教育政策的基本特征范文

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教育政策的基本特征

篇1

教育政策是国家和政府制定的调整教育领域的社会问题和利益关系的公共政策。在政策研究的历史上,人们往往从哲学、政治学和经济学等不同角度来研究教育政策的价值。①从哲学的意义上来说,教育政策价值是教育政策活动的客观属性(如教育政策要素、结构、内部运行机制、功能等)满足教育政策主体需要的一种关系;教育政策所调整的价值关系的性质决定着教育政策价值的基本内容,教育政策在调整“教育权力分配关系和教育权利分配关系”时直接表现出教育政策的政治价值;调整“教育资源配置关系”时直接表现出教育政策的经济价值;对学校、个人的教育活动和教育政策活动本身进行管理和规范的教育政策直接表现出教育政策的教育价值和人的发展价值;调整“国家、学校、个人利益关系”的教育政策直接表现出教育政策实现社会正义和公共利益的社会价值等等。教育政策满足主体需要的性质和程度决定着教育政策价值的性质和价值的数量,教育政策满足了主体的需要,教育政策具有正价值;教育政策损害了主体的利益,教育政策就具有负价值;教育政策与主体的需要无关,教育政策具有零价值;教育政策满足主体的程度越高,满足主体需要的层次越高,教育政策的价值量就越大;反之,教育政策的价值量则越小。教育政策价值分析既是教育政策分析的一个核心领域,又是教育政策分析的一类主要方法。教育政策价值分析是对教育政策活动的价值关系和价值问题进行确认和分析的一类教育政策研究方法,教育政策价值分析的研究对象主要是教育政策活动的价值关系和价值问题。一方面,作为教育政策分析的一个重要内容和领域,价值分析要研究与教育政策有关的所有价值问题;另一方面,作为教育政策研究的一种思维路向,价值分析是教育政策分析的一类重要方法。国内外学者一般认为,事实分析、价值分析和规范分析是政策分析的三个主要领域和三类主要方法②,其中,价值分析处于事实分析和规范分析的中介地位,是“联结行为研究、规范研究,使之形成一个系统的主线。”③教育政策分析的一个基础就是首先要确定政策分析和研究的边界,即要选择具有特定价值的事件和问题进行研究;价值分析又是规范研究的前提,只有在明确政策价值目标的情况下,才能通过规范研究确定具有可行性的政策方案。所以说,教育政策价值分析在教育政策分析中具有核心地位。

二、教育政策的三个价值向度

对于任何一项教育政策,政策分析者都可以从现象形态、本体形态和政策过程三个维度加以认识和研究。在不同的维度上,教育政策的基本价值特征具有不同的表现。在现象形态上,教育政策的价值特征表现为一系列的价值选择;在本体形态上,教育政策的价值特征表现为价值选择的“合法性”;在政策过程的意义上,教育政策价值特征表现为价值选择的“有效性”。价值选择、合法性、有效性是描述教育政策基本价值特征的三个基本向度。

(一)价值选择

在现象形态的层面上,教育政策表现为由政府等政治实体关于教育领域的政治措施组成的政策文本或文本的总和。任何一项教育政策都是一种教育领域的政治措施,任何政治措施本身都代表或蕴涵着政府对于教育事务和教育问题的一种价值选择——做什么或不做什么、鼓励什么或禁止什么的一种价值选择。正如托马斯•戴伊所说:“凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策。”④因而在现象层面上,教育政策的基本价值特征是由政策的价值选择来表征的,即一项教育政策作出了什么样的价值选择。教育政策的价值选择是教育政策制定者在自身价值判断基础上所作出的一种集体选择或政府选择。它蕴涵着政策制定者对于政策的期望或价值追求,体现了政策系统的某种价值偏好,表达着教育政策追求的目的与价值。教育政策的价值选择既包括观念中的选择,又包括实践活动中的选择。观念中的选择是政策价值目标的确定,实践活动中的选择是政策过程中的创价活动,即价值目标的实现和获得。所以,教育政策的价值选择是一个过程,包括目标的选择、手段的选择和结果的选择。例如,教育政策问题的认定、政策目标的确立、政策方案和手段的选定、政策评价标准的确立等。影响教育政策价值选择的决定性因素是教育政策问题和教育政策价值观。教育政策指向解决什么样的教育问题,其价值选择就体现什么样的具体内容。教育政策价值观是教育政策制定者及其所处的社会对教育政策活动中价值关系的根本性的总的认识,它是教育政策价值取向的主要内容。政策制定者有什么样的教育政策价值观,就会作出什么方向或性质的价值选择。教育政策价值选择的内容和方向是由特定的政策问题和政策价值观决定的,同时又表征着教育政策的基本价值特征。不同类型和层次的教育政策具有不同的价值选择内容,因而具有不同的价值特征。

(二)合法性

在本体形态上,教育政策的根本目的是在社会范围内进行教育利益的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的价值选择所决定的。教育政策价值选择一旦作出或在具体进行教育利益分配操作的过程中,所有相关的利益主体最为关心的问题是:自身的需要和利益是否得到了充分表达和满足?同时必然伴随着他们对于价值选择和教育利益分配具体操作的肯定性或否定性的认识和评价。这些认识和评价在社会范围内就表现为:政策的价值选择是否是正当的或合法的?也就是集中表现为教育政策价值选择的合法性问题。⑤因而在本体层面上,教育政策的基本价值特征集中表现为教育政策价值选择的合法性问题,即按照某种价值选择分配教育利益是否是正当的,是否具有合法性。合法性是一个多有歧义的概念。一般认为,合法性“表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础,至于具体的基础是什么(如某条法律、规则、习惯、标准或逻辑),则要看实际情境而定”。⑥或者说,合法性“是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态”。⑦合法性这个概念一般用于在社会学和政治学中讨论社会秩序、社会规范、国家统治类型和政治秩序等问题。⑧按照哈贝马斯的限定,合法性是与政治秩序相联系的一个概念。哈贝马斯认为,“只有政治秩序才拥有着或丧失着合法性,只有它们才需要合法化”。⑨正是从这个意义上,哈贝马斯指出:“合法性意味着,对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说,有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”10或者说,“合法性的基础是同意,”是“对统治的同意”。11教育政策作为政府的一种政治措施,是一个国家或社会政治秩序的重要组成部分。因此,本文是在哈贝马斯所限定的意义上使用合法性的概念。所谓教育政策的合法性,是指教育政策的价值选择符合某些普遍性的规则、规范,如法律、社会价值观、意识形态、传统典范乃至社会习惯等,并由此在社会范围内被承认、接受和遵守。合法性是教育政策被承认的基础,是教育政策价值选择存在的价值依据和理论基础,也是教育政策合法化的前提。它表明教育政策价值选择的正当性、有益性和公正性等特征。教育政策的合法性的本质是教育政策价值选择的合目的性,也就是价值选择符合人们的需要、价值理想和追求。马克思主义认为,人类的实践活动具有两种尺度,即内在尺度和外在尺度。12内在尺度即是需要的、目的的尺度。人们的社会实践活动包括教育政策活动总是从自己的目的出发,追求满足自己的需要。只有那些体现了实践主体的目的,满足了主体需要的活动才是正当的、有益的,也就是“善”的或合理的。在教育政策活动中,人们也是从自身的内在尺度出发,评价教育政策的价值选择是否符合自己的目的,是否满足了自己的需要,从而决定着是否肯定、支持、服从或者否定、反对、抵制某种政策的价值选择。在这个过程中,教育政策获得合法性或者丧失合法性。

(三)有效性

在教育政策过程层面上,任何教育政策都要追求顺利、经济地解决教育问题,分配教育利益,调整和理顺教育领域的社会关系。这样一个过程,从价值的角度来看,就是政策目标完整、真实地转化为政策结果的过程。政策的成功或政策的失败、实际上就取决于政策过程是否有效地实现了政策目标到政策结果的转化,也就是取决于政策过程中获得价值选择和实现价值选择的政策行为过程的“有效性”。因而,教育政策过程的“有效性”表征着教育政策在过程层面上的基本价值特征。关于“有效性”这个概念可以从许多不同的角度理解。在政策科学研究的相关文献中人们比较普遍地使用“有效”、“有效性”等概念,来表达政策活动效率高、效益大、效果好等意义,一般不对其作具体解释,“有效”有时指有效率,有时指有效益,有时指有效果。实际上,效益(benefit)、效率(efficency)、效果(effectiveness)三个概念的意义有很大的区别。“效果”主要侧重于对活动成果的考察,强调的是活动的结果,例如一所学校培养出数量更多质量更好的人才,就被认为效果是好的,而得到这一成果所付出的代价则并不是效果考虑的问题。“效率”则不同,《辞海》中把“效率”定义为:“消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率”,13说明效率是劳动量的消耗与所获得劳动成果的比较,也就是指投入与产出的比例关系。效率的意义包括效果,但效率更关注获得效果所付出的代价及其与效果的比例。

而“效益”是指社会活动所消耗的劳动量所取得的符合社会需要的劳动成果之间的比较。它包含有两层含义:一是投入与产出的对比关系,二是产出必须符合社会需要。从这个意义上讲,效益包含着更广泛的意义,它除了包含效率的意义以外,还具有“有益性”的意义,即活动的产出必须具有正价值,而效率则不关注活动结果的性质,高效率的活动可能具有正价值,也可能具有负价值或零价值。所以,效益、效率、效果三者的内涵是依次减小的。我们这里所讨论的教育政策的“有效性”是指教育政策的效能,是效益、效率、效果的统一,其含义是指教育政策活动以最小的代价获得具有最大化正价值的政策结果,是教育政策功能和效益的最大化。由于教育政策的有效性与政策过程相联系,所以,有效性主要是一个程序性或操作性问题,即如何才能作出理想的价值选择,确立理想的政策目标?如何才能完整实现政策目标?如何进行政策活动才具有“有效性”?从这个意义上来看,教育政策有效性的本质是价值选择——观念中的选择和实践中的选择——活动程序的合规律性。这里所谓的合规律性,既包括按照集体选择或社会选择的“规律”获得合法性,又包括按照科学的、客观的规律从事政策活动,顺利高效地实现政策价值。教育政策的价值选择、合法性、有效性是从逻辑上描述、认识教育政策价值特征的三个抽象的向度,不同的具体教育政策在三个不同的向度上具有不同的实质性内容。

三、教育政策的两类基本价值

实质价值与形式价值是构成教育政策价值内容的两个最基本的方面。马克斯•韦伯的社会学方法论的一个重要特征就是区分了价值与事实两个领域,由此进一步把人类的理性区分为价值理性和工具理性,或实体理性与形式理性。14这里,区分教育政策实质价值与形式价值也是根据韦伯的类型学来划分的。另外,在特定的角度上,教育政策实质价值与形式价值也是同教育政策研究的类型相对应的。例如,澳大利亚学者海因斯在广义上把教育政策研究分为“教育政策内容的研究”和“教育政策决策过程的研究”两类。其中,教育政策内容的研究是一种静态性质的研究,教育政策决策过程的研究是一种动态性质的研究。15教育政策的实质价值就是教育政策内容的价值表现,教育政策的形式价值则是教育政策过程的价值表现。实质价值又可称为教育政策的目的性价值,或称为教育政策的“价值理性”,主要是指教育政策所选择的、所追求的、并在政策活动中时时处处体现出来的价值内容;实质价值是政策价值主体通过教育政策活动所追求、所实现的一种主体的目的状态,它表征着教育政策过程结束以后所可能产生的结果;实质价值是由真实反映教育政策价值本质和时代要求的教育政策价值观念来表达的;实质价值既是教育政策活动的出发点,又是教育政策活动的归宿。

形式价值又可称为教育政策的手段性价值,或称为教育政策的“工具理性”,主要是指教育政策活动过程的每一个环节都必须遵循的一系定的程序或原则,是规范教育政策价值主体在控制教育资源和获得自身利益的过程中的活动顺序、范围和方式等的一系列不随意以人的意志为转移的程序性价值要求;形式价值是确认和实现教育政策价值内容的价值形式所具有的中介性和工具性意义。需要说明的是,法律化教育政策与非法律化教育政策对形式价值具有不同的要求,法律化教育政策必须遵循严格的形式价值要求。现代教育的法治化趋势要求所有的教育政策都必须具备严格的程序性价值标准。教育政策的实质价值与形式价值是教育政策价值不可分割的两个方面,二者是价值内容与价值实现形式的关系,又是目的与手段的关系,还可以理解为目标、过程、结果之间的关系。实质价值要通过形式价值得到体现和实现,只有遵循严格程序进行运作的教育政策,才能克服政策决策和政策实施的随意性和盲目性,保证教育政策价值内容的顺利实现;形式价值又必须以实质价值为其存在的根据和基础,任何教育政策的决策和实施程序必须在符合公众的教育需要和公众追求的基本价值标准的前提下,才能被公众认可和接受。

正如罗尔斯所说:“一种程序的正义总是依赖(除赌博这种特殊情况之外)其可能性结果的正义,或依赖于实质性正义。因此,程序正义与实质正义是相互联系而非相互分离的。”17教育政策价值的实质价值、形式价值分类与上述认识教育政策价值问题的三个向度即价值选择、合法性和有效性之间具有直接的联系。教育政策的实质价值、形式价值都是教育政策进行价值选择的结果。实质价值的特征决定着教育政策价值选择内容的合法性,形式价值的特征决定着教育政策价值选择程序的合法性。由于教育政策的有效性依赖于决策过程中合法性的获得和有效的政策实施,所以,教育政策实质与形式的合法性的获得以及政策实施程序的合理性决定着教育政策的有效性,有效性的理想状态就是教育政策虚拟价值与现实价值之间具有高度的一致性,二者达到高度一致的统一或契合。

四、教育政策价值分析的三种具体方法

从教育政策价值分析作为研究方法的维度来看,一般认为价值分析的方法可分为三种:经验性探索、规范性探索和超伦理研究。18W•N•邓恩认为,价值评价的标准(或称为“伦理观”)有三个层次,一是描述性伦理观,主要内容是对伦理现象或价值现象进行客观描述。二是规范性伦理观要内容是提出或明确判断某种“公共行为正确、有益或公正”的价值或伦理标准。三是超伦理观,主要内容是对证明某种公共行为正确、有益或公正的规范性价值标准本身进行价值判断,以寻求证明规范性价值标准的合理性的价值准绳,即研究和明确关于价值标准的价值标准。19与三个层次的价值评价相联系,价值分析相应就有三种类型的方法。

(一)经验性研究方法

经验性研究方法又称为描述性的方法,主要是对价值现象的价值观进行描述、分类和概括,对政策价值选择和具有价值倾向的行为方式进行描述和分析。经验性研究为我们提供教育政策价值选择、合法性、有效性的实然的或客观的状态,从而为公共政策活动中的主体的价值判断提供客观依据,帮助决策者进行价值选择。经验性研究的具体方法主要是:社会调查(如问卷和访谈)、行为方式的描述与分析、得尔菲法(一种匿名通信、反复征求意见的分析方法)、决策分析(分析不同价值准则的敏感度或称为“紧迫性”)、预算分析(成本与资源配置分析)等。对教育政策进行经验性研究,特别是对教育政策文本的价值涵义进行描述和分析时,可主要使用文献法、解构的方法、“编码”的方法及“理解”的方法。

(二)规范性研究方法

规范性研究的主要目的是确定对政策行为进行评价的规范标准,它要回答的是,我们依照什么样的标准确定政策行为的对与错,什么样的政策行为才是好的,是公正的,是最有效的,或有效的政策行为应遵循什么规范标准。规范性研究为我们提供和描述教育政策价值选择、合法性、有效性的应然状态,为教育政策活动提供具体的价值指导。教育政策的规范性研究在对某种政策行为进行价值判断时,具体的价值标准可分为三种类型:20一是义务论标准,即依据一些具有先验性而不证自明的基本原则进行价值判断,义务论标准具有理性主义的特征。二是目的论标准,主要根据行为后果的效益来评价政策选择和政策行为,目的论标准具有功利主义或实用主义的特征。三是价值论或本质论标准,主要依据政策行为的本质,即其内在价值或自身的良好性进行评价。但是,在这里,对政策行为本质的确认又成为一个新的价值问题,需要借助于义务论的或目的论的价值判断作为其前提。所以,本质论价值分析是一种难以把握的主观性很强的价值判断类型。因此,在教育政策价值分析中,义务论和目的论的结合应被作为规范性价值分析的主要的选择。

(三)超伦理研究方法

篇2

【关键词】教育政策分析 决策过程分析 国家教育规划纲要

科学规范的教育政策分析包括教育政策的内容分析、过程分析、价值分析和环境分析。我国理论界关于教育政策分析的成果比较丰富,但主要是教育政策内容分析和教育政策价值分析,教育政策的决策过程分析相对比较缺乏。尤其是一些教育政策实施后,在具体实践中涌现出来很多问题,有些学者仅从政策文献的内容上来寻找问题的症结和出路,显然是不够的。因为教育政策本身就是教育决策过程所产生的一种结果,其质量依赖于整个教育决策过程的质量。教育政策的有效实施是以高质量的教育决策为前提的,实施的好坏首先就受制于教育决策本身的质量高低。[1]因此,教育政策的决策过程分析,对于提高教育政策的科学化和民主化水平,具有很强的理论意义和现实意义。

《国家教育规划纲要》是指导教育改革和发展的纲领性文件,全国各族人民对其期待和关注程度很高,其决策过程也非常具有代表性。因此,对《国家教育规划纲要》决策过程进行分析,便于我们总结经验,提高教育决策的科学化和民主化水平。

一、我国《国家教育规划纲要》决策过程的分析标准

根据祁型雨教授的观点,教育政策决策过程的标准,应该包括实然标准和应然标准,教育政策决策过程有合法性和合理性两个实然标准,教育决策过程的应然标准是“合理性基础上的合法性”,最后从应然逻辑出发为教育决策过程构建具体标准。

(一)《国家教育规划纲要》决策过程分析的实然标准和应然标准[2]

从实然逻辑来看,由于参与决策的主体不同,其需要或所代表的利益就不同。一般来说,政府决策者通常以维持政权为依归,以政治利益来衡量教育决策过程,关注的往往是教育决策过程是否合法。而咨询者、执行者以及普通民众,他们更关心的是其相关教育利益能否在教育政策中得到表达与整合,教育决策过程是否合理。因此,合法性与合理性是教育决策过程的两个实然标准。

