晓鲁（1990，224页）给我们提供了安徽界首县的以下数据。

表一、银行贷款在总资本中的百分率

1983198419851986

集体企业25.429.133.325.6

私人企业21.013.514.517.7

第二，乡村两级政府各自为它们属下的企业作担保。贷款风险往往既不由企业经理也不由银行承担，而是由乡村政府承担。第三，乡以上政府可以命令银行，但乡村政府没有权力指挥当时都属国有部门的农行和信用社。这也是为什么乡村工业的预算约束比国营企业硬的原因之一（Bgrd，1990，203页）。

那么，为什么集体企业比私人企业更容易得到贷款呢？常有的说法是国家政策歧视私人企业。实证研究提供的以上特征说明并非如此。否则，乡村企业经理不需要乡村政府担保，他们自己应能贷到款。Bgrd（如上）的研究还显示，农村银行系统在80年代已经开始按市场原则办事，这些原则决定着农村的非国有部门中谁应得到贷款。一是赢利能力。当上饶和界首的某些乡村政府有滥用贷款的倾向而私人企业的赢利能力较高时，银行就行使了其对前者的拒贷权而把款贷给后者。表一显示了私人企业同样能贷到款。二是还款或承担贷款风险的能力。这才是集体企业在总体上比私人企业更易获得贷款的真正原因。

为什么在银行面前，乡村政府有比乡村企业经理和私人业主更高的信用呢？这也是一个至今未解的迷。解开它的钥匙仍是集体土地制度。乡村企业和私人企业都可能破产，但只要集体土地制度不变，集体组织就不会破产，而该组织的土地不是被乡村企业经理，而是被乡村政府控制。首先，当一个乡或村的企业破产时，其债务往往由乡或村政府安排其属下的另一个企业偿还。尽管Bgrd（如上）提供了这个案例，他并没有指出背后的原因。为什么那个企业会承担债务而另一个乡或村的企业绝对不会呢？因为根据我们的定义所提示的本质关系，破产的企业和承担债务的企业是同一块土地的产物，被同一个组织拥有，因而被同一个政府控制。所以这样做完全合理。这就是为什么乡村政府比乡村企业经理信用高的原因。

第二，即使一个集体组织的企业全破产了，社区政府仍有可能偿还贷款。为什么呢？因为它仍旧控制着土地这个生产手段，而这块土地仍旧能不断地提供产出。乡村政府每年从农业中获得并控制的集体提留就是一个例证。另外，土地尽管不许买卖但在许多地方都可以出租了。例如，在广州郊区石井乡的一个村子，村政府向四家蔬菜批发公司出租土地，每年得到租金高达2000万元。村长告诉笔者，如果村里的工业企业都破产了，这笔钱足够偿还它们欠银行的贷款。这就是为什么乡村政府比乡村企业经理和私人业主更有信用的原因。

第三，一个最简单却最重要的事实至今未引起乡镇企业和中国转轨研究者的注意。改革以来，千千万万的乡村集体和私人企业破产了。今天，大批的国有企业也在破产。但我们从未听说哪个乡或村的集体组织破产了。为什么呢？只要集体土地不许买卖，农村集体组织就不会破产。只要集体工地制度不变，乡村企业的产婆就不死。所以，大量的乡村企业在竞争中破产了，但更多的乡村企业仍在被产生出来。集体土地制度是乡村企业生命力的源泉。乡村企业金融风险的真正承担者并非乡村政府，而是集体土地制度！

3、劳动与工资

乡村企业的劳动与工资分外部和内部两个关系。我们先分析外部关系。根据门新（1990）和林青松（1990）的调查，私人企业往往付比集体企业更高的工资以吸引工人。在福建晋江私人和集体企业的平均工资在1985年时分别是932元和823元。根据Bowels和Dong（1997）对黑龙江的案例研究，私人、村和乡企业的月均工资各自是459.9元，364.8元和311.4元。但是，私人企业更多地使用解雇来提高工人工作效率。每年的工人解雇率在私人、乡和村企业中分别是4.8%、0.5%和0.1%.乡村企业的经理们在意识形态上仍旧不赞同过多使用解雇的手段，这使工人的就业保障度较高。从工人方面来看，尽管存在着工资差别，行为指数显示工人对企业的支持和向心率在集体企业比在私人企业要高。4%的工人每年自动退出私人企业，而这一退出率在乡、村企业分别只是1.8%和0.3%.更有意味的是，乡村企业经理们有机会成为私人企业家并挣更多的钱，但他们并没选这条路。那么是什么使他们留下而不去挣更多的钱呢？

尽管Bowels和Dong提供了以上非常有意义的数据和问题，但现象背后的原因仍旧是个迷。解开它的关键还是集体土地制度。首先，私人业主与工人的关系是纯粹的市场关系，他本来就没有责任确保工人的就业，所以他付较高工资而不确保就业稳定。相反，乡村工业管理者和工人的关系是集体组织内部的关系。当一个新企业建立时，社区政府有责任先安排内部成员就业，因为这个企业是集体土地的产物，每一个土地所有者都有权利提出这个要求。当他与私人业主打交道时，他不具备这种权利。这样，高工资低保险与低工资高保险在一定时期形成了平衡。第二，根据笔者在山东、辽宁、四川、广东、浙江和江苏农村的调查，如果一个集体组织成员成为私人业主或被私人业主雇了相当长一段时间，就意味着他自动放弃了其成员权利。社区政府就不再承担安排他在乡村企业就业的责任。在这种情况下，他是在用其成员身份的长期权利换取一种短期内较高但长期内风险很大的收益。他面临的是靠自己的土地和组织，还是离开它们靠市场去谋取长期利益的战略抉择。他必须非常小心地比较。只要没有发育良好的要素市场和稳定的高收入，大多数人就不会放弃他们集体土地所有者的权利，上述平衡也不会打破。所以，尽管工资低，乡村企业的工人退出率还是非常低。如果没有集体土地制度这个把他们捆在一起的机制，或生产要素完全市场化了，就根本不会有这种现象。

搞清这种关系后，我们就可以讨论乡村工业内部的劳动工资现象。首先，在企业困难时愿降低10%工资的工人的比例以集体企业比私人企业高48.8%，愿降低工资以确保本地充分就业的工人比例在前者也比后者高36.2%（Bowels与Dong，1997）。第二，价格（利息率）在乡村企业资源配置机制上作用很小。农户集资的利率可被乡村政府随意确定，事实上经常不付利息，因为集资的主要收益是为了在劳动力大量剩余的环境里得到工作（Bgrd，如上）。第三，私人企业按劳动力供求状况付月工资（Wu等，1990，333页）。这在村级企业最普遍。此方法的最大特征是工人工资的大部分是在年底分发的。令人吃惊的是，当笔者1997年在上述六省调查时，此方法仍在实行，它甚至仍在号称华夏乡镇工业第一县的无锡（现名锡山市）实行。例如，无锡东湖塘镇某村五个企业的人均工资在1996年是7000元，但每月只发工人100元零花钱用于买烟、牙膏和卫生纸等，其余的钱在年底发且不付利息！

如何解释这些不可思议的现象呢？西方英文文献的流行说法是极权或乡村政府“管理有方”，也可称之为“政府决定论”。乡村政府何来此神通呢？为什么工人会长期地接受而不反对这种极权或“有方”的管理呢？为什么私人业主要这样做工人则会坚决反对呢？这里，集体组织的内部关系被错误地当作了市场关系；工人，他们的土地和他们的企业之间的所有制关系被错误地看作了乡村政府和工人间的雇佣关系。第一，为什么乡村企业工人能接受较低的工资以确保较充分的本地就业呢？因为那个企业是集体土地的产物，每一个土地所有者都有同样的权力要求就业，已进厂的工人无法否认其他人的进入权。而且，乡村政府能开除一个工人的厂籍，但无法开除他天生就有的土地所有者的成员籍，所以最终还要对他在这块土地上的生存负责。这些因素导致了乡村政府的本地就业最大化政策而不是反之。第二，Byrd提到的农户集资并非市场里的投资。正象我们定义的，农户的集资投在了自己的土地上。那么，它找谁去索要利息呢？它唯一的权利是要求先投资先进厂，这在实践中也确实如此。第三，正象我们定义的，大部分工资在年终获得恰似一个农民不断地把劳动力投入自己的土地，最后在年终收获。在这种情况下，他向谁去索取利息呢？

