集体土地制范文10篇

集体土地制范文篇1

但这些研究过多地重视了改革时期，忽视了改革前，似乎凡是旧体制的因素都肯定不会对转轨有积极作用。其实，所谓渐进转轨就是没有彻底迅速地抛弃旧体制的因素。那么它们在转轨中必然要发生作用，但人们本能地不去考虑它们是否会有积极作用。一个最基本却被忽视的事实是中国的耕地在改革前后都是集体所有的。这一土地制度正是以上被强调的两大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不会有乡村集体企业。但这一制度的作用却从未被提及，更不用说被研究了。因此，中国渐进转轨的三大基本问题至今无答案。什么是联结改革前后发展模式的制度基础？什么是乡镇企业的制度根源？什么是中国渐进转轨的最终原因？本文尝试一揽子地解答它们。

经济史告诉我们，土地制度是任何农业社会的制度根基。如果对某一经济问题的解答追到了这个层次，就找到了根上。这一点对中国的经济转轨也不例外，因为土地制度在农业社会中的影响和作用是最为深远的。例如：土地曾是中国地主阶级权利的基础。中国共产党战胜国民党的真正武器正是其当时受亿万农民拥护的土地政策。它以后靠构筑集体土地制度和直接控制集体土地及其产出，能很快地建起一个完整的工业体系。近年来东南亚房地产市场中的投机和价格的大幅起落，导致了泡沫经济在先，银行倒闭和金融危机随后。中国之所以未被卷入，其与周边国家不同的土地制度是一个根本性的原因。

正因为这一根基性因素被长期忽视，中国转轨中的一系列现象成为难以理解之谜。Oi（1992）发现乡村政府在乡镇企业的发展中起了重要作用，但她（1989）也曾强调它们在改革前作为国家人去掠夺农村集体组织的利益。那么是什么因素使它们在短期内发生如此重大的变化呢？对此我们至今没有一个内因的解释。常与王（ChangandWang，1994）发现乡村企业的所有权在村民，控制权在乡村政府。这种两权分离非常象西方股份公司的体制，并使乡镇企业的机制效率非常高。但他们认为这是中央政府集权和“设计”的结果。这种外因性的解释很牵强，并与改革中分权化的现实不符。DongandPutterman（1997）发现乡村集体企业不仅比国有工业，甚至比私人企业的效率还高。对此我们也缺乏内在机制的解释。

中国渐进转轨的一些宏观现象也是至今未破解的谜。诺顿（Naughton，1994）认为乡镇企业的发展同产品市场与要素市场的不对称密切相关，它们有适应这一外部环境的灵活机制。这也是一个外因性的分析，并且没回答是什么造成了这种市场不对称的奇怪现象。Weitzman（1993）说中国转轨模式提倡竞争而非私有化，但他并没回答：为什么不私有化就能有竞争？

下面的章节就按逐个解答这些迷的顺序来安排。其逻辑关系是1-3节讨论微观问题，4-6节讨论宏观问题，第7节再回顾国际学术界对中国乡镇企业和渐进转轨的大辩论。这里有三点需说明。第一，本文不采用西方文献用大量篇幅去证明一个简单现象或假设的方法，因为其内容建立在中国读者皆知的事实基础上。这样能以较少的篇幅容纳较多的信息。第二，本文的乡镇企业主要指乡村集体企业。第三，本文所谈的转轨主要指80年代。

一、集体土地的排外权：乡村政府和集体组织摆脱国家控制的根源

集体土地制是计划体制和重工业导向战略的制度基础，建立它的目的就是要把农业剩余尽可能多和快地转化为重工业投资。在50年代初，国家无法控制农村合作组织和它们的产出，因为这种组织是基于个人之间的合约。所以国家有意地把最初源于底层的合作化（如互助组）导入大规模的集体化运动，土地的集体化是其中最根本的内容。周其仁（1995）曾对中国土地集体化为什么能比苏联顺利和成功作过精辟的分析。根据他的解释，农民并没有从市场或地主手中去买地，他们是从国家领导的运动中无偿地分到了土地。那么，当国家改变意志时，这种私有制也较容易被改变。但是，土地集体化本身不能导致国家对土地的直接控制。周其仁对此有进一步的解释。

集体化使集体组织，而非国家，成为土地的所有者。尽管在集体组织内的成员间的产权很难界定得象合作组织内成员间那样清楚，但集体组织的产权与合作组织具有同样的排外性。例如，中国的国有企业总是被国家的某专业部（条条）直接控制和管理，但农村集体组织却从不可能被哪一个专业部来直接控制，即使是农业部也不例外。原因很简单，就是因为它们从来都不是国有部门的一部分。国家控制农村集体组织的唯一途径只能是它的行政系统（块块）。50年代的合作制是私有制之间的合约，而集体所有制则是一种公有制。正是这一特点使国家控制得以进入，特别是当农村集体既是一个行政单位又是一个经济组织时。所以，土地集体化和政社合一两个要素的结合使国家控制得以实现。这大致经过三个步骤。第一是重合行政边界和集体土地边界，使该集体既是一个行政单位又是一个经济组织。第二是使该集体领导既是行政官员又是经济组织的管理者。第三是用命令和服从的行政原则使该领导执行国家计划。国家就这样进入了农村集体经济组织。国家计划决定该组织生产什么，生产多少和如何分配。尽管该组织拥有那块土地，但它并不能决定如何使用。土地的控制权事实上不在所有者而在国家手里。

国家与农民的利益冲突集中到了农村干部头上。他们既是基层官员又是集体经济的管理者。这种事实上的双重身份使他们既能代表国家又能代表农村集体。Oi（1989）用主义的理论框架来描绘社队干部是怎样成为国家人的。这一分析忽视了另一重身份也能使他们成为农村集体组织人的可能性。这种双重身份的矛盾源于组织设计本身的内在矛盾。首先国家要控制农村基层组织，它必须从本身就是集体组织成员并十分熟悉当地情况的农民中选拔干部。事实也正是如此，公社干部的大部分和大队、生产队的所有干部都是当地的农民和社员。用一个成员来掠夺他自己组织的利益肯定是较难的。第二，国家不可能使每个干部都成为正式官员或它的正式人。按当时的规定，只有国有部门的成员才能成为正式官员。另外，使数百万社队干部成为正式官员的开支也太大。所以，只有公社主要领导等少数干部才是正式官员并领取国家工资。绝大多数社队干部，包括大部分公社干部和所有大队及生产队的干部只能从集体分配中获得收入。如果他们真按国家人的身份行事，那么不仅集体的利益，而且他们自身的利益都要经过他们自己的手被国家拿走。这正是这一组织设计的矛盾所在。

国家不得不用激励、惩罚和政治整治运动（如社教、等）各种手段来使社队干部为它的利益服务，但上述矛盾始终存在。这最后导致了国家控制的成本超过了其收益（周其仁，1995，表一），并引发了1978年开始的改革。这期间，社队干部双重身份内在的可转换性开始发生作用。改革前，他们不得不基本代表国家的利益。改革后，他们农村集体人的那一重身份自然而然地就占了上风，而这又是由大包干制引起的变化来保证的。

在农村，计划经济的操作依赖于自止而下的命令服从关系。国家命令社队干部，他们又进一步指挥社员。国家是唯一的决策者，它直接控制着集体土地。大包干制用自下而上的合同原则改变了这一关系。农户在与村政府讨价和签约时讲得明白，交够国家和集体的，剩下都是自己的。这实际上将农户、集体和国家的关系，自下而上地一揽子界定清楚了。这引起了两个根本性的变化。第一，对集体土地的控制权和由此而来的利益从国家手中回到了所有者手中。农户作为集体土地所有者的一员在合同期控制着他使用的那块土地并获取由此产生的利益。村政府作为所有制则代表享有对土地使用的协调、签约和管理权。在中国这样一个农业社会里，谁控制了土地谁就控制了力量和社会财富的源泉，并立刻变得强大起来。改革前的国家如此，改革后的乡村政府和农民也不例外。这正是启动了中国改革洪流的原始动力。它也是区分集体土地制改革前后根本差别的分水岭。

第二，大包干制度意味着国家不再能用行政权力来直接指挥农村集体组织，这在很大程度上改变国家、乡政府和村政府的关系，公社政社合一体制的功能建立在下级服从上级的行政原则上。当这一原则在经济领域被合同原则取代时，政社合一的原有功能立刻就消失了。尽管政社合一的形式仍存在。由于上文提到的组织设计矛盾，改革前的上级政府在一般情况下使农村干部服从命令的前提起码是确保他们的干部位置和相应利益。既然现在不容易直接命令了，这种确保也就没有存在的必要，这恐怕是目前村干部由村民选举的机制原因。这意味着乡村政府对上级政府的利益从属关系大大松动，尽管原有的行政系统关系在形式上仍然存在。既然乡村干部的利益不再主要依靠与上级的关系，它就必然要主要依靠与本集体组织的利益关系（Pei，1996）。这样，乡村政府的功能就从以往的主要为国家利益服务转为主要为本集体组织的利益服务，尽管政企合一的形式仍然存在。这可能就是中国独有的乡村政府双重身份和功能的内在可转换性。

那么，什么是以上变化的制度根源呢？他就是集体土地原有的排外权。靠重合行政边界和集体土地边界及政社合一，国家可以直接控制农村集体组织。但是，当集体土地的产权边界被大包干制确认和保护时，这种排外权也可以使乡村政府摆脱国家控制，主要为本组织的利益服务。事实上，当中国82%人口组成的农村集体单位在80年代初变成千千万万相对独立的经济组织时，这种状况本身就是一个初步但又巨大的市场环境。它足以启动和左右中国的整个经济转轨（Pei，1944；PeiandGunnarsson，1996）。二、集体土地制：农村集体工业的制度根源

在乡镇工业的研究上一个根本的因素被长期忽略了，通俗地说就是乡镇工业的产婆被遗忘了。这使我们对乡镇企业的许多现象难以解释。要找到这个因素，需要从社队企业开始分析。

1、集体土地制度与集体工业的内在联系

从中国农村集体化史可以清楚地看出，首先是土地的集体化，其次才能在这一基础上建立起集体组织，最后才能从这一组织中产生出来社队工业。这种逻辑关系非常简单，但往往最简单的往往是最基本的。比如一旦土地私有化了，建于其上的集体组织和工业也会相应垮台。皮之不存，毛将焉附。我们将看到，社队工业的全部特征几乎都来自于集体土地制度。

根据张毅（1990，209页）的数据，农村工业早期投资的82.6%来自集体积累，银行贷款只占17.4%，且基本是流动资本。周其仁（如上）的数据也证实社队工业的投资主体来自集体积累。这个积累是哪儿来的呢？它当然来自于集体土地。中国的国有工业和农村工业都是集体土地。中国的国有工业和农村工业都是集体土地的产物。差别是前者建在城市，后者却只建在产出它的那块土地上，即所有者的土地边界之内。比如，公社企业只建在公社所在地，大队企业只建在大队所在地。以后的乡村企业也如此。这就是它们被称为社队或乡村企业的根据。这简单的名称后面有很深的内涵。这样我们可以把社队及乡村企业定义为既是一块集体土地的产物，又是对该土地的直接投资，他是在这块土地内资源再配置的结果，其目的是增加该土地的单位产出价值。这一定义恐怕反映了社队或乡村工业的最本质的特征。抓住了这一特征，乡镇工业和中国渐进转轨之谜就可迎刃而解。

2、为什么国家无法控制社队工业？

这一问题是周其仁（1995）提出来的。他注意到国家在改革前可以直接控制集体土地但却无法直接控制社队工业。国家可以禁止买卖土地却无法直接控制社队工业的设备，它可以直接计划农业的生产、分配和占有其剩余却无法这样对待社队工业。这使社队工业在改革前的生产手段、生产和分配过程就与集体农业有根本差别。周其仁因此称其为“集体资本主义”。问题的关键是国家不得不将土地产出分成国家、集体和个人三个份额，而社队工业恰恰是由集体份额转化来的。国家可以直接控制土地，但它不应控制它的全部产出。否则的话，它必须要承担农村的就业、工资和福利等全部责任。这迫使它必须划出由集体和个人分别控制和使用的份额。那么，当一个社或队完成了国家计划并且国家已拿走了其份额后，用属于集体的份额办了工业，国家还有什么根据去控制呢？尽管如此，仍有靠权力侵占和平调社队企业资产的现象，但它没有演成全局的制度基础。

3、为什么农村集体工业由乡村政府控制？

许多研究者发现尽管乡村集体工业为某集体组织的全体成员所有，但他们在管理上没有发言权。这就是常与王（1994）提出的两权分离。要讲清这一问题，必须从集体土地制的起点开始。我们已经清楚地定义，农村集体工业是集体土地的产物。周其仁也指明，大多数社员当初并没有土地，他们是从国家那里无偿地分到了土地，很快又被集体化了。在这种情况下某社员无法宣称我当初在这块土地上有多少份额，因此我也应在它的产物——工业企业上享有多少相应的份额和发言权。国有工业和社队工业都是由集体土地的农业剩余转化而来，它们形成的特征都与集体土地起始点上的产权模糊相关。千百万无地农民曾受惠于国家，因此当国家将土地集体化时他们很难激烈的反抗。也正因为他们从未花钱买过这些土地，国家可以较容易地将其产出中的剩余拿走。这同样也是村民们在乡村工业管理上没有发言权的起始原因。但是，国家拿走的就不再属于集体，而由于社队回乡村企业是对原土地的再投资，因此被该土地的所有者拥有。

正是因为社员们无法宣称他们在土地上拥有多少份额，社队干部作为集体组织代表天然地就获得了控制和使用土地产出中集体份额的权利。这一份额并不等同于工业企业，它只是提供了这种可能性。恰恰是早期的社队干部把这种可能变成了现实，他们顶着各种各样的压力把农业产出的集体份额转化成了工业企业。正象周其仁分析的，他们的干部身份和个人能力在此过程中发挥了决定性作用。创办者的身份进一步巩固了他们对企业的控制权。但是村民们能随时监督干部，使他们难以为所欲为。因为企业是集体土地的再投资，村民们天天可以看到自己的企业和干部在其中的活动，就象他们天天看到自己的土地一样。

总之，两权分离并不是极权从外部强加的，它是从集体土地制的内在特征中衍生出来的。这个机制也不是改革后才“设计”的，它在改革前就存在。这也是为什么社队工业在70年代的年均增长率与乡村工业在80年代的年均增长率非常接近的原因。

三、集体土地制：乡村企业资源配置低成本的根源

DongandPutterman（1997）发现，乡村集体企业在80年代时效率甚至比私人企业还高。这很可能是由于前者有集体土地制度作依托而后者没有。常听说乡镇企业有秘密武器。若真有其事，它只能是集体土地制度。下面就讨论这一制度在乡村工业的资本形成，银行贷款和劳动工资中的作用。

1、土地与资本形成

建立一个工业企业，首先需要一块土地。中国人多地少的国情决定，土地的价值和价格应该是相当高的。农村工业大多是劳动密集型，因此土地实际上构成了投资的主体，它的价值和价格都应比农村工业的的设备高的多。由于不允许买卖土地，我们缺乏土地市场和价格，土地（尤其在80年代）变得好象没有价值了。这使我们看不清集体土地制度在乡村集体企业发展中的决定性作用。当他们建企业时，不需购买土地，因为土地和企业都属同一个所有者。这就是我们定义乡村企业是对集体土地再投资的根据。据林青松（1990）、杜海燕（1990）及笔者的调查，农村私人企业面临的最大难题是土地的获取。它们一般只有两个途径：一是企业建在自家庭院里。这种情况下业主不需买或租地，但企业既小又很难发展。二是稍大一点的企业在附近集镇租公共或私人建筑。在安徽界首县，私人企业80年代初为此付的租金是平均每亩1962元，这在当时是很大一笔钱，构成它们生产成本的重要部分。

集体企业的厂房投资也很低。他们往往直接利用以往社队的库房、礼堂甚至知青留下的房子。在这种情况下，他们几乎不花什么钱。要建新厂房，一般也是靠自己的建筑队，用自己生产的砖瓦沙石进行。这也使投资大大降低。厂房建好后，集体企业或是以很低的价格从国有企业购买二手设备；或是直接以土地厂房作为自己的股份，让国有（如苏南）或外资（如广东）的设备作为对方的股份组成股份公司。改革中最早出现的联营或股份公司都是以这种方式首先从农村发展起来的。正是由于不需买地，用自己的建筑队和建材，集体企业不仅投资低而且建设速度快。从立项到出产品，一般只需半年左右（张毅，1990）。简而言之，如果建一个相同标准的企业，农村集体部门无论与国有还是私人部门比较，其投资成本都是最低的。归根结底就是因为它是对原有集体土地的一个再投资。

笔者在浙江桐乡某村调查时发现了一个非常有趣的例证。改革以来，千百万农户建了新房，农户对砖的需求很大。该村政府决定建一个砖厂。它先与本村要买砖的农户签约收取预购定金，并用这笔钱建了一个大烟囱。靠着这个大烟囱，它又能与周围村的农户签约收取预购定金，并用这笔钱盖了砖窑。结果这个砖厂几乎完全是靠农户的预购定金建成的。那么，什么是该村政府的信用基础呢？就是它对集体土地的控制权。当它决定用一块地建砖厂时，这块地就已成为砖厂的投资主体。在人口密集的浙江，土地的价值非常高，农户们知道村政府不会开玩笑，他们肯定会得到砖。私人企业家没有工地作为这种信用基础。另外，他们也可能会卷款逃跑，而那块集体土地和管理它的村政府是不会“逃跑”的。

2、集体土地与银行贷款

在80年代农村工业的贷款上，大致有以下三个特点。第一，集体企业比私人企业更容易得到贷款。王晓鲁（1990，224页）给我们提供了安徽界首县的以下数据。

表一、银行贷款在总资本中的百分率

1983198419851986

集体企业25.429.133.325.6

私人企业21.013.514.517.7

第二，乡村两级政府各自为它们属下的企业作担保。贷款风险往往既不由企业经理也不由银行承担，而是由乡村政府承担。第三，乡以上政府可以命令银行，但乡村政府没有权力指挥当时都属国有部门的农行和信用社。这也是为什么乡村工业的预算约束比国营企业硬的原因之一（Bgrd，1990，203页）。

那么，为什么集体企业比私人企业更容易得到贷款呢？常有的说法是国家政策歧视私人企业。实证研究提供的以上特征说明并非如此。否则，乡村企业经理不需要乡村政府担保，他们自己应能贷到款。Bgrd（如上）的研究还显示，农村银行系统在80年代已经开始按市场原则办事，这些原则决定着农村的非国有部门中谁应得到贷款。一是赢利能力。当上饶和界首的某些乡村政府有滥用贷款的倾向而私人企业的赢利能力较高时，银行就行使了其对前者的拒贷权而把款贷给后者。表一显示了私人企业同样能贷到款。二是还款或承担贷款风险的能力。这才是集体企业在总体上比私人企业更易获得贷款的真正原因。

为什么在银行面前，乡村政府有比乡村企业经理和私人业主更高的信用呢？这也是一个至今未解的迷。解开它的钥匙仍是集体土地制度。乡村企业和私人企业都可能破产，但只要集体土地制度不变，集体组织就不会破产，而该组织的土地不是被乡村企业经理，而是被乡村政府控制。首先，当一个乡或村的企业破产时，其债务往往由乡或村政府安排其属下的另一个企业偿还。尽管Bgrd（如上）提供了这个案例，他并没有指出背后的原因。为什么那个企业会承担债务而另一个乡或村的企业绝对不会呢？因为根据我们的定义所提示的本质关系，破产的企业和承担债务的企业是同一块土地的产物，被同一个组织拥有，因而被同一个政府控制。所以这样做完全合理。这就是为什么乡村政府比乡村企业经理信用高的原因。

第二，即使一个集体组织的企业全破产了，社区政府仍有可能偿还贷款。为什么呢？因为它仍旧控制着土地这个生产手段，而这块土地仍旧能不断地提供产出。乡村政府每年从农业中获得并控制的集体提留就是一个例证。另外，土地尽管不许买卖但在许多地方都可以出租了。例如，在广州郊区石井乡的一个村子，村政府向四家蔬菜批发公司出租土地，每年得到租金高达2000万元。村长告诉笔者，如果村里的工业企业都破产了，这笔钱足够偿还它们欠银行的贷款。这就是为什么乡村政府比乡村企业经理和私人业主更有信用的原因。

第三，一个最简单却最重要的事实至今未引起乡镇企业和中国转轨研究者的注意。改革以来，千千万万的乡村集体和私人企业破产了。今天，大批的国有企业也在破产。但我们从未听说哪个乡或村的集体组织破产了。为什么呢？只要集体土地不许买卖，农村集体组织就不会破产。只要集体工地制度不变，乡村企业的产婆就不死。所以，大量的乡村企业在竞争中破产了，但更多的乡村企业仍在被产生出来。集体土地制度是乡村企业生命力的源泉。乡村企业金融风险的真正承担者并非乡村政府，而是集体土地制度！

3、劳动与工资

乡村企业的劳动与工资分外部和内部两个关系。我们先分析外部关系。根据门新（1990）和林青松（1990）的调查，私人企业往往付比集体企业更高的工资以吸引工人。在福建晋江私人和集体企业的平均工资在1985年时分别是932元和823元。根据Bowels和Dong（1997）对黑龙江的案例研究，私人、村和乡企业的月均工资各自是459.9元，364.8元和311.4元。但是，私人企业更多地使用解雇来提高工人工作效率。每年的工人解雇率在私人、乡和村企业中分别是4.8%、0.5%和0.1%.乡村企业的经理们在意识形态上仍旧不赞同过多使用解雇的手段，这使工人的就业保障度较高。从工人方面来看，尽管存在着工资差别，行为指数显示工人对企业的支持和向心率在集体企业比在私人企业要高。4%的工人每年自动退出私人企业，而这一退出率在乡、村企业分别只是1.8%和0.3%.更有意味的是，乡村企业经理们有机会成为私人企业家并挣更多的钱，但他们并没选这条路。那么是什么使他们留下而不去挣更多的钱呢？

尽管Bowels和Dong提供了以上非常有意义的数据和问题，但现象背后的原因仍旧是个迷。解开它的关键还是集体土地制度。首先，私人业主与工人的关系是纯粹的市场关系，他本来就没有责任确保工人的就业，所以他付较高工资而不确保就业稳定。相反，乡村工业管理者和工人的关系是集体组织内部的关系。当一个新企业建立时，社区政府有责任先安排内部成员就业，因为这个企业是集体土地的产物，每一个土地所有者都有权利提出这个要求。当他与私人业主打交道时，他不具备这种权利。这样，高工资低保险与低工资高保险在一定时期形成了平衡。第二，根据笔者在山东、辽宁、四川、广东、浙江和江苏农村的调查，如果一个集体组织成员成为私人业主或被私人业主雇了相当长一段时间，就意味着他自动放弃了其成员权利。社区政府就不再承担安排他在乡村企业就业的责任。在这种情况下，他是在用其成员身份的长期权利换取一种短期内较高但长期内风险很大的收益。他面临的是靠自己的土地和组织，还是离开它们靠市场去谋取长期利益的战略抉择。他必须非常小心地比较。只要没有发育良好的要素市场和稳定的高收入，大多数人就不会放弃他们集体土地所有者的权利，上述平衡也不会打破。所以，尽管工资低，乡村企业的工人退出率还是非常低。如果没有集体土地制度这个把他们捆在一起的机制，或生产要素完全市场化了，就根本不会有这种现象。