从历史层面来看,制度的合法性往往是建立在制度的合理性基础上的。任何一个国家的稳定都离不开政治制度的合法性以及合理性。因而政府只能通过增强教育决策过程的合理性,来提高教育决策过程的合法性,以合理性来促使和保证合法性的实现。

从逻辑层面来看,教育决策的合理性来源于对内在的教育规律和决策规律的尊重,而教育决策的合法性就来自于对这种合理性的尊重。

因此可见,“合理性”在价值判断上优先于“合法性”,教育决策过程分析的应然标准应该是“合理性基础上的合法性”。

(二)《国家教育规划纲要》决策过程分析的具体标准[3]

如果我们把这个应然标准赋予整个《国家教育规划纲要》的决策过程,那么其中每个环节就具有了相应的规定性,这些规定性构成了《国家教育规划纲要》决策过程分析的具体标准。一是教育决策主体构成。决策主体由决策者、咨询者和执行者共同组成且比例相当,具有制度化的决策权限。二是教育政策问题认定。有广泛收集政策问题的渠道和措施;咨询者和执行者对政策问题认定起重要作用;政策问题来源于反映国民教育意向的实证研究;教育政策问题界定准确而清晰。三是教育政策问题纳入。执行者、咨询者、权力机构及其人员、监督机构及其人员及大众传媒察觉的政策问题能够被主动纳入政府议程。四是政策议案公议。建立政策议案的公示制度、决策听证和辩论制度及相应的程序规范。五是政策议案裁定。议案裁定的人员构成和比例合理,裁定方法科学。六是教育政策实验。政策实验点的选择具有信度和效度;实验机构及其人员结构合理。七是教育政策议案合法化。重大教育政策议案要经国家权力机关审查通过。八是教育政策监督反馈。

二、我国《国家教育规划纲要》的决策过程分析

(一)教育决策主体构成分析

从决策主体构成来看,教育决策权虽然主要集中在中央政府,但最高教育行政部门、下级政府及其教育行政部门也拥有一定的决策权,同时专家学者、社会各界、学生及家长在调研期间享有充分的话语权,决策主体由多元利益主体构成,充分调动了不同利益关系主体的积极性。

就咨询主体而言,《国家教育规划纲要》领导和工作小组组织工作小组成员单位、各省市和高校,派中央,社会研究机构,教育学会,驻外教育处,相关国际组织和海内外各个领域专家参与调研和咨询活动,从不同学科视角来综合分析现实的教育问题,广开言路,请社会各界充分发表意见。《国家教育规划纲要》在制定过程中,将咨询功能发挥到了极致,调研时间之长,范围之广,规模之大,都是空前的。决策过程中,基本上形成了决策者和咨询者共同参与的模式,但是,我国长期以来在一定程度上还存在着教育决策主体构成单一的问题,决策者、咨询者构成比例不太合理,咨询者往往权利受限,处于较被动的地位,决策过程科学化与民主化的提高需要其更深层次的参与。

(二)教育政策问题认定分析

在《国家规划纲要》的问题认定方面,在《国家教育规划纲要》制定工作期间,开展了11个重大战略专题、36个重大问题和20个热点难点问题的深度调研;组织工作小组单位、各省市和80多所高校开展广泛调研;邀请8个派中央、4个社会研究机构、6个教育学会开展平行调研;安排60个驻外教育处开展国际调研;委托相关国际组织开展专项研究;邀请海内外各个领域100多位高层次专家组成咨询组,在境内外召开不同层面、不同类型的座谈会和研讨会,形成500多万字的调研报告[4]。为进一步问计于民,在第一轮公开征求意见期间,《国家教育规划纲要》工作小组通过教育部网站,电子邮件,公众信件,新闻会等各种形式和渠道收集社会关注度高、影响教育改革发展全局的重大问题,对教育政策问题的认识和界定有清晰地把握。高度重视民意,认真吸纳建议,征求意见渠道立体而多样,是征求意见工作的鲜明特色。总体来说,国家教育规划纲要对涉及教育改革与发展的事关全局和重大的问题都有涉及和概括,对教育政策问题的认定较为全面、到位。

(三)教育政策问题纳入分析

《国家教育规划纲要》自研究制定工作启动以来,就受到许多教育界人士和其他人士的广泛关注和欢迎,对公众所关注的问题进行调研,而不仅仅是政府的行政行为和一刀切,尊重了教育改革与发展的规律。决策者、咨询者和执行者之间建立了良好的互动,通过自上而下的决策和自下而上的民意表达的结合,使各方的利益得到表达和整合。为充分吸收各界人士的意见建议,将公开征求的意见与《纲要》专题调研和文本起草有机结合起来,工作小组及时将意见建议分类整理,报领导小组和工作小组成员参阅,并提供给11个战略专题调研组、文件起草组和深度调研课题组,将各方察觉的教育政策问题主动纳入政府议程。

(四)教育政策议案公议分析

2010年2月28日,《国家教育规划纲要》(征求意见稿)的正式,然后就《纲要》召开座谈会征集意见。征求意见期间,共收到意见建议27855条,这些意见建议分别被分类整理,吸纳到规划纲要中。但是整个决策过程还缺乏公众参与的法定程序和制度规范,仅仅是通过征求意见的形式,那么我们会问:到底多少建议被采纳了?采纳了哪些建议?建议究竟是如何被处理的?还是仅仅是走过场,走形式?我们都无从知道。所以,第一,要建立议案公议的法定程序和制度规范,使我们有法可依。第二,建立必要的听证制度,否则剥夺了利益相应人陈述意见和抗辩的权利,忽视了利益相应人的政策诉求。第三,必须建立辩论制度,仅仅通过一些渠道征求相关建议,但建议往往会流于形式,昙花一现,被利益不相关者轻易否决。

(五)教育政策议案裁定分析[5]

《国家教育规划纲要》议案裁定体现出明显的权力化特征、信息封闭特征。从权力化特征来说,参加政策议案裁定的决策主体一般都是固有的或者是被任命的,其任职不仅仅是因为技术能力的原因,而且还有政治利益的考虑,《国家教育规划纲要》还停留在少数官员和专家参与政策议案裁定这样的程度上,民众对议案裁定过程和内部操作并不了解。从信息封闭特征方面来说,虽然政策议案是由专家建议,由行政职能部门起草,但最后是否吸收、吸收多少或者吸收哪些意见都是由领导决定的,甚至领导的个人喜好也会影响教育政策议案的裁定。因此,有必要建立一个公开、健全、共享的信息数据系统,提高教育决策质量。

(六)教育政策实验分析

鉴于教育改革的艰巨性,《国家教育规划纲要》从两个方面设计了改革的推进策略。一是自下而上,鼓励支持各地各校大胆探索,不断总结推广;二是自上而下,强调试点先行,逐步推广。袁贵仁认为,改革需要统筹考虑、分步推进,先行试点,动态调整,为此专门设立10个教育改革试点项目,保证改革的正确方向,坚持改革政策的协调性。这些方法和措施是在反复的政策实践中总结出来的。随着《国家教育规划纲要》的制定,全国各地根据本地区实际,先后出台了地方教育规划纲要,作为《国家教育规划纲要》的配套改革措施逐步实施。任何一项政策的出台,都不能操之过急,必须进行试点实验,在实践的基础上认真总结经验,然后再普及推广。

(七)教育政策议案合法化分析

行政组织法规定,执政党、立法机关和行政机关都可以在各自法定权限范围内使相应的政策议案合法化。2009年1月至2月底,《国家教育规划纲要》向社会各界开展公开征求意见工作。2010年2月28日,《国家教育规划纲要》(征求意见稿)正式,开始第二轮公开征求意见。4月15日中央政治局常委、国务院总理、国家科技教育领导小组组长主持召开国家科技教育领导小组会议,审议并原则通过了《国家教育规划纲要》。该过程是对《国家教育规划纲要》议案的逐步合法化。但是,在议案合法化的过程中,是否充分发挥了法律性政策机构的审查作用,在教育决策的相关程序中是否建立了专门的法律审查程序,法律审查程序究竟起到了多大的作用,我们不是很清晰。因此,需要在议案正式生效之前进行事先审查或预防性审查。

(八)教育政策监督反馈分析

一般来说,教育政策从决策到出台实施,应该建立事前、事中和事后贯穿全过程的监督反馈机制,并有专门的反馈渠道且渠道畅通。在该方面,《国家教育规划纲要》在整个决策过程当中专门成立工作小组,面向公众多轮征求意见,并及时负责监督反馈且渠道形式多样。可以说,事前和事中监督反馈做得很好,但事后监督反馈渠道是否及时通畅,又做了哪些工作,我们必须边走边看,继续期待。

三、我国《国家教育规划纲要》决策过程的改进建议

《国家教育规划纲要》的决策过程本身已释放出教育改革的新信号,民意与决策互动将为今后教育改革开辟清晰、光明的路径。但在某些方面仍存不足,在此提出相关建议。

(一)建立和完善《国家教育规划纲要》的决策体制[6]

第一,优化纲要决策主体构成,适当扩大决策主体范围。目前我国政策的决策主体基本上是党委、人大及政府,咨询者和执行者在决策过程中的地位低、作用不明显。第二,改革我国教育行政的科层组织结构。国家要适当下放权力,由下属机关及人员对政策问题做出识别、判断,自下而上进行决策,充分调动各个方面的积极性;第三,鼓励行业式的或带有利益集团性质的教育政策咨询组织的发展,并参与决策过程。第四,决策主体和决策程序的规范化。对决策主体和决策程序的规范进行严格规定,并赋予其相应的权利与义务。

(二)发挥咨询者和执行者政策问题认定及纳入中的作用

咨询者在教育政策研究方面理论基础丰富,对政策问题有高度的警觉并通常以研究成果的形式提出问题、建议。执行者了解教育实际,对教育政策执行过程中出现的问题较熟悉并能够及时解决,同时通过反馈,又能发现新问题。因此,要重视咨询者和执行者在政策问题认定及纳入中的作用。

(三)建立公示制度、听证制度及辩论制度

教育政策决策的参与制度包括公示制度、听证制度和辩论制度。政府准备制定什么教育政策、解决什么教育政策问题以及公众如何参与等,需要通过电视、报纸等传媒告知社会公众。教育决策机构将政策文本进行公示,告知相关利益主体,相关利益主体通过各种方式表达意见,提出观点,这就涉及到听证制度。设置专门的辩论程序,鼓励参加听证的相关利益主体通过辩论陈述观点看法,进而对教育政策决策过程进行充分论证。

(四)运用决策理论方法改进议案裁定规则[7]

改进议案裁定规则需要借鉴科学决策的理论与方法。投否决票就是让所有投票者提出自己认可的政策议案,然后汇总,再随机地将这些政策议案排序,让投票者按从全部政策议案中否决一个议案的方式进行,最后剩下的政策议案当选。投否决票特别针对全体一致的某些缺点加以改进,投票者既有机会表达自己的爱好,又有权力否决自己不喜欢的政策议案,同时投票者提出政策议案时还需积极考虑他人的利益,避免自己所偏好的政策议案被否决,这样一来投票者之间的“策略行为”就会相对减少,自己的意愿表达就会更为真实。

(五)加强对政策议案的审查功能并建立事前事中事后监督反馈机制

我国应借鉴发达国家经验,建立和完善政策议案审查的程序和制度并建立配套制度。教育政策从决策到出台实施,应该建立事前、事中和事后贯穿全程的监督反馈机制,保持渠道畅通,对决策过程中的各种突发问题做到及时修正。

注释

{1}为表述方便,本文中《国家教育规划纲要》是指《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020)》。

参考文献

[1]祁型雨.论教育决策过程的质量判别与质量保证[J].上海:上海教育科研,2006(2):12.

[2][3]祁型雨.利益表达与整合—教育政策的决策模式研究[M].北京:人民出版社,2006.

[4]王晓辉.关于教育决策过程的评价标准研究[D].沈阳:沈阳师范大学,2008:36-38.

[5]王慧.公开决策问计于民—《国家中长期教育改革和发展规划纲要》起草历程回顾.教育旬刊[J],2010(5).

[6]祁型雨等.论教育政策议案裁定的模式选择与规则改进[J].沈阳:教育管理研究,2007(1).

篇3

教育投入从主体上可分为人力、政策和物质三大方面。相应地,人力则包括学生和教职员工,主要指精神性投入;政策可以包括各种优惠条件和法律保障;物质可分为实物与资金。从这三大方面入手,教育投入的结构大致可分为精神性投入、政策性投入和物质性投入。它们由内至外构成了教育投入的结构。

一、精神性投入是教育投入的核心(实质)

人力资源有两个方面,即学习者和教育工作者(教师和管理者)。他们都在教育过程中输入人力(时间)进行劳动。人力资源是教育资源的主要部分,而且其中一部分又承担了精神生产的任务,使学习者成为能在未来发挥作用的主体。因此,他们的投入在教育活动中都起着至关重要的作用。这些投入时时影响着教育质量以及育人成才的大计。

教育主要是培养学习者理性和发展他们精神的活动。教育是精神生产劳动。它不仅仅使身体(肉体)得以训练,其本质主要在于附着在不同个体身上的思想和精神(包括观念、情感、态度、价值观等)在个体之间的传递与流通,而不是物质的简单交换与馈赠。可见,人力在教育活动中的各种投入最主要的是情感和精力的投入。情感和精力的投入属精神性投入。

所谓教育中的情感,是指教育工作者和学习者在教育过程中产生的喜怒哀乐等心理表现。这种情感,有健康和非健康或正当与不正当之分。健康而正当的教育情感,主要表现为教育工作者对教育或教育者的喜爱和爱护以及学习者对学习或教育工作者的热爱和尊重等。非健康的、不正当的教育情感,则表现为教育工作者对教育或学习者的冷漠和鄙视以及学习者对学习或教育工作者的惧怕和厌恶。但无论如何,正常的是,作为教育工作者或学习者应有稳定、健康、正当的教育情感;纵使教育活动中产生了困难和麻烦,也应尽力避免不健康和不正当的教育情感产生。

而教育精力则是指教育者或是学习者的心神状态或精神状态。教育中的心神状态也有积极与消极之分。积极的心神状态表现为强烈的责任心,认真负责的态度,饱满充沛、孜孜不倦、全心全意的投入精神。消极的心神状态,则表现为敷衍塞责、心神不专、精神倦怠等。精神是具有传递效应的。正是由于教育工作者和学习者在教育过程中的心神状态有这样的差别,才会出现在同样的教育时间和空间里,学习者的效果会完全不同。

可见,在教育过程中,精神性投入不但不会被消耗掉,而且会得到更大的传播效应。积极的精神性投入会创造出新的增值,而消极的精神性投入则可能产生负面的影响。因此,不管是教育工作者还是学习者都需要重视人力中的精神性投入。

二、政策性投入是人力与物质相互转化的中介

教育的政策性投入,包括直接的教育政策性投入和间接的教育政策性投入。直接的教育政策性投入,是指党和政府投入到教育领域的基本政策和具体规范。它包括党和各级政府就教育的普遍性问题,如教育方针、任务、目的、目标、原则及基本措施等直接做出的决议、决定、纲领、纲要、规定、意见等,以及针对某一时期一定范围内的某一类教育问题直接做出的暂行规定、暂行条例,发布的实施办法、通知、建议等。间接的教育政策性投入,是指党和各级政府所制定的与教育发展有密切联系的知识分子政策、人才政策、科技文化政策以及劳动就业政策等等。由于教育政策对教育发展和教育改革具有重要的指导作用,党和政府对教育领域的政策性投入,必然直接或间接地左右着教育的发展进程。

从不同的主体来分,教育政策性投入可分为国家领导和引导教育事业健康发展的宏观战略、决策及实施力度;法律、制度上的规范和约束力;学校领导者在改革等方面的政策调整与实施。无论如何划分,也无论是关于教育发展的大政方针等根本性的教育政策,还是关于某一类教育问题的具体政策,教育政策的制订与提出能起到一种很好的调节、保障和制约作用。它能指示教育发展的方向,指出教育者和学习者的权利和义务,同时,制约着各种不规范、不合理的情况和问题。如教育战略地位的规定,教育投资规模的大小,教师待遇的提高;又如教育部制定的一些具体政策,包括纠正片面追求升学率的规定,减轻中小学生课业负担过重的规定。

三、物质性投入是教育投入的条件与基础

教育的物力资源,狭义地说,是指输入教育过程的物质资料方面的直接实物条件。这种物资条件可以用实物或者财力(价值单位)来表示。在邱渊先生的《教育经济学导论》中,实物资源从教育过程输入中的实物条件的经济性质,可分为:一是在经济学中曾有“可自由取得的使用价值”一类的东西,如洁净的水等资源,但这些在今日往往需要支付若干经费才能使它们成为教育过程环境的可资利用的条件;二是土地,如足够(无需过分)宽敞的校园,是良好的教育环境的必要条件之一;三是“费时间”亦即具有“迟效性”(或称“时滞性”)的实物条件,如教材、校舍;四是“高科技”或技术性的实物条件,指一些特殊的教学设备、用具、图书等等。我们知道,教育的维持与发展,必须具备一定的物质条件,而且学校的校舍、校园绿化、图书资料、仪器设备、文体器材等,都还要不断进行程度不同的改善。而且在教育过程中,师生的劳动时间、教材和设备等等的质量都对知识、意识等输入情况起着直接作用。可以说,实物资源的投入具有直接性的特征。

教育的财力资源,指的是用于兴办教育事业、组织教育过程时使用的财力。它包括从社会兴办教育事业到个人参与教育过程进行学习所支付的各类费用,表现于现金或实物折算的以货币单位表示的价值。教育过程财力条件的作用与直接输入教育过程的人力资源和实物资源不同,财力条件本身不可能成为直接输入教育过程的事物或要素;否则,教育过程成为一种商品交换与买卖的过程。财力,无论其形式为现金、票据或其他,对于教学实践活动不可能产生直接的实质性作用,而是间接性的作用。从这个意义上讲,财力条件与实物资源不同,它仅是教育输入的间接性的经济资源或条件,是组织教育输入的工具或媒介物。它的间接性特征与其本身的特性有关。

然而,我们知道,教育的物质资源中实物条件和财力条件两个方面可以说是既相联系又有区别。输入教育过程之中的物力资源虽然实质上不是财力而是实物,但在实际的计划、组织工作层面,这些实物却往往以价值形态出现,即表现为财力。另一方面财力只有转化为实物,并及时地输入到教育过程中去,才能发挥其作为教育资源的条件作用。因此,两者在教育活动中的基本特征是直接性和间接性的统一。并且物质资源的投入是人力投入在教育活动过程中顺利进行的重要条件。

