乡村公共管理论文十篇

乡村公共管理论文篇1

江西新农村建设中农村公共管理存在的问题

随着江西新农村建设活动的广泛试点和各地新农村建设的深入，江西新农村建设中农村公共管理在取得上述成效的同时，也存在着基层政府职能没有得到根本转变、基层公共管理由于县乡村财政体制不完善而弱化、新型民间组织未能充分参与、村民自我管理未能有效发挥等问题。

(一)基层政府职能没有得到根本转变。

当前江西基层政府机构普遍存在重行政管理、轻社会服务的情况，具体表现为提供公共服务和公共品的“缺位”和基层政府行为超越职能范围和权限，政事不分、政企不分、政社不分的“越位”。

1、新农村建设具体内涵在江西各级政府之间的职责目前为止仍然没有明确界定，而且各级政府承担职责所需的资金来源也没有得到合理安排。从江西的实践来看，省级政府层面更多的是财政资金拨付，地县级层面是少量的资金配套，乡镇政府和村委会是组织和落实。笔者调查发现，在江西新农村建设实施中，新农村建设和公共管理职责更多地落在建制村和自然村上，乡(镇)政府在新农村建设中的职能定位尚待厘清。

2、江西新农村建设中公共财政资金管理效率亟待提高。新农村建设中的公共财政资金往往来自不同的渠道，笔者调查发现:发改委、财政、农业、水利、民政、人力资源和社会保障、卫生等不同部门都有不同的资金投入，存在严重的多头管理，很难将有限的新农村建设资金整合为有效的新农村建设资源。这种财政资金管理的低效率直接导致了各地新农村建设的参差不齐，使新农村建设实践反而扩大了农村间的差距。

(二)“乡财县管”和“村财乡管”，弱化了江西农村公共管理的能力。

多年来，由于税制改革、体制改革、机构改革的推进，各级政府在改革中层层“甩包袱”，致使处于财政体制最底层的乡(镇)级政府不堪重负，收支矛盾越来越突出，财政运转越来越困难。尽管江西加大了对基层财政的扶持力度，给予一定的转移支付补助，但没有从根本上缓解江西乡镇财政的困难，反而有扩大县域内公共管理职能不均等倾向。从笔者对江西“乡财县管”和“村财乡管”的调查来看，“乡财县管”和“村财乡管”管理模式对于缓解基层财政运转困难、遏制新增债务起到了一定的积极作用。但是该模式的实行，却反过来弱化了基层政府和农村地区的公共管理能力。如“乡财县管”使乡(镇)政府很难统筹和整合财政资金，大大弱化了其通过资金和基础设施建设推进新农村建设的能力，又如“村财乡管”的发票购买等增加了村级负担，乡镇财务与村级财务衔接的不顺畅影响了村财务公开的质量。

(三)江西农村新型民间组织自身发展不成熟，未能充分参与农村公共管理。

在农民专业经济合作方面，当前江西的农民专业经济合作组织所涉及的领域不断拓宽，合作的内容也越加丰富。但笔者调查发现，大部分专业合作社存在本身规模较小，抗风险、服务带动能力不强等问题，且对龙头企业、农村能人和农民企业家的依赖程度过高。另外，部分农民专业合作社在运行中还存在不够规范，合作社与农户利益联结方式以松散型为主，成员归属感不强等问题。如“南城县徐家乡白洲村蔬菜种植由产业协会发展成合作社后生产规模反而由2004年的200亩左右下降到了40亩左右”。［3］在农村新型公益组织方面，笔者发现新型公益组织活动缺乏组织制度保障和政府支持，存在公共管理领域的管理与监督缺失，防范与控制风险的能力较弱。当前，江西农村公益组织多是农民自发形成的，草根性比较强，农村中的能人、精英是农村公益组织的核心。这些组织大多“还是在萌芽阶段，组织弱小、松散、不健全，缺乏场地、资金和人才，外部政策环境尚有待改善”。［4］

(四)村民自治能力未得到有效提升。

以村民自治为主旨的村委会制度，是我国当前村级公共管理的核心。根据《村民委员会组织法》，村民通过村委会进行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心的自治。然而从笔者的调查情况来看，受访村村委会在运行中仍在相当大程度上成为了乡镇政府事务的人，这就使得本来是村民自治核心的村委会往往被认为是上级政府的机关，影响了村民自治能力的提升，使村民对村干部是否代表和维护农民利益产生不了信任，如表2。在江西新农村建设中应运而生和受到广泛关注的村民理事会，使村民在新农村建设中的自治能力得到了发挥，促进了各地新农村建设的因地制宜开展。但笔者调查发现村民理事会在运行中也存在许多潜在的问题。如在机制设计上，理事会成员不计报酬，而新农村建设周期较长，使得理事会非常松散。又如，由于理事会的“应急”性质，理事会只是以一种临时性组织的面目出现，因而其运行更依赖于原有的村庄治理关系，使村民理事会下的村民自治能力难以充分发挥。

江西新农村建设中农村公共管理优化的举措

根据国际和国内发达地区农村公共管理经验，在江西农村公共管理优化过程中，应根据社会主义新农村建设的要求，结合江西农村公共管理存在的成效与问题，笔者认为江西应从明确各级政权组织中农村公共管理责任入手，完善县乡(镇)、乡(镇)村财政关系，强化村民委员会公共管理职能，促进农村新型民间组织发展等举措入手，优化新农村建设中农村公共管理。