真正的制度不会表功。但静水才深流。诺思（1990）定义制度为人们行为的规范。今天的绝大多数中国农民都是在集体土地制度下成长起来的，他们已浑然不觉地按照它的规范行动。这才是制度的伟大神功。

4、集体土地制度替代市场以低成本配置资源

此标题并不意味着集体土地制度可以在任何情况下及任何时候替代市场配置资源。从计划向市场转轨是经济史上的新事物，我们至今没有一个理论去解释它。我只能初步地显示当没有要素市场时，劳动力是怎样通过集体土地制度从农业向工业转移的。我们曾定义农村集体工业是集体组织内部资源再配置的结果。在这里有土地和许多剩余劳动力，当劳动力向工业转移时，唯一短缺的要素是资本。但是，土地和剩余劳动力都可以补偿这一短缺并使转移能进行和成本低。我们先讨论劳动力是怎样补偿资本短缺的。

当劳动者在集体土地制度内从农业向工业转移时，并不存在劳动力价格，因为此转移不是市场上不同所有者的交换过程。决定工资的机制是我们定义的集体土地和工业的内在联系。首先，工资水平受该土地上的农业收入水平制约。“样本调查的工人认为他们的工资接近或略高于社区的农业收入水平。这意味着工资在很大程度上是以集体组织的农业平均收入水平为参照系的，因为这个企业是这一组织内的一部分”（Gelb，1990，286页）。其次，工资水平也受每个成员对就业和收入分配的平等权力制约。“所以收入在一个集体组织内部很平均化，但在不同的集体组织间可以差别很大”（Bgrd与林青松，1990，276页）。第三，当工业工资略高于农业收入并存在激烈的就业竞争时，这种平均主义并没有影响效率。这也是为什么农户集资尽管没得到利息，但先进厂和工农收入差可被视为一种补偿（Pei，1996，1998）。

工资分配方式也受到以往集体农业分配形式的重大影响，这被许多地方的大部分工资在年终分配所证实。但是，这只有当劳动者没有离开土地并将他的劳动力投入建在他自己土地上的企业时才可行。在这里他有自己的房子并按大包干制使用着一块土地以获取食物。所以，每月的零花钱并没使日常生活难以为继。工人在企业困难时能接受削减工资的原因也在于此。更深的原因是国家和私人是各自企业的剩余索取者，所以要事先确定工资；而在集体企业人人都是剩余索取者，所以最终分配方案只能根据年终显现的经营结果来制定。总之，若没有以上制度基础，乡村政府无论被说得多么神通广大，也无法操作乡村工业的劳动工资政策。

我们看到，乡村企业低于私人企业的工资，财政困难时削减工资，大部分工资年终分配和农户集资等都极大地减少了工资成本、流动资本、银行贷款及利息等。当农业剩余劳动力通过集体土地制度向工业转移时，它就这样地替代或补偿了资本不足。成本降低，利润和积累率自然上升。所以，Dong和Putterman（1997）能发现乡村工业甚至比私人企业效率还高。这在没有集体土地制度作依托的城市集体企业里就不可能。

现在我们可讨论集体土地本身是如何补偿资本不足的。此节的例子有，土地与内部劳动力直接结合建厂房；它可直接作为东方股份与他方组成股份公司；它可作为获取消费者预购定金和银行贷款的担保；它本身能不断地通过农业、出租等方式产生出收入，这些收入可很快转化为投资。最重要的是，只要集体土地不允许买卖，它就能持续不断地支撑该土地上农业剩余劳动向工业的转移。

四、集体地土制：中国渐进转轨模式的根源

诺顿（1994，266页）认为，“乡镇企业的成功在很大程度上是由于它能有效地适应外部环境。它回应中国整体转轨的一个最显著特征：在没有要素市场的很长时期内产品市场率先形成壮大。乡镇企业的发展是对这一环境的灵活、有效但基本属常规性的适应。”事实似乎并非如此。恰恰是乡镇企业自身制造了这一产品市场和要素市场不对称的宏观环境，并非这一环境在乡镇企业发展前就已存在，因而它们必须去适应它。诺顿自己也提到，尽管没有要素市场，“乡镇企业仍旧生产出大量的制成品。”当然，消费者从需求上，农村广大农户、甚至城市的国有和集体部门从供给上都参与了早期产品市场的创建。农户当时提供的主要是农产品，工业品则主要由乡镇企业，城市国有和集体部门提供。与国有部门在工业品市场上竞争的主力军不是农户和城市集体部门，而是乡村集体企业。乡村工业的劳动力和资本规模在80年代迅猛扩张，城市的国有和集体部门则非如此。这表明，虽然没有要素市场，但却有资源的再配置。那么，为什么在没有要素市场或私有化的情况下，中国会有一支异军突起，并极具活力地推动了早期产品市场的形成和繁荣呢？这正是中国和东欧转轨模式的差别所在。其背后的原因至今仍是个迷。诺顿的解释是外国性的，他并没找出乡镇企业发展的内在机制。

首先，我们应注意乡镇企业的发展是资源再配置和规模扩张的结果。从1978到1988年，乡镇企业的数量从150万增加到1890万，工人数量从2830万增加9550万，7000万农业剩余劳力转入非农业部门。当如此大量的劳动者从低生产率的传统农业部门转入高生产率的工业部门时，不仅这些劳动者的生产率能立刻提高，而且社会总生产率也能被这一结构变动极大地提升。所以农村工业能有年均30%的增长率并推动了中国经济的全面增长。乡镇企业的总产值从1978年的493亿增加到1989年的7430亿（现价），10年左右大约增长了15倍！这清楚地显示了乡镇企业在中国转轨早期产品市场的形成和繁荣上确实发挥了至关重要的作用。但这背后绝非没有要素的再配置，以上企业和工人数量及结构的巨大变化就是有力的证据。那么，在基本没有土地、劳动力和资本市场的情况下，规模如此之大的资源再配置是如何进行的呢？

第二，我们应注意这一资源配置的特征。正如我们的定义和乡镇企业发展的现实所显示，乡企业只建在乡所在地，村企业只建在村的土地范围内，私人企业则建在自家庭院或附近镇上。这就是中国农村工业著名的“三就地”和离土不离乡特征。现在我们可以说，是就地工业化使乡镇企业在没有要素市场的情况下推动了产品市场的率先形成壮大。这一回答显然太肤浅了。问题是什么造成了就地化？不少人曾认为是户口制。这还不在点上。户口制只是不让人离开，它也不必然导致工业化，因为它与工业化所需的土地、资本没有直接的关系。

事实上，户口制与集体土地制因为改革前发展模式的有机组成部份，目的是让农村集体向城市提供农业剩余而不是剩余劳动力，因为重工业导向战略需要资本而非更多劳动力。但是，不让人走就必须有一个至少保证生存的机制。没有这样一个机制作前提，户口制无法操作。除了三年那一段时期，集体土地制确定具有此功能。这一点在下文还将提到。我们强调的是，集体土地制是户口制的基础。同时，它也是改革前后两种发展模式的制度根基。什么时候改了它，两种模式都会骤然崩溃，户口制更不在话下。

假设在80年代初，土地坚持集体所有但取消户口制，农村工业发展在这种情况下仍会就地化。为什么呢？因为每一个集体土地所有者仍可根据他的成员权索取就地工业化的利益。尽管这一权利带来的利益份额界定不清，人们也绝不会轻易放弃。只有当外部存在着持续的更高收入和就业机会时，人们才会放弃权利出走。中国到处存在的劳动力供给大于需求的国情决定了外部很少有这种机会。这表明，改革以来决定农村人口去留的最终原因是利益和风险的内外比较，而非户口制本身。支持这一判断的事实是户口制的仍然存在并不能阻挡90年代8000万民工大流动。