总之,教育过程或学习过程完全是一个发挥主体性的过程。物质性投入只是从外在提供教育或学习的条件和基础,教育或学习效果的好坏、学习成绩的优劣完全取决于主体性投入或精神性投入,也即精神性投入为教育或学生习得的核心。政策性投入是人力与物质相互转化的中介,它在物质性投入转化为精神性投入的过程中发挥着重要的作用,是提高教育质量或学习效率的中介或桥梁。

教育投入的特征在学界已有较多的研究。总结起来,教育投入的特征主要表现为非营利性、连续性、长效性、递增性、间接性、周期性等方面。但以往对教育投入特征的概括有失笼统、模糊,且大多限于对教育经费投入特征的描述。为此,从不同的视角考察,我们提出的教育投入呈现出如下基本特征:

1.从性质来看,具有生产性和消费性二重特征

消费性。教育事业的进行总要消费一定的物质资料,而教育过程却不产生任何物质资料。教育投入,并不是仅仅以物力和财力的形态去表现的,它凝聚和消耗了大量活的劳动,并需要大量高质量的物质条件作基础。它要消耗大量国民收入和大量资金投入。

生产性。教育投入可以提高劳动者知识、能力和素质,为物质资料生产准备了必要的条件,劳动力投入到生产中,又可以生产出更多的物质资料。

教育投入完全是一种实际性消费与生产活动,而且由于它主要是高层次的智力活动,最终是为包括物质生产部门在内的社会一切部门行业,提供大量接受过知识与技能训练的服务劳动者。劳动者为社会活动提供知识技能、观念和行为规范等良好保障,使生产活动中质量和效益有很大的提高。因此,生产性和消费性二重性特征明显。 2.从形式来看,呈现出多样性特征

教育投入是指一个国家或地区根据教育事业发展的需要,投入教育领域中的人力、物力和财力的总和。它不仅包括资金投入,还包括政策、认知、精神和行为等广义的投入。教育是培养人的活动,因此相关投入不像一般生产投入那么简单。在教育投入中,不仅有物力财力等物质性的投入,也有政策体制上的支持,还有更核心的思想和精神及其人文关怀的投入。

形式上的多样性体现为:一是投入主体的多样性。生产力的高度发展以及教育的性质的原因,决定了教育投入主体多样性的特征。教育投入主体包括国家、企业、各种组织和机构、各种团体、家庭和个人等。二是投入渠道的多样性。多样性的渠道包括人力、物力、财力、政策制度等。人力资源投入主要指教育主体的作用,包括领导者的思想观念,管理者的改革意识,教师的情感投入,都是人力资源投入的表现。财力资源投入,也可称为教育财力资源,指的是用于兴办教育事业、组织教育过程时所用的财力,包括从兴办教育事业到个人参加教育过程进行学习所支付的各类钱财,表现于现金或由实物折算的以货币为单位表示的价值。它不包括向教育过程实际输入的教育资源中不经过货币单位核算的那些实物的经济价值。政策制度主要指国家制定的有关教育发展计划,教育经费管理体制,教育投资体制,教育部门的人事权和教育发展的相关政策。它立足于国家现状,体现国家既定的教育发展计划,使教育事业的质量和规模得到保证。

3.从地区来看,存在明显的区域差异性

首先,就教育经费投入的差异来看,教育投入和社会经济发展水平一样,有明显的区域差异。一个地区教育经费投入的多少,在社会总资源中占多大比例合理,不是由人们的主观愿望决定的,而是由一国或一地区一定时期的经济发展水平决定的。这种差异主要表现为人均教育投资、社会团体和公民个人办学经费、财政教育经费在三级教育中的分配等的不同。所以,发展经济尤其是扶持落后地区经济是增加各地区教育经费投入的根本途径。

其次,就物力投入的差异来看,经济发达的国家地区,对于教育的物力投入是很充裕的。舒适的校舍,先进的教学仪器,良好的教学活动场所,尤其是对于发达地区和发达国家的一流大学和重点院校,教育方面的物力投入从来是不会吝啬的。而经济不发达甚至落后的国家和地区,特别是农村,教育在物力方面的投入是相当匮乏的。

再次,就精神文明投入的差异来看,我国教育事业总体上是不错的,非经济方面起了很大的作用。其他行业,就一般人来说,经济待遇好,就能干得比别人好;但教育不同,这个行业需要文明素质高的人、需要具有奉献精神的人,如果只是为了待遇丰厚而任教的肯定做不好。因此,许多经济落后的地区仍然存在好教师,而许多经济发达的地区也会有许多不称职的教师。

第四,就政策投入的差异来看,经济发达国家和地区与经济欠发达的国家和地区在教育投入的政策上肯定存在差异。它需要根据各地区经济发展水平,劳动力需求结构以及教育经费在三级教育中的分配等因素来制定教育政策。就高等教育、中等教育经费的分配比例而言,欠发达地区显然处于劣势,而小学教育方面,则由欠发达地区居于首位。这种资金分配格局是与各地区的教育与社会经济发展水平相对应的,也是政策投入高低的体现。

4.从时间来看,具有长期性和递增性

一方面,教育投入表现出长期性。据统计,把一个人培养成社会需要的专门人才,往往需要十多年甚至更长的教育投入。而且受学习者自身特点的制约,这种投入应该保持相对的连续性和相对的稳定性,否则,将不利于受教育者智力的开发和能力的培养。在这种过程中,无论是投入教育领域的人力、物力和财力,还是国家、社会、抑或是教育系统内部以及教育领域内的个体的认知、精神和行为,都必须是长期的。

另一方面,教育投入在整个过程中呈现出递增的态势。如果把教育阶段从低到高依次划分为初等、中等和高等教育,那么,高等教育较之中、初等教育阶段的人、财、物、精力、时间等在不同程度上有所增长,呈现出不平衡的增长趋势。但无论是初等,或是中、高等教育阶段,教育投入都是递增的。受教育者随着学龄的增长,其所获取的知识和精力以及情感的投入都在日益增长。

5.从收益来看,具有长效性、间接性以及多效性

长效性表现为,教育投入的收益,尤其是经济收益的获得,往往需要较长的过程。一般说来,一笔投入能够发挥作用,取得收益之前,既需要经过较长时期的学校教育过程,以把学习者培养成社会所需专门人才(如培养一个中等文化程度劳动者要12年左右,培养一个合格大学生要16年左右),同时还需要经过学习者个人到经济部门寻找工作,适应工作环境,以发挥其劳动技能这一过程。

间接性表现为,教育投入在教育领域内所形成的知识和技能或人力资本,最终只有到经济领域内才能发挥其特有的功能与作用。不仅如此,教育投入循环与教育投入收益的补偿也具有一定的间接性,即教育领域里投入成本一般只能用于对其他经济领域内劳动成果和收益进行补偿。教育领域自身并不能直接创造出相应的经济价值及收益。

多效性表现为,教育投入形成的知识和技能与劳动能力—人力资本,不仅能为学习者本人带来种种货币性经济收益和非货币性心理收益,同时还能为社会或他人带来一定的经济收益和精神满足。前者如学习者个人收入水平的提高,个人文化修养和精神生活方面的增进;后者表现为社会生产效率、经济增长水平的提高,社会文明程度与民族文化素质的改善。

6.从供需来看,存在供需的矛盾性

教育需求,包括个人对教育的需求,国家对教育的需求和生产单位对教育的需求;教育供给,包括国家举办的各种教育,企业法人和社团组织举办的教育以及个人办学等。决定教育供需的因素包括教育投入、劳动力需求结构、教师供应状况等。因此,教育供给和教育需求是矛盾的双方。一般来说,教育投入的需求是无限的,教育投入的供给是有限的。

从物力、财力投入来说,教育工作者、学校以及各种教育机构(教育供给者)是教育投入的需求者,接受教育投入供给者(教育需求者)提供的物力、财力等资源;反之,教育投入供给者(教育需求者)接受教育投入需求者(教育供给者)提供的教育服务。然而,从人力、政策法规、精神投入方面来说,教育工作者、学校以及各种教育机构(教育供给者)是教育投入的供给者,用自己的知识、精力来为教育投入需求者(教育需求者)提供相应的教育资源和教育服务;反之,教育投入需求者(教育需求者)接受教育工作者、学校以及各种教育机构(教育供给者)提供的服务和帮助。这一对矛盾表现为,教育需求者对教育的需求是无限的,但作为教育投入供给者所能提供的供给又是有限的;反之亦然。

因此,教育需求者会适当遏制自己的教育需求,根据自己的实际支付能力提出教育需求;教育供给者,也会根据社会教育投入的可能量和学校教育成本确定办学规模,合理利用教育资源,提供一定质量的教育服务,提高教育投入的利用率。

认识和掌握教育投入结构及特征,对完善教育政策,加大教育投入,提高教育质量,都具有指导意义。对教育投入的结构研究启示我们,在大力提高保障性政策投入的前提下,保持物质性投入的长期稳定增长,同时提高间接性和直接性相统一的物质资源投入的利用率,保证长期发挥人力资源的情感和精力投入的效用,是提高教育质量的一条根本性途径。这里仅就教育投入的结构及特征研究的意义,阐述两层意蕴以抛砖引玉。

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目前我国民办高等教育在推动经济发展、技术进步、社会稳定和文化繁荣等方面起着极大的作用,从1978年新中国第一所民办高校——湖南中山进修大学(原中山业余大学)诞生到2005年底止,民办高校有252所,在校生105.17万人,其中本科生10.41万人,专科生94.76万人,另有其他形式教育的学生19.18万人;独立学院295(不计校数)所,在校生107.46万人,其中本科生90.09万人,专科生17.37万人,另有其他形式教育的学生0.33万人;民办高等教育机构1077所,各类注册学生109.15万人。但是由于政府没有将其纳入教育发展规划,在财政和税收政策上与公立学校不能一视同仁,在财政资助力度、税收负担、税收优惠等方面存在较大的差异。尤其是《民办教育促进法》颁布后,产生的一系列财政与税收问题成为世人关注的焦点。因此,对促进我国民办高等教育发展的财政与税收政策进行深入研究,在教育体制改革背景下促进高等教育发展模式多样化,加快高等教育大众化步伐,促进我国教育财政公平,降低税收政策风险,推动社会公益事业发展都有十分重要的意义。

二、我国民办高等教育财政与税收政策存在的主要问题

1、民办高校未纳入高等教育的行政范畴

民办高等教育与公办高等教育一样,是我国高等教育的组成部分。民办高校所实施的高等教育层次的教育,是与公办高校所实施的教育享有同等重要性的国家教育事业。令人奇怪的是,在国家教育主管部门国家教育部的高等教育行政部门,其行政范畴却只包括公办高校,不包括民办高校。在政府出台的一系列高等教育政策中,都只涉及到公办高校,民办高校的相关政策都要加上“民办”二字,在国家高等教育主管部门组织体系中,民办高等教育还是作为特例来办理的,并未进入到常规的行政体系中去。

2、政府采取的是双轨制的财政政策

世界各国私立高等教育发展的成功经验表明,作为国家高等教育的组成部分,私立高校也有权获得公共财政资助。大凡成功的私立高校,都有公共财政资助,有的财政资助甚至占了学校财政收入的大部分。在我国,公共财政只能用于公办高校的观念还没有取得突破,所以,独立设置的民办高校难以从政府获得经费支持。不仅如此,在政府实施的一系列针对高校的财政优惠政策中,也很难看到为解决独立设置的民办高校的问题所采取的政策措施。

3、市场竞争环境不平等

2004年2月5日,财政部、国家税务总局了《关于教育税收政策的通知》(以下称《通知》)。然而,由于其未能与《民办教育促进法》及其《实施条例》很好地衔接,因此《通知》中的一些规定在实际执行中会导致民办高校的税收优惠政策难以落实,造成民办高校与公办高校事实上的不平等待遇。为了避免纳税,民办高校会想方设法去减少办学经费的节余,这会导致民办学校缺乏发展的后劲和承担办学风险的能力,甚至有可能引发一些不规范的办学行为。

4、财政教育经费拨付未能一视同仁

一些地方政府把应该承担的高等教育责任部分地转嫁到了民办高校身上,而民办高校在承担这一任务的同时,却得不到与公办高校一样的生均经费资助。另一方面,在沿海发达地区的大城市,政府对公办高校的财政拨款越来越高,教师待遇越来越好;而民办高校由于生源和收费受到限制等原因,缺乏健全的社会保障机制,师资流失严重。

5、边远、贫困及少数民族地区缺乏特殊优惠

我国教育发展极不平衡,城市与农村、东部与西部教育水平差距大,尤其是边远贫困地区、少数民族地区,经济比较落后,教育经费紧缺,教育水平不高,在这些地区举办民办高等学校有重要意义。我国《民办教育促进法》第五十二条规定:国家采取措施,支持和鼓励社会组织和个人到少数民族地区、边远贫困地区举办民办学校,发展教育事业。但从现有政策规定来看,我国并没有对边远贫困地区、少数民族地区的民办高等教育作出财政和税收方面的特殊优惠安排,不利于鼓励这些地区民办教育的发展。

6、税收管理不公平

长期以来,我国教育事业由政府出资举办,并享受免税待遇,基本未纳入税收管理范围。受这一历史习惯影响,加上人们对公办高等教育公益性的普遍认识,即使在公办高等教育有应税项目或应税收入的情况下,税务机关对公办教育的税收管理仍然偏松。相反,民办高等教育虽然也能享受一些免税待遇,但其应税项目比公办教育要多,加之社会对其价高利大的普遍认识,税务机关对民办高等教育的税收管理比对公办教育严格。这种管理上的差别待遇加剧了民办高等教育与公办高等教育的不公平竞争,不利于民办高等教育的发展。

三、发展民办高等教育的财政与税收政策建议

1、关于财政政策建议

(1)设立对民办高等教育的预算投入政策。针对我国目前民办高等教育的财政政策状况,对国家预算管理制度应作相应的调整:①预算科目中增加支持民办高等教育发展的科目,每年相应安排一定的财政资金。②通过理顺政府间的财政体制,妥善解决上下级政府之间在高等教育方面的利益冲突,保护和发挥下级政府尤其是基层政府在发展民办高等教育方面的积极性,实现国家整体利益最大化。③财政资金重点支持边远贫困地区、少数民族地区的民办高等教育。

(2)对民办高校实行财政贴息政策。财政贴息可以通过少量财政资金的投入引导更多的社会资本投入到政府鼓励的领域,放大财政资金使用功效,起到“四两拨千斤”的作用。从公共财政的内涵与能力来看,财政贴息代表了今后财政资金的使用方式的改革方向,也是支持民办高等教育发展的一种非常有效的政策手段,政府有必要在这方面进一步加大政策扶持力度。

(3)实行市场导向的收费政策,鼓励民办高校在竞争中提高效率和效益。目前各地民办高校基本上是实行“准成本收费”,收费标准为审批制。其办学成本中包括事业费和基建费折旧等项目,而且变数很多,尤其是人员性费用的弹性很大,很难对办学成本作准确估计,因而各地民办高校的收费标准差别也很大。如果完全按市场行为办学,则不需要政府规定,可以通过市场竞争定价。实际上,在教育领域,通常都有一个相对稳定的学费水平,质量不同的高校之间学费也不会有太大的差别。在此情况下,高质量的学校可以招收到较多、较好的学生,从而实现对办学效益的回报和对办学水平的肯定。因此,对于民办高校,尤其是不接受政府资助的取得合理回报的民办高校,政府可以放宽对其学费标准的控制,允许其按照高于办学成本的标准收费,并由市场来调节其学费水平高低。

(4)扩大对民办高校学生的资助,鼓励优秀学生接受民办高等教育。在高等教育阶段,为保障民办高校学生的平等权益,政府应该通过多种不同方式对民办大学生提供一定的资助。目前银行在公办高校开展的有关业务都还十分有限,在民办学校则基本上没有开展。为此,政府可以通过贴息和提供担保等方式,加大对学生贷款的支持,并加强管理,制定学生贷款和还款的具有强制性的规定,从而降低贷款风险;通过加大政府补贴,可以增加银行的获利,提高其积极性。此外,在有关特困生补助、车船票优惠、定向奖学金、国家奖学金等方面,也应该建立对所有学生(包括公办学校和民办学校)同等的政策。

(5)加强对民办高校科学研究和学科建设的支持,促进民办高校提高质量和水平。高等学校作为高深知识生产、传播、推广、保存的场所,在科学研究方面肩负重要的使命。民办高校质量的提高也不能没有学术研究,而目前我国民办高校很少进行学术研究活动,这对它们提高办学水平和质量具有很大的影响。为此,可以通过一定的政策导向,鼓励民办高校参与全国各类科研课题的申请;通过一定的财政拨款,直接支持民办高校进行教材开发、教学改革以及重点学科和实验室建设,使一批民办高校能在某些领域达到国内领先水平。

(6)鼓励多种形式的“混合制学校”,广泛动员各种社会力量办学。目前我国除“纯民办”高校外,还有“转制学校”、“独立学院”、“股份制学校”等多种介于公办和民办之间的混合制高校。这些学校是我国教育的体系中的一支重要力量。应该进一步理顺关系,加强管理,使公办高校、民办高校以及“混合制学校”能在公平的环境中竞争,共同发展。具体而言,在今后教育发展过程中,公共资源(包括土地、资金、已有资产等)可以与其他社会资源结合共同举办教育,有些学校,可以通过明确公共教育任务(如一定的公费生指标)、控制学费水平(低于纯民办高校)、委托特定任务(如为特定职业和地区培养人才)等方式,体现公共资源的公益性;对纯民办高校,则也应该在明晰产权的基础上,通过公共财政给予直接或间接的支持。

2、关于税收政策建议

(1)享受同等的税收优惠政策。从目前状况看,我国民办高等教育与公办高等教育的关系不清,多数人认为民办高等教育是公办高等教育的补充,使民办高等教育长期处于配角地位,并在享受教育税收优惠政策方面受到一定程度的歧视。为此,必须更新观念,高度重视民办高等教育的发展,采取切实措施,民办高等教育应有的法律地位,使其与公办高等教育享受同等的税收及其它优惠政策,从而为民办高等教育创造一个公平、公正、平等的发展环境,促进民办教育事业健康发展。