(一)明确江西各级政权组织农村公共管理中的责任。

江西新农村建设中对农村地区的基本公共管理和公共服务的职责分担，笔者认为所需的资金应明确为省和地(市)两级政府的共同职责，农村公共管理和公共服务的具体运作应明确为县乡(镇)两级政府组织，使县级承担新农村建设公共品供给的主要职责，原有属于乡(镇)的公益事业发展责任应逐步收归县里，乡(镇)将逐渐成为县级派出机构，执行县级政府的政策和指示，成为新农村建设的执行者和组织协调者。笔者认为还应明确江西县级政府是新农村建设中公共管理与服务的主体地位，江西应根据职能定位，根据基本公共服务均等化原则，弱化“条条”职能，夯实县级“块块”职能，通过规范转移支付将财政资金拨付到县级政府，由县级政府根据新农村建设的规划和上级对资金使用的要求，统一安排。

(二)完善江西“乡财县管”和“村财乡管”制度。

针对江西“乡财县管”和“村财乡管”制度实施中出现的问题和新农村建设、村民自治对江西“乡财县管”和“村财乡管”制度的要求，笔者建议江西在“乡财县管”方面，应根据乡(镇)财政特点，完善“乡财县管”，从体制上给予乡(镇)较为充实的财力，给予更大力度的、规范的转移支付补助。同时，杜绝非规范性的负担转移现象，制止乡(镇)搞所谓的各项“达标升级”、“政绩工程”等活动。在杜绝乡(镇)新增债务的同时促进乡(镇)债务化解，同时，核定备用金，简化“乡财县管”工作流程。笔者建议江西在“村财乡管”方面，应根据村民自治实际，完善“村财乡管”，明确乡(镇)政府和村委会的具体权限，并强化监督，建立健全监督机制。同时江西“村财乡管”应和村民结合村务公开、政务公开、财务公开以及村民大会、村民代表大会等形式结合起来，真正建立起村民理财小组制度、“村财乡管”会计制度和“村财乡审”制度。

(三)强化江西村民委员会公共管理职能。

笔者认为，在江西新农村建设中，村委会应依法掌控乡村社会的公共经济资源，主要承担本区域非战略性的公共生产设施建设，并辅助县乡(镇)政府发展本区域内公共生活建设和辅助民间组织做好本村非战略性的生活领域的公共服务。因此，笔者建议在江西应实行:1)理顺农村基层管理体制，转变基层政府职能，对村级组织实施正确的引导和指导，而非直接领导;2)大力加强村级组织建设，建设好一支精干高效的村级组织班子;3)每年应按照一定的比例适度增加村级组织运转方面的公共财政资金补贴金额，落实村委会在新农村建设中的职能，促进和提高村委会的自我公共管理能力。

乡村公共管理论文篇2

论文关键词：新农村建设，乡镇政府，公共服务能力

 

新农村建设开启了由从农村汲取资源到反哺农村的战略转向，各级政府开始加大了对农村建设的投入力度，作为基层政权组织，乡镇政府直接面对农村社区，是沟通国家与乡村社会的“桥梁”，是各种惠农政策的执行者和操作者，其公共治理的水平和效果直接影响到农村和谐社会的构建。这一独特地位，决定了其在新农村建设过程中有着不可推卸的服务责任，提高服务能力成为迫切需求。如何适应需要，应对挑战，提高乡镇政府公共服务能力，打造服务型基层政府，是摆在我们面前的重大课题。

一、乡镇政府提高服务能力的制约因素分析。

乡镇政府要提升公共服务能力，需要对当前存在的服务困境及其成因进行深层次的剖析。 理论研究的不足使乡镇政府服务职能的发挥缺乏理论指导。我国学术界对于政府职能的研究很多，但主要针对的是高层级政府。而乡级政府与这些高层级政府所拥有的权限、管理区域都有很大差别，适合于高层级政府的职能未必适合于乡级政府。所以，理论界的这种宏观性的研究成果不能为乡镇政府职能定位、能力提高提供理论依据。由于理论认识不足导致乡镇政府仍习惯于强制性管理，意识不到到底应该怎样发挥自己的服务作用，提高服务能力。

县乡压力型体制不利于乡镇政府服务能力的提高。县乡压力型体制的主要特点就是县级政府将确定的任务进行量化分解论文范文，层层下包给各个乡镇政府，实行“分包式”的任务考核机制和“一票否决制”的考核方式，而且，考核结果跟乡镇干部的“政绩、荣辱、升迁”相挂钩。这种单向问责机制使得乡镇政府只对上面的县级政府负责，不对下面的农民负责，把工作中心和工作重点都转移到了完成县级政府或上级部门下达的考核任务，使出浑身解数搞好各种接待、检查、评比、达标、考核，而对于乡镇的本职工作则没有时间和精力来顾及，该管的没有能力管，不该管的又不得不管，造成乡镇政府职能的异化。

乡镇干部服务“三农”的本领相对欠缺导致服务质量低。服务型乡镇政府的工作主要体现在干部的服务能力上，但乡镇干部队伍素质低导致很难提高服务水平。表现在：（一）干部队伍结构不合理。农业型、管理型的干部多；经济型、技术服务型的干部少。据统计，在我国的乡镇干部中，行政管理型的干部占干部总数的近80%，技术服务型干部数量非常少。[1]（二）是干部队伍管理不合理。乡镇作为基层政权组织，往往成为上级机关的“减压器”。乡镇主要领导多从上级机关下派，往往是到下面“镀金”，真正安心基层工作的较少；而在乡镇基层工作的同志，虽然经验丰富，业务熟悉，却感到政治上没有出路，工作积极性难以充分发挥。（三）是乡镇干部的服务水平急需提高。不少乡镇干部没有接受过正规的大中专教育，法律、经济、管理、农业等方面的专业知识缺乏，文化素质低、科技水平低、致富能力低的状况严重。