相反，假设土地在80年代初私有化了但保留户口制，人们可以在市场上自由地买卖土地，那么卖地获得的资本一定会投向利润最高的地方而不一定是本地。当投资者要出走时，户口制肯定难以阻挡。在这种情况下，并且只有在这种情况下，中国80年代的农村工业化才不一定会就地化。我们已说明，在现实生活中，土地一旦私有化，户口制的基础立刻就崩塌了。

总之，是集体土地制度导致了就地工业化，这又使乡镇企业在没有要素市场或私有化的情况下推动了产品市场的形成和繁荣。换句话说，是集体土地制替代要素市场或私有化进行了大规模的资源再配置。这正是中国与东欧转轨模式差别的根源所在。

五、集体土地的排外权：80年代竞争的根源

Weitzman（1993，552页）认为，“中国模式强调竞争而非私有化。它鼓励乡镇企业竞争并赶超国有部门，而非将后者直接私有化。”但是，与国有部门竞争的主力军乡村企业也不是私有企业。Weitzman回避了最实质的问题：什么是这一竞争的根源？竞争的产生要以大量独立的买主和卖主的存在为前提。在这里，没有哪一个买主或卖主能对市场价格产生显著的影响。东欧私有化的目的就是要产生出计划经济没有的大量和独立的买主和卖主。中国在80年代并没有私有化。那么，是什么制造的这一竞争呢？这也是一个至今未破解的迷。

竞争的根源是集体土地的排外边界和排外权，它在80年代初已经被大包干制较好地界定和保护起来。没私有化，就靠这一排外权的确认便使千千万万的农村集体组织，包括它们内部的农户，成为相对独立的生产者、卖主和买主。它们之间首先竞争，这导致了产品市场及其价格的形成。中国的经济学家对当年乡镇企业被称为“一哄而起”、“与国有工业争资源、争市场”、“重复建设和浪费资源”的历史恐怕不会忘记。为节省大家时间，这里只提供王晓鲁（1990年，239页）的一段描述。

“小企业的不断产生导致了激烈的竞争。在无锡的185个相对较大的乡级骨干企业中大约有40机构设备厂，其中7家制造起重和建筑机械，4家制造印染设备，3家是通用设备厂。另外还有7家轧钢厂，4家钢管厂，6家毛纺厂和4家印染厂。至于骨干企业之下的众多小企业中有多少家在同一行业或生产同一种产品就数不清了。因为这些同行业的企业都分属不同的乡村政府。也正由于它们被不同的所有者和乡村政府控制，不可能把它们联合在一起。这阻碍了企业规模的扩大并导致资源的大量浪费。例如，无锡在过去几年中建了16家铝钢窗厂。由于市场饱合，它们大都开工不足，有几家面临破产。”

王晓鲁描述的只是一个县的情况，这种形式的竞争从全国来看有多激烈就可想而知了。80年代的这种状况非常象千百万小而独立的企业之间的“完全竞争”。其实，既使当年私有化，一哄而起，小规模，重复建设和浪费资源的现象也避免不了。集体土地制度造成的后果是过了点，但从转轨全局来看，利仍大于弊，这是从计划走向市场时不得不付的一个代价。

乡村企业间竞争的实质是生活和工作在不同的集体土地上的不同所有者之间的竞争。尽管同一块土成员间的内部产权界定不清，但这块土地的边界和排外权却界定得很清楚。因此，同一块土地上的几个企业间不会竞争，但两个相邻村庄的企业却会你死我活地竞争。当年，用60条将集体土地边界划小划清时，他不会想到这为20年后的激烈竞争打下了基础，并且又演成了一场农村包围城市的“战争”。

六、集体土地制：中国转轨低风险的根源

激烈竞争导致市场风险，乡村集体组织用产品多元化来减少风险。人们常批评乡村企业小而全。从它们的角度看，这却是理性选择。我们还以浙江桐乡那个村为例。正象发达地区的乡或村总有几个企业一样，这个村有五家厂：服装厂、印刷厂、菊花茶厂、上文提到的砖厂和为上海桑塔纳轿车生产空调压缩机活塞连杆的机械厂。服装厂生产出口丝绸服装，是该村的骨干企业。它在1976年靠来自农业的集体积累建成，其它厂后来都靠它的利润相继建成。所以，这些厂归根结底都是该村集体土地的产物。尽管服装厂在该村经济中举足轻重，由于出口服装市场的剧烈波动，它的生意有时可以非常好，有时能坏到完全没有订单。当我到该村时，它刚经历了大萧条。那期间，村里经济转而依靠机械厂，因为它的生意刚好很兴旺。这即所谓东方不亮西方亮。最重要的是，靠着机械厂和其它三个厂的支持，服装厂并没关门，而周围的私人服装厂由于无订单全垮光了。结果当服装市场一回升，这个村得到了比以往更多的订单，而私人业主想干也没处找工人了。转那么，服装厂的市场风险是怎样分散的呢？第一，它被该村五个厂的工资平均化承担和分散了。这在乡村企业中很普遍。“赢利与亏损企业共存导致了资本使用的低效，亏损企业仍能保持原工资甚至略有增加”（王晓鲁，1990，226页）。第二，市场风险不仅被工人，而且被全体村民的收入平均化进一步承担和分散了。工业利润下降就减少支农补贴、养老金等村民福利，使分配不仅在企业间而且在工农收入间保持大致平衡。这种分配方式曾受到不少批评说明乡村企业也有预算约束软化。但人们忽略了它后面的原因和另一种功能。第一，某集体组织的几个企业往往被看作各自独立的经济实体。其实它们是同一块土地的产物和有机组成部分，那个组织才是真正独立的经济主体（Pei，1996）。第二，亏损有时并非自身而是市场变化造成的。产品多元化和亏损与赢利共存正是为了分散这一风险。第三，这几个企业实际上是联合在一起代表这块土地上的全体所有者与其它经济组织竞争。既然所有成员都有权利从中获益（如来自工业利润的支农、医疗补贴，养老金等），那么他们也都有同样的责任去承担竞争的风险。分配平均化使所有村民均担风险，这恰恰是私人企业在竞争中不具备的优势。

经由每一个村民，中国乡村集体企业的市场风险实际上最终被集体土地承担和吸纳了。即使工业企业都破产，村民们仍可靠大包干制生存。所以，那个村服装厂没有订单仍能拢住工人，私人服装厂则做不到。同理，市场一景气它能马上开工而私人企业也做不到。这使大批的乡村企业陷入困境甚至破产后仍能东山再起。私人企业一旦破产就难以东山再起，因为市场风险是由业主自身而非集体土地承担的。

集体土地制度对中国整个转轨的保险功能不仅在于使乡村集体组织不会破产，更重要的是它使所有农户（两亿）不会失去土地的使用权和生存的基本保障。所以乡镇企业每年发生的破产所引致的大量失业从未给国家造成过压力，而目前国有企业的破产和工人失业却成了改革以来各级政府最头疼的难题。其实与东欧转轨相比，中国这些失业者只占人口比例很小一部分。我们可以想象东欧转轨的社会震撼有多大。使中国转轨风险小的制度基础不是比的，就是80%人口生活和劳动于其中的集体土地制度。

七、假如土地曾私有化：对乡镇企业和中国渐进转轨争论的再回顾

本文开头指出，研究中国转轨的学者们强调了中国较大的农村部门、乡镇企业和乡村政府在转轨中的作用，但这三者的制度基础却被忽略了。只强调农村部门大的观点缺乏微观分析作基础。只研究乡镇企业本身又难以解释中国转轨中的宏观现象。突出乡村政府的作用又没有一个动态的分析框架来指明它们改革前后变化的原因。集体土地的思路之所以能同时解释动态、微观和宏观的现象就是因为这一制度本身就是联结改革前后发展的基本制度，它还同时既是乡村政府和集体企业微观组织的制度基础，又是农村宏观部门的基本制度。挑战西方理论的并非乡镇企业和乡村政府，而是产生了它们并在背后支撑着它们的集体土地制度。如果这一制度改变，乡村集体企业，独具中国特色的乡村政府和中国的渐进转轨都将不存在。