(2)调整民办高等教育税收政策。对民办高等教育进行营利性与非营利性区分后,其税收政策也应相应地进行区分。非营利性民办高等教育机构不为任何私人谋利,具有较强的公益性,其本质特征与公办高等教育机构非常接近,因此应给予其与公办高等教育同等的税收待遇。营利性民办高等教育机构虽然以获取回报为目的,但也具有公益性特征,应适当缩小营利性民办高等教育机构与公办高等教育机构的待遇差别。具体设想是:在现有民办高等教育优惠政策的基础上,对营利性民办高等教育机构自用的房产和土地免征房产税和城镇土地使用税。在企业所得税方面,对从事学历教育取得的教育服务收入,在开办初期予以3至5年的免税,免税期满后,依法征收企业所得税;对营利性民办高等教育机构受政府委托承担部分义务教育任务而获得的教育经费,免征企业所得税。在捐赠税收扣除方面,对非营利性民办高等教育机构的捐赠予以全额扣除,而对营利性民办高等教育机构的捐赠不允许扣除,鼓励社会向非营利性高等教育机构捐赠。此外,地方政府不能越权随意给予营利性高等教育机构免税待遇。

(3)对受教育者予以税收优惠。长期以来,我国对教育事业税收优惠主要针对教育机构,而对受教育者的激励不多,为鼓励教育消费,特别是在民办高等教育收费较高的情况下,要使潜在的教育消费需求变为有效的需求,应该对受教育者实施税收优惠政策。借鉴美国等发达国家的经验,应在现有优惠政策的基础上,加大对受教育者的优惠力度。在个人所得税方面,对个人和家庭的教育支出给予一定比例的税收扣除,对学生教育贷款利息允许税收扣除;在企业所得税方面,提高职工教育经费的计提比例和扣除标准,鼓励企业、家庭和个人扩大教育消费。

(4)对边远贫困地区、少数民族地区的民办高等教育给予特殊优惠。国家应该在这些教育资源匮乏的地区大力扶持民办教育,特别是民办高等教育。在税收方面,应该给予这些老少边穷地区更加优惠的政策。比如可以给予这些地区的营利性民办高等教育与公办高等教育同等的税收待遇,对投资者用取得的回报追加办学投资的,退还已缴纳的个人所得税等,鼓励社会力量在这些地区举办民办高等教育,推动其经济快速发展,使这些地区尽快改变教育水平落后的面貌,缩小与发达地区的差距。

(5)建议免征民办高等教育机构的营业税。我国现阶段社会发展的一个重要任务就是,围绕经济建设这个中心,大力发展教育事业,特别是教育对象以待就业人群为主体,教学内容以职业技术教育、岗位技能培训为重点的非学历教育。现阶段对民办非学历高等教育机构征收营业税,必将制约民办非学历教育的发展,不符合目前的社会需要状况。因此,建议对民办高等教育机构免征营业税,以利于其健康发展。

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关键词:农村宅基地;土地增减挂钩;Logistic模型;闽南地区

中图分类号:F301.3文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2017)01-0046-07

收稿日期:20160701DOI:10.13968/ki.1009-9107.2017.01.07

基金项目:国家自然科学基金青年项目(41401210);福建省社会科学规划青年项目(FJ2016C048);泉州市社会科学规划项目(2016D19)

作者简介:梁发超(1983-),男,华侨大学政治与公共管理学院讲师,博士,硕士生导师,主要研究方向为土地资源与城市管理。

一、文献回顾与问题的提出

农村宅基地是我国现行土地管理制度下农户最重要的福利性资产,是农民生产、生活综合功能的空间承载体,它为农民提供最基本的居住保障[1]。2016年政府出台的农村宅基地管理政策规定,农村宅基地和农房被赋予资产属性,可以在银行抵押贷款。在我国新型城镇化及农业现代化快速发展背景下,随着非农就业机会的增加及农村人口大规模的迁移,农村宅基地出现布局分散、人均超标、一户多宅、闲置低效利用现象[2,3]。从宏观角度来看,农村宅基地闲置部分科学有序地退出以满足新型城镇化、工业化刚需用地,是实现城乡建设用地增加挂钩的重要途径,也是统筹城乡协调发展和实现耕地占补平衡的关键所在。从微观角度来看,分析了解农村宅基地退出的影响因素,有利于掌握退出宅基地农户的真正诉求,从而维护农户宅基地的合法权益,构建科学合理的农村宅基地退出补偿机制。

目前,我国学者对农村宅基地退出相关研究已取得丰富的成果,研究内容涉及农村宅基地退出机制的构建[46]、农户对宅基地退出的认知与响应[79]、宅基地退出模式和补偿分配[10]、宅基地退出制度创新[11,12]和退出农户的合法权益保障[1315]等宏观层面问题,也有从微观福利视角研究宅基地退出对农户心理行为的影响[16,17]。但农村宅基地是农民以农村集体组织身份取得的无偿、无期限的福利性居住用地,在研究中许多学者很少关注退出过程中主体“农户”的意愿,从农户角度研究宅基地退出及其影响因素尚不多见;且大多数研究从宏观层面上探讨了农户宅基地退出的必要性、制约因素及对策建议等,研究结果针对性和可操作性不强。闽南地区是东南沿海经济增长最迅速和最具活力的区域,快速城镇化导致其耕地保护和新增建设用地需求矛盾日趋激烈,但农村宅基地低效利用现象普遍存在。而目前国内学者尚未对闽南地区农村宅基地退出意愿及其影响因素进行针对性的研究。鉴于此,本文选取闽南地区为典型案例区,从主体“农户”的角度调查分析影响宅基地退出意愿的影响因素,探究农户对宅基地退出的真正诉求,为构建科学合理的农村宅基地有偿退出机制提供理论支持和技术支撑。

二、研究区概况及数据处理

(一)研究区概况

闽南地区地处福建省沿海地区南部,包括厦门、泉州和漳州3个市,是全国实行改革开放最早的地区之一,也是海峡西岸经济区的核心区。地理位置位于东经116°53′~119°05′、北纬23°32′~25°56′,东北与福州市、莆田市接壤,西北濒临三明市、龙岩市,西与广东省潮州市、汕头市毗邻,东临台湾海峡,与台湾省隔海相望,面积约12 715.65 平方千米。闽南区内地势由东向西逐渐降低,地貌类型复杂,有低山、中山、低丘、高丘、台地、平原和滩涂等。气候属于亚热带海洋性季风气候,温暖湿润,年均气温21℃,农作物可一年两熟或三熟。闽南地区2012年人口约1 694万,人口密度约1 332.27人/ 平方千米,人口密度强度远远高于福建省平均水平。2014年闽南GDP总量突破11 500亿元,占全省GDP总量的一半多,人均GDP较高且增长速度较快。近年来,随着海峡西岸经济区建设的推进及城镇化的飞速发展,闽南地区建设用地增速较快,耕地保护和建设用地增长的矛盾日益凸显,但农村宅基地闲置低效利用现象却依然存在。

(二)数据来源及处理

本文社会经济数据主要来源于《2015年厦门市统计年鉴》《2015年泉州市统计年鉴》《2015年漳州市统计年鉴》,农户宅基地退出意愿相关数据来源于问卷调查和入户访谈。依据闽南地区的产业区域差异及农村宅基地分布特征,利用自助法(Bootstrap)中的二步法和分层取样法,选取厦门市的后溪新村、后街兑山村、新村、灌口铁山村、后埯村、黄地村6个村,泉州市的溪林村、梅岭村、湖头村、张厝村、莲西村、陈家梁、马家洼、锦洋村8个村,漳州市的吴宅村、方田村、后姚村、湖里村、后崎村、岐下村、竹港村7个村作为抽样典型村落。课题组于2014年6-8月、2015年6-8月年分别对厦门市、泉州市和漳州市所选取的21个典型村的部分农户进行入户调查。调查方式采用半结构式深入访谈和问卷调查两种方式。首先随机在所选取的典型村选择10~15户户主或其配偶作为访谈对象,进行半结构式深入访谈。调查的变量维度包括农户家庭属性特征、农户经济收入特征、宅基地及住房特征、农户政策认知特征等方面。调查问卷共发放600份,回收581份,有效问卷556份,样本有效率达92.67%,符合模型所需样本数。在进行数据模型分析之前,利用SPSS20.0对原始数据进行可信度检测,检测Cronbach’s α系数达到0.76,表明原始数据能体现主体特征的真实度。

(二)变量描述及赋值

经过实地考察和农户访谈,发现影响农户退出宅基地的因素并不是单纯的经济利益;在退出宅基地的决策过程中农户是追求宅基地福利最大化与有限理性的“行为人”“社会人”“经济人”的融合体,既考虑自身家庭需求,又要对未来生活环境做预测,还要对外部政策制度做出响应等。本文借鉴经济学理论,结合宅基地功能及农户行为特征,从农户家庭特征、农户经济收入、宅基地及住房特征、农户政策认知特征等4个维度设计了相关变量(见表1)。

1.农户家庭属性特征。包括户主年龄、性别、家庭总人数、户主受教育水平、城市生活偏好程度。年龄越大的农户其思想观念越保守,容易安土重迁;而年轻人选择非农就业的机会更多,更愿意在城镇生活。一般来说女性相较于男性更趋于保守,追求一种稳定的生活。家庭总人数越多,户主需要赡养或抚养的老人与子女越多,退出宅基地去城镇生活的成本较高。越想离开农村去城市生活的人越愿意退出宅基地。因此,本文假设户主年龄、家庭总人数与其宅基地退出意愿呈负相关;性别、户主受教育水平、城市生活偏好度与宅基地退出意愿呈正相关。

2.家庭经济收入特征。包括农业收入比重、家庭主要经济来源、家庭年总收入。农业收入占家庭总收入的比重越大,农户对土地的依赖性就越强,宅基地作为生产、生活保障的作用就越强,退出宅基地的意愿就越弱。家庭的总收入水平越高的农户,对未来生活把控的能力更强,对城市生活更加向往。因此,本文假设农业收入比重与其宅基地退出意愿呈负相关;家庭主要经济来源、家庭年总收入与农户宅基退出意愿呈正相关。

3.宅基地及住房特征。包括农户所在村落距城镇距离、生活环境状况、社会保障水平、教育水平、住房成新度、家庭宅基地面积。村落距城镇距离是指宅基地所在村落到城区的距离,距离城市越近,交通则越便利;通常距城镇越远,交通不方便的农户越愿意退出宅基地。农户对当地的生活环境、社会保障水平以及教育水平的评价在很大程度上影响了农户对于宅基地退出的意愿,这三个方面越好,表明农户对现有生活的舒适性和安全性越满意。宅基地面积的大小和住房质量状况直接影响农户的生活质量,宅基地面积越小越旧的农户退出宅基地的动机越强烈。因此,本文假设住房成新度、家庭宅基地面积与其宅基地退出意愿呈负相关;农户所在村落距城镇距离、生活环境状况、社会保障水平、教育水平与农户宅基退出意愿呈正相关。

4.农户政策认知特征。包括闲置宅基地处置方式、对政策了解程度、职业培训情况、征求意见。闲置宅基地处置方式变量,农民若是自己正在使用宅基地,那么对退出宅基地的影响微乎其微,而对于将宅基地进行流转以获利或宅基地闲置的那部分人群,其对退出宅基地的意愿影响相对较高。农户对宅基地退出政策越了解,抵触情绪越不强烈,行为决策更理智。在宅基地退出过程中,政府向农户征求过意见,他们认为自己的合法权益得到了保障,越易响应宅基地管理政策,积极退出宅基地。若政府向农户提供职业培训,农户转换职业难度降低,在城镇获取非农就业机会就越大。因此,本文假设农户对政策了解程度、职业培训情况、意见反馈与农户宅基退出意愿呈正相关;宅基地处置方式与退出意愿呈负相关。

四、调查结果与分析

(一)样本特征统计结果分析

被调查的556位农户:性别结构为男性占66.16%,女性占33.84%;年龄结构主要集中在30~60岁之间,其中年龄段在30~40岁的占19.66%,41~50岁占39.92%,51~60岁占33.32%,60岁以上占7.10%,平均年龄为49.52岁;受教育程度结构为小学及以下占21.24%,初中占32.76%,中专及高中占20.25%,大专及本科占19.18%,本科以上占6.57%;在家务农者占18.18%,低度兼业者占26.71%,高度兼业者55.11%;家庭总收入结构为10 000~29 999元占8.54%,30 000~49 999占25.26%,50 000~69 999占38.54%,70 000~89 999占18.32%,90 000元以上占9.34%。从总体上看,调查样本中有163农户(29.32%)选择愿意退出宅基地,有355农户(63.85%)选择不愿意退出宅基地,有38农户(6.83%)选择无所谓。结果显示,在现有条件下,大部分农户不愿意退出宅基地(见表2)。

(二)模型估算结果分析

运用Eviews6.0统计软件对问卷调查获取的农户数据进行Logistic模型回归分析。模型系数检验显示,回归似然比率为0.026,表明所建立的Logistic模型是合理的。模型中18个变量回归系数及显著性检验结果见表3。与农村宅基地退出有显著性相关的变量有10个:户主年龄X1、家庭总人数X3、户主受教育水平X4、农业收入比重X6、家庭年总收入X8、生活环境X10、住房成新度X13、家庭宅基地面积X14、退地政策了解程度X16、职业培训X17。详细分析如下:

1.农户家庭属性特征变量分析。户主受教育水平、户主年龄、家庭总人数对农村宅基地退出影响较大,结果显示,在1%水平上显著的因素是户主受教育水平,系数最大;在10%水平上显著的主要是户主年龄和家庭总人数两因素。户主受教育水平对农户宅基地退出具有显著的正向作用,与假设是一致的。原因是随着接受教育年限的增加,个人的认知水平和工作能力就越高,获得工作或创业的机会就越多,促使农村宅基地退出的机率随之变大。访谈中发现,农户认为自己的学历越低,从事非农就业或创业就比较困难,宅基地退出后,自己的就业和养老等得不到保障。户主年龄和家庭总人数对农村宅基地退出具有负向作用。年龄越大的农户,务工能力较弱;同时年龄越大的农户思想观念越保守,“落叶归根”等乡土观念意识浓厚,其宅基地退出的可能性相对较小。家庭总数越多的农户,需要赡养或抚养的老人与子女较多,退出宅基地去城镇生活的生计成本高。

2.农户经济收入特征变量分析。家庭年总收入与农业收入比重对农村宅基地退出意愿具有显著影响。家庭年总收入因素在5%检验水平上显著,对农村宅基地退出具有正向作用,与上述假设具有一致性。因为家庭年收入越高的农户,赚钱的本领较强,更趋向于追求高品质的城镇生活,其退出宅基地的愿望越强烈。农业收入比重在10%检验水平上显著,对农村宅基地退出具有负向作用,这与预期作用方向是一致的。因为家庭农业收入比例越大,农户对农业生产的依赖性越强,非农就业能力较弱,为了保障自己的生产、生活,他们希望拥有自己的宅基地和房屋,对宅基地退出意愿很弱。

3.宅基地及住房特征变量分析。模型参数估计结果显示,生活环境在5%的显著水平条件下通过了检验,而住房成新度和家庭宅基地面积在1%的显著水平条件下通过了检验;生活环境、住房成新度、家庭宅基地面积对农村宅基地退出意愿具有显著影响,且均对宅基地退出具有负向作用。宅基地是农户的身份获取的保障福利,是满足其最基本的生活居住需求的条件;满意的居住环境给农户带来生活上的舒适和心理上的愉悦,他们不愿意退出宅基地。在调查中发现,生活环境恶劣、基础设施落后村落,农户改善生活环境的心理迫切,在合理补偿的条件下,农户大多愿意退出其旧宅基地。宅基地面积大小、住房成新度与农户的生活质量直接相关。宅基地面积越大,农户在生产、生活中进行家庭非农经营的机会就越大,其退出宅基地意愿就越弱;尤其在闽南轻工业比较发达地区,部分农户利用宅基地进行小作坊生产,大大提高家庭收入。宅基地面积较大的农户认为他们拥有更多可盈利的资源,宅基地面积大的农户反而不愿意退出。住房成新程度对宅基地退出有着负向显著影响,农户认为房屋是他们长期辛苦的积蓄建造的,房屋越新,在心理上他们越难以接受拆迁,要求政府补偿的额度较大,退出宅基地的动机较弱,反之亦然。

4.农户政策认知特征变量分析。农民对宅基地退出政策的了解程度在10%的显著水平条件下通过了检验,且回归系数为正;政府职业培训在5%的显著水平条件下通过了检验,且回归系数为正。说明对退地政策了解程度和职业培训对农村宅基地退出意愿具有显著正向影响。宅基地退出政策关系到农户宅基地权益能否得到实现,农户对退宅基地退出政策的了解程度越高越有利于对自身宅基地退出做出合理的决策。政府若不注重与农户沟通或农户对宅基地退出政策不了解,将导致农户担心自己宅基地退出后自身合法权益得不到保障,阻碍农户宅基地退出意愿。调查中发现,农民若充分了解宅基地退出的政策,在合理的补偿之下,大多数农户愿意响应国家政策退出宅基地。政府职业培训对农户宅基地退出具有显著正向影响,说明通过职业培训,使退地农户非农就业技能提高,其在城镇可顺利就业,获取满意稳定的收入来源。就业问题是宅基地退出后农户最关心的问题,直接关系到农户宅基地退出的决策行为,政府提供职业培训对农户宅基地顺利退出起着关键性影响。

五、结论与政策建议

(一)主要结论

1.在充分尊重农户意愿的前提下,开展闽南农村宅基地退出工作,将农村宅基地中超面积、闲置部分释放出来用于满足新型城镇化、工业化刚需用地,是实现城乡建设用地增加挂钩的重要途径。本文基于农户视角,对闽南地区21个典型村的556个农户进行问卷调查和入户访谈,获取宅基地退出意愿的数据资料。调查样本统计结果显示: 29.32%的农户选择愿意退出宅基地; 63.85%的农户选择不愿意退出宅基地, 6.83%的农户选择无所谓。

2.利用Logistic回归模型,分别从农户家庭属性特征、农户经济收入特征、宅基地及住房特征、农户政策认知特征等4个维度设计了18个相关变量,探究影响宅基地退出的异同。结果显示,显著影响农户退出宅基地意愿的因素包括:户主年龄、家庭总人数、户主受教育水平、农业收入比重、家庭年总收入、生活环境、住房成新度、家庭宅基地面积、退地政策了解程度和职业培训。