搞清这种关系后，我们就可以讨论乡村工业内部的劳动工资现象。首先，在企业困难时愿降低10%工资的工人的比例以集体企业比私人企业高48.8%，愿降低工资以确保本地充分就业的工人比例在前者也比后者高36.2%（Bowels与Dong，1997）。第二，价格（利息率）在乡村企业资源配置机制上作用很小。农户集资的利率可被乡村政府随意确定，事实上经常不付利息，因为集资的主要收益是为了在劳动力大量剩余的环境里得到工作（Bgrd，如上）。第三，私人企业按劳动力供求状况付月工资（Wu等，1990，333页）。这在村级企业最普遍。此方法的最大特征是工人工资的大部分是在年底分发的。令人吃惊的是，当笔者1997年在上述六省调查时，此方法仍在实行，它甚至仍在号称华夏乡镇工业第一县的无锡（现名锡山市）实行。例如，无锡东湖塘镇某村五个企业的人均工资在1996年是7000元，但每月只发工人100元零花钱用于买烟、牙膏和卫生纸等，其余的钱在年底发且不付利息！

如何解释这些不可思议的现象呢？西方英文文献的流行说法是极权或乡村政府“管理有方”，也可称之为“政府决定论”。乡村政府何来此神通呢？为什么工人会长期地接受而不反对这种极权或“有方”的管理呢？为什么私人业主要这样做工人则会坚决反对呢？这里，集体组织的内部关系被错误地当作了市场关系；工人，他们的土地和他们的企业之间的所有制关系被错误地看作了乡村政府和工人间的雇佣关系。第一，为什么乡村企业工人能接受较低的工资以确保较充分的本地就业呢？因为那个企业是集体土地的产物，每一个土地所有者都有同样的权力要求就业，已进厂的工人无法否认其他人的进入权。而且，乡村政府能开除一个工人的厂籍，但无法开除他天生就有的土地所有者的成员籍，所以最终还要对他在这块土地上的生存负责。这些因素导致了乡村政府的本地就业最大化政策而不是反之。第二，Byrd提到的农户集资并非市场里的投资。正象我们定义的，农户的集资投在了自己的土地上。那么，它找谁去索要利息呢？它唯一的权利是要求先投资先进厂，这在实践中也确实如此。第三，正象我们定义的，大部分工资在年终获得恰似一个农民不断地把劳动力投入自己的土地，最后在年终收获。在这种情况下，他向谁去索取利息呢？

真正的制度不会表功。但静水才深流。诺思（1990）定义制度为人们行为的规范。今天的绝大多数中国农民都是在集体土地制度下成长起来的，他们已浑然不觉地按照它的规范行动。这才是制度的伟大神功。

4、集体土地制度替代市场以低成本配置资源

此标题并不意味着集体土地制度可以在任何情况下及任何时候替代市场配置资源。从计划向市场转轨是经济史上的新事物，我们至今没有一个理论去解释它。我只能初步地显示当没有要素市场时，劳动力是怎样通过集体土地制度从农业向工业转移的。我们曾定义农村集体工业是集体组织内部资源再配置的结果。在这里有土地和许多剩余劳动力，当劳动力向工业转移时，唯一短缺的要素是资本。但是，土地和剩余劳动力都可以补偿这一短缺并使转移能进行和成本低。我们先讨论劳动力是怎样补偿资本短缺的。

当劳动者在集体土地制度内从农业向工业转移时，并不存在劳动力价格，因为此转移不是市场上不同所有者的交换过程。决定工资的机制是我们定义的集体土地和工业的内在联系。首先，工资水平受该土地上的农业收入水平制约。“样本调查的工人认为他们的工资接近或略高于社区的农业收入水平。这意味着工资在很大程度上是以集体组织的农业平均收入水平为参照系的，因为这个企业是这一组织内的一部分”（Gelb，1990，286页）。其次，工资水平也受每个成员对就业和收入分配的平等权力制约。“所以收入在一个集体组织内部很平均化，但在不同的集体组织间可以差别很大”（Bgrd与林青松，1990，276页）。第三，当工业工资略高于农业收入并存在激烈的就业竞争时，这种平均主义并没有影响效率。这也是为什么农户集资尽管没得到利息，但先进厂和工农收入差可被视为一种补偿（Pei，1996，1998）。

工资分配方式也受到以往集体农业分配形式的重大影响，这被许多地方的大部分工资在年终分配所证实。但是，这只有当劳动者没有离开土地并将他的劳动力投入建在他自己土地上的企业时才可行。在这里他有自己的房子并按大包干制使用着一块土地以获取食物。所以，每月的零花钱并没使日常生活难以为继。工人在企业困难时能接受削减工资的原因也在于此。更深的原因是国家和私人是各自企业的剩余索取者，所以要事先确定工资；而在集体企业人人都是剩余索取者，所以最终分配方案只能根据年终显现的经营结果来制定。总之，若没有以上制度基础，乡村政府无论被说得多么神通广大，也无法操作乡村工业的劳动工资政策。

我们看到，乡村企业低于私人企业的工资，财政困难时削减工资，大部分工资年终分配和农户集资等都极大地减少了工资成本、流动资本、银行贷款及利息等。当农业剩余劳动力通过集体土地制度向工业转移时，它就这样地替代或补偿了资本不足。成本降低，利润和积累率自然上升。所以，Dong和Putterman（1997）能发现乡村工业甚至比私人企业效率还高。这在没有集体土地制度作依托的城市集体企业里就不可能。

现在我们可讨论集体土地本身是如何补偿资本不足的。此节的例子有，土地与内部劳动力直接结合建厂房；它可直接作为东方股份与他方组成股份公司；它可作为获取消费者预购定金和银行贷款的担保；它本身能不断地通过农业、出租等方式产生出收入，这些收入可很快转化为投资。最重要的是，只要集体土地不允许买卖，它就能持续不断地支撑该土地上农业剩余劳动向工业的转移。

四、集体地土制：中国渐进转轨模式的根源

诺顿（1994，266页）认为，“乡镇企业的成功在很大程度上是由于它能有效地适应外部环境。它回应中国整体转轨的一个最显著特征：在没有要素市场的很长时期内产品市场率先形成壮大。乡镇企业的发展是对这一环境的灵活、有效但基本属常规性的适应。”事实似乎并非如此。恰恰是乡镇企业自身制造了这一产品市场和要素市场不对称的宏观环境，并非这一环境在乡镇企业发展前就已存在，因而它们必须去适应它。诺顿自己也提到，尽管没有要素市场，“乡镇企业仍旧生产出大量的制成品。”当然，消费者从需求上，农村广大农户、甚至城市的国有和集体部门从供给上都参与了早期产品市场的创建。农户当时提供的主要是农产品，工业品则主要由乡镇企业，城市国有和集体部门提供。与国有部门在工业品市场上竞争的主力军不是农户和城市集体部门，而是乡村集体企业。乡村工业的劳动力和资本规模在80年代迅猛扩张，城市的国有和集体部门则非如此。这表明，虽然没有要素市场，但却有资源的再配置。那么，为什么在没有要素市场或私有化的情况下，中国会有一支异军突起，并极具活力地推动了早期产品市场的形成和繁荣呢？这正是中国和东欧转轨模式的差别所在。其背后的原因至今仍是个迷。诺顿的解释是外国性的，他并没找出乡镇企业发展的内在机制。

首先，我们应注意乡镇企业的发展是资源再配置和规模扩张的结果。从1978到1988年，乡镇企业的数量从150万增加到1890万，工人数量从2830万增加9550万，7000万农业剩余劳力转入非农业部门。当如此大量的劳动者从低生产率的传统农业部门转入高生产率的工业部门时，不仅这些劳动者的生产率能立刻提高，而且社会总生产率也能被这一结构变动极大地提升。所以农村工业能有年均30%的增长率并推动了中国经济的全面增长。乡镇企业的总产值从1978年的493亿增加到1989年的7430亿（现价），10年左右大约增长了15倍！这清楚地显示了乡镇企业在中国转轨早期产品市场的形成和繁荣上确实发挥了至关重要的作用。但这背后绝非没有要素的再配置，以上企业和工人数量及结构的巨大变化就是有力的证据。那么，在基本没有土地、劳动力和资本市场的情况下，规模如此之大的资源再配置是如何进行的呢？

第二，我们应注意这一资源配置的特征。正如我们的定义和乡镇企业发展的现实所显示，乡企业只建在乡所在地，村企业只建在村的土地范围内，私人企业则建在自家庭院或附近镇上。这就是中国农村工业著名的“三就地”和离土不离乡特征。现在我们可以说，是就地工业化使乡镇企业在没有要素市场的情况下推动了产品市场的率先形成壮大。这一回答显然太肤浅了。问题是什么造成了就地化？不少人曾认为是户口制。这还不在点上。户口制只是不让人离开，它也不必然导致工业化，因为它与工业化所需的土地、资本没有直接的关系。

事实上，户口制与集体土地制因为改革前发展模式的有机组成部份，目的是让农村集体向城市提供农业剩余而不是剩余劳动力，因为重工业导向战略需要资本而非更多劳动力。但是，不让人走就必须有一个至少保证生存的机制。没有这样一个机制作前提，户口制无法操作。除了三年那一段时期，集体土地制确定具有此功能。这一点在下文还将提到。我们强调的是，集体土地制是户口制的基础。同时，它也是改革前后两种发展模式的制度根基。什么时候改了它，两种模式都会骤然崩溃，户口制更不在话下。

假设在80年代初，土地坚持集体所有但取消户口制，农村工业发展在这种情况下仍会就地化。为什么呢？因为每一个集体土地所有者仍可根据他的成员权索取就地工业化的利益。尽管这一权利带来的利益份额界定不清，人们也绝不会轻易放弃。只有当外部存在着持续的更高收入和就业机会时，人们才会放弃权利出走。中国到处存在的劳动力供给大于需求的国情决定了外部很少有这种机会。这表明，改革以来决定农村人口去留的最终原因是利益和风险的内外比较，而非户口制本身。支持这一判断的事实是户口制的仍然存在并不能阻挡90年代8000万民工大流动。

相反，假设土地在80年代初私有化了但保留户口制，人们可以在市场上自由地买卖土地，那么卖地获得的资本一定会投向利润最高的地方而不一定是本地。当投资者要出走时，户口制肯定难以阻挡。在这种情况下，并且只有在这种情况下，中国80年代的农村工业化才不一定会就地化。我们已说明，在现实生活中，土地一旦私有化，户口制的基础立刻就崩塌了。

总之，是集体土地制度导致了就地工业化，这又使乡镇企业在没有要素市场或私有化的情况下推动了产品市场的形成和繁荣。换句话说，是集体土地制替代要素市场或私有化进行了大规模的资源再配置。这正是中国与东欧转轨模式差别的根源所在。

五、集体土地的排外权：80年代竞争的根源

Weitzman（1993，552页）认为，“中国模式强调竞争而非私有化。它鼓励乡镇企业竞争并赶超国有部门，而非将后者直接私有化。”但是，与国有部门竞争的主力军乡村企业也不是私有企业。Weitzman回避了最实质的问题：什么是这一竞争的根源？竞争的产生要以大量独立的买主和卖主的存在为前提。在这里，没有哪一个买主或卖主能对市场价格产生显著的影响。东欧私有化的目的就是要产生出计划经济没有的大量和独立的买主和卖主。中国在80年代并没有私有化。那么，是什么制造的这一竞争呢？这也是一个至今未破解的迷。

竞争的根源是集体土地的排外边界和排外权，它在80年代初已经被大包干制较好地界定和保护起来。没私有化，就靠这一排外权的确认便使千千万万的农村集体组织，包括它们内部的农户，成为相对独立的生产者、卖主和买主。它们之间首先竞争，这导致了产品市场及其价格的形成。中国的经济学家对当年乡镇企业被称为“一哄而起”、“与国有工业争资源、争市场”、“重复建设和浪费资源”的历史恐怕不会忘记。为节省大家时间，这里只提供王晓鲁（1990年，239页）的一段描述。

“小企业的不断产生导致了激烈的竞争。在无锡的185个相对较大的乡级骨干企业中大约有40机构设备厂，其中7家制造起重和建筑机械，4家制造印染设备，3家是通用设备厂。另外还有7家轧钢厂，4家钢管厂，6家毛纺厂和4家印染厂。至于骨干企业之下的众多小企业中有多少家在同一行业或生产同一种产品就数不清了。因为这些同行业的企业都分属不同的乡村政府。也正由于它们被不同的所有者和乡村政府控制，不可能把它们联合在一起。这阻碍了企业规模的扩大并导致资源的大量浪费。例如，无锡在过去几年中建了16家铝钢窗厂。由于市场饱合，它们大都开工不足，有几家面临破产。”

王晓鲁描述的只是一个县的情况，这种形式的竞争从全国来看有多激烈就可想而知了。80年代的这种状况非常象千百万小而独立的企业之间的“完全竞争”。其实，既使当年私有化，一哄而起，小规模，重复建设和浪费资源的现象也避免不了。集体土地制度造成的后果是过了点，但从转轨全局来看，利仍大于弊，这是从计划走向市场时不得不付的一个代价。

乡村企业间竞争的实质是生活和工作在不同的集体土地上的不同所有者之间的竞争。尽管同一块土成员间的内部产权界定不清，但这块土地的边界和排外权却界定得很清楚。因此，同一块土地上的几个企业间不会竞争，但两个相邻村庄的企业却会你死我活地竞争。当年，用60条将集体土地边界划小划清时，他不会想到这为20年后的激烈竞争打下了基础，并且又演成了一场农村包围城市的“战争”。

六、集体土地制：中国转轨低风险的根源

激烈竞争导致市场风险，乡村集体组织用产品多元化来减少风险。人们常批评乡村企业小而全。从它们的角度看，这却是理性选择。我们还以浙江桐乡那个村为例。正象发达地区的乡或村总有几个企业一样，这个村有五家厂：服装厂、印刷厂、菊花茶厂、上文提到的砖厂和为上海桑塔纳轿车生产空调压缩机活塞连杆的机械厂。服装厂生产出口丝绸服装，是该村的骨干企业。它在1976年靠来自农业的集体积累建成，其它厂后来都靠它的利润相继建成。所以，这些厂归根结底都是该村集体土地的产物。尽管服装厂在该村经济中举足轻重，由于出口服装市场的剧烈波动，它的生意有时可以非常好，有时能坏到完全没有订单。当我到该村时，它刚经历了大萧条。那期间，村里经济转而依靠机械厂，因为它的生意刚好很兴旺。这即所谓东方不亮西方亮。最重要的是，靠着机械厂和其它三个厂的支持，服装厂并没关门，而周围的私人服装厂由于无订单全垮光了。结果当服装市场一回升，这个村得到了比以往更多的订单，而私人业主想干也没处找工人了。那么，服装厂的市场风险是怎样分散的呢？第一，它被该村五个厂的工资平均化承担和分散了。这在乡村企业中很普遍。“赢利与亏损企业共存导致了资本使用的低效，亏损企业仍能保持原工资甚至略有增加”（王晓鲁，1990，226页）。第二，市场风险不仅被工人，而且被全体村民的收入平均化进一步承担和分散了。工业利润下降就减少支农补贴、养老金等村民福利，使分配不仅在企业间而且在工农收入间保持大致平衡。这种分配方式曾受到不少批评说明乡村企业也有预算约束软化。但人们忽略了它后面的原因和另一种功能。第一，某集体组织的几个企业往往被看作各自独立的经济实体。其实它们是同一块土地的产物和有机组成部分，那个组织才是真正独立的经济主体（Pei，1996）。第二，亏损有时并非自身而是市场变化造成的。产品多元化和亏损与赢利共存正是为了分散这一风险。第三，这几个企业实际上是联合在一起代表这块土地上的全体所有者与其它经济组织竞争。既然所有成员都有权利从中获益（如来自工业利润的支农、医疗补贴，养老金等），那么他们也都有同样的责任去承担竞争的风险。分配平均化使所有村民均担风险，这恰恰是私人企业在竞争中不具备的优势。

经由每一个村民，中国乡村集体企业的市场风险实际上最终被集体土地承担和吸纳了。即使工业企业都破产，村民们仍可靠大包干制生存。所以，那个村服装厂没有订单仍能拢住工人，私人服装厂则做不到。同理，市场一景气它能马上开工而私人企业也做不到。这使大批的乡村企业陷入困境甚至破产后仍能东山再起。私人企业一旦破产就难以东山再起，因为市场风险是由业主自身而非集体土地承担的。

集体土地制度对中国整个转轨的保险功能不仅在于使乡村集体组织不会破产，更重要的是它使所有农户（两亿）不会失去土地的使用权和生存的基本保障。所以乡镇企业每年发生的破产所引致的大量失业从未给国家造成过压力，而目前国有企业的破产和工人失业却成了改革以来各级政府最头疼的难题。其实与东欧转轨相比，中国这些失业者只占人口比例很小一部分。我们可以想象东欧转轨的社会震撼有多大。使中国转轨风险小的制度基础不是比的，就是80%人口生活和劳动于其中的集体土地制度。

七、假如土地曾私有化：对乡镇企业和中国渐进转轨争论的再回顾

本文开头指出，研究中国转轨的学者们强调了中国较大的农村部门、乡镇企业和乡村政府在转轨中的作用，但这三者的制度基础却被忽略了。只强调农村部门大的观点缺乏微观分析作基础。只研究乡镇企业本身又难以解释中国转轨中的宏观现象。突出乡村政府的作用又没有一个动态的分析框架来指明它们改革前后变化的原因。集体土地的思路之所以能同时解释动态、微观和宏观的现象就是因为这一制度本身就是联结改革前后发展的基本制度，它还同时既是乡村政府和集体企业微观组织的制度基础，又是农村宏观部门的基本制度。挑战西方理论的并非乡镇企业和乡村政府，而是产生了它们并在背后支撑着它们的集体土地制度。如果这一制度改变，乡村集体企业，独具中国特色的乡村政府和中国的渐进转轨都将不存在。

我们先谈乡村政府。突出乡村政府在中国改革中作用的文章在西方英文文献中已成主流，但这一派在两个基本点上没有反映中国的实际。第一，他们用国家——社会的二分法把乡村政府完全纳入国家范畴。这种简单的二分法对具有双重身份的乡村两级政府尤其不适用，实际上它们恰介于二者之间。当它们与上级政府打交道时可以农村集体组织代表的身份出现；当它们与村民打交道时又能以国家代表的身份出现。这完全取决于它们在当时当地的特殊需要。改革以来经常下乡的中国官员都知道，乡村政府常常是站在集体而非国家的立场上在与他们讨价还价。所以，乡村政府有可能保护乡村企业产权；政府代表身份又使它们具有私人企业家不具备的在短期内大量调动和配置社区资源的功能。这种双重身份在乡村企业80年代的大发展上起了重要作用（Pei，1996，1998）。第二，集体所有制被等同于国家所有制。“集体所有制意味着政府所有制，差别是这个政府不是中内国家而是地方国家，如乡村两级政府”（Oi，1998，96页）。无论怎么解释，集体所有制在这里还是被等同于国家所有制了，它与第一个分类法是一脉相承的。如果集体所有制真能被等同于国家或政府所有制，中国农村的20年改革就完全没有了它的制度和法理基础，农村集体组织理应仍被国家自上而下地控制。有人之所以非要这么说，是因为他们坚持认为乡村政府还是完全以国家代表的身份在控制农村集体*.不对，改革以来的乡村政府更主要地是靠它的农村集体代表的身份在控制。既然农村集体在改革初能摆脱权势大得多的乡以上国家的控制，它就更应该能摆脱权势最小的乡村底层“国家”的控制。之所以无法摆脱，是因为无人能取代它们的集体代表身份。这可用图一来说明。

只要一个村的行政边界和集体土地边界仍旧是重合的，并且只要这个村仍旧既是一个行政单位又是一个集体组织，那么在这里就根本找不出一个更合适的人来取代村政府集体经济管理者的地位。换句话说，行政边界与集体土地边界的重合是因，政企合一是果，而村政府正是主要靠着这政企合一中的集体代表身份在改革后继续控制农村集体的。

相反，如果土地在80年代初私有化了，那么集体土地及其边界就不存在了，图一的圆圈就只是一个行政边界了。村集体自然崩溃了，政企合一也自然分离了。村政府会变得不再具有中国特色和与其它发展中国家的村政府有什么不同。它们在农村工业化中的作用也不再会很特殊。这一判断可被乡村政府能直接控制乡村企业，但从不能直接控制辖区内的私人企业的事实所支持。

正象我们的定义和图一所显示的，村企业是村土地的产物和再投资，它们在本质上是一体的。如果土地被私有化，村企业也应被私有化，因为它的所有者村集体组织已经不存在了。可以支持这一判断的事实是集体土地制度内的两次大调整都曾引起农村集体工业的大震荡，尽管土地并没私有化。土地下放生产队那次调整使社队企业全军覆没。大包干制那次调整调垮了20万社队企业。由于土地没私有化，它们才得以东山再起。

现在我们可以讨论萨克斯和吴永泰（1994，101页）对中国渐进转轨成因的的解释。“中国是一个农民为主的农业社会，而东欧和前苏联的城市化和工业化程度已很高了。中国的高增长之所以可能是因大农业部门中包容着巨大的剩余劳动力，他们既不享有国家补贴也没有软预算约束。一旦在地区和工作间的流动限制被解除，这一巨大的剩余劳动力可使新工业部门迅速扩张”。尽管解除流动限制的说法并不符合实际，这一思路指明了中国和苏东经济结构上的一个重大差别，而这一差别也确实是造成不同转轨模式的原因之一。可是由于大农业部门的制度基础被忽略，这一解释最大只对了一半。

如果没有集体土地制度，大农业部门和巨大的农业剩余劳动力并不会使渐进转轨出现。进一步说，假如土地在80年代初被私有化，它们恰恰会给中国带来比东欧转轨更可怕的灾难。为什么呢？因为中国当时正承受着历史上没有哪个国家曾经历过的亿万农业剩余劳动力的沉重压力。这是由改革前的人口爆炸，重工业导向战略和相应的限制农村人口进城的政策共同造成的。结果，农村剩余劳力被不断地积累成一个可怕的数量。但是，这一巨大的压力最终是被中国农村的每块集体土地平均地分担着的。

假如土地在80年代初私有化，那么中国农村的所有集体组织、社队工业和户口制度都会立即崩溃，并且不会再有以后的乡村集体企业。人口和劳动力的流动限制确实会自然失效，但巨大剩余劳动力造成的沉重压力和积累的高势能也会象一个大水库的崩塌一样被骤然释放。象东欧的转轨一样，有些人会在财产再分配中获利，但更多的人会失掉财产。千百万剩余劳动力可能不会更有土地作为他们生存的基本依托，中国也不可能在短期内发育出良好的要素市场和为他们建起足够的工厂。这时，中国农村的巨大剩余劳动力就恰恰变成了转轨的一大劣势，并带来比东欧转轨可怕得多的混乱。这绝不是危言耸听。即使在改革20年并已有上亿剩余劳力离农后的今天，土地私有化给中国带来的社会震撼仍会比目前的城市工业失业至少大出一个数量级。

事实上，正是集体土地制度和中国无处不在的劳动力供给大于需求的基本国情的共同作用才最终使大量的剩余劳动力留在了他们的土地上。也正是这两者的共同作用使他们别无选择，只能在自己的土地上办工业以求生存和发展。简而言之，是集体土地制度以化整为零的方式将巨大剩余劳力从转轨的一大劣势转化为了转轨的一大优势。