机构设置不科学,乡镇政府逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的行政组织，而且这种职能弱化、责权分离的趋势仍在进一步加剧。长期以来，我国乡镇建制遵循与上级“对口”模式，上面多少庙，下面多少神，这种机构和岗位设置是根据上级部门的需要而不是根据乡镇实际需要，这些县职能部门派驻的乡镇机构，代表各部门行使职能，人权、事权、财权属于上级部门，乡镇政府无权对他们管理，严重影响农村全面工作的开展。

财政赤字突出,影响了乡镇政府服务能力的发挥。中西部地区，在税费时代乡镇财政来源主要是农业税及与农业相关的各种税费，工商税和所得税是微乎其微。农业税取消后，这些乡镇几乎断绝了财政来源，乡镇已经无力为农村提供公共服务和公共产品。在收入缺口增大的同时，乡镇道路建设、公益事业、优抚、五保户赡养、计划生育等支出基本上都转移到乡镇财政的预算中开支论文范文，进一步加剧财政困难。总之，基层政权处于高负债、高风险的运转状态，财政困难重重，为新农村建设服务“心有余而力不足”。

二、改革管理体制，强化资源配置，提高乡镇政府的服务能力。

乡镇政府为新农村建设服务主要体现在三个方面：（一）提供公共产品。承担为新农村建设提供与生活、生产、治理、社会发展等相关的半公共产品、准公共产品或纯公共产品。（二）提供公共服务。为农民提供如市场信息、技术推广、抗灾救灾、基础设施建设等公共服务，解除地区封锁与垄断，取消行业保护，构建较完善的乡镇社区公共服务体系。（三）进行公共治理。在治理过程中做到公共利益与个人利益、社会治理与资源治理、结果治理与过程治理、外部治理与内部治理的统一。

新形势下，乡镇政府要不断强化资源培植，提高服务能力。

加大关于乡镇政府公共服务能力的理论研究，为提高服务能力提供理论支持。理论界和各级政府部门要密切关注乡镇政府服务性职能的理论研究，要充分考虑到我国乡镇政府的特殊地位以及社会经济非均衡发展的国情，解决好提供什么样的服务、如何服务一系列的问题，同时借鉴西方国家的地方政府管理经验，努力形成符合中国实际、具有中国特色的服务型乡镇政府职能框架。乡镇政府应坚持“把为公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨”、全面实现“为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。”[2]树立引导农民发展生产、勇当“掌舵人”、“导航者”的理念，积极帮助农民调整产业结构，发展生态农业、特色农业、规模农业，积极为农民提供政策、科技、信息、法律等服务。特别是要充分利用各种载体，广泛传播科普知识，有针对性的举办农民培训班，建立一批科技示范村组和基地，带动农民学科技、用科技，提高农业综合生产能力和农民致富增收的能力。

调整对乡镇基层政府的考核标准。乡镇要提高服务能力，就必须改变政绩考核标准，建立起公共服务取向的政绩考核体系。考核评价应主要从以下几个角度：（一）社会安全服务。即社会治安能否得到保障，当地违法犯罪行为是否得到有力打击，法律法规制度是否得到有效贯彻。（二）农民增收问题。能否千方百计扩大社会就业空间，增加就业机会；能否为农民提供就业培训，提高农民技能水平；能否为农产品打开销路；能否给予农民创业进行金融贷款资助。（三）农民生活保障问题。能否千方百计地完善社会保障体系，依法扩大养老、医疗、失业等保障线标准，切实增强社会保障能力。（四）基础设施服务。能否在不增加农民负担的基础上，千方百计改善群众的生产生活条件，尤其是加快水、电、路、桥梁、通讯等基础设施建设。（五）其他公共服务。能否在不增加农民付费基础之上，发展义务教育，推进素质教育，提高农民子女受教育水平。能否推进医疗卫生改革论文范文，提高对农民的医疗卫生服务；能否开展新农村文化建设，提高农民精神文化享受水平。

深化人事制度改革。在乡镇干部选拨中，要本着公开、公平、公正的原则，优先录用那些有一技之长、有较强服务意识的人员。另外，对现有的乡镇人员也要进行培训，让他们成为既懂技术又懂管理的复合型人才。（一）要建立按需所学机制，“三农”需要什么，干部就学习什么，把每位干部逐步培养为“有技能、会服务”的复合型人才。（二）要建立每学必考机制，完善干部技能“考核与服务档案”，建立干部技能证书制度，激发干部不断学习新知识、新技能。（三）要建立学以致用机制，给真正掌握服务技能的干部以用武之地，增强干部的学习动力。通过学习各项技能，使乡镇干部成为农村政策法律法规的宣传员、农业生产的技术员、农村矛盾的调解员、发展经济的服务员、为民办事的勤务员。

创新乡镇管理机制。（一）取消“七站八所”，综合设置“一办若干中心”。“一办”即党政综合办公室，综合协调乡镇的全面工作，“若干中心”主要从县直机关部门选派农村指导员、企业助理、科技助理、平安助理、金融助理等组成多种服务中心，深入乡村基层一线，提供技能服务，指导当地群众生产、生活，为乡村经济社会发展提供智力支持和技术保障。（二）实行政务公开制度，保证上级惠民政策畅通无阻。随着支农力度的不断加大，上级政府的各项惠农政策会不断强化，各项惠农资金会逐年增长，乡镇政府必须保证农民群众这些看得见、摸得着的实惠得到及时兑现。为此，乡镇政府要设置专业机构，通过及时、准确、多途径的信息公开，确保惠农政策在阳光下运行；要以全程代办和服务承诺制为主要措施，采取有力的措施和手段，把上级惠农政策真正贯彻落实到位。同时建立村务运行质询监督制，全面加强村级组织建设，解决村民参与村务知情难、作主难、监督难的“三难”问题，推进农村基层民主建设。