3.从影响农户退出宅基地的程度来看:户主受教育水平>家庭年总收入>生活环境>农业收入比重>职业培训>家庭宅基地面积>住房成新度>家庭总人数>退地政策了解程度>户主年龄。其中户主受教育水平、家庭年总收入、退地政策了解程度和职业培训对农户宅基地退出起到正向作用,其余为反向作用。农村宅基地退出是一项复杂的系统工程,农户退出意愿的决策行为受多种因素的制约。因此,在开展闽南农村宅基地退出工作中,应充分考虑影响农户宅基地退出意愿的因素,构建科学合理的农村宅基地有偿退出机制。

(二) 政策建议

1.对农村宅基地和房屋价值进行评估,给予退出农户足额补偿。宅基地是我国给予农户的一种福利性财产,宅基地赋予农户的不仅是基本的居住权利,还包括其所带来的隐形收入,直接决定着农户对宅基地退出政策的支持。在宅基地退出过程中所产生的土地巨大增值收益涉及分享者应包括退出宅基地的农户。因此,在对退出宅基地的农民进行补偿过程中,充分体现“共享改革成果和城乡协调发展”的原则,结合不动产价格评估方法,加大对退出宅基地农户的补助。

2.保障退出农户的居住生活条件。政府必须加强对退出农户安置点的选址与规划管理,尽量为农户提供面积适宜、交通便利、基础设施完善、周围环境优美的安置房。以便提高农户的生活质量,使农户享受到退出宅基地后带来的效益,实现“退有所居”“居有所产”,彻底免除他们的后顾之忧,才能得到退地农户的支持。

3.加强宅基地退出政策的宣传与落实。政府在开展宅基地退出工作前,应通过多种渠道加大对相关政策的宣传,并组织农户参与宅基地退出政策的培训,提高农户对宅基地退出政策的认知水平。针对不同年龄和教育水平的农户,与其充分沟通,保证宅基地退出政策的落实。

4.创造更多就业机会,提供农户再就业职业培训。在宅基地退出过程中,政府营造多渠道、高中低配套的职业技能培训,以保障退出农户在城镇中获取非农就业机会。引导农户从第一产业转向第二、第三产业发展,减小农户对于土地的依赖性,从而提高农民的非农业收入,增加农民对在城镇中生活就业的信心,顺势引导农民“退地转户”,从而退出闲置宅基地。

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篇6

[关键词]中外合作办学;税收管理;问题;对策

一、中外合作办学税收现状

根据《中华人民共和国中外合作办学条例》的规定,虽然目前我国市面上充斥着各种各样五花八门的中外合作办学模式,但根据办学主体的不同,归纳起来实际上基本可以分为两大类:一类是例如温州肯恩大学、宁波诺丁汉大学等办学模式的中外合作办学机构,其特点是一般具有独立法人资格,一定的合理回报可以要求从办学结余中取得;另一类例如北京大学与澳大利亚拉筹伯大学合作举办卫生事业管理硕士学位教育项目、清华大学与美国天普大学合作举办法学硕士学位教育项目等办学模式的中外合作办学项目,其特点是一般不设立单独的机构,不具有独立的法人资格,不得对办学结余进行分配,但对外方直接收取如劳务费、教材费、注册费等作为回报却并未加以限制。通过查阅互联网及大街小巷的广告,便可发现,名目繁多、五花八门的中外合作办学机构和办学项目正铺天盖地地席卷而来,占领我国的教育市场,跨越从幼儿教育到博士的各个学历层次。一个有意思的现象值得引起重视与反思,我们所熟知的国外一流大学却表现得非常谨慎,在目前国内花样百出的中外合作办学中很难查询到他们的身影。而与之相反的是,国外一些三流、四流甚至野鸡大学对此却是热情高涨,在国内的合作办学项目中遍地开花,与日俱增。通过查阅此类网络所披露的信息及相应的招生简章、招生宣传发现,绝大多数中外合作办学的收费标准都高高在上,每年的费用动辄上万元,甚至十几万、几十万元。但与如此高昂的费用、如此火爆的市场、如此可期的盈利形成鲜明对比的是,与中外合作办学相关实际缴纳的税款却少之又少,甚至在一些大学云集的省市收取首笔中外合作办学非居民税款,都能当作新闻见诸报端。

二、中外合作办学税收管理中存在的问题

(一)未正确认知中外合作办学税收实质

虽然乍看之下中外合作办学模式五花八门、种类繁多,但细致研究一下不难发现外方取得收入的方式大致相同。基本都是由中方高校负责招收国内学生,收取学费,然后再将学费按签署的合同规定向境外合作方完成付汇。合作双方同时参与教学活动。表面看,符合财税〔2014〕13号文《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》的规定,符合学历教育,应享受免税政策,但深入研究其税收实质,并非如此,实际上不少中外合作项目中,收取的学费都是按照分成的方式分配给双方的,事实上,已经不属于公益性事业,而成为营利性的商业活动了,不可享受免税政策,且合作办学项目中境外合作方为我国非居民纳税人。所以可将合作办学税收事项简单地一分为二:一是中方学校将国外先进的教育资源引入境内,为我国在校学生提供学历教育,涉税收入符合免税政策;二是境外合作方派遣人员在华提供服务,中方学校向境外合作方支付款项,此为非居民税收相关问题。

(二)中方高校税收法律意识薄弱

在我国合作办学项目中中方合作者大多数是高校,隶属于教育系统,为事业单位编制,一直以来所从事的业务基本上都是学历教育,根据目前我国的相关税收政策,其所涉及与学历教育相关的增值税、企业所得税基本都享受免征政策,导致长期以来,“税不进校”的思想在很多高校领导及办事人员的脑海中根深蒂固,基本从来没有想过有一天自己会成为纳税人。即使有关注,也基本上都是集中在横向科研、房产场地出租等经营性收入上。对所谓“中外合作办学属于学历教育,应当享受免收政策”的普遍认知,其实是对我国税收法规的了解不够深入,对国际税收相关知识的匮乏,对税法赋予双方的权利与义务更是一知半解。导致中方在签署合同时,对所蕴含的税收风险一无所知。而狡猾的境外合作方则会事先委托中介机构进行税收咨询与筹划,利用政策空档及中方合作者对国际税收知识的匮乏甚至无知,在签署合同时,列明“在中国境内发生的、依中国税收法律法规及政策产生的所有税费由中方负担”,而中方合作者往往因为税收意识的淡薄,忽略此条款所蕴含的税收风险,承担了相关责任,蒙受了不必要的经济损失。并且在实际发生国际税收时,不懂得通过法律途径维护自身合法权益,甚至不知晓自己需要履行代扣代缴义务。

(三)税务机关不能有效获取合作办学信息

合作办学的中方高校都为事业单位,且享受从事学历教育免税政策,如果中方合作高校不主动申报,税务机关是无法及时掌握中外合作办学信息的,导致这部分税源很难被发现并纳入监管。目前我国高校纳税意识还是相对淡薄,虽然有明确的税法条款规定,境内高校因其作为费用的支付方,负有代扣代缴税款义务,但却很难实现。另外因对外支付费用涉及外汇问题,在对境外付汇时,银行需要企业在税务局进行对外支付备案、非居民合同备案的证明材料,看似还有一道环节可以防止税款的流失,但实际操作中很多中方高校会有意将大额的外汇支付分解成几笔5万美金以下的款项进行操作,从而逃避管制。

(四)外籍教师收入难以监控

随着金税三期系统功能的强大升级及大力推广,现在聘任外籍教师的高校对外籍教师的收入基本都能做到准确及时申报。但如果外籍教师除了在本校外还在其他单位有兼职行为,他们申报的仅仅是在本校取得的收入,而在兼职单位取得的收入却未主动进行申报,并且其取得劳务费的单位也基本不会按劳务费的方式为其申报个税。还有一些外籍教师在与聘任学校签署协议时,往往约定在任职期间的水、电、煤气、租房补贴等都以实报实销的方式给予,而不是通过发放补贴的形式,从而隐藏收入。

三、如何加强中外合作办学税收的管理

(一)加强调研,了解基本情况

中外合作办学因其行业具有特殊性且社会影响面较广,因素繁杂,因此要做好这一行业的税收征管,必须要对中外合作办学的基本情况进行全面细致的研究了解。首先,需要清楚中外合作办学模式主要分为中外合作办学机构和中外合作办学项目两类办学类型;有学历教育与非学历教育、全日制与非全日制、单文凭与双文凭、计划内招生与计划外招生等;外方合作者取得的收入有结余分配、教学费(包括教材费、教案费、学历证书费及资格证书费、外籍教师工资薪金、住宿费、差旅费等)、注册费等。只有合理地进行界定,才能更好地对中外合作办学收入进行征管。其次,应该厘清政策,了解相关的征免税规定。免税的依据例如有:财税〔2004〕39号文《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》规定,“对从事学历教育的学校提供教育劳务取得的收入,免征营业税。”(2016年营改增后保留税收优惠政策)财税〔2006〕3号文《财政部、国家税务总局关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》明确了何为学历教育。国税〔2018〕42号《国家税务总局关于明确中外合作办学等若干增值税征管问题的公告》规定“境外教育机构与境内从事学历教育的学校开展中外合作办学,提供学历教育服务取得的收入免征增值税。中外合作办学是指中外教育机构按照《中华人民共和国中外合作办学条例》(国务院令第372号)的有关规定,合作举办的以中国公民为主要招生对象的教育教学活动”。征税的依据例如有:根据财税〔2014〕13号文《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》规定,享受免税的非营利组织必须同时满足依照我国法律法规成立和从事公益性活动等条件。由此可知,中外合作办学中征税的收入主要有:(1)中方收取的各项非学历教育的费用;(2)中方取得的超过规定收费标准的收费以及各种名目的赞助费等;(3)外方取得的办学收入。另外,税务分局应该了解辖区内中外合作办学的基本情况,强化源泉扣缴。包括涉及的项目数、各中外合作方、课程安排、收费标准、学制年限、教育合作类型等。要做到充分了解辖区内情况,除了通过直接走访询问等直接手段外,更要充分利用报纸、电视、学校网站等新闻媒介实时关注辖区内的合作办学情况,加强税源监管,并主动与税务系统以外的相关部门加强联系协作与配合(例如工商、教委、外管局、经贸委等),建立定期信息交换机制,及时全面掌握辖区中外合作办学名单,从中方合作者入手,尽早将其纳入征收管理范围,强化源泉扣缴管理。

(二)强化宣传,税收政策普及

税务局应当重视中外合作办学的税收问题,成立专门负责中外合作项目的税收小组,并将国家外汇管理局、国家税务总局发布的《关于服务贸易等项目对外支付提交税务证明有关问题的通知》及《服务贸易等项目对外支付出具税务证明管理办法》等涉及中外合作项目相关政策整理下发,要求办事人员特别是税务局公务人员熟悉法规与流程。同时,注重政策的宣传辅导。将相关政策专门编制成通俗易懂的宣传小册发放给辖区内的单位及办事人员,同时通过办理集中培训班讲解相关税务知识,直接走访重点单位进行个别普法辅导等各种方式加强宣传,使纳税人了解和熟悉非居民税收的基本常识和政策规定,提高双方依法履行国际税源扣缴义务的意识,帮助减少不必要的税收风险。

(三)提高中方合作单位税收意识及办事人员业务素质

据财税〔2014〕13号文分析中外合作办学。首先,中外合作办学中的中方,必须是非营利性收入才能免税。其次,合作办学中的境外方,其是在境外成立,不符合“依据中国法律成立”这一条件,因此其在我国境内取得的收入需缴纳相关税费,不能享受免税政策。另外,有明确的税法条款规定,作为支付方的境内高校,负有税款的代扣代缴义务。实践中,长期以来,“税不进校”的思想,使得我国很多高校甚至不清楚自身的纳税义务,更别提承担境外合作方的代扣代缴义务了。因此,在签署合作办学协议时,不要随便在合作协议中明确在中国发生的任何税费都由中方承担,导致外方堂而皇之地逃避缴纳非居民税款,中方却蒙在鼓里,一定要将非居民税收问题考虑在内。建议新签合同时可向中介机构或者税务机关问询,厘清合作双方的税收义务。

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引言

我国的大学生思想政治教育承担着执政党意识形态和主流价值观的传播和控制的功能。如何通过有效的政策工具将这一政治性目标通过技术性手段得以较好地贯彻和落实,是开展大学生思想政治教育的核心内容。本文将以政策工具分类的视角,对当前大学生思想政治教育的纲领性文件[1]――中共中央、国务院《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》(中发[2004]16号)(以下简称“中央十六号文件”)中政策工具的运用情况及存在问题进行文本分析,力求为我国大学生思想政治教育政策工具的创新与发展提供参考。

一、政策工具研究概况及类型的选择

20世纪80年代以来,政策工具研究逐渐在公共管理学界兴起。而国内直至21世纪初才逐渐关注此领域,并就公共政策工具研究的意义、基础、层面、范式、模型构建等方面进行了有益的探讨[2-5]。

恰当地选择政策工具是实现政策目标的重要前提。政策工具分类是政策工具研究中的核心议题之一。国内外很多学者对此进行了探讨。迈克尔?豪利特和M?拉米什根据政府介入公共物品与服务提供的程度把政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类[6-8]。

一是自愿性政策工具,它是指由家庭、市场或志愿组织在自愿的基础上为公共目标服务,包括家庭和社区、自愿性组织、市场、自我管理和服务等。

二是强制性政策工具,它是指政府借助于其统治权威直接作用于个人或群体,包括规制(包括体系建设和调整、机构设置、法律、设定和调整标准、特许、禁止、法令等);公共企业;直接提供(包括直接生产、直接服务、直接管理、公共财政支出、政府购买、转移支付);命令性和权威性工具(政府机构改革、政府机构能力建构、政府间协定、政策试验、指示指导、计划、命令执行、强制保险)。

三是混合型政策工具,它兼具自愿性工具和强制性工具的特征,混合型工具在允许政府将最终决定权留给私人部门的同时,还可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程。它包括信息与劝诫(包括建设舆论工具、学习教育、舆论宣传、鼓励号召、象征、信息公布、示范、信息公开、呼吁等);补贴(包括直接补助、税收激励、票证、产量限制等);产权拍卖;征税和用户收费;契约(公私合作、服务外包);诱因型工具(社会声誉、权力下放、利益留存、信任、程序简化)。

本文选用迈克尔?豪利特和M?拉米什对政策工具的三分法作为分析框架,一是因为该分类依据政府介入公共物品与服务提供的程度,这与大学生思想政治教育的公共物品属性相吻合;二是该分类方法相对比较成熟,也广为运用。如扶松茂、曲洁等依此分类方法以最新颁布的国家和地方中长期教育规划纲要为文本分别就我国民族教育和义务教育领域政策工具的运用情况进行了探讨[7-8]。

二、大学生思想政治教育政策工具的运用现状

(一)整体运用情况

2004年出台的中央十六号文件共九大部分,前三部分分别阐述了新时期加强和改进大学生思想政治教育的战略意义、指导思想和基本原则、主要任务等,后六部分为落实前述主要任务的具体政策,包括“充分发挥课堂教学在大学生思想政治教育中的主导作用”等六个领域。针对这六大领域,中央十六号文件共确定了107项具体政策工具。具体而言,中央十六号文件中大学生思想政治教育政策工具的运用有以下特点。

1.强制性工具占主导地位

在107项具体政策工具中,强制性工具68项,占63.6%,混合型工具32项,自愿性工具7项。这一特征与大学生思想政治教育作为政府公共意识形态政策的属性相符,因为它承担着向其政策受众(即大学生)传播和灌输执政党意识形态和主流价值观的目标,而这一目标的实现,需要必要的强制手段。

在强制性工具中,运用较多的是指示指导、建立和调整规则、体系建设和调整、禁止等。

首先,运用“指示指导”来指明具体的工作任务和发展方向,如要加强对思想政治理论课的宏观指导,切实改革教学内容,改进教学方法,改善教学手段等。

其次,通过建立和调整规则、体系建设和调整来建章立制,加强大学生思想政治教育的制度化。如建立大学生形势政策报告会制度;建立大学生社会实践保障体系,探索实践育人的长效机制;建立完善大学生思想政治教育专职队伍的激励和保障机制等。

第三,运用“禁止”工具来明确某些不被允许实施的活动或行为。如在讲台上和教材中不得散布违背宪法和党的路线方针政策的错误观点和言论;禁止在学校传播宗教;在事关政治原则、政治立场和政治方向问题上不能与党中央保持一致的,不得从事大学生思想政治教育工作,等等。

2.混合型工具的运用比较单一

在32项混合型工具中,23项为“鼓励号召”,如完善思想政治教育队伍的专业职务系列,从思想政治教育专职队伍的实际出发,解决好他们的教师职务聘任问题,鼓励支持他们安心本职工作,成为思想政治教育方面的专家。而其余的“学习教育”、“舆论宣传”和“补贴”三项混合型工具仅分别运用了5项、3项和1项。应该看到,“鼓励号召”的强制程度没有强制性工具高,这可能造成其执行力度不足的困境。而且这种单一化的混合型工具运用,也表明目前尚未采用多样化的政策工具开展大学生思想政治教育工作。

3.少量自愿性工具得以运用

作为一项强制性比较强的公共政策,大学生思想政治教育政策工具创设中也注意到了自愿性工具的运用。在7项自愿性工具中,自我管理和服务4项,如高度重视大学生生活社区、学生公寓、网络虚拟群体等新型大学生组织的思想政治教育工作等;自愿性服务2项,如动员社会各方力量,完善资助困难大学生的机制,帮助大学生解决实际困难;家庭和社区1项,如要探索建立与大学生家庭联系沟通的机制,相互配合对学生进行思想政治教育。

(二)分领域运用情况

在中央十六号文件确定的六个领域中,不同领域采用的政策工具组合是不同的。

1.部分领域混合型工具运用较多

在“努力拓展新形势下大学生思想政治教育的有效途径”和“努力营造大学生思想政治教育工作的良好社会环境”两大领域,混合型工具的运用占半数及以上,这与整体上强制性工具的运用占主导地位这一特征存在显著差异。在“努力拓展新形势下大学生思想政治教育的有效途径”的26项政策工具中,强制性工具和混合型工具各占13项。在“努力营造大学生思想政治教育工作的良好社会环境”的16项工具中,混合型工具占7项,强制性工具占6项,自愿性工具占3项。这是因为在“努力拓展新形势下大学生思想政治教育的有效途径”中,比较多的工作是需要高校根据学生特点开展有针对性的大学生思想政治教育项目或活动,所以只能原则性的运行“鼓励号召”这一混合型政策工具。而在“努力营造大学生思想政治教育工作的良好社会环境”中,其参与主体比较多样化,涉及政府、高校、社会、家庭、市场等,这就导致了在该领域需要采用多样化的政策工具。