我们先谈乡村政府。突出乡村政府在中国改革中作用的文章在西方英文文献中已成主流，但这一派在两个基本点上没有反映中国的实际。第一，他们用国家——社会的二分法把乡村政府完全纳入国家范畴。这种简单的二分法对具有双重身份的乡村两级政府尤其不适用，实际上它们恰介于二者之间。当它们与上级政府打交道时可以农村集体组织代表的身份出现；当它们与村民打交道时又能以国家代表的身份出现。这完全取决于它们在当时当地的特殊需要。改革以来经常下乡的中国官员都知道，乡村政府常常是站在集体而非国家的立场上在与他们讨价还价。所以，乡村政府有可能保护乡村企业产权；政府代表身份又使它们具有私人企业家不具备的在短期内大量调动和配置社区资源的功能。这种双重身份在乡村企业80年代的大发展上起了重要作用（Pei，1996，1998）。第二，集体所有制被等同于国家所有制。“集体所有制意味着政府所有制，差别是这个政府不是中内国家而是地方国家，如乡村两级政府”（Oi，1998，96页）。无论怎么解释，集体所有制在这里还是被等同于国家所有制了，它与第一个分类法是一脉相承的。如果集体所有制真能被等同于国家或政府所有制，中国农村的20年改革就完全没有了它的制度和法理基础，农村集体组织理应仍被国家自上而下地控制。有人之所以非要这么说，是因为他们坚持认为乡村政府还是完全以国家代表的身份在控制农村集体*.不对，改革以来的乡村政府更主要地是靠它的农村集体代表的身份在控制。既然农村集体在改革初能摆脱权势大得多的乡以上国家的控制，它就更应该能摆脱权势最小的乡村底层“国家”的控制。之所以无法摆脱，是因为无人能取代它们的集体代表身份。这可用图一来说明。

只要一个村的行政边界和集体土地边界仍旧是重合的，并且只要这个村仍旧既是一个行政单位又是一个集体组织，那么在这里就根本找不出一个更合适的人来取代村政府集体经济管理者的地位。换句话说，行政边界与集体土地边界的重合是因，政企合一是果，而村政府正是主要靠着这政企合一中的集体代表身份在改革后继续控制农村集体的。

相反，如果土地在80年代初私有化了，那么集体土地及其边界就不存在了，图一的圆圈就只是一个行政边界了。村集体自然崩溃了，政企合一也自然分离了。村政府会变得不再具有中国特色和与其它发展中国家的村政府有什么不同。它们在农村工业化中的作用也不再会很特殊。这一判断可被乡村政府能直接控制乡村企业，但从不能直接控制辖区内的私人企业的事实所支持。

正象我们的定义和图一所显示的，村企业是村土地的产物和再投资，它们在本质上是一体的。如果土地被私有化，村企业也应被私有化，因为它的所有者村集体组织已经不存在了。可以支持这一判断的事实是集体土地制度内的两次大调整都曾引起农村集体工业的大震荡，尽管土地并没私有化。土地下放生产队那次调整使社队企业全军覆没。大包干制那次调整调垮了20万社队企业。由于土地没私有化，它们才得以东山再起。

现在我们可以讨论萨克斯和吴永泰（1994，101页）对中国渐进转轨成因的的解释。“中国是一个农民为主的农业社会，而东欧和前苏联的城市化和工业化程度已很高了。中国的高增长之所以可能是因大农业部门中包容着巨大的剩余劳动力，他们既不享有国家补贴也没有软预算约束。一旦在地区和工作间的流动限制被解除，这一巨大的剩余劳动力可使新工业部门迅速扩张”。尽管解除流动限制的说法并不符合实际，这一思路指明了中国和苏东经济结构上的一个重大差别，而这一差别也确实是造成不同转轨模式的原因之一。可是由于大农业部门的制度基础被忽略，这一解释最大只对了一半。

如果没有集体土地制度，大农业部门和巨大的农业剩余劳动力并不会使渐进转轨出现。进一步说，假如土地在80年代初被私有化，它们恰恰会给中国带来比东欧转轨更可怕的灾难。为什么呢？因为中国当时正承受着历史上没有哪个国家曾经历过的亿万农业剩余劳动力的沉重压力。这是由改革前的人口爆炸，重工业导向战略和相应的限制农村人口进城的政策共同造成的。结果，农村剩余劳力被不断地积累成一个可怕的数量。但是，这一巨大的压力最终是被中国农村的每块集体土地平均地分担着的。

假如土地在80年代初私有化，那么中国农村的所有集体组织、社队工业和户口制度都会立即崩溃，并且不会再有以后的乡村集体企业。人口和劳动力的流动限制确实会自然失效，但巨大剩余劳动力造成的沉重压力和积累的高势能也会象一个大水库的崩塌一样被骤然释放。象东欧的转轨一样，有些人会在财产再分配中获利，但更多的人会失掉财产。千百万剩余劳动力可能不会更有土地作为他们生存的基本依托，中国也不可能在短期内发育出良好的要素市场和为他们建起足够的工厂。这时，中国农村的巨大剩余劳动力就恰恰变成了转轨的一大劣势，并带来比东欧转轨可怕得多的混乱。这绝不是危言耸听。即使在改革20年并已有上亿剩余劳力离农后的今天，土地私有化给中国带来的社会震撼仍会比目前的城市工业失业至少大出一个数量级。

事实上，正是集体土地制度和中国无处不在的劳动力供给大于需求的基本国情的共同作用才最终使大量的剩余劳动力留在了他们的土地上。也正是这两者的共同作用使他们别无选择，只能在自己的土地上办工业以求生存和发展。简而言之，是集体土地制度以化整为零的方式将巨大剩余劳力从转轨的一大劣势转化为了转轨的一大优势。

转轨以来，国有工业经历了扩大自主权，承包制和目前的破产等步步深化的改革。财税、金融、商业、外贸等体制的改革也基本如此。唯有集体土地制度在经大包干制的内部调整后成为基本不变的最稳定制度。这并不奇怪。纵观历史，计划体制和传统战略始于和基于集体土地制度的建立，经济的整个转轨也始于和基于这一制度的内部调整。那么，中国若真要走向纯粹的市场经济，很可能应最后改变这一制度以终结传统体制。拆房子一层一层拆到底才不会砸死人。当然，集体土地制度弊病也很多，如当前的土地、劳动力市场难发育就是它造成的。大家对它的弊病有足够的认识。本文强调的是它的另一面，目的是引起对它的再反思和争论。这有助于中国转轨的长程设计。注释：

*本文源于Pei，Xiaolu，1998，TheInstitutionalRootofChina''''sRuralIndustryandGradualReform，LundUniversityPress.全书共177页。

*其实，中共中央1983年1号文件明确要求政企分开，乡村政府不再控制农村集体经济。

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集体土地范文篇5

2009年县被省政府列为省级农村土地使用制度综合改革试点县，通过改革农村土地使用制度，建立统一的与新农村建设相适应的城乡土地使用和管理方式，对全面推进我县社会主义新农村建设推动城乡统筹发展起到了重要作用。随着试点工作的开展，特别是全国首家县级农交中心——县农村综合产权交易管理服务中心的正式成立，中心自挂牌运行以来，共征集到农村集体资源资产出让信息386条，受让信息89条。通过中心组织牵线，交易双方达成协议成交项目38个，成交额2300万元，其中，农村土地承包经营权交易项目29个，成交额1860万元；农村养殖水面交易项目9个，成交额440万元。为我县农村土地依法流转和市场化运作提供了一个很好的平台，也为促进农村土地科学、规范、快速流转提供信息支撑，为我县农民增加收入作出贡献。

一、农村土地流转的政策依据

十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和中共中央国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》等文件精神，系在《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的基础上对农村土地流转方面作了专题规定。要求建立健全严格规范的农村土地管理制度。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。现有土地承包关系保持稳定并长久不变。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。坚持依法自愿有偿原则,尊重农民的土地流转主体地位,任何组织和个人不得强迫流转,也不能妨碍自主流转。

二、目前农村土地流转的现状

地方政府更多的是热衷于发展地方经济，通过招商引资发展工业经济，贯彻国家土地政策意识淡薄，侵犯农民利益情况较为普遍。在改善农民居住环境、增加农民福祉的名义下，却行着竭尽全力以较小代价换取最大用地回报之实。目前在农地流转中存在以下主要问题：