建立合理的财政体制，为提高服务能力提供财力支持。财是政的基础，中央和省、市、县各级政府要保障乡镇政府有较为充分的财力服务“三农”。（一）国家和省市按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入。国务院总理温家宝指出，2010年中央财政拟安排“三农”投入8183亿元，比上年增加930亿元论文范文，地方各级财政也要增加投入。[3]（二）乡镇要不断发展经济、壮大财源，形成稳定增长的收入来源。乡镇应依托当地的资源优势，加大招商引资力度，调整优化产业结构，既注重发展投入少、见效快的项目，又注意发展生产周期长、税源稳定的项目，走农、工、贸、产、供、销一条龙的路子，以形成稳定可靠的财源体系。同时优化环境，加快个体私营经济和第三产业的发展步伐，加强城镇和中心村建设，加快农村劳动力转移，增加农民收入，增加财政能力。（三）要妥善解决农村公益事业的费用。国家和省市财政要加大对农村公益事业的投入，减少乡镇财务配套和农民自筹资金的份额，按照“谁的孩子谁抱走”、“谁的孩子谁监护”的原则，应由国家承担的义务由国家承担，应由省市政府承担的责任由省市承担。例如：普九义务教育方面的费用，象危房改造、教学设施改进、两免一补等都应由国家承担；而乡村公路的建设、农田管网的改进则由省市承担。温家宝总理指出：2010年，中央和省级财政继续支持农村义务教育，为农村中小学班级配备多媒体远程教学设备，让广大农村和偏远地区的孩子共享优质教育资源。[4]

参考文献：

[1]于明志.乡镇职能转变与行政权力的重构[J].《实事求是》,2008（01），38-40页.

[2]杨静.如何用法治手段保障“服务型政府”构建[J]《中国司法》，2008（08）101-103页

[3][4]温家宝.政府工作报告[N]金融时报，2010-03-16,第四版

乡村公共管理论文篇3

[关键词]公共选择乡村关系治理

在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。论文百事通其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。

一、公共选择理论阐释乡村关系失范

公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。

公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。

乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。

从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。

二、乡村关系失范的影响因素

公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。

(一)压力体制下乡镇政府强权

乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。

(二)乡村治理法制建设存在缺陷

实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。

(三)村委会双重角色失衡

村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。

三、对乡村关系失范的治理

公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：

(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限

要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。

(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织

改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。

(三)培育自治组织，增强村委会自治能力

民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。

(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变

在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。

[参考文献]

[1]陈振明政策科学--公共政策分析导论（第二版）[M]北京：中国人民大学出版社.2003

[2][美]布坎南自由市场和国家[M]北京：北京经济学院出版社.1998

[3]徐学通村民自治中的困境：村委会的行政化倾向[J]行政与法2003（10）

[4]宋敬本从压力型体制向民主合作体制的转变[C]北京：中央编译出版社1998：28

乡村公共管理论文篇4

[关键词] 公共选择 乡村关系 治理

在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下，中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中，经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期，建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一，然而，在乡村关系治理的现实实践中，乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题，严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。

一、公共选择理论阐释乡村关系失范

公共选择理论包括广义和狭义两种解释，广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派，是将经济学应用于政治科学；狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在，它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域，关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择，公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道，即经济人模式。

公共选择理论的基本行为假定是：人是关心个人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点，分析了公共管理组织的行为，他们认为，公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心，相反他们的和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人，追逐自己的私利，他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益，然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域，既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。

乡村关系失范主要表现在两个方面：一是乡镇政府的越位侵权，具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中；二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”，前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，后者指村委会单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。

从乡村关系失范的具体表现我们可以看出，作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然，在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人，是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化，从而造成乡村关系失范。

二、乡村关系失范的影响因素

公共选择是相对于市场选择而言，一般来说，在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时，经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化，抑或投机，而不是靠公平竞争获利。同理，政治体制的不完善，也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。

(一)压力体制下乡镇政府强权

乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织，处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实，也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务，如计划生育、征兵、粮食种植，税款征收等。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行，这就造成村民自治组织自治权限大大缩小，从而使乡政府与其的角色关系扭曲。

(二)乡村治理法制建设存在缺陷

实行村民自治之后，理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系，二者只是工作上指导与合作关系，根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源，再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间，他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。

(三)村委会双重角色失衡

村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任，但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便扮演了双重角色，一方面要贯彻上级方针政策，代表乡镇政府工作，另一方面又要完成属于自治范围内的工作，分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的，但矛盾和冲突不可避免，因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化，它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行，同时，乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制，村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。

三、对乡村关系失范的治理

公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，通过在公共部门中恢复竞争，引入市场机制，打破政府垄断，从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看，乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突，治理的关键在于乡村双方的良性互动：

(一)完善法律法规，明确乡镇政府与村委会的职责权限

要实现乡镇政府与村委会良性互动，首先要确立二者是相对独立的利益主体，是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡，乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位，首先要理清二者的职责权限，一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神，各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限，哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护，违法施政被村民合理拒绝，同时村委会的双重角色大体平衡，起到了“承上启下”的作用，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。

(二)重塑政府形象，建立服务型乡镇政权组织

改变政府形象，规范政府作为，首先要在体制上解放乡镇政府，根本的是要改革压力型政治体系，使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简，因为现有框架下精简已经走到末路，改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员，乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政负责，更不应有自我扩张和资源掠夺行为，乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色，把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域，提高服务能力。

(三)培育自治组织，增强村委会自治能力

民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调，一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府，另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约，适应了农民丰富多彩的社会需要，民间自治组织大量成长，政府就会受到来自外部的制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制，使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。

(四)提高乡村人员素质，实现由经济人向社会人转变

在处理乡村关系过程中，人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下，农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、，表现在村民群众中则是文化水平低，觉悟不高，缺乏契约合作意识，并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况，必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神，乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设、增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民利，做好村民的“当家人”。从根本上说，要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变，实现乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。