转轨以来，国有工业经历了扩大自主权，承包制和目前的破产等步步深化的改革。财税、金融、商业、外贸等体制的改革也基本如此。唯有集体土地制度在经大包干制的内部调整后成为基本不变的最稳定制度。这并不奇怪。纵观历史，计划体制和传统战略始于和基于集体土地制度的建立，经济的整个转轨也始于和基于这一制度的内部调整。那么，中国若真要走向纯粹的市场经济，很可能应最后改变这一制度以终结传统体制。拆房子一层一层拆到底才不会砸死人。当然，集体土地制度弊病也很多，如当前的土地、劳动力市场难发育就是它造成的。大家对它的弊病有足够的认识。本文强调的是它的另一面，目的是引起对它的再反思和争论。这有助于中国转轨的长程设计注释：

*本文源于Pei，Xiaolu，1998，TheInstitutionalRootofChina''''sRuralIndustryandGradualReform，LundUniversityPress.全书共177页。

*其实，中共中央1983年1号文件明确要求政企分开，乡村政府不再控制农村集体经济。

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集体土地制范文篇2

但这些研究过多地重视了改革时期，忽视了改革前，似乎凡是旧体制的因素都肯定不会对转轨有积极作用。其实，所谓渐进转轨就是没有彻底迅速地抛弃旧体制的因素。那么它们在转轨中必然要发生作用，但人们本能地不去考虑它们是否会有积极作用。一个最基本却被忽视的事实是中国的耕地在改革前后都是集体所有的。这一土地制度正是以上被强调的两大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不会有乡村集体企业。但这一制度的作用却从未被提及，更不用说被研究了。因此，中国渐进转轨的三大基本问题至今无答案。什么是联结改革前后发展模式的制度基础？什么是乡镇企业的制度根源？什么是中国渐进转轨的最终原因？本文尝试一揽子地解答它们。

经济史告诉我们，土地制度是任何农业社会的制度根基。如果对某一经济问题的解答追到了这个层次，就找到了根上。这一点对中国的经济转轨也不例外，因为土地制度在农业社会中的影响和作用是最为深远的。例如：土地曾是中国地主阶级权利的基础。中国共产党战胜国民党的真正武器正是其当时受亿万农民拥护的土地政策。它以后靠构筑集体土地制度和直接控制集体土地及其产出，能很快地建起一个完整的工业体系。近年来东南亚房地产市场中的投机和价格的大幅起落，导致了泡沫经济在先，银行倒闭和金融危机随后。中国之所以未被卷入，其与周边国家不同的土地制度是一个根本性的原因。

正因为这一根基性因素被长期忽视，中国转轨中的一系列现象成为难以理解之谜。Oi（1992）发现乡村政府在乡镇企业的发展中起了重要作用，但她（1989）也曾强调它们在改革前作为国家人去掠夺农村集体组织的利益。那么是什么因素使它们在短期内发生如此重大的变化呢？对此我们至今没有一个内因的解释。常与王（ChangandWang，1994）发现乡村企业的所有权在村民，控制权在乡村政府。这种两权分离非常象西方股份公司的体制，并使乡镇企业的机制效率非常高。但他们认为这是中央政府集权和“设计”的结果。这种外因性的解释很牵强，并与改革中分权化的现实不符。DongandPutterman（1997）发现乡村集体企业不仅比国有工业，甚至比私人企业的效率还高。对此我们也缺乏内在机制的解释。

中国渐进转轨的一些宏观现象也是至今未破解的谜。诺顿（Naughton，1994）认为乡镇企业的发展同产品市场与要素市场的不对称密切相关，它们有适应这一外部环境的灵活机制。这也是一个外因性的分析，并且没回答是什么造成了这种市场不对称的奇怪现象。Weitzman（1993）说中国转轨模式提倡竞争而非私有化，但他并没回答：为什么不私有化就能有竞争？

下面的章节就按逐个解答这些迷的顺序来安排。其逻辑关系是1-3节讨论微观问题，4-6节讨论宏观问题，第7节再回顾国际学术界对中国乡镇企业和渐进转轨的大辩论。这里有三点需说明。第一，本文不采用西方文献用大量篇幅去证明一个简单现象或假设的方法，因为其内容建立在中国读者皆知的事实基础上。这样能以较少的篇幅容纳较多的信息。第二，本文的乡镇企业主要指乡村集体企业。第三，本文所谈的转轨主要指80年代。

一、集体土地的排外权：乡村政府和集体组织摆脱国家控制的根源

集体土地制是计划体制和重工业导向战略的制度基础，建立它的目的就是要把农业剩余尽可能多和快地转化为重工业投资。在50年代初，国家无法控制农村合作组织和它们的产出，因为这种组织是基于个人之间的合约。所以国家有意地把最初源于底层的合作化（如互助组）导入大规模的集体化运动，土地的集体化是其中最根本的内容。周其仁（1995）曾对中国土地集体化为什么能比苏联顺利和成功作过精辟的分析。根据他的解释，农民并没有从市场或地主手中去买地，他们是从国家领导的运动中无偿地分到了土地。那么，当国家改变意志时，这种私有制也较容易被改变。但是，土地集体化本身不能导致国家对土地的直接控制。周其仁对此有进一步的解释。

集体化使集体组织，而非国家，成为土地的所有者。尽管在集体组织内的成员间的产权很难界定得象合作组织内成员间那样清楚，但集体组织的产权与合作组织具有同样的排外性。例如，中国的国有企业总是被国家的某专业部（条条）直接控制和管理，但农村集体组织却从不可能被哪一个专业部来直接控制，即使是农业部也不例外。原因很简单，就是因为它们从来都不是国有部门的一部分。国家控制农村集体组织的唯一途径只能是它的行政系统（块块）。50年代的合作制是私有制之间的合约，而集体所有制则是一种公有制。正是这一特点使国家控制得以进入，特别是当农村集体既是一个行政单位又是一个经济组织时。所以，土地集体化和政社合一两个要素的结合使国家控制得以实现。这大致经过三个步骤。第一是重合行政边界和集体土地边界，使该集体既是一个行政单位又是一个经济组织。第二是使该集体领导既是行政官员又是经济组织的管理者。第三是用命令和服从的行政原则使该领导执行国家计划。国家就这样进入了农村集体经济组织。国家计划决定该组织生产什么，生产多少和如何分配。尽管该组织拥有那块土地，但它并不能决定如何使用。土地的控制权事实上不在所有者而在国家手里。

国家与农民的利益冲突集中到了农村干部头上。他们既是基层官员又是集体经济的管理者。这种事实上的双重身份使他们既能代表国家又能代表农村集体。Oi（1989）用主义的理论框架来描绘社队干部是怎样成为国家人的。这一分析忽视了另一重身份也能使他们成为农村集体组织人的可能性。这种双重身份的矛盾源于组织设计本身的内在矛盾。首先国家要控制农村基层组织，它必须从本身就是集体组织成员并十分熟悉当地情况的农民中选拔干部。事实也正是如此，公社干部的大部分和大队、生产队的所有干部都是当地的农民和社员。用一个成员来掠夺他自己组织的利益肯定是较难的。第二，国家不可能使每个干部都成为正式官员或它的正式人。按当时的规定，只有国有部门的成员才能成为正式官员。另外，使数百万社队干部成为正式官员的开支也太大。所以，只有公社主要领导等少数干部才是正式官员并领取国家工资。绝大多数社队干部，包括大部分公社干部和所有大队及生产队的干部只能从集体分配中获得收入。如果他们真按国家人的身份行事，那么不仅集体的利益，而且他们自身的利益都要经过他们自己的手被国家拿走。这正是这一组织设计的矛盾所在。

国家不得不用激励、惩罚和政治整治运动（如社教、等）各种手段来使社队干部为它的利益服务，但上述矛盾始终存在。这最后导致了国家控制的成本超过了其收益（周其仁，1995，表一），并引发了1978年开始的改革。这期间，社队干部双重身份内在的可转换性开始发生作用。改革前，他们不得不基本代表国家的利益。改革后，他们农村集体人的那一重身份自然而然地就占了上风，而这又是由大包干制引起的变化来保证的。

在农村，计划经济的操作依赖于自止而下的命令服从关系。国家命令社队干部，他们又进一步指挥社员。国家是唯一的决策者，它直接控制着集体土地。大包干制用自下而上的合同原则改变了这一关系。农户在与村政府讨价和签约时讲得明白，交够国家和集体的，剩下都是自己的。这实际上将农户、集体和国家的关系，自下而上地一揽子界定清楚了。这引起了两个根本性的变化。第一，对集体土地的控制权和由此而来的利益从国家手中回到了所有者手中。农户作为集体土地所有者的一员在合同期控制着他使用的那块土地并获取由此产生的利益。村政府作为所有制则代表享有对土地使用的协调、签约和管理权。在中国这样一个农业社会里，谁控制了土地谁就控制了力量和社会财富的源泉，并立刻变得强大起来。改革前的国家如此，改革后的乡村政府和农民也不例外。这正是启动了中国改革洪流的原始动力。它也是区分集体土地制改革前后根本差别的分水岭。

第二，大包干制度意味着国家不再能用行政权力来直接指挥农村集体组织，这在很大程度上改变国家、乡政府和村政府的关系，公社政社合一体制的功能建立在下级服从上级的行政原则上。当这一原则在经济领域被合同原则取代时，政社合一的原有功能立刻就消失了。尽管政社合一的形式仍存在。由于上文提到的组织设计矛盾，改革前的上级政府在一般情况下使农村干部服从命令的前提起码是确保他们的干部位置和相应利益。既然现在不容易直接命令了，这种确保也就没有存在的必要，这恐怕是目前村干部由村民选举的机制原因。这意味着乡村政府对上级政府的利益从属关系大大松动，尽管原有的行政系统关系在形式上仍然存在。既然乡村干部的利益不再主要依靠与上级的关系，它就必然要主要依靠与本集体组织的利益关系（Pei，1996）。这样，乡村政府的功能就从以往的主要为国家利益服务转为主要为本集体组织的利益服务，尽管政企合一的形式仍然存在。这可能就是中国独有的乡村政府双重身份和功能的内在可转换性。

那么，什么是以上变化的制度根源呢？他就是集体土地原有的排外权。靠重合行政边界和集体土地边界及政社合一，国家可以直接控制农村集体组织。但是，当集体土地的产权边界被大包干制确认和保护时，这种排外权也可以使乡村政府摆脱国家控制，主要为本组织的利益服务。事实上，当中国82%人口组成的农村集体单位在80年代初变成千千万万相对独立的经济组织时，这种状况本身就是一个初步但又巨大的市场环境。它足以启动和左右中国的整个经济转轨（Pei，1944；PeiandGunnarsson，1996）。二、集体土地制：农村集体工业的制度根源

在乡镇工业的研究上一个根本的因素被长期忽略了，通俗地说就是乡镇工业的产婆被遗忘了。这使我们对乡镇企业的许多现象难以解释。要找到这个因素，需要从社队企业开始分析。

1、集体土地制度与集体工业的内在联系

从中国农村集体化史可以清楚地看出，首先是土地的集体化，其次才能在这一基础上建立起集体组织，最后才能从这一组织中产生出来社队工业。这种逻辑关系非常简单，但往往最简单的往往是最基本的。比如一旦土地私有化了，建于其上的集体组织和工业也会相应垮台。皮之不存，毛将焉附。我们将看到，社队工业的全部特征几乎都来自于集体土地制度。

根据张毅（1990，209页）的数据，农村工业早期投资的82.6%来自集体积累，银行贷款只占17.4%，且基本是流动资本。周其仁（如上）的数据也证实社队工业的投资主体来自集体积累。这个积累是哪儿来的呢？它当然来自于集体土地。中国的国有工业和农村工业都是集体土地。中国的国有工业和农村工业都是集体土地的产物。差别是前者建在城市，后者却只建在产出它的那块土地上，即所有者的土地边界之内。比如，公社企业只建在公社所在地，大队企业只建在大队所在地。以后的乡村企业也如此。这就是它们被称为社队或乡村企业的根据。这简单的名称后面有很深的内涵。这样我们可以把社队及乡村企业定义为既是一块集体土地的产物，又是对该土地的直接投资，他是在这块土地内资源再配置的结果，其目的是增加该土地的单位产出价值。这一定义恐怕反映了社队或乡村工业的最本质的特征。抓住了这一特征，乡镇工业和中国渐进转轨之谜就可迎刃而解。

2、为什么国家无法控制社队工业？

这一问题是周其仁（1995）提出来的。他注意到国家在改革前可以直接控制集体土地但却无法直接控制社队工业。国家可以禁止买卖土地却无法直接控制社队工业的设备，它可以直接计划农业的生产、分配和占有其剩余却无法这样对待社队工业。这使社队工业在改革前的生产手段、生产和分配过程就与集体农业有根本差别。周其仁因此称其为“集体资本主义”。问题的关键是国家不得不将土地产出分成国家、集体和个人三个份额，而社队工业恰恰是由集体份额转化来的。国家可以直接控制土地，但它不应控制它的全部产出。否则的话，它必须要承担农村的就业、工资和福利等全部责任。这迫使它必须划出由集体和个人分别控制和使用的份额。那么，当一个社或队完成了国家计划并且国家已拿走了其份额后，用属于集体的份额办了工业，国家还有什么根据去控制呢？尽管如此，仍有靠权力侵占和平调社队企业资产的现象，但它没有演成全局的制度基础。

3、为什么农村集体工业由乡村政府控制？

许多研究者发现尽管乡村集体工业为某集体组织的全体成员所有，但他们在管理上没有发言权。这就是常与王（1994）提出的两权分离。要讲清这一问题，必须从集体土地制的起点开始。我们已经清楚地定义，农村集体工业是集体土地的产物。周其仁也指明，大多数社员当初并没有土地，他们是从国家那里无偿地分到了土地，很快又被集体化了。在这种情况下某社员无法宣称我当初在这块土地上有多少份额，因此我也应在它的产物——工业企业上享有多少相应的份额和发言权。国有工业和社队工业都是由集体土地的农业剩余转化而来，它们形成的特征都与集体土地起始点上的产权模糊相关。千百万无地农民曾受惠于国家，因此当国家将土地集体化时他们很难激烈的反抗。也正因为他们从未花钱买过这些土地，国家可以较容易地将其产出中的剩余拿走。这同样也是村民们在乡村工业管理上没有发言权的起始原因。但是，国家拿走的就不再属于集体，而由于社队回乡村企业是对原土地的再投资，因此被该土地的所有者拥有。

正是因为社员们无法宣称他们在土地上拥有多少份额，社队干部作为集体组织代表天然地就获得了控制和使用土地产出中集体份额的权利。这一份额并不等同于工业企业，它只是提供了这种可能性。恰恰是早期的社队干部把这种可能变成了现实，他们顶着各种各样的压力把农业产出的集体份额转化成了工业企业。正象周其仁分析的，他们的干部身份和个人能力在此过程中发挥了决定性作用。创办者的身份进一步巩固了他们对企业的控制权。但是村民们能随时监督干部，使他们难以为所欲为。因为企业是集体土地的再投资，村民们天天可以看到自己的企业和干部在其中的活动，就象他们天天看到自己的土地一样。

总之，两权分离并不是极权从外部强加的，它是从集体土地制的内在特征中衍生出来的。这个机制也不是改革后才“设计”的，它在改革前就存在。这也是为什么社队工业在70年代的年均增长率与乡村工业在80年代的年均增长率非常接近的原因。

三、集体土地制：乡村企业资源配置低成本的根源

DongandPutterman（1997）发现，乡村集体企业在80年代时效率甚至比私人企业还高。这很可能是由于前者有集体土地制度作依托而后者没有。常听说乡镇企业有秘密武器。若真有其事，它只能是集体土地制度。下面就讨论这一制度在乡村工业的资本形成，银行贷款和劳动工资中的作用。

1、土地与资本形成

建立一个工业企业，首先需要一块土地。中国人多地少的国情决定，土地的价值和价格应该是相当高的。农村工业大多是劳动密集型，因此土地实际上构成了投资的主体，它的价值和价格都应比农村工业的的设备高的多。由于不允许买卖土地，我们缺乏土地市场和价格，土地（尤其在80年代）变得好象没有价值了。这使我们看不清集体土地制度在乡村集体企业发展中的决定性作用。当他们建企业时，不需购买土地，因为土地和企业都属同一个所有者。这就是我们定义乡村企业是对集体土地再投资的根据。据林青松（1990）、杜海燕（1990）及笔者的调查，农村私人企业面临的最大难题是土地的获取。它们一般只有两个途径：一是企业建在自家庭院里。这种情况下业主不需买或租地，但企业既小又很难发展。二是稍大一点的企业在附近集镇租公共或私人建筑。在安徽界首县，私人企业80年代初为此付的租金是平均每亩1962元，这在当时是很大一笔钱，构成它们生产成本的重要部分。

集体企业的厂房投资也很低。他们往往直接利用以往社队的库房、礼堂甚至知青留下的房子。在这种情况下，他们几乎不花什么钱。要建新厂房，一般也是靠自己的建筑队，用自己生产的砖瓦沙石进行。这也使投资大大降低。厂房建好后，集体企业或是以很低的价格从国有企业购买二手设备；或是直接以土地厂房作为自己的股份，让国有（如苏南）或外资（如广东）的设备作为对方的股份组成股份公司。改革中最早出现的联营或股份公司都是以这种方式首先从农村发展起来的。正是由于不需买地，用自己的建筑队和建材，集体企业不仅投资低而且建设速度快。从立项到出产品，一般只需半年左右（张毅，1990）。简而言之，如果建一个相同标准的企业，农村集体部门无论与国有还是私人部门比较，其投资成本都是最低的。归根结底就是因为它是对原有集体土地的一个再投资。

笔者在浙江桐乡某村调查时发现了一个非常有趣的例证。改革以来，千百万农户建了新房，农户对砖的需求很大。该村政府决定建一个砖厂。它先与本村要买砖的农户签约收取预购定金，并用这笔钱建了一个大烟囱。靠着这个大烟囱，它又能与周围村的农户签约收取预购定金，并用这笔钱盖了砖窑。结果这个砖厂几乎完全是靠农户的预购定金建成的。那么，什么是该村政府的信用基础呢？就是它对集体土地的控制权。当它决定用一块地建砖厂时，这块地就已成为砖厂的投资主体。在人口密集的浙江，土地的价值非常高，农户们知道村政府不会开玩笑，他们肯定会得到砖。私人企业家没有工地作为这种信用基础。另外，他们也可能会卷款逃跑，而那块集体土地和管理它的村政府是不会“逃跑”的、集体土地与银行贷款

在80年代农村工业的贷款上，大致有以下三个特点。第一，集体企业比私人企业更容易得到贷款。王晓鲁（1990，224页）给我们提供了安徽界首县的以下数据。

表一、银行贷款在总资本中的百分率

1983198419851986

集体企业25.429.133.325.6

私人企业21.013.514.517.7

第二，乡村两级政府各自为它们属下的企业作担保。贷款风险往往既不由企业经理也不由银行承担，而是由乡村政府承担。第三，乡以上政府可以命令银行，但乡村政府没有权力指挥当时都属国有部门的农行和信用社。这也是为什么乡村工业的预算约束比国营企业硬的原因之一（Bgrd，1990，203页）。

那么，为什么集体企业比私人企业更容易得到贷款呢？常有的说法是国家政策歧视私人企业。实证研究提供的以上特征说明并非如此。否则，乡村企业经理不需要乡村政府担保，他们自己应能贷到款。Bgrd（如上）的研究还显示，农村银行系统在80年代已经开始按市场原则办事，这些原则决定着农村的非国有部门中谁应得到贷款。一是赢利能力。当上饶和界首的某些乡村政府有滥用贷款的倾向而私人企业的赢利能力较高时，银行就行使了其对前者的拒贷权而把款贷给后者。表一显示了私人企业同样能贷到款。二是还款或承担贷款风险的能力。这才是集体企业在总体上比私人企业更易获得贷款的真正原因。

为什么在银行面前，乡村政府有比乡村企业经理和私人业主更高的信用呢？这也是一个至今未解的迷。解开它的钥匙仍是集体土地制度。乡村企业和私人企业都可能破产，但只要集体土地制度不变，集体组织就不会破产，而该组织的土地不是被乡村企业经理，而是被乡村政府控制。首先，当一个乡或村的企业破产时，其债务往往由乡或村政府安排其属下的另一个企业偿还。尽管Bgrd（如上）提供了这个案例，他并没有指出背后的原因。为什么那个企业会承担债务而另一个乡或村的企业绝对不会呢？因为根据我们的定义所提示的本质关系，破产的企业和承担债务的企业是同一块土地的产物，被同一个组织拥有，因而被同一个政府控制。所以这样做完全合理。这就是为什么乡村政府比乡村企业经理信用高的原因。

第二，即使一个集体组织的企业全破产了，社区政府仍有可能偿还贷款。为什么呢？因为它仍旧控制着土地这个生产手段，而这块土地仍旧能不断地提供产出。乡村政府每年从农业中获得并控制的集体提留就是一个例证。另外，土地尽管不许买卖但在许多地方都可以出租了。例如，在广州郊区石井乡的一个村子，村政府向四家蔬菜批发公司出租土地，每年得到租金高达2000万元。村长告诉笔者，如果村里的工业企业都破产了，这笔钱足够偿还它们欠银行的贷款。这就是为什么乡村政府比乡村企业经理和私人业主更有信用的原因。

第三，一个最简单却最重要的事实至今未引起乡镇企业和中国转轨研究者的注意。改革以来，千千万万的乡村集体和私人企业破产了。今天，大批的国有企业也在破产。但我们从未听说哪个乡或村的集体组织破产了。为什么呢？只要集体土地不许买卖，农村集体组织就不会破产。只要集体工地制度不变，乡村企业的产婆就不死。所以，大量的乡村企业在竞争中破产了，但更多的乡村企业仍在被产生出来。集体土地制度是乡村企业生命力的源泉。乡村企业金融风险的真正承担者并非乡村政府，而是集体土地制度！

3、劳动与工资

乡村企业的劳动与工资分外部和内部两个关系。我们先分析外部关系。根据门新（1990）和林青松（1990）的调查，私人企业往往付比集体企业更高的工资以吸引工人。在福建晋江私人和集体企业的平均工资在1985年时分别是932元和823元。根据Bowels和Dong（1997）对黑龙江的案例研究，私人、村和乡企业的月均工资各自是459.9元，364.8元和311.4元。但是，私人企业更多地使用解雇来提高工人工作效率。每年的工人解雇率在私人、乡和村企业中分别是4.8%、0.5%和0.1%.乡村企业的经理们在意识形态上仍旧不赞同过多使用解雇的手段，这使工人的就业保障度较高。从工人方面来看，尽管存在着工资差别，行为指数显示工人对企业的支持和向心率在集体企业比在私人企业要高。4%的工人每年自动退出私人企业，而这一退出率在乡、村企业分别只是1.8%和0.3%.更有意味的是，乡村企业经理们有机会成为私人企业家并挣更多的钱，但他们并没选这条路。那么是什么使他们留下而不去挣更多的钱呢？