1、产权界定不清晰，农民利益难保障

由于土地流转会打破原有的户界、村界，因此权属必须清晰，产权制度改革必须置于工作的前端。然而，在一些地方对集体建设用地使用权（含宅基地）、房屋所有权、土地承包经营权、林权等登记、颁证工作还不到位的情况下，农村土地产权等保障机制相对缺失，土地复耕整理、征地拆迁、土地承包经营权流转等涉及农民的土地权益农民利益问题，在缺少法律保护的状况下，农民的利益很难得到切实保障。

2、政府主导流转，农民成被动接受角色

为了获取集体建设用地“指标”，在农村集体建设用地流转程序、方法以及流转主体等违反规定，针对各地方经济社会发展情况不同而形成的流转条件差异，地方政府肆意按照自己的利益取向设定补偿形式和标准。而本该是流转主体的农民和农村集体经济组织最终只能担当被接受者的角色。

3、缺乏有效监管，农民丧失财产权和发展权

由于我国土地尚缺乏统一市场定价要素，征地的定价权主要由地方政府决定，所以，土地的流转条件受地方政府的财力乃至认识水平的影响非常大。如果再加上集体甚至开发商的利益博弈，往往造成农民解决了住房，或者简单地“以宅基地换来了房”，“以土地换回了社保”，但却缺失了更重要的财产权和发展权的保障。

4、为经济发展让路，大量农用地被侵占。

片面追求扩大地方财政收入，置国家法律法规和土地政策于不顾，利用土地整理，整村推进新农村建设，土地利用规划调整和土地置换、虚假招拍挂等形式，规避国家对农用地转用手续的监管，使大量农用地变成建设工地，有的利用公共设施建设或公益事业等虚假项目上报批准，套取建设用地指标用于招商引资或其他建设。

三、问题存在的原因

（一）农民思想意识亟待加强。三十多年的改革开放，广大农民逐步改变了单一的农业生产模式，纷纷采取外出务工、经商、办企业，发展制造业、养殖业等多种致富形式齐头并进，农村经济发展得到迅速发展，非农收入超过总收入的七成以上，农民对土地的依赖性逐步降低。受传统思想，农民大多认为土地属于国家或集体所有，只要征地拆迁能够拿到补偿，一般很少过问是否合法，缺少应有的维权意识，有的即使知道权益受到侵害也无处投诉。

（二）土地法规政策的不完善。虽然国家关于家庭土地承包经营制度已经实行了三十年，《中华人民共和国农村土地承包法》颁布八年，《农村土地承包经营权流转管理办法》实施有五年，由于法律宣传不到位和广大农民法制意识不强，有很多地方农民没有签订承包合同，大量边远、贫瘠、河塘的土地没有承包，外出务工农民的土地抛荒严重，还有私自调换、转让、转包等现象，造成农村土地权属混乱，有证无地和有地无证情况普遍存在。

（三）基层组织没有认真履行职责。在土地征收征用过程中，有的村（居）委或基层政府为了达到能够完成上级布置的能够使用土地或者侵占、挪用征地补偿费用等目的，采取各种欺骗手段或者故意隐瞒事实，利用信息不对称，将各种违法用地变成既成事实，很多基层组织丧失了受广大农民托付管理和保护土地的责任，使土地所有者变成了损害农民利益的帮凶。村（居）干部因为侵占、挪用或者倒卖土地被追究者不在少数。

（四）地方政府执行国家法律不到位。随着各地“工业立县”和发展区域经济为第一要务的目标确立，各地大兴招商引资之风，层层落实招商任务和指标，地方政府为了保障引资企业顺利落户，往往采取欺骗或强压手段，随意圈地、违法占地，“先占后补”、“以租”现象普遍存在。

四、科学规范土地流转，促进现代农村跨越发展

（一）依法用地流转是关键。

1、逐步完善农村土地流转法律法规和政策。虽然《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规对农村土地流转都有规定，但比较笼统，可操作性不强，各省市也没有结合当地实际出台相应的政策。目前的国家政策面上，关于农村集体土地流转的实施细则尚未规范，只有通过选择部分地区改革试点，探索新路子，逐步完善和规范流转政策和规定，规划先行，整体规划和详细规划相结合。

2、土地流转原则

（1）现有土地承包关系保持稳定并长久不变。土地流转还必须遵循“平等协商、自愿、依法、有偿、有序”的原则，遵重农民意愿，流转的收益属于农民，任何组织和个人不得截留、占用和扣缴。

（2）土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，流转的期限不得超过承包期的剩余期限，受让方必须有农业经营能力，土地承包经营权流转必须依法履行备案手续。

（3）规范运作和因地制宜原则。流转双方应当按照法律法规及政策要求规范运作，签订经营权流转合同。合同应当明确双方责、权、利，同时要大胆探索，根据当地实际，确定最佳流转规模和形式。

（二）明确权益是根本保证。为进一步加强农村集体土地管理，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例和国土部门的相关政策，加快建立“产权明晰、用途管制、节约集约、严格规范”的农村土地使用制度，按照“村庄整合、土地整理、用地置换、产权调换、依法流转、规范运行、严格审批”的要求，按照村民组为集体经济组织分别登记集体土地的所有权人、使用权人、土地承包经营权人，以及村民组范围内的土地利用现状建册归档。及时对农村的土地进行“三权”确权发证（土地所有权、宅基地使用权、建设用地使用权），为农村土地健康有序流转提供有效支持。

（三）建立统一规范的流转平台。通过国土部门的收储中心和农村综合产权交易管理服务中心两个平台，及时公开土地流转信息，遵循公开、公平、公正、等价、有偿、有序的原则，规范农村土地流转。建立统一的国有和集体建设用地使用权交易有形市场，统一交易规则，平等公开交易。按照用地同权、同价的原则，建立与国有建设用地使用权统一的集体建设用地使用权价格机制。使国家、集体、农民在依法流转的土地收益上共同受益，保障农民的合法权益不受侵害。

（四）强化监督检查的作用。

1、国土部门发挥职能作用。国土部门应该通过系统内监督，严格履行用地的各项审批手续，及时查处倒卖和违法使用土地情况，杜绝不作为、缓作为和乱作为现象。国土部门还应将保护土地作为年度目标考核内容，同基层政府签订责任状，基层政府同村（居）集体经济组织签订责任状，形成保护土地人人有责的大好局面。

集体土地范文篇6

进一步摸清我区农民集体所有土地使用和闲置土地情况，为深入贯彻落实《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》国办发〔〕71号）和《国务院关于促进节约集约用地的通知》国发〔〕3号）精神。严格执行有关农村集体建设用地法律和政策，坚决遏制并依法纠正乱占农用地进行非农业建设行为，切实做到节约集约用地，根据国家土地管理法律、法规和相关政策，制定本方案。

一、指导思想

以全面贯彻落实科学发展观为具体要求，党的十七大精神指导下。以严守耕地18亿亩红线为总体目标，去年开展土地执法百日行动的基础上，进一步贯彻落实《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》国办发〔〕71号）和《国务院关于促进节约集约用地的通知》国发〔〕3号）精神，摸清我区农村集体建设用地使用管理和闲置土地的情况，依法维护耕地，大力促进节约集约用地，全面规范我区土地市场秩序，为全区经济建设再上新台阶打下坚实基础。

二、清查的范围及内容

（一）清查的范围：区行政区域内违法使用农民集体所有土地和闲置土地的情况。

（二）清查的内容：

1违法使用农民集体所有土地清查内容

乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。本次主要清查超出三类用地范围外使用农民集体所有土地进行非农业建设的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》规定。

1清查“以租”转用农用地的违法违规行为

清查年7月1日至年1月31日的以租”违法违规问题。年土地执法百日行动的基础上。

2清查非法占用农民集体所有土地进行非农建设的行为

非法占用农民集体土地进行非农业建设的行为；二是村集体、公司（个人）非法租用、占用农民集体所有土地进行房地产开发的行为（小产权房）一是以兴办“乡镇企业”乡（镇）村公共设施和公益事业建设”为名。