2.自愿性政策工具的数量随领域特征而变化

在六大领域中,只有“充分发挥党团组织在大学生思想政治教育中的重要作用”、“努力营造大学生思想政治教育工作的良好社会环境”、“切实加强对大学生思想政治教育工作的领导”三大领域才运用了自愿性工具。这是因为在党团组织中包括了班级、社团等学生自治组织,这些组织需要学生开展自我管理、自我服务;在社会环境营造中涉及参与主体多样化;在加强工作领导中,涉及高等学校思想政治教育研究会等学术研究机构和团体的自身建设。正是这些领域的特征,产生了对自愿性政策工具的需求。而在思想政治理论课建设领域中,由于其鲜明的主流价值观传播职能,对自愿性工具的需求非常不明显,政府基本上不希望其他力量参与此领域。当然,在拓展途径和队伍建设两大领域,本可以运用自愿性工具而尚未运用,这是今后需要加强和改进的方面。

三、结论与政策建议

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收稿日期:20160701DOI:10.13968/j.cnki.1009-9107.2017.01.07

基金项目:国家自然科学基金青年项目(41401210);福建省社会科学规划青年项目(FJ2016C048);泉州市社会科学规划项目(2016D19)

作者简介:梁发超(1983-),男,华侨大学政治与公共管理学院讲师,博士,硕士生导师,主要研究方向为土地资源与城市管理。

一、文献回顾与问题的提出

农村宅基地是我国现行土地管理制度下农户最重要的福利性资产,是农民生产、生活综合功能的空间承载体,它为农民提供最基本的居住保障[1]。2016年政府出台的农村宅基地管理政策规定,农村宅基地和农房被赋予资产属性,可以在银行抵押贷款。在我国新型城镇化及农业现代化快速发展背景下,随着非农就业机会的增加及农村人口大规模的迁移,农村宅基地出现布局分散、人均超标、一户多宅、闲置低效利用现象[2,3]。从宏观角度来看,农村宅基地闲置部分科学有序地退出以满足新型城镇化、工业化刚需用地,是实现城乡建设用地增加挂钩的重要途径,也是统筹城乡协调发展和实现耕地占补平衡的关键所在。从微观角度来看,分析了解农村宅基地退出的影响因素,有利于掌握退出宅基地农户的真正诉求,从而维护农户宅基地的合法权益,构建科学合理的农村宅基地退出补偿机制。

目前,我国学者对农村宅基地退出相关研究已取得丰富的成果,研究内容涉及农村宅基地退出机制的构建[46]、农户对宅基地退出的认知与响应[79]、宅基地退出模式和补偿分配[10]、宅基地退出制度创新[11,12]和退出农户的合法权益保障[1315]等宏观层面问题,也有从微观福利视角研究宅基地退出对农户心理行为的影响[16,17]。但农村宅基地是农民以农村集体组织身份取得的无偿、无期限的福利性居住用地,在研究中许多学者很少关注退出过程中主体“农户”的意愿,从农户角度研究宅基地退出及其影响因素尚不多见;且大多数研究从宏观层面上探讨了农户宅基地退出的必要性、制约因素及对策建议等,研究结果针对性和可操作性不强。闽南地区是东南沿海经济增长最迅速和最具活力的区域,快速城镇化导致其耕地保护和新增建设用地需求矛盾日趋激烈,但农村宅基地低效利用现象普遍存在。而目前国内学者尚未对闽南地区农村宅基地退出意愿及其影响因素进行针对性的研究。鉴于此,本文选取闽南地区为典型案例区,从主体“农户”的角度调查分析影响宅基地退出意愿的影响因素,探究农户对宅基地退出的真正诉求,为构建科学合理的农村宅基地有偿退出机制提供理论支持和技术支撑。

二、研究区概况及数据处理

(一)研究区概况

闽南地区地处福建省沿海地区南部,包括厦门、泉州和漳州3个市,是全国实行改革开放最早的地区之一,也是海峡西岸经济区的核心区。地理位置位于东经116°53′~119°05′、北纬23°32′~25°56′,东北与福州市、莆田市接壤,西北濒临三明市、龙岩市,西与广东省潮州市、汕头市毗邻,东临台湾海峡,与台湾省隔海相望,面积约12 715.65 平方千米。闽南区内地势由东向西逐渐降低,地貌类型复杂,有低山、中山、低丘、高丘、台地、平原和滩涂等。气候属于亚热带海洋性季风气候,温暖湿润,年均气温21℃,农作物可一年两熟或三熟。闽南地区2012年人口约1 694万,人口密度约1 332.27人/ 平方千米,人口密度强度远远高于福建省平均水平。2014年闽南GDP总量突破11 500亿元,占全省GDP总量的一半多,人均GDP较高且增长速度较快。近年来,随着海峡西岸经济区建设的推进及城镇化的飞速发展,闽南地区建设用地增速较快,耕地保护和建设用地增长的矛盾日益凸显,但农村宅基地闲置低效利用现象却依然存在。

(二)数据来源及处理

本文社会经济数据主要来源于《2015年厦门市统计年鉴》《2015年泉州市统计年鉴》《2015年漳州市统计年鉴》,农户宅基地退出意愿相关数据来源于问卷调查和入户访谈。依据闽南地区的产业区域差异及农村宅基地分布特征,利用自助法(Bootstrap)中的二步法和分层取样法,选取厦门市的后溪新村、后街兑山村、新??村、灌口铁山村、后埯村、黄地村6个村,泉州市的溪林村、梅岭村、湖头村、张厝村、莲西村、陈家梁、马家洼、锦洋村8个村,漳州市的吴宅村、方田村、后姚村、湖里村、后崎村、岐下村、竹港村7个村作为抽样典型村落。课题组于2014年6-8月、2015年6-8月年分别对厦门市、泉州市和漳州市所选取的21个典型村的部分农户进行入户调查。调查方式采用半结构式深入访谈和问卷调查两种方式。首先随机在所选取的典型村选择10~15户户主或其配偶作为访谈对象,进行半结构式深入访谈。调查的变量维度包括农户家庭属性特征、农户经济收入特征、宅基地及住房特征、农户政策认知特征等方面。调查问卷共发放600份,回收581份,有效问卷556份,样本有效率达92.67%,符合模型所需样本数。在进行数据模型分析之前,利用SPSS20.0对原始数据进行可信度检测,检测Cronbach’s α系数达到0.76,表明原始数据能体现主体特征的真实度。

(二)变量描述及赋值

经过实地考察和农户访谈,发现影响农户退出宅基地的因素并不是单纯的经济利益;在退出宅基地的决策过程中农户是追求宅基地福利最大化与有限理性的“行为人”“社会人”“经济人”的融合体,既考虑自身家庭需求,又要对未来生活环境做预测,还要对外部政策制度做出响应等。本文借鉴经济学理论,结合宅基地功能及农户行为特征,从农户家庭特征、农户经济收入、宅基地及住房特征、农户政策认知特征等4个维度设计了相关变量(见表1)。

1.农户家庭属性特征。包括户主年龄、性别、家庭总人数、户主受教育水平、城市生活偏好程度。年龄越大的农户其思想观念越保守,容易安土重迁;而年轻人选择非农就业的机会更多,更愿意在城镇生活。一般来说女性相较于男性更趋于保守,追求一种稳定的生活。家庭总人数越多,户主需要赡养或抚养的老人与子女越多,退出宅基地去城镇生活的成本较高。越想离开农村去城市生活的人越愿意退出宅基地。因此,本文假设户主年龄、家庭总人数与其宅基地退出意愿呈负相关;性别、户主受教育水平、城市生活偏好度与宅基地退出意愿呈正相关。

2.家庭经济收入特征。包括农业收入比重、家庭主要经济来源、家庭年总收入。农业收入占家庭总收入的比重越大,农户对土地的依赖性就越强,宅基地作为生产、生活保障的作用就越强,退出宅基地的意愿就越弱。家庭的总收入水平越高的农户,对未来生活把控的能力更强,对城市生活更加向往。因此,本文假设农业收入比重与其宅基地退出意愿呈负相关;家庭主要经济来源、家庭年总收入与农户宅基退出意愿呈正相关。

3.宅基地及住房特征。包括农户所在村落距城镇距离、生活环境状况、社会保障水平、教育水平、住房成新度、家庭宅基地面积。村落距城镇距离是指宅基地所在村落到城区的距离,距离城市越近,交通则越便利;通常距城镇越远,交通不方便的农户越愿意退出宅基地。农户对当地的生活环境、社会保障水平以及教育水平的评价在很大程度上影响了农户对于宅基地退出的意愿,这三个方面越好,表明农户对现有生活的舒适性和安全性越满意。宅基地面积的大小和住房质量状况直接影响农户的生活质量,宅基地面积越小越旧的农户退出宅基地的动机越强烈。因此,本文假设住房成新度、家庭宅基地面积与其宅基地退出意愿呈负相关;农户所在村落距城镇距离、生活环境状况、社会保障水平、教育水平与农户宅基退出意愿呈正相关。

4.农户政策认知特征。包括闲置宅基地处置方式、对政策了解程度、职业培训情况、征求意见。闲置宅基地处置方式变量,农民若是自己正在使用宅基地,那么对退出宅基地的影响微乎其微,而对于将宅基地进行流转以获利或宅基地闲置的那部分人群,其对退出宅基地的意愿影响相对较高。农户对宅基地退出政策越了解,抵触情绪越不强烈,行为决策更理智。在宅基地退出过程中,政府向农户征求过意见,他们认为自己的合法权益得到了保障,越易响应宅基地管理政策,积极退出宅基地。若政府向农户提供职业培训,农户转换职业难度降低,在城镇获取非农就业机会就越大。因此,本文假设农户对政策了解程度、职业培训情况、意见反馈与农户宅基退出意愿呈正相关;宅基地处置方式与退出意愿呈负相关。

四、调查结果与分析

(一)样本特征统计结果分析

被调查的556位农户:性别结构为男性占66.16%,女性占33.84%;年龄结构主要集中在30~60岁之间,其中年龄段在30~40岁的占19.66%,41~50岁占39.92%,51~60岁占33.32%,60岁以上占7.10%,平均年龄为49.52岁;受教育程度结构为小学及以下占21.24%,初中占32.76%,中专及高中占20.25%,大专及本科占19.18%,本科以上占6.57%;在家务农者占18.18%,低度兼业者占26.71%,高度兼业者55.11%;家庭总收入结构为10 000~29 999元占8.54%,30 000~49 999占25.26%,50 000~69 999占38.54%,70 000~89 999占18.32%,90 000元以上占9.34%。从总体上看,调查样本中有163农户(29.32%)选择愿意退出宅基地,有355农户(63.85%)选择不愿意退出宅基地,有38农户(6.83%)选择无所谓。结果显示,在现有条件下,大部分农户不愿意退出宅基地(见表2)。

(二)模型估算结果分析

运用Eviews6.0统计软件对问卷调查获取的农户数据进行Logistic模型回归分析。模型系数检验显示,回归似然比率为0.026,表明所建立的Logistic模型是合理的。模型中18个变量回归系数及显著性检验结果见表3。与农村宅基地退出有显著性相关的变量有10个:户主年龄X1、家庭总人数X3、户主受教育水平X4、农业收入比重X6、家庭年总收入X8、生活环境X10、住房成新度X13、家庭宅基地面积X14、退地政策了解程度X16、职业培训X17。详细分析如下:

1.农户家庭属性特征变量分析。户主受教育水平、户主年龄、家庭总人数对农村宅基地退出影响较大,结果显示,在1%水平上显著的因素是户主受教育水平,系数最大;在10%水平上显著的主要是户主年龄和家庭总人数两因素。户主受教育水平对农户宅基地退出具有显著的正向作用,与假设是一致的。原因是随着接受教育年限的增加,个人的认知水平和工作能力就越高,获得工作或创业的机会就越多,促使农村宅基地退出的机率随之变大。访谈中发现,农户认为自己的学历越低,从事非农就业或创业就比较困难,宅基地退出后,自己的就业和养老等得不到保障。户主年龄和家庭总人数对农村宅基地退出具有负向作用。年龄越大的农户,务工能力较弱;同时年龄越大的农户思想观念越保守,“落叶归根”等乡土观念意识浓厚,其宅基地退出的可能性相对较小。家庭总数越多的农户,需要赡养或抚养的老人与子女较多,退出宅基地去城镇生活的生计成本高。

2.农户经济收入特征变量分析。家庭年总收入与农业收入比重对农村宅基地退出意愿具有显著影响。家庭年总收入因素在5%检验水平上显著,对农村宅基地退出具有正向作用,与上述假设具有一致性。因为家庭年收入越高的农户,赚钱的本领较强,更趋向于追求高品质的城镇生活,其退出宅基地的愿望越强烈。农业收入比重在10%检验水平上显著,对农村宅基地退出具有负向作用,这与预期作用方向是一致的。因为家庭农业收入比例越大,农户对农业生产的依赖性越强,非农就业能力较弱,为了保障自己的生产、生活,他们希望拥有自己的宅基地和房屋,对宅基地退出意愿很弱。

3.宅基地及住房特征变量分析。模型参数估计结果显示,生活环境在5%的显著水平条件下通过了检验,而住房成新度和家庭宅基地面积在1%的显著水平条件下通过了检验;生活环境、住房成新度、家庭宅基地面积对农村宅基地退出意愿具有显著影响,且均对宅基地退出具有负向作用。宅基地是农户的身份获取的保障福利,是满足其最基本的生活居住需求的条件;满意的居住环境给农户带来生活上的舒适和心理上的愉悦,他们不愿意退出宅基地。在调查中发现,生活环境恶劣、基础设施落后村落,农户改善生活环境的心理迫切,在合理补偿的条件下,农户大多愿意退出其旧宅基地。宅基地面积大小、住房成新度与农户的生活质量直接相关。宅基地面积越大,农户在生产、生活中进行家庭非农经营的机会就越大,其退出宅基地意愿就越弱;尤其在闽南轻工业比较发达地区,部分农户利用宅基地进行小作坊生产,大大提高家庭收入。宅基地面积较大的农户认为他们拥有更多可盈利的资源,宅基地面积大的农户反而不愿意退出。住房成新程度对宅基地退出有着负向显著影响,农户认为房屋是他们长期辛苦的积蓄建造的,房屋越新,在心理上他们越难以接受拆迁,要求政府补偿的额度较大,退出宅基地的动机较弱,反之亦然。

4.农户政策认知特征变量分析。农民对宅基地退出政策的了解程度在10%的显著水平条件下通过了检验,且回归系数为正;政府职业培训在5%的显著水平条件下通过了检验,且回归系数为正。说明对退地政策了解程度和职业培训对农村宅基地退出意愿具有显著正向影响。宅基地退出政策关系到农户宅基地权益能否得到实现,农户对退宅基地退出政策的了解程度越高越有利于对自身宅基地退出做出合理的决策。政府若不注重与农户沟通或农户对宅基地退出政策不了解,将导致农户担心自己宅基地退出后自身合法权益得不到保障,阻碍农户宅基地退出意愿。调查中发现,农民若充分了解宅基地退出的政策,在合理的补偿之下,大多数农户愿意响应国家政策退出宅基地。政府职业培训对农户宅基地退出具有显著正向影响,说明通过职业培训,使退地农户非农就业技能提高,其在城镇可顺利就业,获取满意稳定的收入来源。就业问题是宅基地退出后农户最关心的问题,直接关系到农户宅基地退出的决策行为,政府提供职业培训对农户宅基地顺利退出起着关键性影响。

五、结论与政策建议

(一)主要结论

1.在充分尊重农户意愿的前提下,开展闽南农村宅基地退出工作,将农村宅基地中超面积、闲置部分释放出来用于满足新型城镇化、工业化刚需用地,是实现城乡建设用地增加挂钩的重要途径。本文基于农户视角,对闽南地区21个典型村的556个农户进行问卷调查和入户访谈,获取宅基地退出意愿的数据资料。调查样本统计结果显示: 29.32%的农户选择愿意退出宅基地; 63.85%的农户选择不愿意退出宅基地, 6.83%的农户选择无所谓。

2.利用Logistic回归模型,分别从农户家庭属性特征、农户经济收入特征、宅基地及住房特征、农户政策认知特征等4个维度设计了18个相关变量,探究影响宅基地退出的异同。结果显示,显著影响农户退出宅基地意愿的因素包括:户主年龄、家庭总人数、户主受教育水平、农业收入比重、家庭年总收入、生活环境、住房成新度、家庭宅基地面积、退地政策了解程度和职业培训。

3.从影响农户退出宅基地的程度来看:户主受教育水平>家庭年总收入>生活环境>农业收入比重>职业培训>家庭宅基地面积>住房成新度>家庭总人数>退地政策了解程度>户主年龄。其中户主受教育水平、家庭年总收入、退地政策了解程度和职业培训对农户宅基地退出起到正向作用,其余为反向作用。农村宅基地退出是一项复杂的系统工程,农户退出意愿的决策行为受多种因素的制约。因此,在开展闽南农村宅基地退出工作中,应充分考虑影响农户宅基地退出意愿的因素,构建科学合理的农村宅基地有偿退出机制。

(二) 政策建议

1.对农村宅基地和房屋价值进行评估,给予退出农户足额补偿。宅基地是我国给予农户的一种福利性财产,宅基地赋予农户的不仅是基本的居住权利,还包括其所带来的隐形收入,直接决定着农户对宅基地退出政策的支持。在宅基地退出过程中所产生的土地巨大增值收益涉及分享者应包括退出宅基地的农户。因此,在对退出宅基地的农民进行补偿过程中,充分体现“共享改革成果和城乡协调发展”的原则,结合不动产价格评估方法,加大对退出宅基地农户的补助。

2.保障退出农户的居住生活条件。政府必须加强对退出农户安置点的选址与规划管理,尽量为农户提供面积适宜、交通便利、基础设施完善、周围环境优美的安置房。以便提高农户的生活质量,使农户享受到退出宅基地后带来的效益,实现“退有所居”“居有所产”,彻底免除他们的后顾之忧,才能得到退地农户的支持。