尽管Bowels和Dong提供了以上非常有意义的数据和问题，但现象背后的原因仍旧是个迷。解开它的关键还是集体土地制度。首先，私人业主与工人的关系是纯粹的市场关系，他本来就没有责任确保工人的就业，所以他付较高工资而不确保就业稳定。相反，乡村工业管理者和工人的关系是集体组织内部的关系。当一个新企业建立时，社区政府有责任先安排内部成员就业，因为这个企业是集体土地的产物，每一个土地所有者都有权利提出这个要求。当他与私人业主打交道时，他不具备这种权利。这样，高工资低保险与低工资高保险在一定时期形成了平衡。第二，根据笔者在山东、辽宁、四川、广东、浙江和江苏农村的调查，如果一个集体组织成员成为私人业主或被私人业主雇了相当长一段时间，就意味着他自动放弃了其成员权利。社区政府就不再承担安排他在乡村企业就业的责任。在这种情况下，他是在用其成员身份的长期权利换取一种短期内较高但长期内风险很大的收益。他面临的是靠自己的土地和组织，还是离开它们靠市场去谋取长期利益的战略抉择。他必须非常小心地比较。只要没有发育良好的要素市场和稳定的高收入，大多数人就不会放弃他们集体土地所有者的权利，上述平衡也不会打破。所以，尽管工资低，乡村企业的工人退出率还是非常低。如果没有集体土地制度这个把他们捆在一起的机制，或生产要素完全市场化了，就根本不会有这种现象。

搞清这种关系后，我们就可以讨论乡村工业内部的劳动工资现象。首先，在企业困难时愿降低10%工资的工人的比例以集体企业比私人企业高48.8%，愿降低工资以确保本地充分就业的工人比例在前者也比后者高36.2%（Bowels与Dong，1997）。第二，价格（利息率）在乡村企业资源配置机制上作用很小。农户集资的利率可被乡村政府随意确定，事实上经常不付利息，因为集资的主要收益是为了在劳动力大量剩余的环境里得到工作（Bgrd，如上）。第三，私人企业按劳动力供求状况付月工资（Wu等，1990，333页）。这在村级企业最普遍。此方法的最大特征是工人工资的大部分是在年底分发的。令人吃惊的是，当笔者1997年在上述六省调查时，此方法仍在实行，它甚至仍在号称华夏乡镇工业第一县的无锡（现名锡山市）实行。例如，无锡东湖塘镇某村五个企业的人均工资在1996年是7000元，但每月只发工人100元零花钱用于买烟、牙膏和卫生纸等，其余的钱在年底发且不付利息！

如何解释这些不可思议的现象呢？西方英文文献的流行说法是极权或乡村政府“管理有方”，也可称之为“政府决定论”。乡村政府何来此神通呢？为什么工人会长期地接受而不反对这种极权或“有方”的管理呢？为什么私人业主要这样做工人则会坚决反对呢？这里，集体组织的内部关系被错误地当作了市场关系；工人，他们的土地和他们的企业之间的所有制关系被错误地看作了乡村政府和工人间的雇佣关系。第一，为什么乡村企业工人能接受较低的工资以确保较充分的本地就业呢？因为那个企业是集体土地的产物，每一个土地所有者都有同样的权力要求就业，已进厂的工人无法否认其他人的进入权。而且，乡村政府能开除一个工人的厂籍，但无法开除他天生就有的土地所有者的成员籍，所以最终还要对他在这块土地上的生存负责。这些因素导致了乡村政府的本地就业最大化政策而不是反之。第二，Byrd提到的农户集资并非市场里的投资。正象我们定义的，农户的集资投在了自己的土地上。那么，它找谁去索要利息呢？它唯一的权利是要求先投资先进厂，这在实践中也确实如此。第三，正象我们定义的，大部分工资在年终获得恰似一个农民不断地把劳动力投入自己的土地，最后在年终收获。在这种情况下，他向谁去索取利息呢？

真正的制度不会表功。但静水才深流。诺思（1990）定义制度为人们行为的规范。今天的绝大多数中国农民都是在集体土地制度下成长起来的，他们已浑然不觉地按照它的规范行动。这才是制度的伟大神功。

4、集体土地制度替代市场以低成本配置资源

此标题并不意味着集体土地制度可以在任何情况下及任何时候替代市场配置资源。从计划向市场转轨是经济史上的新事物，我们至今没有一个理论去解释它。我只能初步地显示当没有要素市场时，劳动力是怎样通过集体土地制度从农业向工业转移的。我们曾定义农村集体工业是集体组织内部资源再配置的结果。在这里有土地和许多剩余劳动力，当劳动力向工业转移时，唯一短缺的要素是资本。但是，土地和剩余劳动力都可以补偿这一短缺并使转移能进行和成本低。我们先讨论劳动力是怎样补偿资本短缺的。

当劳动者在集体土地制度内从农业向工业转移时，并不存在劳动力价格，因为此转移不是市场上不同所有者的交换过程。决定工资的机制是我们定义的集体土地和工业的内在联系。首先，工资水平受该土地上的农业收入水平制约。“样本调查的工人认为他们的工资接近或略高于社区的农业收入水平。这意味着工资在很大程度上是以集体组织的农业平均收入水平为参照系的，因为这个企业是这一组织内的一部分”（Gelb，1990，286页）。其次，工资水平也受每个成员对就业和收入分配的平等权力制约。“所以收入在一个集体组织内部很平均化，但在不同的集体组织间可以差别很大”（Bgrd与林青松，1990，276页）。第三，当工业工资略高于农业收入并存在激烈的就业竞争时，这种平均主义并没有影响效率。这也是为什么农户集资尽管没得到利息，但先进厂和工农收入差可被视为一种补偿（Pei，1996，1998）。

工资分配方式也受到以往集体农业分配形式的重大影响，这被许多地方的大部分工资在年终分配所证实。但是，这只有当劳动者没有离开土地并将他的劳动力投入建在他自己土地上的企业时才可行。在这里他有自己的房子并按大包干制使用着一块土地以获取食物。所以，每月的零花钱并没使日常生活难以为继。工人在企业困难时能接受削减工资的原因也在于此。更深的原因是国家和私人是各自企业的剩余索取者，所以要事先确定工资；而在集体企业人人都是剩余索取者，所以最终分配方案只能根据年终显现的经营结果来制定。总之，若没有以上制度基础，乡村政府无论被说得多么神通广大，也无法操作乡村工业的劳动工资政策。

我们看到，乡村企业低于私人企业的工资，财政困难时削减工资，大部分工资年终分配和农户集资等都极大地减少了工资成本、流动资本、银行贷款及利息等。当农业剩余劳动力通过集体土地制度向工业转移时，它就这样地替代或补偿了资本不足。成本降低，利润和积累率自然上升。所以，Dong和Putterman（1997）能发现乡村工业甚至比私人企业效率还高。这在没有集体土地制度作依托的城市集体企业里就不可能。

现在我们可讨论集体土地本身是如何补偿资本不足的。此节的例子有，土地与内部劳动力直接结合建厂房；它可直接作为东方股份与他方组成股份公司；它可作为获取消费者预购定金和银行贷款的担保；它本身能不断地通过农业、出租等方式产生出收入，这些收入可很快转化为投资。最重要的是，只要集体土地不允许买卖，它就能持续不断地支撑该土地上农业剩余劳动向工业的转移。

四、集体地土制：中国渐进转轨模式的根源

诺顿（1994，266页）认为，“乡镇企业的成功在很大程度上是由于它能有效地适应外部环境。它回应中国整体转轨的一个最显著特征：在没有要素市场的很长时期内产品市场率先形成壮大。乡镇企业的发展是对这一环境的灵活、有效但基本属常规性的适应。”事实似乎并非如此。恰恰是乡镇企业自身制造了这一产品市场和要素市场不对称的宏观环境，并非这一环境在乡镇企业发展前就已存在，因而它们必须去适应它。诺顿自己也提到，尽管没有要素市场，“乡镇企业仍旧生产出大量的制成品。”当然，消费者从需求上，农村广大农户、甚至城市的国有和集体部门从供给上都参与了早期产品市场的创建。农户当时提供的主要是农产品，工业品则主要由乡镇企业，城市国有和集体部门提供。与国有部门在工业品市场上竞争的主力军不是农户和城市集体部门，而是乡村集体企业。乡村工业的劳动力和资本规模在80年代迅猛扩张，城市的国有和集体部门则非如此。这表明，虽然没有要素市场，但却有资源的再配置。那么，为什么在没有要素市场或私有化的情况下，中国会有一支异军突起，并极具活力地推动了早期产品市场的形成和繁荣呢？这正是中国和东欧转轨模式的差别所在。其背后的原因至今仍是个迷。诺顿的解释是外国性的，他并没找出乡镇企业发展的内在机制。

首先，我们应注意乡镇企业的发展是资源再配置和规模扩张的结果。从1978到1988年，乡镇企业的数量从150万增加到1890万，工人数量从2830万增加9550万，7000万农业剩余劳力转入非农业部门。当如此大量的劳动者从低生产率的传统农业部门转入高生产率的工业部门时，不仅这些劳动者的生产率能立刻提高，而且社会总生产率也能被这一结构变动极大地提升。所以农村工业能有年均30%的增长率并推动了中国经济的全面增长。乡镇企业的总产值从1978年的493亿增加到1989年的7430亿（现价），10年左右大约增长了15倍！这清楚地显示了乡镇企业在中国转轨早期产品市场的形成和繁荣上确实发挥了至关重要的作用。但这背后绝非没有要素的再配置，以上企业和工人数量及结构的巨大变化就是有力的证据。那么，在基本没有土地、劳动力和资本市场的情况下，规模如此之大的资源再配置是如何进行的呢？

第二，我们应注意这一资源配置的特征。正如我们的定义和乡镇企业发展的现实所显示，乡企业只建在乡所在地，村企业只建在村的土地范围内，私人企业则建在自家庭院或附近镇上。这就是中国农村工业著名的“三就地”和离土不离乡特征。现在我们可以说，是就地工业化使乡镇企业在没有要素市场的情况下推动了产品市场的率先形成壮大。这一回答显然太肤浅了。问题是什么造成了就地化？不少人曾认为是户口制。这还不在点上。户口制只是不让人离开，它也不必然导致工业化，因为它与工业化所需的土地、资本没有直接的关系。

事实上，户口制与集体土地制因为改革前发展模式的有机组成部份，目的是让农村集体向城市提供农业剩余而不是剩余劳动力，因为重工业导向战略需要资本而非更多劳动力。但是，不让人走就必须有一个至少保证生存的机制。没有这样一个机制作前提，户口制无法操作。除了三年那一段时期，集体土地制确定具有此功能。这一点在下文还将提到。我们强调的是，集体土地制是户口制的基础。同时，它也是改革前后两种发展模式的制度根基。什么时候改了它，两种模式都会骤然崩溃，户口制更不在话下。

假设在80年代初，土地坚持集体所有但取消户口制，农村工业发展在这种情况下仍会就地化。为什么呢？因为每一个集体土地所有者仍可根据他的成员权索取就地工业化的利益。尽管这一权利带来的利益份额界定不清，人们也绝不会轻易放弃。只有当外部存在着持续的更高收入和就业机会时，人们才会放弃权利出走。中国到处存在的劳动力供给大于需求的国情决定了外部很少有这种机会。这表明，改革以来决定农村人口去留的最终原因是利益和风险的内外比较，而非户口制本身。支持这一判断的事实是户口制的仍然存在并不能阻挡90年代8000万民工大流动。

相反，假设土地在80年代初私有化了但保留户口制，人们可以在市场上自由地买卖土地，那么卖地获得的资本一定会投向利润最高的地方而不一定是本地。当投资者要出走时，户口制肯定难以阻挡。在这种情况下，并且只有在这种情况下，中国80年代的农村工业化才不一定会就地化。我们已说明，在现实生活中，土地一旦私有化，户口制的基础立刻就崩塌了。

总之，是集体土地制度导致了就地工业化，这又使乡镇企业在没有要素市场或私有化的情况下推动了产品市场的形成和繁荣。换句话说，是集体土地制替代要素市场或私有化进行了大规模的资源再配置。这正是中国与东欧转轨模式差别的根源所在。

五、集体土地的排外权：80年代竞争的根源

Weitzman（1993，552页）认为，“中国模式强调竞争而非私有化。它鼓励乡镇企业竞争并赶超国有部门，而非将后者直接私有化。”但是，与国有部门竞争的主力军乡村企业也不是私有企业。Weitzman回避了最实质的问题：什么是这一竞争的根源？竞争的产生要以大量独立的买主和卖主的存在为前提。在这里，没有哪一个买主或卖主能对市场价格产生显著的影响。东欧私有化的目的就是要产生出计划经济没有的大量和独立的买主和卖主。中国在80年代并没有私有化。那么，是什么制造的这一竞争呢？这也是一个至今未破解的迷。

竞争的根源是集体土地的排外边界和排外权，它在80年代初已经被大包干制较好地界定和保护起来。没私有化，就靠这一排外权的确认便使千千万万的农村集体组织，包括它们内部的农户，成为相对独立的生产者、卖主和买主。它们之间首先竞争，这导致了产品市场及其价格的形成。中国的经济学家对当年乡镇企业被称为“一哄而起”、“与国有工业争资源、争市场”、“重复建设和浪费资源”的历史恐怕不会忘记。为节省大家时间，这里只提供王晓鲁（1990年，239页）的一段描述。

“小企业的不断产生导致了激烈的竞争。在无锡的185个相对较大的乡级骨干企业中大约有40机构设备厂，其中7家制造起重和建筑机械，4家制造印染设备，3家是通用设备厂。另外还有7家轧钢厂，4家钢管厂，6家毛纺厂和4家印染厂。至于骨干企业之下的众多小企业中有多少家在同一行业或生产同一种产品就数不清了。因为这些同行业的企业都分属不同的乡村政府。也正由于它们被不同的所有者和乡村政府控制，不可能把它们联合在一起。这阻碍了企业规模的扩大并导致资源的大量浪费。例如，无锡在过去几年中建了16家铝钢窗厂。由于市场饱合，它们大都开工不足，有几家面临破产。”

王晓鲁描述的只是一个县的情况，这种形式的竞争从全国来看有多激烈就可想而知了。80年代的这种状况非常象千百万小而独立的企业之间的“完全竞争”。其实，既使当年私有化，一哄而起，小规模，重复建设和浪费资源的现象也避免不了。集体土地制度造成的后果是过了点，但从转轨全局来看，利仍大于弊，这是从计划走向市场时不得不付的一个代价。

乡村企业间竞争的实质是生活和工作在不同的集体土地上的不同所有者之间的竞争。尽管同一块土成员间的内部产权界定不清，但这块土地的边界和排外权却界定得很清楚。因此，同一块土地上的几个企业间不会竞争，但两个相邻村庄的企业却会你死我活地竞争。当年，用60条将集体土地边界划小划清时，他不会想到这为20年后的激烈竞争打下了基础，并且又演成了一场农村包围城市的“战争”。

六、集体土地制：中国转轨低风险的根源

激烈竞争导致市场风险，乡村集体组织用产品多元化来减少风险。人们常批评乡村企业小而全。从它们的角度看，这却是理性选择。我们还以浙江桐乡那个村为例。正象发达地区的乡或村总有几个企业一样，这个村有五家厂：服装厂、印刷厂、菊花茶厂、上文提到的砖厂和为上海桑塔纳轿车生产空调压缩机活塞连杆的机械厂。服装厂生产出口丝绸服装，是该村的骨干企业。它在1976年靠来自农业的集体积累建成，其它厂后来都靠它的利润相继建成。所以，这些厂归根结底都是该村集体土地的产物。尽管服装厂在该村经济中举足轻重，由于出口服装市场的剧烈波动，它的生意有时可以非常好，有时能坏到完全没有订单。当我到该村时，它刚经历了大萧条。那期间，村里经济转而依靠机械厂，因为它的生意刚好很兴旺。这即所谓东方不亮西方亮。最重要的是，靠着机械厂和其它三个厂的支持，服装厂并没关门，而周围的私人服装厂由于无订单全垮光了。结果当服装市场一回升，这个村得到了比以往更多的订单，而私人业主想干也没处找工人了。转那么，服装厂的市场风险是怎样分散的呢？第一，它被该村五个厂的工资平均化承担和分散了。这在乡村企业中很普遍。“赢利与亏损企业共存导致了资本使用的低效，亏损企业仍能保持原工资甚至略有增加”（王晓鲁，1990，226页）。第二，市场风险不仅被工人，而且被全体村民的收入平均化进一步承担和分散了。工业利润下降就减少支农补贴、养老金等村民福利，使分配不仅在企业间而且在工农收入间保持大致平衡。这种分配方式曾受到不少批评说明乡村企业也有预算约束软化。但人们忽略了它后面的原因和另一种功能。第一，某集体组织的几个企业往往被看作各自独立的经济实体。其实它们是同一块土地的产物和有机组成部分，那个组织才是真正独立的经济主体（Pei，1996）。第二，亏损有时并非自身而是市场变化造成的。产品多元化和亏损与赢利共存正是为了分散这一风险。第三，这几个企业实际上是联合在一起代表这块土地上的全体所有者与其它经济组织竞争。既然所有成员都有权利从中获益（如来自工业利润的支农、医疗补贴，养老金等），那么他们也都有同样的责任去承担竞争的风险。分配平均化使所有村民均担风险，这恰恰是私人企业在竞争中不具备的优势。

经由每一个村民，中国乡村集体企业的市场风险实际上最终被集体土地承担和吸纳了。即使工业企业都破产，村民们仍可靠大包干制生存。所以，那个村服装厂没有订单仍能拢住工人，私人服装厂则做不到。同理，市场一景气它能马上开工而私人企业也做不到。这使大批的乡村企业陷入困境甚至破产后仍能东山再起。私人企业一旦破产就难以东山再起，因为市场风险是由业主自身而非集体土地承担的。

集体土地制度对中国整个转轨的保险功能不仅在于使乡村集体组织不会破产，更重要的是它使所有农户（两亿）不会失去土地的使用权和生存的基本保障。所以乡镇企业每年发生的破产所引致的大量失业从未给国家造成过压力，而目前国有企业的破产和工人失业却成了改革以来各级政府最头疼的难题。其实与东欧转轨相比，中国这些失业者只占人口比例很小一部分。我们可以想象东欧转轨的社会震撼有多大。使中国转轨风险小的制度基础不是比的，就是80%人口生活和劳动于其中的集体土地制度。

七、假如土地曾私有化：对乡镇企业和中国渐进转轨争论的再回顾

本文开头指出，研究中国转轨的学者们强调了中国较大的农村部门、乡镇企业和乡村政府在转轨中的作用，但这三者的制度基础却被忽略了。只强调农村部门大的观点缺乏微观分析作基础。只研究乡镇企业本身又难以解释中国转轨中的宏观现象。突出乡村政府的作用又没有一个动态的分析框架来指明它们改革前后变化的原因。集体土地的思路之所以能同时解释动态、微观和宏观的现象就是因为这一制度本身就是联结改革前后发展的基本制度，它还同时既是乡村政府和集体企业微观组织的制度基础，又是农村宏观部门的基本制度。挑战西方理论的并非乡镇企业和乡村政府，而是产生了它们并在背后支撑着它们的集体土地制度。如果这一制度改变，乡村集体企业，独具中国特色的乡村政府和中国的渐进转轨都将不存在。

我们先谈乡村政府。突出乡村政府在中国改革中作用的文章在西方英文文献中已成主流，但这一派在两个基本点上没有反映中国的实际。第一，他们用国家——社会的二分法把乡村政府完全纳入国家范畴。这种简单的二分法对具有双重身份的乡村两级政府尤其不适用，实际上它们恰介于二者之间。当它们与上级政府打交道时可以农村集体组织代表的身份出现；当它们与村民打交道时又能以国家代表的身份出现。这完全取决于它们在当时当地的特殊需要。改革以来经常下乡的中国官员都知道，乡村政府常常是站在集体而非国家的立场上在与他们讨价还价。所以，乡村政府有可能保护乡村企业产权；政府代表身份又使它们具有私人企业家不具备的在短期内大量调动和配置社区资源的功能。这种双重身份在乡村企业80年代的大发展上起了重要作用（Pei，1996，1998）。第二，集体所有制被等同于国家所有制。“集体所有制意味着政府所有制，差别是这个政府不是中内国家而是地方国家，如乡村两级政府”（Oi，1998，96页）。无论怎么解释，集体所有制在这里还是被等同于国家所有制了，它与第一个分类法是一脉相承的。如果集体所有制真能被等同于国家或政府所有制，中国农村的20年改革就完全没有了它的制度和法理基础，农村集体组织理应仍被国家自上而下地控制。有人之所以非要这么说，是因为他们坚持认为乡村政府还是完全以国家代表的身份在控制农村集体*.不对，改革以来的乡村政府更主要地是靠它的农村集体代表的身份在控制。既然农村集体在改革初能摆脱权势大得多的乡以上国家的控制，它就更应该能摆脱权势最小的乡村底层“国家”的控制。之所以无法摆脱，是因为无人能取代它们的集体代表身份。这可用图一来说明。

只要一个村的行政边界和集体土地边界仍旧是重合的，并且只要这个村仍旧既是一个行政单位又是一个集体组织，那么在这里就根本找不出一个更合适的人来取代村政府集体经济管理者的地位。换句话说，行政边界与集体土地边界的重合是因，政企合一是果，而村政府正是主要靠着这政企合一中的集体代表身份在改革后继续控制农村集体的。

相反，如果土地在80年代初私有化了，那么集体土地及其边界就不存在了，图一的圆圈就只是一个行政边界了。村集体自然崩溃了，政企合一也自然分离了。村政府会变得不再具有中国特色和与其它发展中国家的村政府有什么不同。它们在农村工业化中的作用也不再会很特殊。这一判断可被乡村政府能直接控制乡村企业，但从不能直接控制辖区内的私人企业的事实所支持。

正象我们的定义和图一所显示的，村企业是村土地的产物和再投资，它们在本质上是一体的。如果土地被私有化，村企业也应被私有化，因为它的所有者村集体组织已经不存在了。可以支持这一判断的事实是集体土地制度内的两次大调整都曾引起农村集体工业的大震荡，尽管土地并没私有化。土地下放生产队那次调整使社队企业全军覆没。大包干制那次调整调垮了20万社队企业。由于土地没私有化，它们才得以东山再起。

现在我们可以讨论萨克斯和吴永泰（1994，101页）对中国渐进转轨成因的的解释。“中国是一个农民为主的农业社会，而东欧和前苏联的城市化和工业化程度已很高了。中国的高增长之所以可能是因大农业部门中包容着巨大的剩余劳动力，他们既不享有国家补贴也没有软预算约束。一旦在地区和工作间的流动限制被解除，这一巨大的剩余劳动力可使新工业部门迅速扩张”。尽管解除流动限制的说法并不符合实际，这一思路指明了中国和苏东经济结构上的一个重大差别，而这一差别也确实是造成不同转轨模式的原因之一。可是由于大农业部门的制度基础被忽略，这一解释最大只对了一半。

如果没有集体土地制度，大农业部门和巨大的农业剩余劳动力并不会使渐进转轨出现。进一步说，假如土地在80年代初被私有化，它们恰恰会给中国带来比东欧转轨更可怕的灾难。为什么呢？因为中国当时正承受着历史上没有哪个国家曾经历过的亿万农业剩余劳动力的沉重压力。这是由改革前的人口爆炸，重工业导向战略和相应的限制农村人口进城的政策共同造成的。结果，农村剩余劳力被不断地积累成一个可怕的数量。但是，这一巨大的压力最终是被中国农村的每块集体土地平均地分担着的。