[参考文献]

[1]陈振明 政策科学--公共政策分析导论（第二版）[M] 北京：中国人民大学出版社.2003

[2] [美]布坎南 自由 市场和国家 [M] 北京：北京经济学院出版社.1998

[3]徐学通 村民自治中的困境：村委会的行政化倾向[J] 行政与法 2003（10）

[4]宋敬本 从压力型体制向民主合作体制的转变[C] 北京：中央编译出版社 1998：28

乡村公共管理论文篇5

奥氏研究了世界很多地区在不同时期的社区对于公共事务的管理，提出了多中心治理理论的新视角，“多中心”思想改变了过去单一的政府行政管理和控制，它的提出意味着地方组织为了有效地进行公共事务管理，实现持续发展的目标，需要由社会中多元的行为主体通过集体行动规则，相互博弈、调适和共同合作，形成多元化的公共事务管理组织模式。

二、中国乡村治理目前治理困境分析

（一）公共财政体制缺陷影响乡村公共服务的供给

农村的税费改革，乡村两级的财力受到不同程度的影响，由于各级财政存在利己倾向，形成财权上移，事权下移，财权事权不对等的局面，另外，地方和基层财政拨付的各个环节可能存在权力寻租行为,从中央待地方的转移支付会被缩水。地方财政的缺口影响了农村基础设施建设和各项改革的顺利进行和农村公共服务的质量，造成农村公共产品供给的短缺，阻碍了农村公益事业的发展。

（二）乡村两级机构关系不顺

随着农村家庭联产承包责任制的推广和的解体，政府职能从全面管理变为引导服务，然而这种情况在现实中却面临问题。乡镇政府把完成上级任务和满足上级偏好作为最优选择，而忽视了对村委的指导和帮助，片面地直接控制和行政领导，弱化了村民自治功能。另一方面，代表农民利益的农村自治组织，为寻求扩大自治权利，抵制或拒绝乡镇政府的依法行政和宏观指导，片面地强调自主性，造成乡镇政府行政管理功能的萎缩，导致了乡政与村治关系的脱节，影响村民自治的治理效果，不利于乡村有效健康的发展。

（三）农民政治参与意愿不强，公共决策渠道不畅

当下乡村治理中的公共决策仍由基层政府垄断, 缺乏乡村社会力量的参与，缺少双向互动。原因在于一方面，村民受农村教育水平限制，组织化程度和民主表达意愿理解程度较低，民主意识薄弱，参与民主决策以及民主管理的意愿冷漠，使得村民自治的制度贯彻实施存在很大缺陷。另一方面，常规的利益表达渠道不畅，农民的意愿难以通过制度化表达，因此决策更多反映基层领导人的价值偏好，很难反映乡村公众需求，影响了决策的民主化与科学性，导致基层政府公共服务供给与村民需求不适应或有失公平，不利于农村经济和社会的持续和谐发展。

三、构建“多元共治”的中国乡村治理模式的新路径

（一）打造“引导型”基层公共服务型政府

随着我国在总体上进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段，中央提出实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，为打造“引导型”基层公共服务政府，乡镇政府要坚持“多予少取放活”，加大政府支农投入的力度，扩大公共财政在农村的覆盖范围。要强化政府在农村建设中的责任，使政府扶持同发挥农民的主体作用更好地相互结合，为村民自治打造良好的治理环境。

(二）培养具有自治能力的新型村民

要提高村民的自治能力，首先要大力发展农村的教育事业，提高村民的文化素质和民主政治意识，这也是创建农村文化的重要途径。二要调动其积极性通过有益的乡村治理项目吸引农民参与，培养和锻炼其治理能力。

（三）创建乡村服务的多元合作型模式

随着经济转轨、社会转型，乡村公共服务需求快速增长，但乡村的公共服务供给却存在严重不足。从多中心治理的角度，重构地方政府与民间组织、公民之间的关系, 通过引进市场竞争机制,吸引不同的社会主体共同参与来提供公共产品才能有效满足乡村公共服务的需求。多元合作不排除政府的重要性，反而应在其指导情况下不断发挥公共监管的功能。对于外部性不强、初始投资量不大的乡村公共服务或者混合型公共产品，可以按市场规律由有条件的私人企业提供。在政府与市场双失灵的情况下，非政府组织、非营利组织、第三部门或民间组织等对于公共产品的提供是比较有效的，不仅能够丰富农村公共产品供给的数量和质量, 而且能提高公共财政的投入产出比。

(四)完善村民自治制度，构建通畅的村民参与表达机制

乡村公共管理论文篇6

【关键词】新型农村社区；政府职能；治理理论

在建设社会主义新农村的战略背景下，2006年10月中共中央出台《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题决定》提出了建设新型农村社区建设的指导方针，并对新型农村社区做出了管理有序、公共服务健全、和谐文明的建设要求，全国各地出现建设新型农村社区的热潮。在农村建设社区，还是一个比较新的事物，所以在建设过程中难免出现问题，作为新型农村社区建设的直接领导者，乡镇政府如何通过职能的发挥合理解决这些问题显得至关重要。20世纪90年代出现并经过丰富发展的治理理论为乡镇政府的职能发挥提供了参考和发展方向。

一、新型农村社区建设中存在问题

（一）盲目性建设。在建设社会主义新型农村社区的浪潮下，迫于政策压力和形势，一些不具备建设条件的地区也盲目展开新型农村社区建设。在不具备建设条件下展开社区建设对 地区造成了极大的损害。首先就是经济的退步。由于在新型农村社区建设中需要投入大量的资金，原来用于经济发展的资金被占用投入到社区建设中，而新型农村社区的建成没有产生新的经济效益，导致经济退化。其次是农民生活状况恶化。新型农村社区建设占用大量的耕地，与此同时是农民耕地的减少，由于建设的盲目性，新型农村社区建设并不能给农民带来实际的收益，致使农民利益受损，生活状况堪忧。