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关键词:成人教育;政策法规;文本;特征

中图分类号:G72 文献标志码:A 文章编号:1002-0845(2007)08-0021-02

新中国成立以来,成人教育改革的历史,就是成人教育政策法规不断调整的历史,也是成人教育政策法规研究不断发展的历史。

一、新中国成立之初成人教育政策法规文本及其特征

1.新中国成立之初成人教育政策法规主要文本

新中国成立之初,党和国家的第一代领导集体,为了恢复和发展经济并使劳动人民在政治、经济、文化上彻底翻身,明确地把发展成人教育作为建国初期的重要国策。1951年10月1日,国务院公布了《关于改革学制的决定》,《决定》以法令的形式确定了成人教育在教育体系中的地位。同年,党中央决定成立扫盲工作委员会和职工业余教育委员会。政务院、教育部分别颁发了《关于开展农民业余教育的指示》、《关于发展职工业余教育的指示》及《各级职工业余教育委员会条例》。扫除文盲工作委员会会同教育部等颁发了《关于扫盲标准、扫盲毕业考试等暂行办法的通知》、《关于筹办扫除文盲协会的通知》、《关于组织农民常年学习的通知》、《关于职工业余文化教育工作的通知》等。同期,党和政府分别了《关于在职干部学习的通知》、《关于加强干部文化教育工作的指示》。1956年党中央决定按照高级党校办学模式,在基础较好的工业大学开办领导干部特别培训班,以适应工业发展的需要。

2.新中国成立之初成人教育政策法规的特征

以法令的形式确立了成人教育在教育体系中的地位,成人教育的发展被纳入国民经济发展计划,客观上使成人教育由最初的工农文化翻身的政治需要变为社会主义经济建设的需要,实现了成人教育在办学方向和目的上的社会主义改造。由此,工人教育、农民教育、干部教育、扫盲教育和知识分子再教育得到迅速发展。

二、“”前十年成人教育政策法规及特征

1.“”前十年成人教育政策法规主要文本

1958年,随着“”的出现,多快好省地扫除文盲、普及教育,培养出一支数以千万计的又红又专的工人阶级知识分子队伍,成为了全党和全国人民的巨大的历史任务之一。据此,中共中央、国务院颁布了《关于教育工作的指示》、《关于在农村中继续扫除文盲和巩固发展业余教育的通知》。教育部下发了《关于农村业余教育的通知》。1958年5月,刘少奇发表了《我国应有两种教育制度、两种劳动制度》的重要讲话。讲话指出,我们国家应该有两种主要的学校教育制度和工厂农村的劳动制度:一种是全日制的学校教育制度和工厂里面、机关里面八小时工作的劳动制度;另一种是跟这种制度相并行的教育制度,就是半工半读的学校教育制度和半工半读的劳动制度。广大人民群众都积极拥护和支持两种教育制度的改革构想,《人民日报》相继发表了《大量发展民办农业中学》、《举办半工半读工人学校》的社论。此时发展半工半读、半农半读学校,已经成为一种势在必行的发展趋势。

为加强函授教育管理,1963年教育部下发了《关于加强高等学校和中等专业学校函授、夜校教育的通知(草案)》,由此,函授教育管理步入规范的轨道。

2.“”前十年主要成人教育政策法规的特征

起初,由于受“”错误思想的影响,使得当时制定的成人教育政策法规超越了历史条件,表现出一定的盲目性。1962年我党认真总结了建国以来的经验教训,根据计划经济的特点,提出“实事求是、量力而行”,按照“调整、巩固、充实、提高”的八字方针,进行了有效地调整,明确了整个民族的教育制度――半工半读制度,启动了函授广播电视教育,在办学形式上提出“三结合”、“六并举”,于是,由国家、社会、企业、农村组织共同参与的各类各级教育、成人教育很快在中国大地上发展起来。

三、改革开放以来成人教育政策法规及其特征

1.改革开放以来成人教育政策法规主要文本

自1987年开始,中国成人教育进入了改革与发展的历史阶段。党和国家多次召开成人教育重要会议,并出台了一系列成人教育改革政策。1985年,党中央颁布了《关于教育体制改革的决定》,确立了成人教育在国民教育体系中的重要地位。1987年,由国务院批转的国家教委《关于改革和发展成人教育的决定》又明确了成人教育的发展目标和发展任务,这在我国成人教育发展史上是一个重要的里程碑。1993年,国务院办公厅转发了国家教育委员会《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》,提出了动员社会各方面的力量,大力支持、积极兴办多种形式、多种层次、多种规格的成人高等教育,制定了一系列的政策法规。

(1)加强职工岗位培训。1991年,中共中央、国务院了《关于加强职工教育工作的决定》,同年,国家教委颁布了《关于加强岗位培训管理工作的意见》。1994年,劳动部、人事部印发了《职业资格证书规定》。1995年,中央组织部、国家教委等5单位印发了《关于加强干部培训管理的若干规定》。同年,国家教委印发了《成人中等专业学校校长岗位培训规范(试行)》。1996年,劳动部、国家教委印发了《企业职工培训规定》。这一系列文件规定,推动了我国岗位培训制度的建设,成人教育不断取得进步与发展。

(2)扫盲与堵盲并重。1978年11月,国务院印发了《关于扫除文盲的指示》,正式提出“一堵、二扫、三提高”的扫盲基本方针,从指导思想上清除了以往“重扫盲轻堵盲”的错误认识和在巩固提高工作方面存在的弊端,加强了扫盲的法规建设。我国政府有关或涉及扫盲教育共制定了七部法律,它们是《宪法》、《教育法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》、《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》和《监狱法》,两部法规,即《扫除文盲工作条例》和《残疾人教育条例》。扫盲教育成为解决“”遗留问题的重要举措。

(3)建立了高等教育自学考试制度。1981年1月13日,国务院批转教育部《关于高等教育自学考试试行办法的报告》,决定建立高等教育自学考试制度。1993年,颁发了《中国教育改革和发展纲要》,《纲要》中明确规定:“要完善和发展自学考试制度,鼓励自学成才。”1995年,国家教委了《关于高等教育自学考试社会助学工作的意见》。1996年,正式颁布了《高等教育自学考试开考专业管理办法》。这些指导性文件和管理措施,为高等教育自学考试的建立和发展起到了保驾护航的作用。

(4)鼓励社会力量办学。针对民办教育在恢复起步过程中管理和办学方面出现的问题,国家教委依次了《关于社会力量办学的若干暂行规定》、《关于社会力量办学几个问题的通知》、《社会力量办学教学管理暂行规定》、《关于加强社会力量办学管理工作的通知》等,从此,社会力量办学迅猛、健康地发展起来。

(5)成人高等教育管理的改革深化。在成人高等教育招生、办学资格审批权限、规范管理、教学计划的制订、教学过程的实施、证书管理、成人高等教育评估等方面均制定了相应的规范性文件。如:1985年国家教委发出的《关于不得自行组织国家承认学历的统一考试的通知》,1987年国家教委印发的《普通高等学校举办函授教育暂行工作条例》及《普通高等学校举办函授和夜大学审批手续的通知》,1990年国家教委颁发的《关于普通高等学校治理整顿工作的若干意见》,1992年国家教委的《成人高等专科教育制订教学计划的原则意见》,1993国家教委制定并印发的《函授教学过程实施要点(试行)》、《关于成人高等教育毕业证书统一负责制及加强管理的若干规定》及《关于各类成人高等学校评估工作的意见》等。

2.改革开放以来成人教育政策法规的特征

(1)对成人教育的认识有了新的飞跃。成人教育是我国教育的重要组成部分,它与基础教育、职业教育、普通高等教育具有同样重要的意义,认识到成人高等教育与社会各方面都具有紧密的联系。

(2)解决“”遗留问题。职工双补教育作为解决“”遗留问题的重要举措,将扫盲教育与普及初等教育、扫盲后巩固提高的继续教育三者有机结合起来。

(3)成人教育开始履行新一轮的使命与任务。成人教育已不再是过去的工农教育,也不是对未接受学校教育的成年人实施的补习性教育,相反,它是针对所有社会成员提高素质与能力的教育。成人教育工作的重点实现了由对青壮年职工的思想教育和文化技术补课向开展岗位培训的转移。加强岗位培训,实行持证上岗,进行制度化管理。

(4)成人高等教育经过实践――调整――再实践,在办学形式、办学层次和规模上得到更大发展。成人高等教育在招生、审批、管理、评估等方面进一步规范。自学考试作为一种广受成年民众青睐的新型方式在全国蓬勃兴起,力度不断加大。农村成人教育纳入绿色证书计划、星火计划。社会力量办学采取了“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的“十六字方针”,明确了社会力量办学应当以职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育为重点,使民办教育与经济体制、科技体制、教育体制改革以及社会发展紧密相联。

半个世纪以来,成人教育政策法规的制定,始终紧紧围绕巩固民主政权、解放生产力、振兴国民经济、提高国民文化水平的基本目标而展开,紧紧围绕发展生产力,实现工业化,满足人民群众物质文化需要的基本任务而延伸。改革开放以来,在党的领导下,成人教育政策法规的制定,依然坚定不移地与经济结构改革同呼吸,与经济制度重构共命运。同时,它又义无返顾地以践行科教兴国战略、建设人力资源强国为神圣使命,以促进两个文明建设、满足人民群众日益增长的物质与文化生活需要为光荣职责,通过维系成人教育的发展,促进人民综合素质的提高和国民经济的发展。

目前,完善市场经济体制,全面建设小康社会,更需要大力发展成人教育。随着改革开放的逐步深入,成人教育的服务对象已经从早先的工人、农民、军人、干部、科技人员扩展到了更多的社会人群,尤其是社会转型期需要得到特别关注的失业与创业人群、妇女与老年人群、流动人群与社区人群以及社会归正人群等。因此,制定成人教育政策法规的视野应扩充到对就业、再就业、创业培训、资格证书培训、干部培训、执政管理能力培训、党员先进性教育、社区成人教育、老年教育、弱势人群教育、社会归正人员教育等方面。在成人教育法规建设方面,需要建立以《成人教育法》为主干,以各种成人教育“条例”、“规程”、“办法”等具体的政策法规为支撑的,协调一致、层次有序、完整统一的成人教育政策法规体系,为社会主义市场经济条件下的成人教育的健康发展提供有力保障。

参考文献:

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关键词 代际因果关系 农村教育 基础教育普及政策

一、 引言

无论是政策制定者还是个人都很重视收入的代际流动问题,因为它会导致收入分配的不公平问题。教育代际联系则可能是影响收入代际流动的一个重要渠道:父母教育影响子女教育水平,进而影响子女在劳动力市场的收入,从而对收入分配产生影响。教育代际联系的重要性还在于它和公平教育政策的效果以及它们的持续效应是密切相关的。在现代社会里,如何有效改善弱势群体的劳动力市场表现是很多公平教育政策的目标之一,比如中国政府在2006年9月1日开始在农村实施免费九年义务教育,并在2007年推广到全国,以及各种为贫困大学生提供的国家助学金和助学贷款政策。

常识和经验研究(Behrman et al., 1997; Case and Deaton, 1999)都表明,子女教育和父母教育之间存在正相关关系――父母教育水平越高子女教育水平往往也越高。但是这种相关关系包含了多种因素,比如家庭社会经济地位因素(Brown and Park, 2002; Loken, 2010)、个人的选择性婚姻行为(Boulier and Rosenzweige, 1984)、父母在子女数量和质量之间进行权衡的行为(Li et al., 2008)、遗传性因素以及教育本身的外部效应。对于经济学家和社会学家来说,最重要的是在控制前面几种行为的影响之后,确定父母教育对子女教育的影响是遗传性的原因――自然作用(natureeffect),还是由于教育本身通过家庭教育引起的外部性作用的结果――抚育作用(nurture effect)文献中对于教育的抚育作用或者代际溢出效应尚未有明确的专门定义。根据相关文献,父母教育水平提高除了提高家庭经济地位从而为子女获取更多教育提供必要的经济支出之外,还从以下几个方面影响子女的教育水平(教育的代际溢出效应或者抚育作用):1.教育水平高的父母对子女的期望更高,也更重视子女人力资本的投资(Behrman et al., 1999;Brown, 2010; Sathar and Lloyd, 1994;李实和佐藤宏,2008)。2.教育水平较高的父母抚养子女的效率更高。3.家庭文化氛围(文化资产积累)更利于子女教育水平的提高(李实和佐藤宏, 2008),出生在这些家庭中的子女也更容易获得相关方面的帮助和指导。等等。。文献中也把后一种由于教育本身所产生的影响叫做因果联系,即不考虑父母教育水平提高带来家庭社会经济地位提高的影响,父母的教育水平是否同子女教育水平的提高有内在的必然联系。

区别父母教育的自然作用和抚育作用有重要的政策含义。首先,从政策制定者角度来看,如果在政策干预较少的情况下,是遗传能力和家庭社会经济水平在个人获取更多教育上在起主导作用,那么公平教育政策就显得尤为重要。考虑到教育在劳动力市场上的重要作用,公平教育政策直接提高弱势群体的教育水平,从而改善弱势群体在劳动力市场上的弱势地位。如果教育存在抚育作用,就有必要进一步分析其作用的渠道,为政府相关政策提供依据。其次,对个人来说,如果教育存在代际因果作用,个人通过自身努力获得的更高教育水平就存在持续性效应,对下一代的福利提高有积极的影响。如果忽视对两种效应的分析,就可能给我们的政策分析带来误导,其对研究结果的解释也不能令人满意。

研究教育代际因果关系在计量经济学上的问题时,我们无法直接观测到父母的遗传性因素。为了控制遗传性因素的影响,在文献中主要使用了三种思路加以控制。第一种是使用匹配的父母双胞胎数据(Behrman and Rosenzweig, 2002),第二种是使用养父母数据(Plug, 2004; Chevalier, 2004),第三种是使用历史上教育政策的变动作为父母教育的工具变量(Chevalier, 2004;Black et al., 2005;Oreopoulos et al., 2006)。以上分析都是基于发达国家的数据,在我国,使用大规模调查数据研究代际人力资本流动性的研究并不多,而且已有的研究也主要是考察家庭背景(包括家庭政治背景和父母的职业特征)对子女教育的影响,代表性的研究有李春玲(2003)和李煜(2006)。这些研究都发现父母教育和子女教育有显著正相关关系,但由于他们的目的是分析时间变化中父母教育和子女教育关系的变化趋势,因此,他们都没有区分遗传因素的作用和抚育作用。

研究中国代际联系问题的重要性还在于教育的抚育作用受到所处社会环境的制约。不同的社会在传统文化、社会经济发展情况以及家庭结构方面都有所不同,父母在子女成长中所承担的角色也不同,从而父母教育对子女教育的影响也可能不同。这在一定程度上解释了为什么用不同国家的数据得到的结论会有所不同。基于中国农村20世纪70年代的基础教育普及政策,本文在国内首次尝试在控制父母教育的遗传性因素的情况下,分析中国农村父母教育的代际因果联系(抚育作用)。从1971年起,政府在农村地区就开始实施基础教育普及政策,计划5年内普及小学教育,有条件的地区普及初中和高中教育。在1971年之前,农村还只有少数人接受初中以上教育,但这次政策广泛实施后,农村接受初中和高中教育的人数有了大幅度的增长,入学数(招生数)分别从1965年的101万人和4.4万人迅速增长到1977年的1955.6万人和666万人。此政策对父母教育的巨大影响为我们提供了一个便利的工具变量来研究中国农村的代际因果关系。以教育普及政策作为父母教育的工具变量,排除父母教育的遗传性因素后,本文发现,母亲教育对子女接受10年以上教育有一定程度的正的影响(显著性水平为10%),父亲教育的影响不显著。分样本的估计结果显示,教育的代际联系主要发生在文化资产较少的、时代家庭成分为中农以下的家庭,这意味着提高父母教育水平并不一定能提高子女教育水平,教育的代际影响同家庭已有的文化资产水平有关。本文的发现为我国相关公平教育以及致力于改善弱势群体收入的政策制定和实施提供了一定的支持。

本文以下的结构安排为:第二部分介绍本文使用的工具变量的背景,即20世纪70年代的农村基础教育普及政策。在第三部分中,我们分析了使用工具变量的原因以及使用的估计方法。第四部分是数据和变量描述,同时还简要分析了基础教育普及政策对父母教育的影响。第五部分是估计结果。第六部分是样本选择分析和稳健性检验。最后是总结和政策建议。

二、 1970年代中国农村基础教育普及政策及其影响

1971年4月,中国国务院教科组召开了全国教育会议并公布了《全国教育工作会议纪要》(以下简称《纪要》),计划五年内在中国农村普及小学教育,条件好的地区普及初高中教育。但在1978年,当时的国家教委认为《纪要》不切实际,因此对农村中小学进行了整顿和调整,大批农村中小学被取消,这其实宣告了基础教育普及政策的结束。

在普及政策推行时期,全国从上到下采取了各种途径和方法来解决各种实际问题。比如,抽调大批有丰富实践经验的贫下中农、下乡知识青年、复员转业军人充实到教师队伍中(新华社,1971),同时各地的师范学校举办各种形式的培训班培训新教员以解决师资短缺问题(广东连县革委会,1971);学校管理体制下放――中学下放到区和公社,小学下放到大队,在集体的农用地中划出学校用地,学生边学习边劳动,劳动所得作为学校的办学经费,以缓解国家投入不足导致的办学经费不足问题;各个自然村办了分校或者在各个分散的居民点设立教学点来解决农民居住地分散导致子女上学困难的问题(山西壶关县革委会,1971);大多数学校采取半农半读,即学生每年参与集体劳动一百天左右,剩下的两百多天时间上课学习(柴德林,1971),以此解决由于家庭负担导致学生辍学问题。

杨东平(2006)指出,在这个政策推行过程中,考试和留级基本上被取消(在一些地方没有完全取消考试,但考试只是作为一种参考而不再是选拔学生的手段),因此,当时适龄子女能否上学以及接受的教育程度主要决定于当地的办学条件,与子女本身的能力无关。

我们可以从表1看到这场农村基础教育普及政策的结果。通过对比我们发现,从1971年到1977年,招生数变化最大的是农村学校,尤其是农村初中和农村高中。从1971年到1975年,农村小学每年招生数都维持在3000万以上,但从1976年开始有所下降,而且除了1978年之外,都低于1965年的水平。相比之下,同期农村初中和高中招生数有显著的增长。农村初中招生数从1971年的944.3万增长到1977年最高水平的1955.6万,增加了一倍多,接着逐年下降,到1981年只有1075.6万,略高于1971年的水平。同期农村高中招生数从1971年的212.1万增长到1977年最高水平的666万,增加了两倍多,然后逐年下降,到1981年为135.8万,低于1971年的水平。从招生数的变化中我们可以看到,从1971年到1978年,农村基础教育有了很大的发展,尤其是农村初中和高中教育。