假如土地在80年代初私有化，那么中国农村的所有集体组织、社队工业和户口制度都会立即崩溃，并且不会再有以后的乡村集体企业。人口和劳动力的流动限制确实会自然失效，但巨大剩余劳动力造成的沉重压力和积累的高势能也会象一个大水库的崩塌一样被骤然释放。象东欧的转轨一样，有些人会在财产再分配中获利，但更多的人会失掉财产。千百万剩余劳动力可能不会更有土地作为他们生存的基本依托，中国也不可能在短期内发育出良好的要素市场和为他们建起足够的工厂。这时，中国农村的巨大剩余劳动力就恰恰变成了转轨的一大劣势，并带来比东欧转轨可怕得多的混乱。这绝不是危言耸听。即使在改革20年并已有上亿剩余劳力离农后的今天，土地私有化给中国带来的社会震撼仍会比目前的城市工业失业至少大出一个数量级。

事实上，正是集体土地制度和中国无处不在的劳动力供给大于需求的基本国情的共同作用才最终使大量的剩余劳动力留在了他们的土地上。也正是这两者的共同作用使他们别无选择，只能在自己的土地上办工业以求生存和发展。简而言之，是集体土地制度以化整为零的方式将巨大剩余劳力从转轨的一大劣势转化为了转轨的一大优势。

转轨以来，国有工业经历了扩大自主权，承包制和目前的破产等步步深化的改革。财税、金融、商业、外贸等体制的改革也基本如此。唯有集体土地制度在经大包干制的内部调整后成为基本不变的最稳定制度。这并不奇怪。纵观历史，计划体制和传统战略始于和基于集体土地制度的建立，经济的整个转轨也始于和基于这一制度的内部调整。那么，中国若真要走向纯粹的市场经济，很可能应最后改变这一制度以终结传统体制。拆房子一层一层拆到底才不会砸死人。当然，集体土地制度弊病也很多，如当前的土地、劳动力市场难发育就是它造成的。大家对它的弊病有足够的认识。本文强调的是它的另一面，目的是引起对它的再反思和争论。这有助于中国转轨的长程设计。注释：

*本文源于Pei，Xiaolu，1998，TheInstitutionalRootofChina''''sRuralIndustryandGradualReform，LundUniversityPress.全书共177页。

*其实，中共中央1983年1号文件明确要求政企分开，乡村政府不再控制农村集体经济。

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集体土地制范文篇3

【关键词】农村土地;股份制改革

土地,是人类生存的基础。土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度集合,它既是一种经济制度,也是一项法权制度。土地与人之间的矛盾一直是中国农村社会最突出的矛盾,人地关系紧张一直是中国农村经济发展所面临的最主要问题。随着工业化、城市化以及新农村建设的快速推进,农民土地问题重新凸显,各种纠纷、摩擦甚至冲突纷纷至来,农村土地问题再次成为社会关注的焦点。农村土地制度,这一维系农民利益和农村经济繁荣的根本制度切实需要创新和变革。现阶段中国农地制度最基本的特征就是土地归集体或国家所有,农民依法拥有土地承包经营权和使用权。这种制度在早期确实促进了中国农村经济的发展,但随着中国工业化的发展、市场化改革的深入,开始制约农村经济的进一步发展。因此,实行农村土地制度创新、为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障是深化农村改革的关键。从当前的实践来看,实行“土地股份制”是进一步完善农村土地制度的方向和最佳选择。

1目前农村土地制度面临的问题

目前,我国实行的是家庭联产承包责任制,而家庭联产承包责任制是在特定历史条件下为解放农村劳动生产力而自发实行的变革,是在保留集体所有制因素的条件下实现了农民对土地的直接经营权,但它是由国家控制而由集体来承受其控制结果的一种制度安排。因此,这种特有的农村土地产权制度带来了一系列的问题,如土地权属纠纷、征地补偿费用不标准、不合理分配、农民宅基地不合理占用、土地使用权尤其是非农集体土地使用权的流转问题及农民的权益问题等。

1.1农村土地产权不清晰。

现行农村土地实行集体所有制,而集体可以有乡镇、村、村民小组三个层次,正是由于集体的界定层次不同,导致了农村土地的所有权的缺失。农民只拥有土地的使用权,而不具有对土地的实际占有权、完全经营权、自由转让权、入股权、抵押权和继承权。产权不完全导致的土地频繁调整和有限的承包期限,容易造成农民经营土地行为的短期性,抑制了农民投资和经营的安全感与积极性,不利于农业生产的持续发展,影响农民收入的长期增长。

1.2农村土地制度不完善,土地市场化不充分。

完善的农村土地管理制度,健全的土地市场体系,是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。然而,由于我国与土地的相关法律还没有完全成型,造成了集体土地管理相当薄弱,存在着严重的地方利益和意志倾向,有关部门也难以对集体土地实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。

1.3土地的社会保障功能过强。

我国是农业大国,目前农村人口约占总人口的60%,由于农村社会保障制度呈缺位状态,对于大多数农民来讲,承包土地不仅具有就业生存功能,而且具有社会保障福利功能。农民只要没有一个稳定、长期的工作,一般不愿轻易放弃承包地。有些农民尽管找到一份较为稳定的工作,但因担心未来政策的多变,也不愿意随便脱离土地,随着全国免征农业税政策的相继落实,农民更加看重自己的承包地。由此可见,农村土地过强的社会保障功能已明显抑制了土地向种田能手集中,影响了农业规模经营的进程,对农业技术的大规模推广极为不利,也不符合市场经济条件下对农业和农村经济发展的要求。

1.4农村土地与城市土地权利不平等。

依照现有法律,只有城市的国有土地才可以出让其建设使用权,而农村集体农地必须经过政府征用,变成国有土地,才可以产生出建设使用权。在征地中,政府扮演三重角色:一是征地补偿标准的制定者:二是交易当事者;三是强制交易合同执行的执法者。在这种制度框架内,农民几乎没有任何讨价还价的余地。农地征用补偿标准与国有土地建设使用权出让价格之间的差额,被地方政府与工商企业分享了。这种不合理的农地产权制度与不公平的征地方式,让农民在失去土地时无法获得合理的补偿。目前的土地制度把农民束缚在土地上,不利于农民人口流动,还严重影响了中国城市化和新农村建设的进程。

2推进我国农村土地制度改革,积极实行土地股份制

土地股份合作制就是将股份合作制引入农地经营体制而形成的一种新型的产权结构和运行机制。我国要实现农村土地制度改革和建设的新突破,必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。现代土地制度至少包括四个方面的内容:一是要明确主体,真正让农民成为土地的主人;二是要明晰产权,要界定集体与农民的土地产权关系,真正让农民把土地当作自己的财产;三是要完善市场,尽快建立城乡统一的土地市场体系;四是要健全法制,加快土地制度法制化进程,建立起中国特色农地产权法律制度。

农村土地实行股份合作是近年来农民在实践中创造的一个新事物,尽管各地的做法不同,但主要有三种形式:(1)将村集体土地与村集体经营性资产一起折股量化,明确每个社员的股份,经营收益按股分红。它的主要特点是,在村集体经营性资产折股量化的基础上,将农户承包的土地也折股量化,设置土地承包经营权股。(2)将农户土地承包经营权股权化。它的主要特点是,将原社区集体经济组织发包给农户的承包地经营权作股,组建新的股份合作组织,对入股土地实行统一规划、开发和经营。股份合作组织直接经营或者代表股东与企业签定合同或进行租赁。(3)农户以土地承包经营权参股。它的主要特点是农户以承包地折价参股。

农村土地股份制是在坚持土地集体所有的前提下,把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权,让农民拥有土地资产的股权,集体经济组织掌握土地经营权,土地租佃者享有土地使用权。这种权力制衡关系可实现土地股份制与土地经营租佃制的结合。土地量化为股权,均等分给农民,这样,农民成了土地的所有者;集体经济组织变成了经营者。所有权主体和经营权主体互相换位。过去集体所有、农户经营的双层体制被改良更新为农户所有、集体经济组织经营的新双层体制。农民凭集体成员身份分享股权这一制度安排,使土地的社会保障(福利)功能与其生产要素功能分离开来。集体组织把土地作为资产来经营,适应了农村市场经济的发展要求,也是农村土地市场得以发育、成熟的起点和基础。这一新型的土地制度,具有产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显、操作简便等特点。因此,以股份制改造后的“集体”,不是对土地集体所有制的否定,而是“集体”的新生,是土地集体所有制在新的历史条件下的实现形式。股份制改造后的土地集体所有制,显著不同于迄今为止的土地集体所有制,因为农民的集体成员权益或者农民作为土地集体所有者的身份以股权的形式得到了明确表达和实现,集体的每一个成员都在价值形态上对集体土地享有可以辩认和流转的份额。股份制改造后的土地集体所有制,实现了集体土地的社会保障功能与生产要素功能的分离,在“新生”的集体土地之上,我们完全可以以效率为原则,创设物权性质的农地使用权,这有利于土地流动和农业适度规模经营的发展。

3促进农村土地产权股份制改革的对策

在中国农村建立现代土地制度,必须坚持因地制宜、一切从实际出发的方针。建立现代土地制度要有一个历史过程,我们还要坚持循序渐进的原则,尊重民心民意,尊重群众的创造,不断深化配套完善农村。

3.1慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是股份制改革的核心问题,这直接决定了农民股份的多少以及公平与否。建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围,在社区集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权,以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。按照这种方法可以解决农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的问题,新增的人口如果没有承包到土地的情况下,可以参加集体组织的再分配以保障基本的生活;而在并不解除农户的土地承包合同的基础上,去世的农村人口不再参加土地股权的分配,从而保证农村土地制度稳定性和收益分配的公平性。

3.2明晰土地产权关系,明确土地产权主体。以《宪法》和《土地管理法》为依据,将“集体”界定为乡(镇)、村和村民小组三级,保证集体享有土地的所有权,明确集体的法律地位,保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权,并在集体与农民之间建立新的契约关系——土地承包关系,所有权与经营权相分离,进一步明确集体委托与农民的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式,将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托关系,并通过合同的形式明确权责,得到法律的保护。通过合同关系,将农村集体与农民的关系定格为市场的关系,以便更好适应以竞争为基础的市场经济环境。

3.3保护农村耕地,限制农业用地的用途,保证农业的持续、稳定、健康发展。股权化以后的农村农业用地原则上应以农业生产、开发为主。农地转为非农用地的,必须由国务院统一规划、批准,以确保农村土地的合理、合法用途。国家应不断完善土地政策,通过修改《土地法》和《土地承包法》等,对非法征地、低价征地、无偿圈地、以公共利益征地后又改变土地用途或卖给开发商、肆意违反法律等行为进行严厉打击,禁止城市房地产开发商进入农村圈地,建立对地方各级政府的监督体制,确保地方政府严格、有效执行国家的措施,杜绝基层机构腐败现象的滋生。

3.4促使土地产权的价格化,建立现有农业土地产权的价格市场,引入土地价格的评估机制,通过市场竞争科学地确定农村股改土地的市场价格。股份制改革实际上以资本合作为基础,无论是在决策过程中还是在分配形式上均强调资本本位,符合土地市场发展的趋势。因此,实现土地产权的价格化实质上是土地产权资本化,通过价格评估确定土地产权股份的划分和流转,决定在决策过程中土地资源的流向和收益分配环节中收益分配的问题。

集体土地制范文篇4

改革开放以来，土地承包经营制度是一个什么样的制度呢？实质上就是一个不完全的土地私有化制度，披着社会主义公有制的外衣，变成了一个有中国特色社会主义的很不规范的劳动群众集体所有制。所以，这种制度的不完善就会产生出越来越多的流动农民工群体、就会产生出多多少少的官商勾结和腐败、就会产生出令人不可思议的商品房天价。国民经济发展的农产品供给不足矛盾虽然有所缓解，但土地私有化改革不彻底，农民长远利益预期思想受限制，城乡收入差距大，劳动力过剩流向城市多、农业生产效率低、参与市场竟争能力弱。传统小农生产方式改变慢，在很大程度上制约着农业规模生产现代化的发展步伐。

2009年中央一号文件:“今年建立健全农村土地流转市场”。有很多人认为，“土地流转改革”同样是一个不完全的土地私有化改革，允许“地主（富人）”兼并土地，使绝大多数失地农民成为新时代的农奴，社会可能将会出现空前的灾难。那么，这一说法还是不够完整，实行“土地流转改革”，“地主（富人）”兼并（承包）土地是必然的，失地农民成为“农奴、灾难”的说法是错误的。2007年10月21日《中国共产党章程》总纲第九自然段：“我国社会主义建设的根本任务，是进一步解放生产力，发展生产力……改革生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的方面和环节……鼓励一部分地区和一部分人先富起来，逐步消灭贫穷”。一国一君、一地一主、君主与平民、富人与穷人等范畴的存在是客观的，无可争议的，和谐也是无从谈起的。我们首先要从社会生产力的发展看，“土地流转改革”是不是适应生产力的发展还是起阻碍作用。

在上个世纪生产力水平非常低下的旧社会，地主（富人）掌握了大量的土地，《半夜鸡叫》中的大地主周扒皮为了残酷剥削长工的劳动力，竟学着鸡叫让长工在天还没亮时就要下地干活;《少年英雄刘文学》中的大地主王荣学在集体的地里偷辣椒，要抓他去坦白，却凶狠地用刀砍死少年英雄刘文学;还有《白毛女》中的黄世仁;《红色娘子军》中的南霸天等大地主，都成为我们的阶级敌人，我们恨透了他们的“剥削”。1950年8月20日中国政务院公布了《关于划分农村阶级成分的决定》：“一、地主，占有土地，自己不劳动，或只有附带的劳动，而靠剥削为生的，叫做地主”。《现代汉语词典》P276:“地主是指占有土地，自己不劳动，依靠出租土地剥削农民为主要生活来源的人……”。所谓“地主阶级、不劳而获、封建剥削”之词都是来自我国上个世纪的时期。

从建国以后，地主的概念发生了天翻地覆的变化，1950年6月30日，中央人民政府颁布《中华人民共和国法》：“第一条废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土

地所有制……。第二条没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋……”。《中华人民共和国宪法》序言第六自然段：“……人剥削人的制度已经消灭，社会主义制

度已经确立”；第八自然段：“在我国，剥削阶级作为阶级已经消灭……”。新党章甚至连“剥削”二字也已经查找不到了。

在国外，《百度词条》解释：“地主……西方学指的是农场主Farmer(注：Farmer在中文翻译为农民，在英文中其实是指具备土地作为产业资本的人，因为西方实行的是农场化管理，故农场主即为地主）。东方学说中古代未有这个称呼，近代引进这个称呼后，泛指具备相对多的土地作为资本的人”。2006年5月27日《万通商联》载：“河南姑娘尚舒兰在萧山是一个传奇人物……在钱塘江畔，她和丈夫承包了68亩土地，种粮、种棉、养鱼。17年后的今天，她拥有了年销售额4500万元的公司……成为一个精明能干的“女农场主”。还当选为区人大代表，全国劳动模范。《中国共产党章程》所谓的“先富”是不是有一个标准呢，没有标准，当然是越富越好，通过“土地流转改革”、“大肆兼并（承包）土地”，新的大地主（富人）肯定蜂拥而至。

我们可以想象在任何一种经济制度和经济形式中，收入的差别总是不可避免的，率先富裕起来的只能是一部分地区和一部分人，随着生产力的发展和社会的调节，富裕起来的人一定是越来越多。但是，部分贫困的地区和失业的穷人应该怎么办？贫富之间如何调节？根据《中华人民共和国个人所得税法实施条例》第三十六条：“年所得12万元以上的纳税义务人，在年度终了后3个月内到主管税务机关办理纳税申报。”国务院令第258号《失业保险条例》第四条：“失业保险费按照国家有关规定征缴。”还有医疗、危房、交通事故、上学、生活困难等救助救济办法陆续出台，各种制度的逐步完善和实施，社会生产力水平的不断提高，老百姓完全未必害怕当代的大地主又来学着严重违背生活常识的半夜鸡叫和偷点辣椒而杀人。

中国是一个泱泱大国,经过几十年的天翻地覆的变革，为什么催生不了现代国际超级大地主呢？笔者认为，我国法律制度还不完善，对农村集体所有制的土地到底是公有还是共有不明确，制约着社会生产力水平的稳步发展。随着“土地流转改革”政策的出台应当尽快依法认定农村土地集体所有制为共有制（可分按份共有和共同共有）,鼓励富人大量兼并土地，大力投资农业规模生产现代化，打造农业产品高品牌，催生现代国际超级大地主，参加国际竟争无敌手，中国农业才有永远立于不败之地的根本保证。才能达到“民富国强，众安道泰”的目的。

集体土地制范文篇5

勿需讳言，中国农村集体土地所有权和所有制问题是中国当代民事立法中最为敏感，波极面最广的，一项前无古人的极为艰辛的探索。新中国成立以来农村土地制度所经历的三次巨大变革，都唤起亿万农民对土地的热情，迸发出生产力新的生机。而走到今天，探讨当前的集体土地所有制是农民私人土地所有制的基础上形成，是否需要并可能再进行一次更高层次的否定之否定，并完善对农村土地行政征收机制的治理。在利益主体多元化市场法治化的条件下，需要进行审慎的求证，和大胆的设想。

一、制度的缺陷和隐含的冲突，农村集体土地所有权制度现状分析

（一）集体土地所有权的性质模糊

“集体所有”究竟是何种性质的所有权？我国立法对此并未作出明确规定，理论界对此说法不一。我国法学界主要有三种不同观点：其一认为，集体所有权是一种由“集体组织”或“集体组织法人”享有的单独所有权；其二认为，集体所有权的实质是一种类似传统总有但又有所更新的新型总有。其三认为，集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体财产（土地）应为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权、成员权。

《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第74条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。”所谓劳动群众集体所有权，其特点在于，它的主体是由劳动群众组成的集体组织，这种组织具有：独立的法律人格，它代表全体成员享有和行使对集体财产的所有权；该组织成员不以个人的身份享有和行使集体所有权，并且不在集体财产中享受任何特定份额。因此，集体所有即不是个人所有权基础上的共有，也不是股份制基础上的法人所有；劳动群众集体组织既不同于传统民法上的合伙，也不同于现代商法上的公司。由于所有权性质不明确，农民集体与其成员之间的权利义务关系也呈模糊状态。表面上似乎人人都有，但实际上集体成员既不清楚自己在集体土地中所拥有的份额，也不能通过完善的组织机构行使权利。实践中，所有权利益主要通过平均发放农地承包权来实现，在分配农地使用权的同时，还暗含部分隐形地租的分配，这导致农地使用权无偿使用、难规模化经营等一系列问题。

（二）集体土地所有权的权属含混

《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”该条文是法律上对农村集体土地所有权制度作出的规定，但理论上对该条文理解不尽一致，产生以下种种观点：1、认为集体土地归农村集体组织所有；2、认为集体土地归农民集体所有；3、认为集体土地归农民集体所有，即集体经济组织所有（这里把集体经济组织和农民集体视为同一主体）；4、认为“在存在集体经济组织的情况下，以该组织为农民集体土地所有权主体，在不存在集体经济组织的情况下，以村民委员会或者村民小组为集体土地所有权主体”；5、认为集体土地归农村集体经济组织或村民委员会、村民小组所有；6、认为集体土地所有权主体不清。中国农村土地归集体所有，“集体”到底指谁？是指农民集体，或指农村集体经济组织，或指村民委员会和村民小组？理论和实践中未达成共识。

现行的土地集体所有制，是由原“三级所有，队为基础”演变过来的。宪法、民法通则、土地管理法都规定了农村土地属于集体所有，但对农村集体土地所有权的代表究竟是谁，立法和实践中都不甚明确。很明显，上述立法规定了三种主体，即乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。这些规定，表面上确定了农村土地集体所有权的代表，但实际上，只有少数地方存在具有法人资格的经济合作组织，绝大部分农村土地是由村民委员会控制，造成土地所有权的主体缺位现象。结果导致对土地的低效利用和对所有者的侵犯。在的情况下，集体所有即为社、大队、小队所有是符合逻辑的。解体后，基本按以社范围内形成的乡（镇）一级政府，并不是农民集体经济实体，无论是在法律规定中还是事实上都不存在所谓的乡（镇）农村集体经济组织，因而也就找不到一个代表乡农民集体的组织或机构作为农村土地所有权的代表，这样，法律规定的农民集体所有，实际上是无人所有。基本按原大队、小队范围形成的村、村民小组是村民的自治组织，既不是政府也不是农民集体经济实体，法律中所说的村、村民小组集体经济组织，实际上各地基本也都没有这个组织，即使成立这个组织，也不可能再是全体农民参加的集体经济实体。其次，乡（镇）政府、村民委员会、村民小组不能作为农村土地所有权的代表。乡（镇）政府作为一级国家行政机关，在法律上不可能成为集体土地的所有者。但由于存在着上述无人所有的缺陷，使乡政府对土地的管理职能与所有权合二为一，集体土地事实上成了国有土地。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第2条规定：“村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织。”村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。因而，它不能成为农村集体土地的所有者。村民小组也不能作为农村土地所有权的代表。因为在家庭联产承包责任制后，村民小组的组织基本解除了，况且村民小组仅仅是集体经济组织的成员，不是一级集体组织，因而它也不能作为集体土地所有权的代表⑴。

(三)集体土地所有权主体权能残缺

从理论上讲，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利。但在客观事实上，我国的集体所有权是一种不完全的权利，主要表现在以下三个方面：一农村集体土地所有权的最终处分权属于国家。最典型的例子就是国家建设需要使用集体所有的土地时，国家只要通过征用就可以了。虽然合理的限制权利是现代法律的重要特征，但我国对集体土地的征用范围和世界各国的通行做法不同。扩大到国家的一切经济活动范围。《土地管理法》第23条第2款规定，“国家建设征用土地，被征地单位应服从国家需要，不得阻挠”即不得因拥有土地所有权而拒绝征用。二集体土地所有权的经济利益得不到保障。这表现在：国家通过行政权力，侵占农村集体土地流转收益。根据现行法律规定，集体所有的土地，只有经国家征用转为国家土地后，才能出让、转让。国家垄断土地一级市场，政府对农村集体土地“先征后让”，征用土地的主体是国家而不是用地单位。征用后的土地所有权属于国家，用地单位只享有使用权。国家征用土地，虽然也给土地所有者一定的价款补偿，但补偿价款的数额远远低于土地的市场交易价格。这不仅使集体土地所有者失去了土地出让权，同时也使本应属于集体的土地收益流入国库，这实际上是国家通过隐形方式从农村土地中抽取巨额地租。三农村集体土地的权利缺乏物权上的确立和保护。这表现在：农民的土地经营承包权、农村宅基地和房屋不能进入市场，进行交易。商业银行对集体土地所有权、农民家庭房屋和宅基地使用权不能抵押，不予贷款。国家在制度上放弃对农村集体土地的所有权，农民房屋的所有权，宅基地的使用权的物权登记和保护。这种所有权权能的限制，导致的是农民财产的贬值和农村市场需求的呆滞。

上述对现状的表述及分析，对其中所包含的隐性冲突，从根本上凸现起来，可表述为：农村集体所有制在理论上的苍白，和实践中劣化或恶化，已经到了众多矛盾无法克服，冲突剧烈的程度，已严重阻碍农村生产力的发展。