（二）规划不合理。新型农村社区的建设一般采用先占用耕地，农民搬进社区，原村庄还耕的建设模式，部分地区乡镇政府由于理论认识的不足，缺乏对新型农村社区建设的长远规划。新的社区建成，而农民又没有从原来的村庄搬离出来，造成土地资源的浪费，与建设新型农村社区的初衷相悖。

（三）社区管理滞后。与新型农村社区的建设要求相比，社区的管理相对滞后。表现在：首先，公共服务体系不健全。新型农村社区是一种新的社会生活共同体，有别于村庄，也不同于城市社区。与城市居民相比，社区居民的享受的医疗卫生、教育等公共服务相对薄弱；其次表现在“硬件”建设与“软件”建设不同步。大量资金投入到新型农村社区居住环境和房屋建设上，社区文化建设没有受到足够的重视。

（四）空房率高。造成新社区空房率高的原因主要有，一是新的社区房价与农民的收入不符，农民承担不起购房费用；二是由于缺乏对新型农村社区的认识，加上现有的居住条件也舒适，一部分农民不配合公共事业的建设，对新型农村社区建设较为抵触。

二、治理理论

治理理论兴起于20世纪90年代，经过各界学者的努力，治理理论得到充实和发展，被应用于管理、经济、政治等多个领域。最先使用治理一词的是世界银行针对非洲的经济状况提出的“治理危机”，自此以后一种新的管理理论出现并被广泛研究和应用。

各种研究从不同的角度阐述了关于治理的定义，如美国的詹姆斯・罗西瑙认为治理是一种管理主体多元化的公共领域管理机制，与政府的统治相比，治理更加灵活；全球治理委员会定义治理为各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和；俞可平认为，治理是在特定区域内，为追求公共利益，多个管理主体参与的对公共性事务的管理过程。

尽管关于治理没有一个统一的定义，也不可能有一个确定的定义，但是其本质和核心内涵是一样的。治理理论的主要特征：（1）多元化的管理主体；（2）建立有限政府；（3）多种管理方式；（4）追求公共利益的最大化；（5）以公共性事务为对象。

治理理论对我国乡镇政府职能的定位提供参考并指引了发展的方向，在新型农村社区建设中，乡镇政府需要引进先进的管理理念，结合实际情况，合理定位职能。

三、新型农村社区建设中乡镇政府职能的合理化建构

（一）引导农村经济发展。经济基础决定上层建筑，农村经济的发展是新型农村社区健康发展的重要保证，乡镇政府需合理引导农村经济发展。首先，转变观念。消除“大政府”的统治观念，政府不是万能的，放权给社会和市场，做好“守夜人”的服务角色；其次，调整农村经济结构。挖掘地区资源，招商引资，大力发展第二、三产业，调整农村经济结构；再次，改变农村经济发展方式，以现代化的工业加快农村经济的发展。

（二）完善公共服务体系。乡镇政府在新型农村社区建设中，要弱化各项行政管制职能及经济职能，强化公共服务职能。建设和完善乡镇政府的公共服务体系，可以使公共资源优化配置，产生最大化的效用，使广大乡镇居民最大程度和范围地享受到公共资源。

（三）加强社会管理。社会管理的任务主要是维护社会稳定，调节社会关系，实现社会公平和正义。在新型农村社区建设中，加强社会管理从以下几方面入手。一是维护社会和社区治安，保证地区的安定和谐，居民安全；二是加强社区文化的建设。作为社区主体的居民，是社区文化的直接建设者和受益者，鼓励社区居民参加到社区文化建设中来。再次，鼓励社会其他力量参与到社区文化建设中。

（四）推进基层民主建设。推进基层民主建设，有利于实现农民自治，打通农民表达利益诉求的渠道，充分实现其政治权利，给政府科学的进行决策提供参考。新型农村社区建设中推进基层民主建设从以下两方面着手，一方面合理引导社区居民和社会其他力量参加到社区的治理中，实现社区自治；另一方面建立并健全农民参与的监督机制和利益表达机制。制定法律法规，提供农民参与监督的制度保障；打通农民表达渠道，完善农民利益诉求机制。

参考文献

[1] （美）詹姆斯・罗西瑙.没有政府的治理[M].江西：人民出版社，2001.

[2] 全球治理委员会.我们的全球之家.1995.

乡村公共管理论文篇7

关键词：乡村和谐旅游旅游公共产品供给

Abstract:Thevillageharmonioustravelingisthevillagetravelingdevelopmenttargets,realizesthevillageeconomydevelopmentimportantway.Atpresentsupportstheharmonioustravelingdevelopmentthepublicproductmassivelytolackactually,hasrestrictedthetourismharmoniousdevelopmentseriously,hasaffectedthetourismtothevillageeconomyimpetusfunction.Thisarticlebasedonthepublicproducttheorytothevillagetravelingpublicproductconnotation,theclassificationcarriesonthediscussion,hasanalyzedthetravelingpublicproducttothevillageharmonioustravelingsupportfunction,andproposedthecountermeasurepondertothetravelingpublicproducteffectivesupplies.