3清查农村住宅用地使用情况

一是清查农村村民卖宅基地、住宅情况；二是清查城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”情况；三是清查农村村民一户多宅的情况。

2闲置土地清查内容

闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，依照《闲置土地处置方法》规定。未经原批准用地的人民政府同意，逾越规定期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的也可以认定为闲置土地：一是国有土地有偿使用合同或建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或土地行政主管部门建设用地批准书、国有土地使用证颁发之日起满1年未动工开发建设的二是已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积缺乏三分之一或者已投资额占总投资额缺乏25％且未经批准中止开发建设连续满1年的三是逾越国有土地有偿使用合同约定的动工时间未动工建设的四是法律行政法规规定的其他情形。

三、清查的时间安排及方法步骤

（一）清查时间

违法使用农民集体所有土地清查时间：年2月1日—3月15日。

闲置土地清查时间:年2月1日—6月15日。

（二）清查共分两个阶段

第一阶段为清查登记阶段

区国土资源局要依照要求认真填写登记表格，对于违法使用农民集体所有土地所涉及的清查内容及闲置土地情况。时间为2月1日到3月5日；3月8日前将清查情况统计表格报区政府审核，3月10日前将清查结果报市国土资源局。

第二阶段为查处违法用地行为

区国土资源局要对发现的每一起违法用地案件，1对于清查出的违法使用农民集体所有土地的违法行为。全部予以立案，依法查处，时间为年3月1日至15日。

重新安排使用；二是不符合法定收回条件的也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府贮藏等途径及时处置、充分利用；三是土地闲置满一年不满两年的按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。时间为年2月1日至6月15日。2严格依照政策规范清查闲置土地。要严格按照《中华人民共和国土地管理法》闲置土地处置方法》等有关法律、法规严肃查处闲置土地。一是土地闲置满两年、依法应当无偿收回的坚决无偿收回。

依法依规查处到位。根据《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》国办发〔〕71号）要求，3加大联合执法力度。年3月15日前，要将本次清查的违法用地情况通告发改、规划、房管、建设、环保、市政、电力、金融等相关部门，形成多部门对违法用地监管、互管的合力。

四、组织领导

经区政府研究，为加强本次违法使用农民集体所有土地及闲置土地清查工作的组织领导。决定成立由区委常委、副区长牛瑞华同志任组长的市区违法使用农民集体所有土地及闲置土地清查工作领导小组。各相关成员单位在清查中，要各司其职、各负其责、密切配合，不但要把全区违法、违规使用农民集体所有土地和闲置土地的宗数、面积、形成原因查清，而且要制定出切实可行的解决问题方法，真正达到集约节约用地的目的

五、几点要求：

（一）要充分认识这次清查违法使用农民集体土地及闲置土地的重要意义。主要领导要亲自抓，要抽调专业人员参与，集中时间、集中力量，按时完成工作任务。

集体土地范文篇7

大家上午好！

今天镇政府和国土局联合在这里举行集体土地现场发证仪式，这标志着镇农村集体土地从此具有了法律意义上的“合法身份”。

土地是民生之本，也是城乡经济社会发展的重要资源和载体。近年来，随着我国城镇土地管理制度的日趋完善，加强农村土地管理，尊重农民的土地权利主体地位，已经引起党中央、国务院和省委、省政府的高度重视，党的十七届三中全会明确要求，健全严格规范的农村土地管理制度，搞好农村土地确权、登记、颁证工作。省委、省政府在贯彻中央决定的实施意见中，对此项工作提出同样要求。全面开展农村集体土地确权和登记发证工作，进一步明晰农村集体土地的产权关系，建立健全严格规范的农村土地管理制度，十分紧迫和重要。

第一，全面开展农村集体土地确权和登记，是深化农村土地使用制度改革的基本前提。开展集体土地确权和登记工作，可以全面查清我县农村集体土地所有权状况以及各类建设用地使用权的来源、位置、界线、面积和建设规模等情况，明晰集体土地的产权关系，处理各类土地权属纠纷，将农村集体土地的占用、使用和流转等行为纳入法制轨道，从而保障农村土地使用制度改革的顺利推进。

第二，开展农村集体土地确权和登记，是落实最严格的耕地保护制度，保障国家粮食安全的客观需要。只有明晰每一块土地的所有权和使用权的权利归属，查清土地的利用状况等情况并登记造册，建立健全农村土地流转机制，调动广大农民群众保护耕地的自觉性和主动性，依法处理违法违规占用的土地资源，才能真正把最严格的耕地保护制度落到实处。

第三，开展农村集体土地确权和登记，是推进农村土地综合整治，统筹城乡建设用地规模，推进社会主义新农村建设的重要基础。加快推进土地整治工作，必须以农村土地确权和登记为基础，在全面、准确地掌握农村集体建设用地和宅基地的布局、规模、权属和利用状况等情况的前提下，进一步增强农村土地整治工作的针对性和科学性。

第四，开展农村集体土地确权和登记发证，是保护广大农民和农村集体经济组织的合法权益，维护农村和谐稳定的有效措施。农村集体土地是广大农民和农村集体经济组织最重要的不动产物权，主要包括农民宅基地的权益，农民依法通过多种方式参与开发经营农村集体土地项目的权益。只有在进行土地确权和登记，界定清楚土地范围、面积和四至界线，依法确认土地权利主体，才能使农民和农村集体经济组织的土地所有权和土地用益物权，得到有效保护。

集体土地范文篇8

第二条集体土地是指耕地、未利用土地、农村宅基地、自留地以及已办理非农建设用地的集体土地，即未被征用为国有的农村和城市郊区的土地。

第三条加强土地管理，关键在于健全一个机构，建立一套机制，明确各方责任,实现网格化管理。

1、管理机构。进一步加强镇房地产管理所的建设，适当增加其编制和配足人员，房地产管理所主要领导逐步由区房地局党委会同有关镇党委共同考核并由区房地局党委任命和管理。

2、管理职责。进一步明确土地管理的责任主体，按照国家的有关规定，区政府是本区土地管理的责任主体，各镇政府是镇集体土地管理的责任主体，区房地局是区政府履行土地管理的具体责任部门。

3、管理延伸。逐步建立并健全村巡查点与巡查员机制和队伍，在镇政府的领导和镇房地产管理所的指导下，以村为单位设立巡查点，并以每2—3平方公里设立1名巡查员，对于违法用地做到早发现、早报告、早制止。

第四条耕地出租在尊重农民或集体经济组织意愿的基础上，出租继续用于农业耕作或生产的，租期1年及以内的，由村（组）集体经济组织签约并分别报镇房地产管理所和农业主管部门备案；租期2年(含)以内的，经镇房地产管理所和农业主管部门会审后由村（组）集体经济组织负责签约;3年以内的经镇政府同意后由村（组）集体经济组织负责签约;3年以上的由区房地局会同区农委审核。

原出租给外来人员或外来企业耕作的农业用地收回后,镇农业主管部门要指导村、组进行农业生产,有条件的镇农业主管部门统一负责生产经营。

农村集体土地（已经为非农建设用地的）出租在尊重农民或集体经济组织意愿的基础上，一律不得用于堆场和简单仓储出租；用于其他经营活动的，由村集体经济组织或者村委会提出，租期一年一签的，经镇房地产管理所审核后由村集体经济组织签订出租协议；一次性租期超过3年(含)的,由镇房地产管理所审核后并报镇政府同意，再由村集体经济组织签订出租协议；一次性租期超过5年的，由镇政府审核后报区房地局同意，再由村集体经济组织签订出租协议。

在划定为基本农田保护区范围内的耕地、集体建设用地，在不改变原使用性质的情况下，租赁合同应逐年签定。

第五条不改变农用地性质的集体土地使用：

1、集体土地用于农业耕作和农业生产的，按照农业向规模经营集中、产业向特色品牌发展的要求予以统筹考虑。

2、集体土地用于农业耕作和农业生产的，原则上应在本集体经济组织之间流转，对于已经发包给外来人员耕作的，要通过村、组的各方努力尽可能协商收回。

3、对于在耕地等农业用地上的未经批准的建筑物，镇政府要协调各有关方面，督促有关村民委员会予以拆除；今后，任何未经批准擅自在集体土地上的违法用地行为，一经查实将按照国家有关规定予以查处；涉及到违法的，追究有关刑事责任。