二、宽泛的公共利益目的，无序、混沌，农村集体土地征收机制的现状分析

土地问题是联结农村、农业、农民三个环节的焦点问题。近年来，随着城镇化和工业化进程的加快，保护耕地与非农建设占地的矛盾日益突出，征地中暴露出来的矛盾和问题越来越多。比较突出的，一是混淆了社会公共利益和商业目的，导致征收制度被滥用于商业开发且征地范围过宽，征地规模过大。各种各样的开发区、大学城遍地开花，圈地风屡禁不止。二是农民权益得不到保障，没有给予公正的补偿，安置不落实，造成很多农民失地又失业。一些地方把农民的土地作为生财之道，违法违规征地屡屡发生，名为经营城市，实际上是经营农民的土地。农民的命根子甚至变成了开发商的钱袋子，导致了最严重的社会不公，直接影响社会稳定。三是极低的补偿价与市场价之间的巨大差额利益的存在，成为催生腐败和犯罪的强烈诱因，土地征收、出让而致下马倒台为因的高级干部占极大的比例，征收变成滋生腐败的温床。因征地引发的信访居高不下，群体性事件时有发生，成为影响社会稳定的一个重要因素。这些问题暴露出我国征地上制度性的缺陷。

从现状上看，农村集体土地征收中存在的主要问题有：

（一）征收程序不符合规范要求，严重剥夺了被征农民的知情权、参加权、申诉权。目前虽已有《建设用地审查报批管理办法》《征用土地公告办法》《土地听证办法》等行政法律、规章。但对于强势的政府而言，面对巨大的利益空间，却难以限制其为追求利益最大化的违规操作。

（二）征收补偿标准的确定不规范，使得农村集体和农民利益在行政确定标准的恣意自由裁量权面前，难获救济。例如征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用三年平均产值的七至十倍，在中国统计数字的精确性虽向良性转化，但是由于当权者掌握产值数字的幅度之可塑性是不容置疑。乃至某省的国土资源厅的专门下文确定本省耕地每公顷平均产值不少于22500元⑵。以警示政府官员不要过度的压榨农村土地的价值。有如不能以一只母鸡下多少蛋来评价母鸡价值一样。当前东部经济发达地区已注意这样的评价体系的缺陷不能再继续下去。要求普遍采用片区综合价，举行定价听证，给征用补偿标准的制定带来一缕春风，使农民感到起码的安全感和认同感。

（三）征收的主体不合法律规范，征收土地是国家的行政强制权，可是在实践中的作法各地各有千秋，有的是政府公告业主实施与农村签约，国土资源部门许可；有的是连公告也省略，直接由业主与农村签约，极为无序的征用权主体的变态，使得农民对政府失去起码的信任。同时，被征用土地的主体也发生着法律规范适用上的冲突，以林地征用可分：林地为集体所有，林木为农民所有，农民对林地有着承包经营权。这种情况如果集体与个人是同一的，即无恙，如不同一之下，集体签约并不等同与农民个人签订。农民以林木所有权为依据，抗衡虚位的集体土地所有权对其权利的侵害，则成为法律的两难选择。

（四）安置补偿适度原则已不合时宜，目前对安置补偿的原则标准以不低于原生活标准为下限。这种标准难以让被征者感到认同。土地的永久性失落，失去的还有生活保障。在失地即失业的情形下，单靠原有发放安置补偿费的办法，已难以使失地农民的安置就业和养老等基本生活得以基本保障。

（五）征收及利益分配机制缺乏应有的司法救济程序，一般说来征收过程最为关健的合理补偿可以用来考量征收的成败。是否合理补偿？征收补偿的价格标准的制定是关健之关健。目前，对此标准的异议只能用行政复议解决⑶，而行政复议的局限性决定在这一问题上，上级与下级是利益共同体，仅在个别极为恶劣的事例，其才会有一定的救济功效。因为价格的制定被认为属抽象的行政行为，司法程序囿于法律的规定，不管情势如何，均无权受理和管辖。这已经成为行政权力抗拒司法权威的典型事例。如果在改革开放之初，此举可以谅解为积累期的骚动。那么在今日公权应受限制，公权与私权一体保护的背景下，依照宪法也应该到了进行一次全面扬弃的时候了，这是其一。其二是，集体所有权性质从法律制度上的无渊源以及法律适用和司法认知上对此的困惑，征收过程中的纠纷问题的解决成为行政权力和司法机关都欲绕过去的一道难题。这主要表现在：在征收土地三项补偿中的土地补偿费的分配发生纠纷时，农民对此的茫然和无助，农村集体的成员与农村集体组织之间被限定为不属于平等主体之间的法律关系，应由有关行政部门协调解决⑷。而行政机关对此则是限制于法律对此的无作为或无规定，合理的不合法，合法的不合情。难以做出甚为明显的界定决断，当协调难以奏效时，争议发生为冲突，进而影响一方的稳定。

（六）征收补偿费的分配比例、分配对象极为随意，由此而产生的矛盾反映出的农村普遍存在信任溃缺和利益均衡与平均之间的冲突，人为的激化社会冲突。

由于农村基层组织监督机制的缺陷，农民普遍对集体留用的征地补偿费能否合法合理的使用心存疑虑。法律虽然规定了侵占、挪用土地补偿费的法律责任及农民的举报机制，但并未规定土地补偿费的处分规则。现实中，土地补偿费往往被少数管理者所控制，个别地区甚至将其作为集体收入用于发放村干部工资、奖金和支付其他行政开支，即使没有占为已有，也极少用于发展生产和安排就业。鉴于此，有的村索性将土地补偿费平均分配到人或分配到户，这虽然避免了以上问题，但由于这种做法忽视了集体土地的社会保障功能，有些人把到个人手中的土地补偿费用光之后生计就成为问题。因此，从长远看，会影响社会的稳定。

我国的农村集体所有制类似于大陆法上的“总有”，公民一旦取得了该集体成员身份，应当然的享有作为集体财产一部分的土地补偿费的利益；如果因征地等原因而丧失了该集体成员身份，也就自然失去了作为集体一员对作为集体财产一部分的土地补偿费进行分享的权利。农民与土地利益的这种不确定性极易产生纠纷。如城市郊区农村的女青年出嫁后，往往户口不迁走，土地被征收后要求发放土地补偿费，从而引发了大量的纠纷和信访⑸。

三、突破现状，循序前行，重构农村集体土地所有权制度

目前，中国农村土地形成的制度框架的构造和核心为：土地集体所有，农民使用的双层结构。所有权权能分离。正是由于这种产权形态上的构造的两级分层，在制度空间上，为各级政府以经营者的名义侵犯土地使用权及分享收益权，留下了足以借口的依据。因此，重构农村集体土地所有权，应当是建立和完善农村土地征收机制的理论基础。

（一）在立法上对农村土地所有制作全面性根本性的突破，彻底物化土地承包权，淡化集体所有权。

宪法修正案第二十二条规定的“公民的合法的私有财产不受侵犯”原则，从财产权一体保护的原则观念上看，农村土地承包权已经寻找到了物权化的途径。虽然对此的性质有债权说、物权说、和债权兼物权说三种观点。虽然司法解释也确认此权利为债权。但是从《农村土地承包法》使农村土地承包权具有一些物权性质的内容上看，从当前政策导向上看，建立起使农民对土地投入的激励机制，促进土地流转和规模经营，并由此形成农村土地进入市场的有效机制的选择，就必然为农民提供更加充分的人权和财产权的保障，就必然要赋予农户更加完整、充分、稳定的土地产权。农村土地承包权的全面物权化，满足了产权清晰界定的市场主体最基本的要求。把农村土地从“集体所有、人人所有、又人人没有”的混沌无序中解放出来。因此立法上把集体的虚位落实到个人的实置上来，是刻不容缓的当务之急。

较之理论界的众说纷纭，对农村土地制度的改革至少有三种以上的不同思路。一、实行农村土地国有化。二、取消集体土地所有制，实行农村土地私有化。三、保留土地集体所有权，实行农村土地使用制度的改革和完善。四、实行农村土地有条件的私有化。可谓仁者见仁，智者见智，拳拳之心仍不乏许多真知灼见。

但是本文认为，土地的变革不得不使我们从成本上去考量。这个成本是应当以生产力与生产关系,上层建筑与经济基础的适应性这个层面来考量的。稍有不当，则危矣。所以用完全物权化来实现农民对土地所有权的需求，走的虽然是私有化之路，却是一种渐进的，对现状和未来均可以交代的必由之路。

第一，赋予农村土地承包权以新的内涵，旧瓶装新酒，让农村土地承包经营权的内容由物权法做出明确的规定。在物权法中，确定土地承包经营权的内容是十分重要的，按照物权法定原则，物权的种类、内容、效力和公示方法都应当由法律明确规定，而不能由当事人通过合同任意设定。物权是一种对物直接支配的权利，具有强烈的排他性，直接关系到第三人的利益和交易安全。因此不能允许当事人通过合同方法自由创设物权。如果物权法要确认农村承包经营权作为一种物权，首先要在物权法中具体列举土地承包经营权人所享有的各项权利的内容，包括承包人享有的继承权、赠与权、转让权、设定抵押的权利等，并严格禁止发包方通过土地承包经营合同加以剥夺。当然这并不是说土地承包经营权实行法定化以后就不能对土地进调整，但调整的事由必须由法律加以规定。通过承包经营权内容的法定化，才有利于切实稳定土地承包经营关系⑹。

第二，土地承包经营权实行物权化，必然要求对承包经营权的期限实行法定化，例如由法律规定承包经营权的存续期限或最短期限。从而有利于稳定土地承包经营关系，使承包经营权确实成为长期稳定的权利。关于承包经营权的期限，我们立法虽有明确规定，但太短，耕地只有三十年。既然是物权化的形式确认期限的应该予以延长。

第三，承包经营权的物权化能够使土地承包经营权具有对抗第三人的效力，并获得物权法的保护。一方面，从法律上来看，采用物权的方法比债权的方法更有利于充分保护承包经营人的利益。例如，在发包方任意撕毁合同，随意调整承包土地的情况下，如果承包人享有物权，则能够有效地对抗发包人。尤其是在第三人严重侵害承包方利益的情况下，承包人如果仅仅享有债权，则不能对抗第三人。还要看到在发包人擅自撕毁合同、调整土地时，如果承包经营权不是物权，尽管承包人也可以根据合同起诉，请求履行合同，但其基于合同要求恢复对先前的承包土地的占有是很困难的。如果承包经营权为物权，而发包人非法收回其承包的土地的，承包经营权人可以行使物上请求权，请求返还承包的土地。

第四，土地承包经营权的物权化有利于农村土地的管理，防止耕地的大量流失。目前，耕地流失的一个重要原因就是集体虚位后，村委干部对于土地的转让享有事实上的决定权，而广大农民对土地的转让没有决定性质的发言权。在耕地的流失之中，农民完全出于一种被动的无可奈何的状态，农户实际上被排斥在农地保护之外，这在很大程度上是由于农民没有对承包经营权享有一种稳定性的权利所决定的。在承包经营权真正成为农民的长期稳定的物权以后，农民就会切实的从维护自身的物权出发对抗非法的占地、转让等行为，使农民也能够积极的参与对耕地的保护。如果乡镇、村和村民小组的负责人擅自非法转让土地，承包经营权人也能以承包经营权受到侵害为由，基于物权法的规定请求法院宣告非法转让行为无效。

（二）在农村集体土地承包权物化的前提下，农村集体土地所有权不会完全的消失，其仅是在具体权能处分权上的弱化和淡化而已。

第一，土地经营承包权上升为物权后，其与农村集体土地所有权的代表形成了合法的限约和抗衡，农户物权的昂扬，必然使原虚位的集体低调，在这种博弈中，宪法精神在农村土地中得以贯彻。

第二，土地承包权的物权化，促使农村集体所有权的重新定位。在这一新的构局中，农户有如公司的董事会享有实际上的所有权权能。而农村集体所有权的代表，只能像监事会起到监督的作用。

第三，土地承包权的物权化，还应在当前的农村中寻求一个可以或有资格充当集体土地所有权人的代表，谁来充当这个已经权能弱化的主体呢，在《村民委员会组织法》按公权与私权划分权界做适当修整后，村民委员会可以充当这个主体。理由有：一、从历史的承继性上看，农民是聚村而居，村庄是一种居住方式，也是一种生产方式。在三次土地巨变中，基本上保持着其社会结构的稳定性。二、从经营性上看，在农村客观存在着双层经营经济模式，农户是基层，村是上层。以户为实体单位，以村为虚列单位，能解决客观上存在管理层面上的各种矛盾。

四、重构农村土地征收机制的法理学基础分析

重构土地征收的机制，由于农村土地经营承包权物权化的变革，是有了市场化、法制化的产权基础。

农村土地征收的法理学分析，农村土地征收的理论基础农村土地所有权的局部性、分散性与国家为了公共利益的全局性、公共性之间的矛盾。现代民主国家的法律都承认为了公共目的而强制地并且通常是有偿地取得领土范围内原其他民事主体的所有的财产的做法。所以征收权不是私法意义上的私权，而是公法意义上的权力。征收不同于购买，在于它的强制性；征收不同于没收，在于它的有偿性；征收不同于侵犯，在于它的合法性⑺。

德国民法对国家承担补偿责任做了深入细致的研究，对我国土地征收补偿制度的重构不乏借鉴意义。其中最为理论界和德国法院所推崇是特别牺牲理论：特别牺牲理论从财产权平等保护的宪政原则出发，认为：第一，财产权虽负有社会性义务，但也应适用平等保护原则。因为对于一般公法上的限制行为，财产权利人可以预期因承担公法义务所遭受损失，但财产征收则不然，财产被征收时，须等到具体的征收行为公告后，权利人才会得知自己的权利将遭受征收的损害。因此，此种少数人为公共利益而受牺牲，已违反了“个案法律之禁止原则”，被征收人所受即为特别之牺牲，如不予补偿，有失公平和平等。第二，征收的意义在于，容许国家运用公权力以合法的形式对具有财产价值的权利造成损害，目的是社会公共利益的增加。而对财产权利人而言，该损害意味着一个特别的牺牲，国家作为公众利益的合法代表，理应承担补偿责任。概而言之，其一，按照自然法的理念，每一个人应在平等范围内担负普遍的社会义务，当特定主体为大众做出了某一不可期待的牺牲时，只有补偿才能使个别主体牺牲的不平等性转变为平等；其二，由于征收是建立在立法者为促进较高利益而为原来利益重新分配的基础上，所以补偿的目标就是平衡两种利益的失衡。这意味着，社会公众获得了特别利益，作为公众代表的国家自应负担由补偿产生的不利益，如此，法律的公平原则才能得以体现。

德国法上的特别牺牲理论对于重构我国土地征收补偿制度的理论价值在于：其一，集体土地征收是为了实现公共和社会利益的最大化而发生的必要牺牲，因此，征收才不同于侵权而具有合法性；其二，集体土地征收行为的实际受益人是社会，国家作为社会的代表由此产生了补偿责任；其三，国家对土地权利人的补偿应最大限度的平衡土地权利人因征收而遭受的特殊牺牲。

五、重构农村土地征收机制的宪法依据分析

宪法修正案第二十条规定：“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿。”征收是国家强行取得公民和法人的财产权的制度。属于一种例外规则，是物权绝对性原则的例外，德国基本法第14条第3款：剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许⑻。就是关于征收制度的规定。由此可见我国修宪确定公民的合法的私有财产不受侵犯的同时规定的征收制度是符合现代法治精神的。

鉴于征收是国家强制取得公民和法人财产的行为，稍有不慎即可造成对公民和法人合法财产的严重侵害，因此必须由法律严格规定征收的法定条件。各国法律所规定的征收的法定条件有三项：一是为了公共利益的目的；二是必须严格依照法律规定的程序；三是必须予以公正补偿。如果被征收的公民和法人对征收的合法性有异议，或者对征收的补偿是否合理有异议，当然有权向法院提起诉讼，请求法院对该征收行为是否合法及补偿是否合理作出裁判。这种情形，征收的三项法定条件，就成为法院审理案件的裁判基准。

第一项法定条件，严格限定征收用于社会公共利益的目的，以确保具体的征收行为在目的上的合法性。社会公共利益以外的目的，例如商业目的，绝对不适用国家征收。因商业目的需要取得公民和法人的土地使用权，应当与土地使用权人平等协商，按照合同法的规定签订合同。所谓“社会公共利益”，是指全体社会成员的直接的利益。例如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业，以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，均属于社会公共利益。在判断是否属于社会公共利益时，特别要注意：只有全体社会成员都能“直接”享受的利益，才属于社会公共利益。例如建设“经济开发区”“科技园区”“中小型的水电项目”虽可使社会成员“间接”得到利益，仍属于商业目的，而不属于社会公共利益⑼。在宪法明确规定征收的“社会公共利益”要件之后，应当由民法典或物权法进一步明确规定社会公共利益的范围。

第二项法定条件，要求征收应符合法律规定程序，以确保具体的征收行为在程序上的合法性。宪法仅规定这一法定条件，征收的程序规则应当由特别法规定。建议仿照发达国家的作法，制定一部《国家征收法》。

第三项法定条件，要求对被征收的公民和法人给予公正补偿，以确保具体征收行为的合理性。征收虽然具有强行性特征，但在市场经济条件之下，仍然属于一种商品交换关系，应当符合市场经济的等价交换的基本规律。

因此，征收属于一种特殊的民法制度，与税法上的税收制度和行政法上的罚款制度有本质的区别。具体的征收行为，虽然符合第一项和第二项法定条件，如果对被征收的公民和法人未予补偿或者未予公正补偿，就变成了对人民合法财产的无偿剥夺，不仅违反宪法保护人民合法财产的基本原则，也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责。

六、重构征用农村土地机制对程序公正性的要求

现代法治要求，非经正当程序，不得剥夺公民的生命、自由、私有财产。基于公共利益的征收必须依照法律规定。因此，法定程序是“依照法律规定”的题中应有之义⑽。

（一）公共利益的需要的认定程序，包括申报程序、调查程序、确认程序、征收公告程序。

（二）征收操作程序包括财产评估程序、补偿标准公示程序、协商程序、强制程序。

（三）听证程序，强调并注重被征收人的参与权、知情权。

（四）救济程序，如行政复议、仲裁程序、诉讼程序。

上述程序的意义和目的在于：一、最大限度的减少或消除政府的自由裁量权，防止行政权力的滥用，保障公民的财产权和人权。保证结果的合法性和合理性。二、释缓政府与被征收农民之间的矛盾，增加被征用者对征收的服从感和认同感。

七、重构征收农村土地机制的治理实体上的具体要求

征收农村土地转化为建设用地的过程，应当是行政权力和农民权益程序和结果，均达成基本均衡的博弈过程，更应当是农民分享城市化和工业化成果的过程。农村土地承包权物权化使得农民对于自身利益的关注，将会在市场配置资源的动力源上带来了一次有效的促进和巨大的推动。进而给农村、农业带来重新焕发生机活力的历史性机遇。

建国以后，农民做为城乡区别、城乡分治二元化社会结构之下的牺牲品，在第三次的取得成果之后，进入了经济发展平台期。在此以后二十年内并未实际取得全社会成员均可分享的改革开放成果。因此，用土地这一财富之母换得三十年或五十年乃至于更长的一个历史时期的农村社会稳定和繁荣，理应成为全社会各阶层的共识。

（一）重构农村土地征收制度的同时，建立对经营性用地实行土地利用经营性建设用地使用权出让、转让、租赁制度。

在严格按总体规划和土地用途管制原则的前提下，引入市场调节机制，赋予农村土地的出让权，通过土地评估，实现按市场价格制定出让金标准，进行协议确定出让价，并严格按土地开发公共投入之成本计算出政府依法应得的，公开透明的地价地差，消除黑洞。使农民明明白白、心甘情愿；政府堂堂正正、心安理得。

（二）制定农村土地片区综合价，实现征收补偿费用标准法定化。

在重构农村土地征收过程中，应坚决摒弃按土地年产值计算补偿安置的，极不科学和易于作伪的补偿标准，进而以经营性出让成本价为基础，测算出征地补偿标准，制定出符合程序要求，反映客观价值的片区综合价，进行补偿。这一片区综合价包括：一、被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳途径，根据当时的市场价格补偿。二、有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。三、干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。四、重新安置的困难补偿⑾。并且根据市场变化每年经听证，进行调整，确保征地补偿安置不低于人口的实际社会成本。

（三）以市场为导向，多途径的探索和建立社会化人口安置方式。

在征地人员的安置上贯彻效率与公正并重机理。立足于长远，着眼于现实。逐步实现农民以经营土地作为就业保障转化为社会保障，导入自愿为主，强制为辅的社会养老、医疗、就业等社会保障制度，维护社会的长久稳定，促进农村生产力持续的发展.