三、 计量模型设定

考虑子女的教育决定模型简化形式(Reduced Form):

y*ij=δ1Edumj+Γ1hmj+Fmj+δ2Edufj+Γ2hfj+Ffj+εcij(1)

其中, y*ij 代表第 j 个家庭第 i 个子女的教育年限, m 和 f 分别表示母亲和父亲。 h 表示父亲或者母亲的遗传因素。 Edu 表示父亲或母亲的教育年限, F 表示母亲或者父亲的其他个人特征。 ε 表示子女的其他个人特征。这个模型和Behrman and Rosenzweig(2002)提出的家庭成员教育简化模型是一致的。采用潜变量模型(latent variable model)形式,可以定义子女教育水平如下(9是子女接受初中教育水平对应的教育年限)。

yij=1, 如果y*ij>9

0, 如果y*ij≤9

于是(1)式变为

yij=δ1Edumj+Γ1hmj+Fmj+δ2Edufj+Γ2hfj+Ffj+εcij (2)

在模型(2)中,我们感兴趣的是 δ1 和 δ2 大小,但是模型中父母的教育 Edu 同父母的遗传因素 h和 父母的个人特征 F 之间,以及这些变量相互之间都可能存在相关关系。以母亲教育为例,

hmj=γ1Edumj+γ2Edufj+b1hfj+b2Fmj+b3Ffj+ζmj (3)

Edumj=λ1Edufj+λ2hmj+λ3Fmj+λ4Ffj+ξmj (4)

式中 ξj 和 ζj 分别是母亲教育及其与遗传因素相关的其他特征。方程(3)表明子女从母亲遗传得到的禀赋和母亲教育、父亲教育以及父母的个人特征存在着相关关系。方程(4)则表明父母教育之间存在相关关系,这种相关关系可能来自于选择性婚姻行为(assortative mating effects),即个人选择跟自己能力以及其他个人特征相匹配的异性作为自己的配偶( Boulier and Rosenzweig, 1984)。对于父亲来说情况也是如此。但 h 通常是无法观测的,所以通常情况下我们的估计方程是

yij=δ1Edumj+Fmj+δ2Edufj+Ffj+ucij(5)

其中,ucij=Γ1hmj+Γ2hfj+εcij

根据方程(3)和方程(4),我们有 E(ucij|Edumj,Edufj,Fmj,Ffj) ≠0。在一般情况下, Edumj 与遗传因素 hmj 存在正相关关系,这意味着直接估计方程(5)得到的 δ1 和 δ2 是向上偏误的。我们可以使用父母教育的工具变量来控制 h 的影响,使用工具变量的两阶段估计模型可以简单设定如下:

方程(6)是第二阶段估计方程,其中 Edup 代表父亲或者母亲教育年限。 X 是其他控制变量。方程(7)是第一阶段估计方程,其中 IVEp 是父母教育的工具变量。

四、 数据描述

(一) 数据

本文使用的数据是由中国社会科学院经济研究所收入分配课题组(CHIP)于2003年春天调查的一个具有全国代表性的截面数据――中国家庭收入调查农村部分(简称 2002 CHIP)。调查涉及了分布在22个省、自治区、直辖市的122个县和961个行政村的9200个农村家庭这22个省市是:北京、河北、山西、辽宁、吉林、江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃和新疆。。样本从国家统计局农村住户调查的大样本中随机抽选出来,调查变量包括影响个人收入的各种因素以及各种背景特征。同时调查对象涵盖了家庭中所有子女,还包括离家的子女。

本文把样本限制在2002年子女年龄在16岁到23岁之间。选择在16岁以上的原因是由于,调查数据中只有1500个左右子女年龄在24岁以上30岁以下(1972年出生即改革开放后开始上学的子女),这对我们分析父母教育对子女最高学历的影响就有所限制,因此,我们研究对象是父母教育对子女接受至少10年及以上教育(高中或者中等职业以上教育)可能性的影响(假设子女满六岁时入学)。我国在1986年颁布的《义务教育法》要求,所有子女必须接受至少9年的义务教育,因此,我们考虑子女是否接受10年及以上的教育较为合适。

选择子女年龄小于23岁(包括23岁)有以下两个方面的考虑。第一,我国从1978年开始实施改革开放政策,子女年龄小于23岁保证了所有子女都出生在改革开放之后。第二,我国在1986年7月实施《中华人民共和国义务教育法》,因此,选择子女年龄小于或者等于23岁保证了大多数子女都受到《义务教育法》的影响。参考佐藤宏和李实(2008)的做法,本文把子女教育水平定义为高中以上教育(是否接受10年以上教育)。

(二) 基础教育普及政策对父母教育的影响

20世纪70年代的基础教育普及政策可能会对三类学生产生影响。第一类是1971年以及之后上学的学生。这一类学生要比那些早上学的学生有更多的机会接受小学以上教育,即1962年以后出生的父母都会受到政策的影响。第二类和第三类分别是当时正在上学(包括小学、初中和高中),以及刚结束小学教育或者初中教育的学生。因为普及政策的实施,这些学生继续上学机会增加,辍学可能性下降。由于没有父母上学时候的数据,我们无法直接确认这三类学生。根据实际情况,本一个合理的假设:父母最迟不会晚于9岁入学。于是我们可以根据下面式子确定他们是否受影响:

2002- Agep +9+ Edup ≥1971 (8)

即出生年份加上入学年龄和教育年限大于或等于1971(假设没有留级)。这里 Agep 是父亲(或母亲)在2002年底的年龄, Edup 是父亲(或母亲)教育年限。根据上式,如果一个1959年出生的父亲接受3年以上教育(1971-1959-9=3),他就会受到这次普及政策的影响。同时出生在1962年之后的父母都会受到政策的影响。由于这场政策的目的是普及农村小学和初中教育,并尽可能普及高中教育,所以大专以及大专以上教育的学生不受这次政策的影响。因为农村中具有大学学历的父母极少,所以我们不明确区分父母是否有接受大学教育。

确定了某个父亲或者母亲是否受基础教育普及政策影响后,表2 总结了这次政策的结果。从表2第1列和第2列看到,同没受影响的父亲相比,受影响的父亲平均教育年限增加了2.65年左右,从5.71年增加到8.37年。从比例看,高中及以上教育的父亲所占的比例从5.64%增加到33.85%,初中文化程度的比例从35.95%增加到54.82%,而同期小学文化程度以及文盲或者半文盲文化程度的比例则分别从54.75%和3.66%下降到10.97%和0.35%。这次教育普及政策对母亲教育的影响也很大,这反映在表2的最后两列中。与不受影响的母亲相比,母亲平均教育年限增加了3.14年左右,从3.67年增加到6.81年。高中及以上教育和初中教育的母亲所占比例分别从1.68%和10.33%增加到14.35%和37.53%。而同期小学文化程度以及文盲或者半文盲文化程度的比例则分别从69.63%和27.75%下降到37.53%和3.6%。

2. 括号内为标准差。

(三) 主要变量描述

本文控制变量包括子女年龄及其平方项、子女性别、父母年龄、家庭2002年的人均支出水平、家庭人口、父亲和母亲是否是党员、父亲母亲是否来自毛时代的贫(雇)农和下中农家庭、村庄特征(包括是否是丘陵地带、是否是平原地区、是否是国家级或者省级的贫困县(贫困乡))。主要变量的样本均值如表3所示。考虑到省份之间的差别,在回归中我们还加入了省份虚拟变量(22个省市21个虚拟变量)。

五、 估计结果

(一) 合并样本的估计结果

我们估计了三个模型:单独的母亲教育、单独的父亲教育以及同时考虑父母亲教育的模型。同时包括父母亲教育在同一回归方程中在一定程度上也有利于排除父母的选择性婚姻行为。第一阶段估计即估计方程(7)的结果显示在表4中。根据表4中可以看到工具变量(mompol或者fathpol)的估计系数在1%水平上显著。与不受影响的母亲相比,受影响的母亲教育年限平均增加了3.92年左右。与不受影响的父亲相比,受影响的父亲教育年限增加了3.02年左右。

第二阶段估计的因变量是子女接受了至少10年以上的教育,这是一个0 1变量,结果显示在表5的第二列。为了比较,我们同时给出不使用工具变量而直接进行OLS回归的结果。从表5看出,OLS估计结果中父母教育年限和子女教育水平存在着正的相关关系,且都在1%水平上显著。2SLS回归结果表明,单独估计父母教育影响的情况下父母教育年限对子女接受10年以上教育的可能性有正相关关系,系数在1%水平上显著,同时系数显著小于OLS估计值;但是,在同时包括父母亲教育的回归方程中,父亲教育的影响是不显著的,母亲教育则在10%水平上显著为正,且其值显著小于OLS估计的结果。这个结论和Black et al. (2005)的结论类似,即母亲教育对子女教育有显著影响,而父亲教育的影响是不确定的。

在本文的估计方程中,除了控制父母的变量外,还控制了子女的年龄及其平方项、子女性别、父亲的年龄、母亲的年龄、家庭人均持久收入水平(2002年家庭人均支出的对数)、家庭人口、父母政治背景、村庄的一些基本特征,以及省份虚拟变量。由于篇幅限制,我们没有报告省份虚拟变量的估计结果。子女年龄的影响显著为正,但子女年龄的边际影响是负的(表现为年龄平方项的估计系数为负)。这跟我们的常识是一致的:年龄越大,教育水平会越高。父亲的年龄、母亲的年龄以及子女的性别对子女教育的影响则是不确定的。父亲是否是党员对子女接受10年以上教育有显著的影响,且在各个回归方程中值大小差不多。母亲是否是党员对子女教育水平没有显著影响,这可能因为母亲是党员的比例很小(只有2%左右)。家庭人口和子女教育水平有显著的负相关关系,这与我们的预期以及文献中的结论(Li et al., 2008)都是一致的。家庭的经济水平对子女是否接受更多教育有显著的正的作用,这与理论和实际都是相吻合的。与佐藤宏和李实(2008)的结论一致,父母亲来自贫(雇)农和下中农和子女接受10年以上教育的可能性存在显著的稳定的负相关关系。村庄的基本经济地理特征对子女接受更多教育的影响是不确定的。

(二) 儿子和女儿样本的估计结果

下面我们分别估计父母亲教育对儿子和女儿教育的影响。前面我们看到基础教育普及政策对父母亲教育有显著的正的影响,因此,为节约篇幅,本文就省略第一阶段估计结果,第二阶段估计结果如表6所示。

可以看到,在OLS估计中,父母亲教育同儿子和女儿的教育之间有显著的相关关系,但是,在控制了遗传的影响后,只有父亲的教育对女儿教育有显著的正的影响,同时只有母亲的教育对儿子教育有显著为正的影响,母亲教育和女儿教育之间以及父亲教育和儿子教育之间没有显著的相关关系。对这种性别上的交叉关系的一种可能的解释是,农村还存在比较稳定的“慈母严父”的传统以及重男轻女的思想。重男轻女使父亲对儿子要求很严格甚至很苛刻(严父),但对女儿则不会严格要求,甚至出于补偿心理会在一定程度上尽可能满足女儿一些不重要的要求。相反,母亲因为重男轻女的影响会尽可能满足儿子的要求(慈母),同时却会忽视女儿的成长甚至有意无意忽视女儿的某些合理要求。结果儿子从小更愿意和母亲在一起,主要受到母亲的影响,女儿则认为母亲偏心而不愿意和母亲在一起,并认为父亲对其更好而更愿意和父亲接近从而受到父亲的影响较大对中国传统家庭中严父慈母以及父母亲的相应角色的详细论述可以参考费孝通(2003)。。本文的结论也可以说是对“女儿像父亲,儿子像母亲”这一传统说法的一次经验证明。

六、 样本选择和稳健性检验

本文可能存在以下一些问题。第一,本文样本中只考虑了现在户口在农村的家庭,而经验研究表明(Zhao,1999),教育水平较高的个人更有可能迁移往城市,因此,我们的估计结果可能低估了父母亲教育的影响。第二,本文限制子女年龄在16岁以上,但教育程度较高的父母往往倾向于晚婚晚育,从而他们的子女年龄可能还没达到16岁,这也意味着我们的结果可能低估了父母教育的影响。

本文前面估计的第三个问题是教育政策的效果可能和政治成分是相关的(Deng and Treiman, 1997),而政治成分由于和家庭的文化资产积累是直接相关的家庭政治成分也可能和家庭成员的能力存在相关关系,但没有经验证据表明这种相关关系的存在,所以本文不讨论由于政治成分引起的内生性问题。,从而会影响子女的教育水平(李实和佐藤宏, 2008)。本文以下分别估计不同政治成分组的样本,即分别估计三个子样本:贫(雇农)农和下中农、中农以及地主和富农的样本,以此考察不同家庭文化资产积累水平下教育的代际联系。这里定义的中农、地主或者富农家庭是户主以及户主的配偶的父母有一个来自中农、地主或者富农的家庭。为避免由于父母教育存在较大程度的相关性而引起的共线性问题,这里在每一个回归方程中都只包括父亲或者母亲的教育年限。

第一阶段估计结果显示在表7中(为节约篇幅这里只给出主要变量的估计结果)。女儿和儿子分别表示女儿样本和儿子样本。和全样本估计的差不多,主要变量估计系数基本上显著为正。值得注意的是,基础教育对不同群体父母亲教育的影响确实有差别,来自中农家庭、地主以及富农家庭母亲受政策影响最大,教育年限增加了4.2年左右。影响最小的是来自贫(雇)农和下中农家庭的母亲,其教育年限只增加了3.6年左右。来自中农家庭、地主以及富农家庭父亲受政策影响最大,教育年限增加了3.4年左右。影响最小的是来自贫(雇)农和下中农家庭的父亲,其教育年限只增加了3年左右(在儿子样本中只有2.79年)。

第二阶段结果显示在表8中,相应的OLS估计结果显示在第1、3和第5列。OLS估计结果表明父母教育和子女教育存在显著的正相关的关系(地主和富农样本的母亲教育对儿子教育的影响估计除外)。2SLS第二阶段估计结果显示,贫农和下中农家庭母亲教育对儿子教育以及父亲教育对女儿教育有显著正的影响,中农家庭中母亲教育对儿子教育也有显著正的影响,其他相关关系估计都是不显著的。这意味着家庭文化资产水平对子女教育获得有至关重要的影响。在贫农、下中农以及中农家庭中,家庭文化资产相对地主和富农家庭较少,从而教育的边际增加有显著的作用,但是地主和富农家庭的文化资产积累水平较高,从而教育的边际增加不显著影响其子女的教育水平。本文的结论因此可以看作是对李实和佐藤宏(2008)结论的另一个角度的阐述。

最后一个问题是关于本文工具变量的选择问题。本文以1971年基础教育普及政策这个“自然实验”为基础,对比分析父母是否受影响从而获得更多教育。在本文的分析中,只使用了一个时间前后对比的维度,从而没有排除时间趋势的影响。虽然时间趋势和父母的能力是不相关的,但时间趋势的存在使得我们可能高估了第一阶段的结果。一种极端的情况是基础教育政策的影响不存在,从而父母教育的增加主要来自于时间因素。本文采用以下途径证明教育政策影响的存在。

由表1我们看到,入学率变化最大的是农村地区,而城市入学率变化并不大。所以,我们可以在假设城市和农村是可比的同时城市入学率变化反映的是时间趋势的条件下,以城市父母作为参照组,农村父母作为处理组,使用difference in differences分析方法分析基础教育政策是否影响农村地区父母获得初中以上教育可能性(初中以上教育变化最大)。我们估计两个模型:在模型1中,我们只是考虑基本的变量,包括是否受政策影响、是否农村、是否是农村和是否受政策影响的交叉项。在模型2中我们增加了省份的虚拟变量,以控制省份的特征对父母教育水平的影响。估计结果见表9。根据difference in differences分析方法的基本结论,交叉项即为政策效果的处理效应(treatment effect)。从表9我们可以看到,交叉项对于父母是否接受初中以上教育的影响都是显著为正的,这表明基础教育普及政策确实导致了父母教育水平的大幅度提高,从而证明了基础教育普及政策确实导致了父母教育年限的提高。

由于农村多数地方受到资源限制都实行短学制(7年初中小学),而城市则一般实行的是6年小学、3年初中、3年高中的学制,从而两地的教育年限可比性较差,我们没有进一步综合两地的样本来分析父母教育年限对子女教育的影响。

七、 总结和政策建议

作为国内研究教育代际因果联系的首次努力,本文以20世纪70年代在中国农村的基础教育普及政策作为父母教育年限的工具变量,来排除父母遗传性因素在子女接受教育中的作用。本文发现,总体上母亲教育年限对子女获得10年以上的教育的可能性有正的作用,并且在10%水平上显著,但父亲教育的影响则是不确定的。分女儿和儿子的估计结果显示,父母教育存在性别上的交叉现象,即母亲教育对儿子教育有显著正影响,父亲教育则对女儿教育有显著正的影响。根据毛时代家庭政治背景细分样本估计中,贫农和下中农样本以及中农样本估计结果也基本支持前面的结论,但地主和富农样本的估计结果显示,排除父母遗传能力的影响后,父母教育和子女教育之间不存在显著的关系。

本文的基本结论是:提高父母教育水平,尤其是母亲的教育水平,可能会对子女教育有积极的影响,同时,父母教育对子女教育的影响同性别和家庭的文化资产积累水平有关。在家庭拥有较少文化资产积累水平下,父母教育增加对子女教育有显著为正的影响,但是,在家庭文化积累水平较高的情况下,父母教育的边际增加对子女教育的影响则是不确定的。本文的结论意味着,个人提高自身教育水平的努力存在持续的代际影响,它对下一代人教育水平的提高也有积极的作用。

本文的结论也具有重要的政策含义。首先,在过去政府公平教育缺乏的情况下,个人教育水平主要取决于遗传能力、家庭经济水平和家庭的文化资产积累,因此,目前政府通过公平教育政策来改善弱势群体的教育状况以改变劳动力市场不平等,就尤为必要和迫切;其次,本文的结论表明父母教育增加对子女教育的影响在教育水平较低的弱势群体中最为显著,这意味着针对弱势群体的公平教育政策是有效的;最后,文化资产积累水平是影响教育代际联系的一个重要的因素,这意味着公平教育政策具有持续的效应。通过促进家庭不断积累文化资产,对子女的教育乃至劳动力市场表现都有积极的作用,对整个国民经济发展也具有持久的促进作用。

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