4、镇政府及其镇房地产管理所和农业主管部门要加大对集体土地出租管理的力度，通过镇管村、村管组以及层层责任到位的机制，避免因集体土地无序租赁而引发矛盾。

第六条农村耕地的管理：

1、认真落实区土地利用总体规划，严格保护农村耕地。任何单位和个人不得擅自占用或改变耕地的用途，凡涉及占用耕地用于非农建设的，必须严格按照有关规定办理审批手续。

2、农村耕地的使用权未经批准不得转让或者出租用于非农建设。

3、禁止任何单位和个人在耕地上建窖、建坟、取土、乱搭乱建、搞堆场、办停车场等。确因农业生产需要，建造少量农业生产用房和农业基础设施的，必须按照用地审批的条件和要求报批。

4、禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，未经区有关职能部门同意，严禁种植苗木、开挖塘鱼及畜禽养殖。承包经营耕地的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应终止承包合同，收回发包的耕地。

5、要采取有效措施，积极引导农民流转承包的耕地，农民自愿流转的耕地，由村集体经济组织或者镇有关专业公司统一经营、管理。

第七条改变农用地性质的集体土地使用：

1、原为宅基地、未利用土地等性质的集体土地，在符合城镇总体规划和土地利用规划以及产业发展规划的前提下，经过项目批准程序可以使用。

2、农用地（耕地）转为非农建设用地的，除必须符合城市总体规划、土地利用规划和产业发展规划外，在经过有关立项、选址审批后，还必须具有农转用计划指标、“占补平衡”指标。所有农用地转为非农建设用地的，必须经过土地主管部门的农转用审批。

3、按照节约与集约使用土地的可持续发展要求，镇、村和有关集体经济组织要切实提高现有土地的使用效率，从土地的租金、企业的税金、产业的导向和社会就业等方面，发挥土地在经济和构建和谐社会中的作用。

第八条集体使用土地改为出让土地（使改征）：

1、集体使用土地是指在耕地转为非农建设用地的过程中，集体经济组织以使用的方式取得了土地的使用权，农村集体经济组织对使用土地仍然有支配权和处置权。

2、使用土地征用转为出让后，用地单位通过补缴出让金即取得土地处置支配权；使用土地转为征用出让的，在使改征的前期应提高土地出让价格使其与市场价基本接近；土地使改征必需解决集体资产补偿和农民保障以及与该土地有关的历史遗留问题。

3、使改征的准入。对工业园区和保留的工业点内使改征项目，参照新增用地的办法，由所在镇和工业园区对该项目历年来的税收和对地方的财政贡献进行评判，提出是否准予使改征的初步意见。项目使改征后，土地权益已完全转至建设单位，对于中近期已经列为公建用地、居住用地以及企业产出不高的项目用地，一般不宜采用使用改为征用。

第九条撤制村队遗留的集体土地：

原已撤制村队遗留的未纳入资产分配的集体土地，镇（工业园区）在使用和拟上报土地征用时，会同集体资产管理部门提出未纳入资产分配的集体土地的处理意见，在城市规划许可的前提下，对遗留的集体土地由所在镇政府确定征地主体后报区房地局一并办理征地等相关手续。

第十条拟撤制村队的集体土地处理：

镇对拟撤制村队的集体土地，在办理剩余土地征地时需对村范围内的集体土地进行统计、梳理，同时向区规划部门征询规划用途，镇政府确认汇总后分别报区集体资产管理部门和区土地管理部门，区土地管理部门按规划意见办理征地手续，征地后按项目供地。

第十一条农民集中建房：

1、集中建房的核心：按城镇控制性规划和土地利用总体规划要求进农民中心村。

2、集中建房的条件：申请人符合建房申请条件，集中建房土地仍为集体土地，一户农民只能拥有一处宅基地，农民宅基地不得非法转让。

3、农民集中建房坚持“一村一点”的原则：按照城镇总体规划的要求，尽快形成“一村一点”或“多村一点”的规划方案，除集中规划点外，原则上农户提出建房申请不予受理。

4、农民集中建房坚持“一户一宅”的原则：申请迁建的农户必须退出原来的宅基地，镇政府对于已经在它处建房的农户，要加强对原来的住房拆迁和统一管理，使农村集中建房纳入规范化的轨道。

第十二条违规、违法用地处理必须按照有关法律、政策和规定严格执行，必须严格执行。自本意见下发之日起，对具体的有关违规、违法用地情况按以下办法处理（属于纪检、监察对象违规违法用地的,由区纪委、区监察委会同区房地局处理）：

1、凡村、组集体经济组织擅自将农业用地出租给外来人员或者变相出租给外来人员耕作的，组出租的由村委会负责处理并纠正；村委会出租的由镇政府负责处理并纠正。同时，由上级（村、镇、区）在年终考核时核减有关考核奖励额度。

2、违反规定擅自将农业用地、废弃用地或者其他集体用地出租给外来企业或者以集体名义建造工厂、用于仓储或者堆场的，除按照有关国家的规定恢复土地原状、并处以罚款外，还必须追查违法用地当事人（法人或者签约者）的责任；情节严重的依法追究刑事责任。

3、违反规定擅自将农业用地、废弃用地或者其他集体用地出租有关单位用于“六类”项目建设的，除按照2处理外，直接追究当事人的刑事责任。

4、存在严重违法用地或者违法用地数量比较多、情节比较严重、影响比较大的镇（或村），追究当地政府（村）行政主要负责人的责任，并停止建设用地的审批受理以及停止其他相关政策的支持。

第十三条区房地局、区农委等有关部门要发挥在集体土地管理中的监管作用，经常研究相关政策，加强具体管理，确保全区农村集体土地监管到位、利用有效和保护有力。区房地局要与市房地资源局执法总队的联系与配合，对于在动态巡查中发现的违法用地行为要坚决予以制止。区监察委要加强对农村集体土地依法、照章使用的监督。区公安、检察等部门要加大打击违法用地的行为，对于顶风作案和土地主管部门移送的案件坚决予以查处，起到查处一个，震慑一批的作用。

镇政府要采取有力措施，在尽快加强镇房地产管理所机构建设的基础上，加快建立村、组网格化的土地管理机制；对于发生在本地区违法用地行为要采取有效措施坚决予以制止和整改；加强依法用地责任的考核，确保国家和市、区政府在土地管理上的各项措施落到实处。

集体土地范文篇9

政府面对这些实际问题，如何认识老百姓提出的责疑和埋怨？为了和谐社会，完成无硝烟、无血泪的这场，有人试图做出这样的一些见解。第一，共产党把土地无偿的分给老百姓已经有60年（1949--2009），由于种种原因的存在，三农经济发展趋势的确要比其他行业缓慢。改革开放以后，政府依法征用土地拍卖给地主（开发商）开发工业园区、国际商城、专业市场以及各类住宅和工厂等，有的不到6年时间，就能开发出超过历史6000年的高楼大厦和各类经典建筑。为社会创造史无前例的财富有目共睹，因此，不是共产党要做出两种完全相反的法律和政策，而是中国时展的需要进行一次。第二，城市地产每平米价格高达几万元，老百姓的土地每亩只有几万元，城乡土地价格差距之大完全事实。但不是显失公平的泥砖变金砖，而是我国实行工业化、城市化的政策倾斜，由先富起来的一部分地区和一部分人，根据邓小平的黑猫理论打下金地洞，抓起金老鼠的缘故。如果房地产供大于求，卖的多，买的少，价格再高再涨，也是涨不上去的。第三，老百姓求职找市场，吃饭找食堂，谁来种地？中国共产党代表先进的生产力，要实现我国农业现代化，当然是地主（农场主）继续开发“万亩立体”农场，带领农业专业技术人员进行科学种地，一人种万人吃，谁来种地的问题应该可以解决。