Keywords:VillageharmonioustravelingTravelingpublicproductSupplies

1.前言

随着旅游业的迅速发展，乡村作为现代旅游的目的地，吸引着越来越多的旅游者。以各种类型的乡村为背景，以乡村田园风光、乡村生活和乡村文化为旅游吸引物，以农业和农村特色资源为基础开发旅游产品，吸引游客前来观光游览、休闲度假、考察学习、参与体验的乡村旅游蓬勃兴起，其对农村经济的带动作用越来越引起各界的关注。实践证明，发展乡村旅游对调整农村产业结构、扩大农副产品的销售渠道、转移农村剩余劳动力、增加就业机会、拓宽农民增收渠道、提高农业经济综合效益、增强农民市场意识和转变观念、提高村民文明素质、促进城乡经济交流与精神文明建设等方面都起到重要作用。

但是在乡村旅游给农村建设带来效益的同时，也带来了人与自然，人与人之间的一些不和谐问题，如生态环境恶化、资源破坏、文化异化等，成为抑制乡村旅游持续发展的因素。因此，乡村和谐旅游的发展成为乡村旅游的必然趋势和最终目标［1］，成为发展地方经济的新亮点、解决三农问题的新途径、农村全面建设小康社会的新引擎［2］。

乡村和谐旅游是和谐旅游的一种类型，是以科学发展观为指导，坚持以人为本，实现旅游食、住、行、游、娱、购各要素全面发展以及旅游经济、社会、生态价值全面发挥的旅游发展模式。［3］实现乡村和谐旅游的发展需要大量旅游公共产品的支撑。然而在我国“二元经济”结构下，由于农村与城市之间实行两套不同的公共产品供给体制，造成农村公共产品历史性欠账较多，供给严重不足，旅游公共产品更是供不应求，供需矛盾突出，严重影响了乡村和谐旅游的实现。可以说没有旅游公共产品有效供给，乡村和谐旅游的目标就无法达成。

2.旅游公共产品内涵及分类

“公共产品(publicgoods)”是相对于“私人产品（privategoods）”的一个概念，最早由林达尔(E.R.Undahl)提出，萨缪尔森（SamuecsonP.A.）作了进一步深入研究，给公共产品下了一个严格的定义，即“每个人对这种物品的消费不会造成任何其他人对该物品消费的减少”［4］。萨缪尔森认为，公共产品具有非竞争性和非排他性两个基本特征。所谓非竞争性是指一个人对公共产品的使用并不减少其他人对公共产品的使用。非排他性是指一旦提供某公共产品，就不可能排除任何人对它使用。公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品，纯公共产品必须同时具备非竞争性和非排他性，现实生活中纯公共产品很少，大多数为准公共产品。根据物品消费排他性和竞争性的强弱，准公共产品又可分为一般准公共产品、俱乐部产品、可拥挤产品和可拥挤的俱乐部产品四种类型［5］。一般准公共产品具有较弱的竞争性和排他性，或者说具有较强的非排他性和非竞争性；俱乐部产品具有较强的排他性但竞争性较弱；可拥挤产品则具有较弱的排他性和较强的竞争性；而可拥挤的俱乐部产品的排他性和竞争性都相对较强，更接近私人物品的特征。

旅游产品是旅游经营者凭借一定的旅游资源和旅游设施向游客提供的满足其在旅游过程中综合需求的服务。旅游产品在表现形式上往往以旅游供给者提供给旅游者的旅游线路或旅游活动出现［6］。旅游公共产品是具有公共产品特点的旅游产品，也是为满足旅游业发展需要的社会产品，包括基础设施、公共服务以及旅游项目等等。根据旅游公共产品排他性和竞争性的强弱，可将旅游公共产品分为公共服务，旅游基础设施，旅游景区、教育培训，公共资源和旅游接待设施五种类型。

公共服务属于纯公共产品，具有非排他性和非竞争性，包括生态保护、资源保护、环境卫生、安全预警制度、旅游市场监管、旅游资讯、旅游区规划和营销等；旅游基础设施具有较弱的排他性和较弱竞争性，包括景区的内外道路、水、电、气、通讯、宽带等设施；旅游景区项目、教育培训具有较强的排他性和较弱的竞争性，包括旅游资源开发、项目建设等以及服务人员与管理人员的职业教育和培训等；公共资源具有较弱的排他性和较强的竞争性，包括公共停车场、公共厕所等；旅游接待设施具有较强的排他性和较强的竞争性，包括宾馆、饭店、娱乐场所等。

3.旅游公共产品对乡村和谐旅游的支撑作用

乡村和谐旅游的实现依赖于旅游公共产品的供给，突出体现在以下几个方面。

3.1维持乡村特色旅游资源依赖于旅游公共产品的供给。乡村旅游是以各种类型的乡村为背景，以乡村田园风光、乡村生活和乡村文化为旅游吸引物，以农业和农村特色资源为基础开发旅游产品，吸引游客前来观光游览、休闲度假、考察学习、参与体验的旅游活动。可见，乡村的优质生态环境，健康、朴素、简单的乡村文化生活，是乡村旅游吸引旅游者的重要基础，破坏了乡村这些特有的旅游资源，乡村旅游就会成为无源之水，无本之木。旅游公共产品的供给对维持乡村特色旅游资源具有重要作用，如，对旅游资源的开发进行科学规划，政府和行业协会对旅游资源的开发和经营进行规范和管理，对游客加强环境保护的宣传等保护乡村的自然生态环境；加强对传统文化、民俗文化价值的宣传，提高当地居民对所在地方文化的认识，自觉的维护自己特有的文化，维持乡村的特色文化旅游资源。

3.2完善旅游设施依赖于旅游公共产品的供给。乡村旅游设施是旅游产品的重要组成部分，是实现旅游接待的物质基础。一些乡村的很好的旅游景点由于过于偏远、交通不便、配套设施不齐全等原因而没有市场，无法发展乡村旅游经济，可见，乡村旅游和谐发展依赖于旅游区道路交通的建设，水、电、气、通讯、宽带等设施的建设，依赖于公共停车场、公共厕所等公共资源的建设，依赖于宾馆饭店等接待设施的建设。完善旅游设施会大大增强乡村旅游的吸引力，满足游客个性化的服务需求，实现乡村和谐旅游以人为本的理念。