有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。毁坏了信誉的产权基础，必然导致市场秩序混乱。中国古人将财产视为帮助人们以理性方式追求幸福的一个基本的要素，也是帮助人们过上健全而非堕落的生活的一个不可或缺的工具。私有财产和私有财产权的存在，具体到农村，农村集体土地承包权的物权化及征收机制的治理保障，能够促使农民家庭、个人为自己的现在和未来努力，生活在理性和自尊的环境之中，从而实现社会生活、政治生活的稳定，有利于建立一个现代文明的法治社会。

集体土地制范文篇6

新中国解放至今，中国的土地所有权制度也是经历过转变的，1954年的《中华人民共和国宪法》第8条：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。可见新中国解放后，中国共产党将土地的所有权分给了农民。后来在历次宪法修改时，才确立了集体土地的概念，并将农民的土地所有权归入到集体土地所有权中，并且限制了集体土地的流转。这个转变过程是剥夺了农民的土地所有权，但是这与中国的社会制度有关，土地统一为国家所有是符合中国的根本制度。但是之后的立宪将农民所有的土地归为集体所有加以限制，却是极大地侵害了农民的权利。无论是农民还是城镇居民都是中国公民，即便他们都没有土地所有权，也应该拥有平等的土地使用权，而不能区别对待。城镇居民不能买集体土地，这是对城镇居民的不公；农民不能卖集体土地则是对农民不公。所以取消集体土地所有权制，统一到国有土地，是最为公平和最符合中国根本制度的做法。

2、从区分的界限看，可以取消集体土地所有权制。

随着社会的发展，国有土地与集体土地的界限是越来越模糊。从土地用途分，国有土地与集体土地都分为农用地、建设用地和未利用地，两者没有区别。从登记的角度分，集体土地与国有土地的登记部门也是一样的。从物理形态分，随着经济的发展，国家土地不断地蚕食集体土地，每年有大量的集体土地被征收或者征用，造成了集体土地与国有土地越来越混同，经常在一个集体经济组织的辖区内既有国有土地又有集体土地。从所有权人角度，集体土地的所有权人村委会也是隶属于国家，所有权人角度也是一样的。

3、从户籍制度看，取消集体土地所有权制是大势所趋。

现在城镇户籍越来越多，农村户籍越来越少，只有农村户籍转为城镇户籍，没有城镇户籍转为农村户籍的。而且户籍制度严重制约了人口的流动与人才的交流，部分地区仍然存在户籍歧视，现有的户籍制度越来越跟不上时代的发展，进行户籍制度改革的呼声越来越高涨，国家也出台了一些变通政策。笔者认为取消农村、城镇户籍的区别，打破二元户籍制度，建立统一的户籍制度是大势所趋。若统一了户籍制度，那么城镇居民理所当然可以买农村宅基地的房屋，农村居民当然也有权购买城市里的房屋。那么基于户籍制度建立的集体土地与国有土地所有权制度，将随之而改革，集体土地归并到国有土地也是大势所趋。

4、从土地承包制度看，取消集体土地所有权制。

目前中国的农村土地承包采取了两种方式：农村集体经济组织内部的家庭承包方式与招标、拍卖、公开协商承包方式。随着经济的发展，家庭承包的方式已经不能满足现在的社会需求。著名经济学家厉以宁：农村土地承包制是中国经济体制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中国广大农民20多年来能够解决温饱问题，承包制功不可没。但20多年来的实践同样表明，土地承包制存在着明显的局限性，而且这种局限性越来越突出。越来越多的农民走出了农村去打工、求学、做生意，这些离开的农民绝大多数都不愿意再回去耕种，甚至已经不会耕种了，这也造成了农村出现了大量的荒地或半荒地（只播种不耕耘）。而且随着科技的发展，家庭承包方式制约了农业的发展，因为农业也需要专业、科技和规模，才能提高产量，提高农业的竞争力，但是家庭承包的方式不可能达到专业化、科技化、规模化，主要是因为家庭承包的农民缺乏知识、缺乏资金、缺乏劳动力。家庭承包方式会逐渐减少，公开的承包方式逐渐步入主导地位。从承包方式的变化趋势而言，将集体土地纳入到国有土地之中也就更顺理成章。

5、从城乡一体化发展看，取消集体土地所有权制。

中国长期以来的城乡二元化社会结构在社会经济发展到今天的情况下，需要进行变革，这是中央政府最近制定的发展政策。十七届三中全会中，提出：加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。随着城市建设的不断扩大，原来的农村，现在都变成了城市，城市与农村的界限也越来越模糊，有些地方的农村发展得反而比城市好。打破城乡隔离、分治的壁垒，也是我们这个时代的趋势。将农村与城市统一规划，统一发展，取消原来的分开规划，各自发展的制度。原来中国政府过于重视城市的发展，忽视了农村发展的重要性，其实农村与城市是相互依托的，没有农村只有城市，这个城市就很难生存；只发展城市、不发展农村，这个社会就会发生动荡。其实将农村纳入到城市中，将集体土地转变为国有土地，将会迎来社会发展的新纪元。

6、从价值角度看，取消集体土地所有权制。

商品的流通可以使商品的价值最大化，从流通角度而言，集体土地的价值明显要低于国有土地。集体土地不能自由流转，这也导致了集体土地的转让价格很低，集体土地被征收补偿的价格也低廉。所以将集体土地纳入国有土地，增加集体土地的价值。我们经常会看到一些评论：不允许宅基地的转让是为了保护农民的利益。笔者每次看到这种评论就非常气愤，与其说是为了保护农民的利益，还不如说是剥夺了农民自由转让财产的权利。难道限制其自由，是为了保护他吗？将集体土地归入国有土地，是还农民以公平。农民自己建造的宅基地上的房屋，若其土地不是集体土地，而是国有土地，那么农民都拥有了自己的别墅，试问哪个农民不愿意呢？

中国是社会主义国家，共产主义是中国发展的目标，建立统一的土地所有权制度是非常有必要的，而且将土地所有权统一为国有土地更符合中国的政治体制。

结论

只有建立一元化的土地国有权制，中国的土地制度才能理顺，中国目前的土地问题就会迎刃而解，笔者的困惑也能解决。笔者认为必须为此摇旗呐喊，希望更多的人能够理解，并赞成这个观点，尽早地进行中国土地所有权制的改革。

集体土地制范文篇7

一、农民集体土地所有权的主体和主体类型

（一）新《土地管理法》颁布后对农民集体土地所有权主体的种种理解

1998年8月29日新《土地管理法》颁布后，人们对集体土地所有权主体的认识仍存在较大分歧，主要有以下几种观点：①集体土地归集体经济组织所有。②集体土地归农民集体所有。③集体土地归农民集体所有，即集体经济组织所有。④“在存在集体经济组织的情况下，以该组织为农民集体土地所有权主体；在不存在集体经济组织的情况下，以村民委员会或者村民小组为集体土地所有权主体”。⑤集体土地归农村集体经济组织或村民委员会、村民小组所有。⑥集体土地所有权主体不清。⑦归两方所有，即国家和农民所有。⑧归三方所有，即国家所有、村集体所有和农户所有。

（二）农民集体土地所有权主体的法律界定与理性判断

1.从法律规定来看，农民集体土地所有权主体为农民集体。根据新《土地管理法》第10条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”的规定，对照原《土地管理法》第8条以及《民法通则》第74条第2款和《农业法》第11条的规定，结合新《宪法》第9条和第10条之规定分析，笔者认为，①新《土地管理法》第10条对集体土地所有权制度做了三个层次的、独立民事权利的科学规定，即集体土地所有权可分为三种类型：乡（镇）农民集体土地所有权；村农民集体土地所有权；组农民集体土地所有权。②明确了集体土地经营管理者为三种，即乡（镇）农村集体经济组织；村农村集体经济组织或者村民委员会；组农村集体经济组织或者村民小组。

分析新《土地管理法》第10条的规定，笔者认为，集体土地所有权主体是农民集体，即“一定范围内的农民集体”。其主体类型有三：①乡（镇）农民集体；②村农民集体；③组农民集体。

2.从行政法规规定来看，集体土地所有权主体也可推定为农民集体。1990年5月国务院的《乡村集体所有制企业条例》第18条规定：“乡村企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会（农民代表大会）或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权”。这就明确了乡村集体企业财产所有权的主体是举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体，即“一定范围内的农民集体”，而代表全体农民的集体经济组织只能行使企业财产的所有权。

3.从行政规章规定来看，集体土地所有权主体仍为农民集体。1995年4月9日国家土地管理局公布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。这里的集体土地所有权主体或争议主体只使用“农民集体”，而不提“农村集体经济组织”或村民委员会以及村民小组，可认定集体土地所有权的主体只能是农民集体。

4.从中央有关政策来看，集体土地所有权主体同样为农民集体。国发[1995]35号《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》规定：“农村集体资产（以下简称集体资产）是指归乡、村集体经济组织（以下简称集体经济组织）全体成员集体所有的资产。属于组（原生产队）集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。集体资产包括：集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源；集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。”同时，该《通知》还规定，“集体经济组织是集体资产管理的主体”。可见，农村集体资产（包括集体土地）所有权的主体是一定范围内的农民集体（这里指的是全体成员集体）。

5.从土地所有权制度演变来看，现阶段集体土地所有权主体理应归农民集体。新中国成立以来，农村土地所有制经历了农民土地所有制和集体土地所有制两个时期。农村集体土地所有权是在农民私人土地所有权的基础上形成的。农村土地所有权演变的历史可分为4个阶段：①农民私人土地所有权（1949～1956年）；②高级社集体土地所有权（1956～1958年）；③集体土地所有权（1958～1984年）；④农民集体土地所有权（1984年开始）。1978年秋开始实行农业生产责任制，到1983年底，全国实行联产承包的生产队数达586.3万个，占生产队总数的99.5%。亿万农民在党的领导下创造的家庭承包责任制冲击并加速了农村“政社合一”体制的解体。中发[1983]1号文件《当前农村经济政策的若干问题》明确指出，有步骤、分批地“实行政社分设”。从1983年10月中共中央、国务院发出《关于政社分开建立乡政府的通知》到1985年春，政社分设、建立乡政府的工作基本结束。据统计，1985年建立了91138个乡（镇）人民政府（其中：7956个镇政府，83182个乡政府）和940617个村民委员会，到90年代初建立了村民小组500万个（注：王科景：《中国农村产权制度研究》，山西经济出版社，1993年，第372页。）。而对在农村是否相应建立农村集体经济组织，中共中央和国务院有关文件没有作硬性规定，因此，政社分设后，农村集体经济组织建设和发育相对滞后。1987年，全国有村及村以下合作经济组织143万个，1990年增加到189万个，1992年为205万个，1994年又再度发展，增加到218万个（注：农业部农村合作经济研究课题组：《中国农村土地承包经营制度及合作组织运行考察》，《农业经济问题》1996年第2期。）；据29个省、自治区、直辖市（缺西藏）的统计，截止到1994年底，全国已设置集体经济组织的乡（镇）村，分别占乡（镇）总数的66%、村总数的90%（注：《中国农业年鉴》，中国农业出版社，1995年，第123页。）。显然，法律不可能把集体土地所有权的主体赋予农村集体经济组织，否则会引起集体土地所有权主体的缺位或虚化，甚至引起大量集体所有土地的暂时或长期出现“无主”现象（无主不动产则通常归国家所有，如是，则广大农民是不会同意的，会引起社会动荡）。财产所有权理论认为，不论集体所有制还是集体所有权，都应该有明晰而具体的人格化的归属主体。针对这一理论的要求和家庭承包责任制对原“三级所有、队为基础”的集体土地所有权的冲击，以及农村公有生产资料的集体所有制性质这一客观实际，国家在1986年4月《民法通则》第74条第2款、1988年12月《土地管理法》第8条和1993年7月《农业法》第11条以法律形式明确地对集体土地所有权制度做了规定，确立农民集体是集体土地所有权主体；1998年8月新《土地管理法》进一步明确农民集体是集体土地所有权主体。法律的这一规定符合现阶段农村集体土地所有权制度的要求，这也是社会实践科学选择的结果。集体所有权作为集体所有制的法律反映，与作为全民所有制的法律反映的国家所有权相比，在经济上是有显著区别的。就全民所有制而言，“由于全国人民在全国范围内对生产资料的共同占有，其主体人数之众、范围之广，在客观上使每个劳动者无法直接行使对这部分生产资料的所有权，因而，现阶段的全民所有制，实质上就是国家所有制，在法律上就表现为国家所有权。而农民集体所有制一般是指一个社区单位内全体劳动农民共同占有生产资料的公有制形式，其主体人数之少、范围之小是不可与全民所有制相提并论的，这就使一个整体组织范围内的全体劳动农民直接占有生产资料、享有所有权在客观上成为可能。这种客观可能性必然要求法律上确认农民集体的直接所有权。因而，农民集体所有权的主体就是一定集体组织范围内的全体农民”（注：韩松：《我国农民集体所有权的实质》，《法律科学》1992年第1期。）。

根据我国法律、行政法规、行政规章的规定和农村土地所有权演变的历史，我们可以得出如下结论：集体土地既不属于任何农村集体组织中的个别成员所有，也不属于哪一个农村集体组织（注：这里的农村集体组织主要是指由“”体制演变而来的社区性农村集体经济组织和村民委员会或村民小组等农村群众性自治组织两大类。）所有（尽管这些集体经济组织或村民委员会以及村民小组是由许多农民组成，但并不等于农民集体本身，也就是说，农村集体组织对集体土地不享有所有权；农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组只是集体土地的经营、管理者）。农村集体土地的所有权只能属于农民集体所有，即指一定范围内的农民集体对集体土地拥有所有权。实践中，一定范围内的农民集体是客观存在的，因此，从法律上确定“农民集体是集体土地所有权的主体”，这不会导致集体土地所有权主体的缺位或虚化，也不会引起集体所有土地出现暂时“无主”的现象，更重要的是，这样做可从法律的角度确立农民的主人翁地位，依法维护农民集体的合法权益，同时，也有利于农村社会稳定和集体土地利用制度的深化改革。

（三）集体土地所有权主体的类型

根据上述分析，集体土地所有权的主体应包括三类：①乡（镇）农民集体；②村农民集体；③组（即村的下一级组织）农民集体。具体涉及某一地方或某一乡（镇），则可能存在上述三类集体土地所有权的主体；也可能只存在两类集体土地所有权的主体，即乡（镇）农民集体和村农民集体，或村农民集体和组农民集体；甚至有的地方可能只存在一类集体土地所有权的主体，即一般是村农民集体，但也可能只存在组农民集体。一些地方或乡（镇）只存在集体土地所有权的一类主体或两类主体的原因是：第一，有的地方在时期就存在集体土地归生产大队和生产队两级组织所有，或归公社和生产大队两级组织所有；第二，有的地方政社分设后，原生产队集体土地已经过原生产队全体农民同意将土地所有权已合并到上一级村农民集体的土地所有权中，由村农民集体拥有原属于下属全部原生产队所有的集体土地。例如，“以原生产大队为单位设置的合作组织有两种情况：一种情况是原生产队的土地所有权界限已不复存在，现在的土地所有权已归原大队的全体农民所有；另一种情况是土地所有权仍归原生产队的农民集体所有，但现在的村级合作经济组织是原大队范围内的若干个生产队组建而成的”（注：农业部农村合作经济研究课题组：《中国农村土地承包经营制度及合作组织运行考察》，《农业经济问题》1996年第2期。）。

二、农民集体的法律地位和农民集体土地所有权的性质

（一）农民集体的法律地位

依照法律、法规和规章的规定，集体土地所有权主体只能是农民集体，即一定范围内的农民集体。需要指出的是，“农民集体”不能与农村集体经济组织本身做同一解释，尽管这些农村集体经济组织由该农民集体的全体农民组成，但并不等于农民集体本身。根据我国民法理论，民事主体主要包括自然人、法人和其他组织（如，《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《合同法》等法律规定的主体类型之一，即非法人组织）。“国家在某些情况下也以民事主体出现”（注：李开国：《民法基本问题研究》，法律出版社，1997年，第60页。），“在公有制国家，从国家享有的特殊的能力出发，大都认为国家在民法上只是特殊的主体，而不是一个法人”（注：王利明：《国家所有权研究》，中国人民大学出版社，1991年，第269页。）。有的人认为，“农民集体”既非个人（即自然人），也非法人，不是一种独立的民事主体，不能作为人格者享有集体土地所有权（注：温世扬：《集体所有土地诸物权形态剖析》，《法制与社会发展（长春）》1999年第2期。）；还有的人认为，“‘农民集体’不是一个抽象的名词，而是一种能按章程或规则行使权利的组织形式”（注：肖方扬：《集体土地所有权的缺陷及完善对策》，《中外法学》1999年第4期。）。笔者不完全赞成上述两种看法。笔者认为，“农民集体”既非自然人，也非法人或其他组织，而是一种新型的特殊民事主体。农民集体与国家和自然人之区别是显而易见的，因此，下面主要剖析它与法人和其他组织的区别，以论证农民集体是一种新型的特殊民事主体。

农民集体作为一种新型的特殊民事主体，它与法人（即具有民事权利能力和民事行为能力，依法享有民事权利和承担民事义务，并独立承担民事责任的组织）的区别，主要表现在以下4个方面：①法人无法享有土地所有权；而农民集体依法享有集体土地所有权。②法人以其全部财产对外承担民事责任；而农民集体则只能以其全部财产中可依法处分的部分财产对外承担民事责任。③企业法人可以在内部设立分支机构（即非法人的其他组织），但企业法人不能单独出资创办其他企业法人；而农民集体可以依法创办具有法人资格的乡（镇）、村或组的集体企业，也可以建立社区性的农村集体经济组织（一般登记或确认为法人），显然农民集体不属于法人，否则会产生两级法人，与传统民法理论法人的独立性相悖。④法人（一般除国家机关法人外）可以成为公司的投资主体（即股东）；而农民集体不能成为公司的投资主体。关于农村集体经济组织或者村民委员会作为公司的投资主体的问题，国家工商行政管理局1995年11月28日做出的《关于公司登记管理中几个具体问题的答复意见》规定：农村中由集体经济组织行使集体经济管理职能的，由农村集体经济组织作为投资主体；没有集体经济组织，由村民委员会代行集体经济管理职能的，村民委员会可以作为投资主体投资设立公司。村民委员会投资设立公司，应由村民委员会做出决议。从上述分析可见，农民集体非属法人。

农民集体与其他组织（即非法人组织，是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法享有民事权利和承担民事义务，但不能独立承担民事责任的不具备法人资格的组织）的区别，也主要表现在以下4个方面：①农民集体有完全独立的财产；而其他组织只有非独立或相对独立的财产。②农民集体能承担独立民事责任；而其他组织不具有独立的民事责任能力。其他组织的这一特征主要体现在，“当对外交往而举债时，如其自身拥有的经费足以偿债，则由其自身偿付债务；如其拥有的财产不足以偿付债务，则由其创设人进行偿付，创设人为其承担最终的连带责任”（注：孔祥俊：《民商法新问题与判解研究》，人民法院出版社，1996年，第51页。）。③农民集体享有集体土地所有权；而其他组织无法享有土地所有权。④农民集体的权力机构是农民大会或农民代表大会；而其他组织一般无权力机构，只设有管理内部事务及对外代表组织进行交往的组织机构。可见，农民集体也非属其他组织。

有的人认为，所谓农民集体应具备3个条件：第一，必须有一定的组织形式、组织机构，如农村集体经济组织或者村民委员会和村民小组；第二，应当具有民事主体资格，即这个集体组织是被法律承认的，能够依照法律享受权利和承担义务；第三，集体成员应为长期生活于该集体内的具有农业户口的村民。上述对农民集体界定未必科学，虽然农村集体经济组织（一般登记或确认为法人）在法律上为独立的民事主体，村民委员会和村民小组则为村民自治机构，但法律上并未要求农民集体必须具备一定组织形式、组织机构后才可成为集体土地所有权主体。在理论上和实践中，组织机构或组织形式的欠缺并不妨碍农民集体为集体土地所有权主体。

从上分析可知，“农民集体”既非自然人，也非法人或其他组织（非法人组织），更不同于国家，而是指一定社区（乡（镇）、村、村以下的组）范围内的全体农民。即乡（镇）农民集体是指乡（镇）人民政府行政管辖范围内的全体农民；村农民集体是指村行政村范围内的全体农民；组农民集体是指村民小组管辖范围内的全体农民。显然，“农民集体”是客观存在的，是具体和明确的，且具有稳定性和历史延续性，是区别于自然人、法人、其他组织、国家的一种新型的特殊民事主体。农民集体对集体土地享有所有权，即集体土地所有权主体是农民集体。

（二）农民集体土地所有权的性质

关于农民集体土地所有权的性质，主要有3种观点：第一种观点认为，“集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权”（注：肖方扬：《集体土地所有权的缺陷及完善对策》，《中外法学》1999年第4期。）。第二种观点认为，集体土地所有权是一种新型的总有性质的所有权。集体成员对集体财产（土地）享有占有、使用和收益权，并且依法按平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权（注：韩松：《我国农民集体所有权的实质》，《法律科学》1992年第1期；《我国农民集体所有权的享有形式》，《法律科学》1993年第3期。）。第三种观点认为，“农民集体的形式是什么？法律并未明确。但可以肯定，农民集体所有权不是共有，不能适用民法通则关于共有的规定。农民集体的成员不能依民法通则关于共有的规定决议将土地分割为个人所有”（注：江平（主编）：《中国土地立法研究》，中国政法大学出版社，1999年，第253～254页。）。笔者认为，农民集体土地所有权既非一种法人所有权，也不是一般意义上的共同所有权（注：共同所有权是指两个或两个以上的权利主体就同一财产共同享有的所有权。它包括按份共有和共同共有。其一，按份共有是指数人按其应有份额对一物之全部享有所有权，即数个所有权人对一个物共同享有一个所有权。其主要法律特征：(1)在按份共有中，各共有人对于共有物享有不同的份额；(2)从主体上看，按份共有的主体为两个或两个以上之人，唯数人之间的联系是偶然的，并不以团体之结合关系为前提；(3)各共有人享有份额权，即按份共有人对其应有人对其应有份额享有相当于所有权的权利。其二，共同共有是指依法律规定或依合同成立共同关系的数人，基于共同关系，而共享一物的所有权。它的法律特征：(1)共同共有是不分份额的共有；(2)共同共有之发生以数人间存在共同关系，如夫妻关系、合伙关系等；(3)各共有人对共有财产的合部享有平等的权利，承担平等的义务，对外承担连带责任。）。同时，也不是一种带有“总有色彩”而又有别于传统民法意义上的“总有”（注：总有：“乃多数人所结合，但尚未形成法律人格之共同体，以团体组成员之资格而所有之状态”（谢在全著：《民法物权论》，中国政法大学出版社1999年1月版，第274页）。“总有财产所有权的诸项内容依照团体内部的规约加以分割。总有财产的管理、处分等支配权能属于团体；而使用、收益等利用的权能则分属于团体的成员。团体成员不得请求分割总有财产，即在成员离开这个团体时，他也不得分割。团体成员离开团体时也就自然失去了对相应土地的使用收益权。从团体人格的团产形态来看，它既不完全是团体成员的共同财产，也不完全是团体单独所有，而是兼具有两种内容”（江平主编：《法人制度论》，中国政法大学出版社1994年6月版，第18页）。的新型所有权形态（注：韩松：《我国农民集体所有权的享有形式》，《法律科学》1993年第3期；温世扬：《集体所有土地诸物权形态剖析》，《法制与社会发展（长春）》1999年第2期。）。农民集体土地所有权应是一种由特殊民事主体——农民集体享有的单独所有权，即指一定范围内的农民集体对自己拥有的集体土地依法享有的占有、使用、收益和处分，并排除他人干涉的全面支配的权利。由于农民集体非法人，所以，农民集体土地所有权不属于法人所有权；在农民集体中，由于农民集体成员对集体土地不存在应有部分，也无权要求分出或转让其“份额”，所以，农民集体土地所有权不属于按份共有性质；由于农民集体成员对集体土地既不享有平等的权利，也不承担平等的义务，更不对外承担连带责任，所以，农民集体土地所有权也显然不属于共同共有性质；同样，农民集体土地所有权也不属于总有性质。

集体土地制范文篇8

关键词：集体土地所有权制度；不可分共同共有；所有权主体；农民利益

一、我国现行集体土地所有权制度的弊端

农村实行土地承包经营制度以后，土地所有权与使用权逐渐分离，使用权成为相对独立的财产权转到了农民个人手中，集体统一经营变成农户分散经营，但土地所有权仍然保持着所形成的格局，即仍归集体所有。[1]尽管集体土地所有权的主体是农民集体，但农民集体没有一个人格化的组织彰显其主体地位，并且国家对集体土地所有权的限制过严，从而导致现行集体土地所有权制度出现了主体虚位、权能残缺及效力不强等一系列弊端。

集体土地所有权主体虚位是指农村集体土地所有权的主体在法律上徒有虚名的状况。根据《土地管理法》的规定，集体土地所有权的主体是乡(镇)农民集体、村农民集体或村民小组农民集体。但集体是一个抽象的概念，其内涵模糊不清。从现实情况来看，农民集体自创立以来一直缺乏明确和健全的组织机构，无法形成自己独立的意志，作为农民集体的成员不能通过法定程序行使自己的权利，其实质上形同虚设。[2]由于所有权主体不明，集体所有成了既非法人所有、又非集体成员个人共有的高度抽象化了的悬空状态所有，集体成员缺乏对土地的有效介入和控制，从而造成农民利益得不到有效保障。

所有权是民事主体依法以占有、使用、收益、处分等方式对其物所享有的全面支配的权利。[3]土地所有权是一种特殊的财产权，但仍具有财产所有权的基本特性。然而，我国法律通过土地规划、用途管制、建设用地行政审批、土地征用等制度过分限制了集体土地所有权的行使，使其成为一种权能不完全的所有权。首先，使用权残缺。集体所有的土地只能用于农业生产，而对于房地产等有巨大经济效益的用途则严格禁止。其次，收益权残缺。一方面由于农地受到土地用途管制原则的限制只能用于农业生产，其收益大为降低；另一方面国家通过低价征购农产品拿走了大量土地收益。最后，处分权残缺。[4]集体土地不得出让、转让、抵押、出租用于非农业用途，其土地发展权被剥夺。法律的过多限制与政府的过多干预造成了集体土地所有权权能残缺和权利行使方式单一，降低了土地价值，削弱了土地的融资功能，不适应农村经济多元化发展的需要。