纵观我国历代王侯将相和平民百姓，对自己的土地都有着千丝万缕的联系。《诗经.小雅.谷风之什.北山》曰：“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣；”随着历史的发展和进步，无论是公有还是私有都是一国领土，无论是官员还是平民都是一国公民。当代官民之间对我国的土地到底有什么过不去的呢，公有私有可以一概而论吗？解放中国的年代牺牲农民生命为代价，换取农村土地集体所有制，农民翻身当家做主人。开放中国的年代牺牲农民土地为代价，不准农民买卖土地，政府却可以“征用”农民土地卖给开发商，产生极大的差价，收益又不归农民所有，土地的主人完全改变，这叫“立党为公，执政为民”吗？

我国《宪法》第三十三条明文规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，平等的关键就在于官民之间人人平等地履行宪法和法律规定的义务。我国的土地与官民之间有着什么样的平等关系呢？《宪法》规定农村土地集体所有，其他土地国家所有。两种所有制并列属于公有，没有规定农村集体土地属于13亿全民所有，也没有规定国家或政府所有，因此，土地集体所有与国家所有在法律面前是完全平等的，农村集体成员有权依照宪法规定行使土地所有权。所谓“所有权”就是占有权、使用权、收益权、处分权的结合。--我国政府单方面对土地市场实行高度垄断，集体农地转为非农建设用地只能是政府征用。我国《土地管理法》第十五条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”土地经营权承包为什么也要政府批准？难道种地也有什么错的吗？《土地管理法》第五章短短的“建设用地”条款中就用了十二个“政府批准”字样。《中华人民共和国宪法修正案》第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里的“征收”是所有权的改变，“征用”是使用权的改变，“给予补偿”是土地价值的承认。

《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”根据这一规定,地方政府为了实现“经营城市”理念，一届政府任期五年，可以一次收取50年或70年的土地租金。他们在农民土地上大做文章，普遍诱发了强烈的“政绩”冲动和短期行为，把农民手中的土地从低价征用过来，高价出卖给开发商或者其他投资者。缺乏谈判能力的农民在土地征用中始终处于弱势地位，被政府征用的集体土地，农民只能得到30年土地使用权的补偿费，土地就永远不归农民私有，也不归集体公有，土地的所有权哪里去了呢，当然，不明不白的归政府所有了。-政府拿农民的土地卖高价，搞商业开发，是对农民拥有集体土地权利的侵犯，是土地征用权的滥用。是完全违反《宪法》的。我国《宪法》只准许政府修学校、医院、敬老院、公园、公路等公益事业征用农民土地。政府对国有土地有权公开挂牌拍卖、收取利益、行使权利；农民对集体土地为什么不能挂牌买卖、收取利益、行使权利。国有土地所有权的行使农民根本无权干预，农民属于自己的土地为什么不能买卖，到处还要政府批准，政府到底凭什么来剥夺农民拥有集体土地的自由买卖权呢？随着我国工业化和城镇化进程的加快，征占农村土地的力度越来越大，违反平等、正义、公道的行政法规、政策和行政行为越来越多，农民确实无力抵挡，有什么办法拿起法律武器保护自己，与政府抗衡呢，根本不能，为什么？根据我国行政诉讼法的规定，法院不受理公民对行政法规、规章或者行政机关制定、具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。其受案范围，只能是行政机关的具体行政行为，就对政府部门那些歧视性的规定也不能做出违宪判决。--政府违反《宪法》侵犯农民权利，提起行政诉讼，法院不能判决，农民没有讲话余地，上告无门。只好走上遥遥无期的信访之路，有时候想不通就会破口大骂而被称之为大胆刁民；用自己的七尺身躯参加城市化建设，有时候拿不到血汗钱而被称之为农民工；用自己勤劳的双手种地与农业现代化竞争，有时候搞得颗粒无收而被称之为农民孙。什么农民孙乱七八糟的，不，农民孙是历史的遗留，农民是其他身份的区别，农民只有考上大学才能成为知识分子，只有赚到钱才能成为商人，只有闹革命才能成为一代官员。除此之外，子子孙孙就是农民，那么去打工能不能成为工人呢？可能不大，在农村还没有打工的地方，城市打工十年二十年，不吃不喝赚不到一间百万的住房，迁不了户口，身份还是农民。看起来这一切一切都是农民的错。农民为了生计犯法去偷去枪当然要承担法律责任，政府违反国家根本大法侵犯农民权利应当承担什么责任？难道杀一人一条罪，杀百人百条罪，杀了千千万万的人就没罪？笔者呼吁，中国八亿农民不答应的违反国家根本大法行为。国家高层应当引起重视，尽快进入违宪审查程序，返还农民应有权利，根治农村土地官民纠纷。

集体土地范文篇10

1、稳定农民土地产权。2002的《土地承包法》是向这个方向迈进的一大步，但《土地承包法》生效以来，公众对农民所新拥有的权利了解有限，这些权利也没有得到有效保护。因而切实实行《土地地承包法》具有重要意义，这不仅会通过提高农民的积极性来促进投资，提高生产力，提高农民收入，而且也是发展土地市场（出租市场与转让市场）的一个起点。这样就可以同时提高土地的价值，而且有助于发现市场价格，目前在我国，土地市价很难确定。

2、明确宣布土地被承包后村集体不可以再调整土地。在《土地承包法》中，土地承包权在30年的承包期内是不允许被重新调整的。作为例外情况，如在自然灾害等特殊情况下允许再调整土地承包权。我们认为，需要明确规定，土地征用是不属于这类允许再调整土地承包权的特殊情况。

3、具体界定国家可以征用土地的公共用途。

4、提高被征地农民的补偿标准。现在的《土地管理法》设定的补偿标准过低，没有体现30年土地承包权的合理价值。改变这种状态的一种方法是确定补偿标准最低限，而不是制定最高限。我们也希望更进一步地提高公共用途的征地补偿费，向市场价格的靠近。在我国部分有可能确定土地市场价格地区，建议尽快地建立相应机制。

5、要将更大比例的征地补偿费给农民。基于农户30年的承包权意味着绝大部分的价值属于农民，这接近完全私有产权。农民应该被授权享有绝大部分的补偿费，作为一个中间步骤，至少75%的补偿费应该归农民所有。

6、要赋予农民直接参与征地过程的权利。这对于获得农民对征地过程的了解与支持是非常重要的。许多案例表明，很多农民对补偿费了解非常有限。让农民更早、更直接地参与到征地谈判过程中，缓解目前社会不安定问题。

二、将政府的征地权限制在公共用途上政府要完全退出非公共用途的土地农转非过程，不能参与私人建设的谈判过程。赞成周其仁教授提出的即便是有关公共用途时，只要谈判能够达成协议的，国家强制征地权也不要动用。建议政府要完全退出私人用途的土地转移。首先要消除农村土地与城市土地的区别以及农地与建设用地的区别，以简化土地管理制度。其次要在所有私人用途的土地交易中，允许集体、农户、开发者直接谈判确定一个市场价格，决定何时何地将农地转化为非农用地。

正如我们前面提出的，在实施这一步之前，必须先保护农户参与这个谈判过程的权利，以及获得绝大部分补偿的权利。在公共用途的征地补偿中，如果第一阶段没有做到以最终用途的市场价格为标准，在这一阶段，则应该向这个方向转变。

三、重新制定农村产权制度给农民一束完整的权利非常重要。具体的步骤包括，延长土地使用权，明确使用权可以继续保留。其次是取消所有施加在农民土地转让上的限制。再次要引入农地的抵押权。这不仅对于农村的经济发展有重大作用，而且对土地市场的运行有重要意义。又次要规定土地的使用权或所有权完全可以继承。最后要建立一个统一的土地产权登记制度，使土地开发商或想得到土地的农民可以从中了解到土地的法律权利的归属。

以上三点建议可以认为是循序渐进的三个阶段。其中部分措施可以提前：

首先，可以先让30年的承包权可以自由流转，这将会对农民的福利有很大改善。此外，如果存在自由流转，就可以产生土地的市场价格，公共用途中的征地补偿就可以参照这个市场价格来定。

其次，可以试行改进土地的登记制度。租用土地时就可以通过登记记录下来。