二、变革集体土地所有权制度的理论创新

我国现行集体土地所有权制度由于弊端明显，改革已势在必行，但是在彻底变革的风险与利益无法预测时，以任何暴风骤雨式的运动来改变集体土地所有权的做法不仅是不可取的，而且是危险的。[5]因而需要按照改革稳定稳妥的要求，把我国的特殊国情与传统民法理论结合起来，在创新的基础上指导集体土地所有权制度的重构。笔者认为，创立不可分共同共有土地权利制度切实可行，它符合我国当前国情的需要。

我国的集体土地所有权是一种类似于总有而独具特色的所有权形态。[6]总有是指多数人结合而不具有法律上人格的共同体，以团体资格对特定之物享有所有权，其成员享有收益利用权的制度。这种制度会产生主体模糊的现象。任何一种权利必须和一定的明确的主体相结合，权利的存在方有意义。因此，集体土地所有制应变革为一种权利主体明确的特殊共有——不可分共同共有。

共同共有是指两个或两个以上的人基于某种共同关系，而共同享有某项财产的所有权[7]；或者因一定原因成立共同关系之数人，基于其共同关系，而共享一物之所有权者谓之共同共有[8]。

不可分共同共有是指两个以上的权利主体，基于某种共同关系或法律规定，对于同一项特定财产不分份额且不能分割，但平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。其特征是：所有权是一个，而不是多个；共有关系的主体即所有人不具有单一性，是两个以上；依据共同关系或法律规定而发生；客体是同一项特定财产；财产不分份额且不能分割；权利主体对财产平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。创立不可分共同共有的意义在于：

首先，它有利于稳定农村土地关系，维护社会主义公有制。公有和私有的划分标准有二：其一是从所有权的主体划分，若权利主体是个人，则属私有，权利主体是多人，则属公有；其二是从财产权利的性质划分，若财产属于公共需要和公益目的，则属公有，反之为私有。[9]我国衡量公私的标准是前者，那么集体土地由一定社区范围内的成员共有就没有改变社会主义公有制的性质。并且这种特殊共有的财产不能分割，可以长期存在，没有必要担心私有化的产生。

其次，它明确了集体土地所有权的主体，有利于农民利益的保护。现行的集体土地所有制是一种团体所有，集体作为单一主体享有所有权，农民个人不享有所有权。变革为不可分共同所有，集体土地的权利主体是每一位集体成员，农民对集体土地拥有的是明确的所有者权利，农民享有的土地使用权是所有者行使的自物权，而不是基于承包合同基础上的用益物权。这样，农民土地权利的保护就更有据可依，从而不会出现像征地补偿款留于集体而农民无法享有的情形。

再次，它有利于用物权制度规范土地权利，促进市场经济的发展。市场经济是资源配置的高效率机制，其要求主体特定，权利明确。不可分共同共有土地权利制度可基本满足市场经济发展的要求。尽管在我国当今社会制度下，土地所有权不得买卖，但是，我们可以将土地使用权作为一项独立的可交易的财产权，利用物权法加以改造，通过土地使用权在一定年限内的出让、转让、出租、抵押、折价入股等多种方式，参与市场流转，让其发挥土地所有权的功能，从而达到推动市场经济运作、促进生产力发展的目的。

三、不可分共同共有：走出集体土地所有权变革困境的最佳选择

当代中国，在农村集体土地所有权制度的变革问题上，无论是实行农村土地私有化、国有化、股份化，还是国家、集体、个人三者所有并存，都因为存在各种各样的缺陷而不足取。于是在承认农民既得利益和保持农村社会安定的前提下，选择不可分共同共有方案是符合我国人多地少基本国情的最佳选择。改革的初步设想是：

1.明确集体土地的权利主体。农民集体所有就是一定社区范围内的农民共同所有。对于土地这一特殊财产，规定为不可分共有财产，集体土地所有权主体是集体经济组织内的每一个成员。这样，农民个人对集体土地就享有了共有权，农民成了土地的主人，对土地平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。

2.健全行使共有财产管理权的组织机构。虽然集体土地所有权的权利主体是集体经济组织内的每一位成员，但对于共有财产必须有一个健全的组织机构来行使管理权。在民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的基础上改革原有的集体经济组织或农村自治组织不失为一条捷径。根据各地实际，在尊重农民自主权的前提下可以选择村委会或村民小组作为管理机构，法律应承认其为一个独立的民事法律主体。在这种管理体制中，集体成员当然享有参与决策的权利与选任和罢免管理人员的权利。对于任何组织或个人侵害集体成员利益，法律应赋予被侵害者诉权来保障其合法权利。

3.完善集体土地所有权的权能和权利行使方式。集体所有权与国家所有权在法律上地位是平等的，具有所有权的全部权能，集体土地使用权应同样可以进入市场流转。农民作为享有共有权的集体成员应享有永久性的土地使用权，而不是有期限的承包经营权。我们应考虑在国家统一的监管体系下，开放集体土地一级市场，允许集体土地使用权自由流转，发挥土地的市场价值，使其进入市场优化配置的轨道，从而促进农村经济发展。公务员之家

4.限定集体土地的公法义务。传统民法认为所有权人对其财产享有充分自主权；在现代社会，立法指导思想由个人本位向社会本位转变，社会利益作为一种价值载体被引入所有权制度，所有权承担一定的公法义务也就成为必然。但这种义务必须合理适度，否则所有权人的利益会受到严重伤害。集体土地所承载的公法义务主要是：保证用于农业用途的基本农田保护区内的耕地面积不减少，确保国家粮食安全。因此，必须对集体土地重新规划分类。笔者认为集体土地应该规划为：(1)基本农田用地，(2)宅基地与公益事业用地，(3)资源性土地(包括草原、林地、水面、矿藏地)，(4)经济发展用地。荒山、荒坡、荒沟、荒滩、自留地、自留山以及没有划入基本农田保护区的其他少量耕地应划入经济发展用地，赋予农民“土地发展权”，可以用于二、三产业，帮助农民脱贫致富。对于土地转让因区位优势而获得的巨大利益，可以征收一定比例的社会保障统筹基金用于全国农村医疗、养老等社会保障事业，以平衡不同地区的利益差别。

5.改革土地法律管理体系。当前，我国的土地法律管理体系是一种以行政管理为主，而不是以保障土地权利人的权利为核心的法律体系。这与土地集体所有的现实不符。实际上，土地法律管理体系应是一种综合法制体系，国家的管理应主要集中在基本农田保护以及国家因公益目的对集体土地征收征用与环境保护上，而对于集体土地的处分，除要求遵守城乡规划外，要基于国情给予合理引导。同时法律必须明确，政府应以指导、扶持、服务农业和农村的发展为其主要经济职能，杜绝政府对集体土地利用的不当干预，把政府的管理转到宏观调控上来。

参考文献：

[1]王卫国.中国土地权利研究[M].北京：中国政法大学出版社，1997：98.

[2]杨绪超.农村耕地法律制度解析[M]//陈小君.农村土地法律制度研究.北京：中国政法大学出版社，2004：220.

[3]王利明.物权法论[M].北京：中国政法大学出版社，1998：239.

[4]江平.中国土地立法研究[M].北京：中国政法大学出版社，1999：247

[5]金锦萍.农村集体土地所有权的困境与出路[M]//王利明.物权法专题研究.长春：吉林人民出版社，2002：10-11.

[6]吴道霞.物权法比较研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2004：298.

[7]唐德华.民法教程[M].北京：法律出版社，2000：169.

集体土地制范文篇9

关键词：集体土地所有权制度；不可分共同共有；所有权主体；农民利益

Abstract：Inthecontinuousdeepeningprocessofruralreform，China''''scollectivelandownershipsystemhasaseriesofdrawbacks，suchasabsentsubjectandincompleteempowerment，nothelpfultotheprotectionoftherightsofthepeasantsandtomarketeconomydevelopment.Thesystemofcollectivelandownershipwithindivisibleandjointpossessioncharacteristics，andwhichdefinesthemainbodyofcollectivelandownership，whichishelpfultostabilizingrurallandrelationandtoprotectingpeasantrightsandinterestsandtousingpropertyrightsystemtostandardizelandrights，shouldbeoptimalchoiceofthereform.Currently，Chinashouldclarifythecollectivelandownership，perfecttheorganizationsandagenciesforrunningpublicassetsmanagement，perfecttherightanditsenforcementmethodsforcollectivelandownership，restricttheobligationofpubliclawsofthecollectiveland，andreformthelandlawmanagementsystem.

Keywords：collectivelandownershipsystem；indivisibleandjointpossession；mainbodyofpropertyright；peasantinterests

一、我国现行集体土地所有权制度的弊端

农村实行土地承包经营制度以后，土地所有权与使用权逐渐分离，使用权成为相对独立的财产权转到了农民个人手中，集体统一经营变成农户分散经营，但土地所有权仍然保持着所形成的格局，即仍归集体所有。[1]尽管集体土地所有权的主体是农民集体，但农民集体没有一个人格化的组织彰显其主体地位，并且国家对集体土地所有权的限制过严，从而导致现行集体土地所有权制度出现了主体虚位、权能残缺及效力不强等一系列弊端。

集体土地所有权主体虚位是指农村集体土地所有权的主体在法律上徒有虚名的状况。根据《土地管理法》的规定，集体土地所有权的主体是乡(镇)农民集体、村农民集体或村民小组农民集体。但集体是一个抽象的概念，其内涵模糊不清。从现实情况来看，农民集体自创立以来一直缺乏明确和健全的组织机构，无法形成自己独立的意志，作为农民集体的成员不能通过法定程序行使自己的权利，其实质上形同虚设。[2]由于所有权主体不明，集体所有成了既非法人所有、又非集体成员个人共有的高度抽象化了的悬空状态所有，集体成员缺乏对土地的有效介入和控制，从而造成农民利益得不到有效保障。

所有权是民事主体依法以占有、使用、收益、处分等方式对其物所享有的全面支配的权利。[3]土地所有权是一种特殊的财产权，但仍具有财产所有权的基本特性。然而，我国法律通过土地规划、用途管制、建设用地行政审批、土地征用等制度过分限制了集体土地所有权的行使，使其成为一种权能不完全的所有权。首先，使用权残缺。集体所有的土地只能用于农业生产，而对于房地产等有巨大经济效益的用途则严格禁止。其次，收益权残缺。一方面由于农地受到土地用途管制原则的限制只能用于农业生产，其收益大为降低；另一方面国家通过低价征购农产品拿走了大量土地收益。最后，处分权残缺。[4]集体土地不得出让、转让、抵押、出租用于非农业用途，其土地发展权被剥夺。法律的过多限制与政府的过多干预造成了集体土地所有权权能残缺和权利行使方式单一，降低了土地价值，削弱了土地的融资功能，不适应农村经济多元化发展的需要。

二、变革集体土地所有权制度的理论创新

我国现行集体土地所有权制度由于弊端明显，改革已势在必行，但是在彻底变革的风险与利益无法预测时，以任何暴风骤雨式的运动来改变集体土地所有权的做法不仅是不可取的，而且是危险的。[5]因而需要按照改革稳定稳妥的要求，把我国的特殊国情与传统民法理论结合起来，在创新的基础上指导集体土地所有权制度的重构。笔者认为，创立不可分共同共有土地权利制度切实可行，它符合我国当前国情的需要。

我国的集体土地所有权是一种类似于总有而独具特色的所有权形态。[6]总有是指多数人结合而不具有法律上人格的共同体，以团体资格对特定之物享有所有权，其成员享有收益利用权的制度。这种制度会产生主体模糊的现象。任何一种权利必须和一定的明确的主体相结合，权利的存在方有意义。因此，集体土地所有制应变革为一种权利主体明确的特殊共有——不可分共同共有。

共同共有是指两个或两个以上的人基于某种共同关系，而共同享有某项财产的所有权[7]；或者因一定原因成立共同关系之数人，基于其共同关系，而共享一物之所有权者谓之共同共有[8]。

不可分共同共有是指两个以上的权利主体，基于某种共同关系或法律规定，对于同一项特定财产不分份额且不能分割，但平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。其特征是：所有权是一个，而不是多个；共有关系的主体即所有人不具有单一性，是两个以上；依据共同关系或法律规定而发生；客体是同一项特定财产；财产不分份额且不能分割；权利主体对财产平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。创立不可分共同共有的意义在于：

首先，它有利于稳定农村土地关系，维护社会主义公有制。公有和私有的划分标准有二：其一是从所有权的主体划分，若权利主体是个人，则属私有，权利主体是多人，则属公有；其二是从财产权利的性质划分，若财产属于公共需要和公益目的，则属公有，反之为私有。[9]我国衡量公私的标准是前者，那么集体土地由一定社区范围内的成员共有就没有改变社会主义公有制的性质。并且这种特殊共有的财产不能分割，可以长期存在，没有必要担心私有化的产生。

其次，它明确了集体土地所有权的主体，有利于农民利益的保护。现行的集体土地所有制是一种团体所有，集体作为单一主体享有所有权，农民个人不享有所有权。变革为不可分共同所有，集体土地的权利主体是每一位集体成员，农民对集体土地拥有的是明确的所有者权利，农民享有的土地使用权是所有者行使的自物权，而不是基于承包合同基础上的用益物权。这样，农民土地权利的保护就更有据可依，从而不会出现像征地补偿款留于集体而农民无法享有的情形。

再次，它有利于用物权制度规范土地权利，促进市场经济的发展。市场经济是资源配置的高效率机制，其要求主体特定，权利明确。不可分共同共有土地权利制度可基本满足市场经济发展的要求。尽管在我国当今社会制度下，土地所有权不得买卖，但是，我们可以将土地使用权作为一项独立的可交易的财产权，利用物权法加以改造，通过土地使用权在一定年限内的出让、转让、出租、抵押、折价入股等多种方式，参与市场流转，让其发挥土地所有权的功能，从而达到推动市场经济运作、促进生产力发展的目的。

三、不可分共同共有：走出集体土地所有权变革困境的最佳选择

当代中国，在农村集体土地所有权制度的变革问题上，无论是实行农村土地私有化、国有化、股份化，还是国家、集体、个人三者所有并存，都因为存在各种各样的缺陷而不足取。于是在承认农民既得利益和保持农村社会安定的前提下，选择不可分共同共有方案是符合我国人多地少基本国情的最佳选择。改革的初步设想是：

1.明确集体土地的权利主体。农民集体所有就是一定社区范围内的农民共同所有。对于土地这一特殊财产，规定为不可分共有财产，集体土地所有权主体是集体经济组织内的每一个成员。这样，农民个人对集体土地就享有了共有权，农民成了土地的主人，对土地平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。

2.健全行使共有财产管理权的组织机构。虽然集体土地所有权的权利主体是集体经济组织内的每一位成员，但对于共有财产必须有一个健全的组织机构来行使管理权。在民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的基础上改革原有的集体经济组织或农村自治组织不失为一条捷径。根据各地实际，在尊重农民自主权的前提下可以选择村委会或村民小组作为管理机构，法律应承认其为一个独立的民事法律主体。在这种管理体制中，集体成员当然享有参与决策的权利与选任和罢免管理人员的权利。对于任何组织或个人侵害集体成员利益，法律应赋予被侵害者诉权来保障其合法权利。

3.完善集体土地所有权的权能和权利行使方式。集体所有权与国家所有权在法律上地位是平等的，具有所有权的全部权能，集体土地使用权应同样可以进入市场流转。农民作为享有共有权的集体成员应享有永久性的土地使用权，而不是有期限的承包经营权。我们应考虑在国家统一的监管体系下，开放集体土地一级市场，允许集体土地使用权自由流转，发挥土地的市场价值，使其进入市场优化配置的轨道，从而促进农村经济发展。

4.限定集体土地的公法义务。传统民法认为所有权人对其财产享有充分自主权；在现代社会，立法指导思想由个人本位向社会本位转变，社会利益作为一种价值载体被引入所有权制度，所有权承担一定的公法义务也就成为必然。但这种义务必须合理适度，否则所有权人的利益会受到严重伤害。集体土地所承载的公法义务主要是：保证用于农业用途的基本农田保护区内的耕地面积不减少，确保国家粮食安全。因此，必须对集体土地重新规划分类。笔者认为集体土地应该规划为：(1)基本农田用地，(2)宅基地与公益事业用地，(3)资源性土地(包括草原、林地、水面、矿藏地)，(4)经济发展用地。荒山、荒坡、荒沟、荒滩、自留地、自留山以及没有划入基本农田保护区的其他少量耕地应划入经济发展用地，赋予农民“土地发展权”，可以用于二、三产业，帮助农民脱贫致富。对于土地转让因区位优势而获得的巨大利益，可以征收一定比例的社会保障统筹基金用于全国农村医疗、养老等社会保障事业，以平衡不同地区的利益差别。

5.改革土地法律管理体系。当前，我国的土地法律管理体系是一种以行政管理为主，而不是以保障土地权利人的权利为核心的法律体系。这与土地集体所有的现实不符。实际上，土地法律管理体系应是一种综合法制体系，国家的管理应主要集中在基本农田保护以及国家因公益目的对集体土地征收征用与环境保护上，而对于集体土地的处分，除要求遵守城乡规划外，要基于国情给予合理引导。同时法律必须明确，政府应以指导、扶持、服务农业和农村的发展为其主要经济职能，杜绝政府对集体土地利用的不当干预，把政府的管理转到宏观调控上来。

参考文献：

[1]王卫国.中国土地权利研究[M].北京：中国政法大学出版社，1997：98.

[2]杨绪超.农村耕地法律制度解析[M]//陈小君.农村土地法律制度研究.北京：中国政法大学出版社，2004：220.

[3]王利明.物权法论[M].北京：中国政法大学出版社，1998：239.

[4]江平.中国土地立法研究[M].北京：中国政法大学出版社，1999：247

[5]金锦萍.农村集体土地所有权的困境与出路[M]//王利明.物权法专题研究.长春：吉林人民出版社，2002：10-11.

[6]吴道霞.物权法比较研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2004：298.

[7]唐德华.民法教程[M].北京：法律出版社，2000：169.

集体土地制范文篇10

一、我国集体土地流转的现状

我国现行的国有与集体“两种产权”制度形成了两个分割的土地市场。现行《土地管理法》明确规定禁止农村集体所有土地使用权流转用于非农业建设。但早在20世纪80年代，我国经济发达地区就普遍以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地，集体建设用地的隐形市场实际上早就客观存在。现在随着全国城市化进程地不断加快，城市郊区、县城、中心集镇，大量的集体土地进入市场已成为不争的事实。但这些现象与现行集体建设用地管理制度存在矛盾，诸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解决。对于该问题如何解决，2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》对集体建设用地使用权的相关问题进行了规定。该《办法》在全国第一次对集体建设用地的流转范围、用途、流转的程序和流转后的收益及法律责任等问题都作出了具体明确的规定。但在全国范围内适用的法律法规至今仍未出台，使得该类问题仍然无法解决，农村集体土地的流转一直处于比较尴尬的地位。

二、集体土地流转存在的问题

（一）集体土地所有权的归属不明

在与土地集体所有权相关的法律制度框架中，集体土地的产权主体并不明晰。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是，集体到底指的是哪一级组织，法律规定中却没有予以明确的指出。《宪法》中，集体土地产权被笼统地界定为集体所有。《民法通则》第74条第2款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村民合作社等集体经济组织或村民委员会经营管理。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。在《农业法》中则被界定为乡（镇）、村两级所有。即使在最晚颁布的《土地管理法》中，这个问题也没有得到彻底的明确，而只是规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此可见，集体土地所有权的主体有三种形式：乡镇农民集体经济组织、村民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可以简称为“乡镇、村、组”三级。

（二）法律对农村集体土地流转的规定严重滞后

对于集体土地流转，目前没有专门的法律法规，惟一涉及土地分类、用途、规划等相关的法律，是1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》。该法第63条明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”据此，农民集体所有的土地，无论耕地还是集体建设用地，都必须通过征收转为国有后才能出让。这意味着，农民实际上并没有对集体土地的处分权，当然也就没有土地财产权，所以无法获得土地出让的收益。该法第43条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第二款规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这些法律条文严格限制了集体土地非农建设的使用范围，只允许农村集体经济组织自建自用。即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或者建住房，但是不得出让、转让或者出租集体土地使用权，也就是说，集体建设用地向本村镇以外的企业和个人的流转行为是法律明文禁止的。而现实中，大量集体土地通过出租、转让、合作、入股等方式流转到农村集体经济组织以外的企业和个人使用的情况比比皆是。尤其是近几年来，各地通过集体土地流转用于工业园区建设和城镇建设，已成为当地经济发展和城市建设的重要组成部分，经济发展和用地矛盾十分突出。

（三）当前我国的农地征用制度不合理

国家为了公共利益需要，采用行政手段强制征收集体土地，并给予一定经济补偿。从行政法的角度而言，在土地征用这一过程中，国家行使的征用权并非私法意义上的权利，而是公法意义上的权力，是依据国家主权或行政管理权行使的在市场经济的今天，有些地方政府常利用法律对“公共利益”无严格界定这一漏洞，动辄以公共利益为借口，大包大揽本应由社会或市场主体（包括国有企业）来完成的事业，利用自己手中的公权力，随意低价征用农地然后高价出让从中牟取暴利，甚至官商勾结中饱私囊，而失地农民却得不到应得的补偿或补偿很少，引发了诸多矛盾。

三、对集体土地流转进行改革的几点思考

（一）合理配置土地资源，推进集体土地制度改革，允许集体土地进入市场

土地作为要素市场特殊商品，应通过市场机制调节和配置。一是按照土地效益最大化的原则合理配置土地资源；二是通过市场机制实现土地的价格和价值相符。集体土地进入市场，对充分发挥农村集体土地的资产效益，加快形成土地资源的市场配置机制具有推动作用。

（二）切实保障农民的土地财产权，赋予集体土地与国有土地同等权利

保留农村集体土地所有权，允许集体土地在符合条件的前提下，直接进入市场流转，为实现集体土地和国有土地同等权利，建立统一、规范、有序的城乡一体化的土地市场体系，为全面推行集体土地流转并将之纳入规范化、制度化轨道奠定法律基础。

（三）集约节约利用土地，加强总量控制与用途管制，规范农村集体建设用地的流转

集约节约利用土地资源是国家指导土地开发利用的基本方针，也是集体土地流转必须遵循的基本原则。要通过经济、行政、规划等手段和措施，改变农村土地粗放、无序、低效的状况，促进土地的节约集约利用。在允许集体土地进入市场的同时，还要通过集体土地供应的总量控制以及土地利用总体规划和城市总体规划，并将集体土地供应指标纳入年度供应计划等手段来规范。

（四）完善集体土地流转的相关法律法规，确保国家土地政策的更好衔接

首先，从根本上改变土地制度的二元性。我国法律将土地分为国家所有和集体所有，这两种所有权在所有制基础上是相同的——均为公有制。既然国家土地所有权上可以设定建设用地使用权，且建设用地使用权可以依法流转；逻辑上的推论应是集体土地所有权上亦可设定集体建设用地使用权，且集体建设用地使用权亦可依法流转。

其次，建议修改《土地管理法》，制定规范农村集体土地进入市场。我们必须正视《土地管理法》禁止集体建设用地出租、转让的条款已完全滞后于农村土地市场的现实，这一滞后不仅降低了法律的权威性，也不利于保护集体土地所有者和使用者的权利，妨碍了正常的交易活动，去除这一禁止性条款已成必然。在这个问题上广东省已经给我们做出了表率，允许集体土地出让、出租、转让、转租和抵押。