3.3实现优质旅游服务依赖旅游公共产品的供给。实现乡村和谐旅游仅有旅游资源和配套设施是远远不够的，还需要配有优质的服务，广义的服务包括公共治安、食品安全、市场规范等，狭义上特指导游讲解、餐饮、住宿、娱乐服务，强调要以游客满意为中心，推行规范化服务、个性化服务、感情化服务，为游客提供优质、热情、周到的服务，让游客吃得舒心、住得安心、行得放心、游得欢心、购得称心、玩得开心。实现这些目标，都需要旅游公共产品的供给作为保障，政府加强公共治安，食品安全监管，对市场加以规范等公共服务，政府联合企业合作办学，对导游等服务人员加强技能和职业素质的教育和培训，培养人才等等。

3.4构建乡村和谐社区依赖于旅游公共产品的供给。构建乡村和谐社区是实现乡村旅游发展中人与人之间和谐的重要方面，主要体现在当地政府、旅游企业和本地居民三方的利益协调。当前，由于旅游资源的开发和经营，政府、旅游企业和当地居民三方之间的矛盾和冲突不断出现，要解决这些问题必须依靠旅游公共产品的供给，政府必须加强公共服务，搜集信息和信息，让不同利益主体实现沟通和讨论，政府和开发商要对村民就旅游资源的开发和保护相关问题对村民加以宣传，提升村民参与旅游发展的意识，共享旅游发展带来的经济成果，从而实现三方利益的协调，构建乡村和谐社区，为乡村旅游的和谐发展打下基础。

4.乡村旅游公共产品有效供给的对策思考

旅游公共产品对乡村和谐旅游的发展具有至关重要的作用，然而面对在我国“二元经济”结构下，由于农村与城市之间实行两套不同的公共产品供给体制，造成农村公共产品历史性欠账较多，供给严重不足，供需矛盾突出的问题，增加旅游公共产品供给，优化供给结构，提高旅游公共产品质量便成为实现旅游公共产品有效供给的必然要求，成为实现乡村和谐旅游的必经之道。旅游公共产品分为公共服务，旅游基础设施，旅游景区、教育培训，公共资源和旅游接待设施五种类型，本文以五种类型为切入点，探究乡村旅游公共产品的有效供给。

4.1增加公共服务和旅游基础设施的供给数量。公共服务和旅游基础设施的较弱排他性和较弱的竞争性决定政府是其供给者，因此地方政府应该高度重视，加大财政对该类公共产品的投入，要充分认识到乡村旅游对新农村建设的重要意义，要把乡村旅游提高到作为扶贫工作的新切入点、发展地方经济的新亮点、解决三农问题的新途径、农村全面建设小康社会的新引擎的高度来认识和定位。

4.1.1政府要科学规划，加强法制建设，规范乡村旅游的有序发展。地方政府应在国家旅游业发展总体规划的指导下，以区域旅游经济开发和系统生态学理论为指导，按照因地制宜、合理布局、突出特色的原则，在对区位条件、资源特色、生态环境、客源市场等方面进行认真详实的调查与评价的基础上，对乡村旅游发展作出科学的规划，使之具有较强的可操作性。

4.1.2政府要加强环境保护和资源的可持续利用。生态资源和人文资源是发展旅游的基础，一旦破坏，旅游经济也成了无源之水，无本之木，因此政府等组织应切实做好资源保护工作，生态环境的保护工作，维持并提升资源的吸引力，实现人与自然的和谐和旅游业的持续发展。政府在做好监管和治理的同时应该努力提高村民的生态保护意识，对村民进行旅游教育和环保教育。

4.2增加旅游景区开发、教育培训和旅游接待设施的供给数量。旅游景区开发、教育培训具有较强的排他性而旅游接待设施具有较强的排他性和竞争性，这就决定该类旅游公共产品适用于公私结合的供给方式。所谓公私结合的供给方式是指以政府为主导、通过某种方式与私营机构相结合，共同完成公共物品的供给的任务，满足社会消费需求，主要包括政府委托私营机构生产，政府授予私营机构经营权和政府补贴供给公共物品的私营机构［7］。

结合乡村旅游的具体情况，旅游景区开发应主要由市场主体加以投资经营，政府进行管制；乡村旅游技能和管理人员的教育培训需要大力发展，对民办院校加以补贴和实行优惠政策，吸引民营企业对旅游教育的投入；乡村农民个体较为贫穷无力进行旅游接待设施的建设，政府可将新建的饭店宾馆娱乐设施承包给社区农民，并对经营加以规范，从而使当地人民分享到乡村旅游发展带来的利益。

4.3优化旅游公共产品供给的产品结构。党中央高度重视三农问题，关注社会主义新农村的建设，投入了大量的资金，在一定程度上改善了农村公共产品的供给缺乏问题，但是供需矛盾突出，供给与需求存在大量的错位现象等问题依然存在，极大的影响了乡村和谐旅游发展的进程。在公共产品的供给中，一方面许多乡村小型基础设施如小水库、水渠、池塘等无人管理和负责，造成老化甚至报废;乡村生态环境恶化，乡村交通、通信设施普遍落后等等问题突出，另一方面一些政绩工程，特别是上级领导要求考核的公共设施项目，如示范性或标志性的面子工程等，却供给过剩，这往往是村民较少需求的公共产品;甚至有的政府官员为了满足一己之私欲而向村民提供一些毫无实际意义甚至是有害的“豆腐渣”公共工程和以次充好的农用资料及设施。产生这些现象的原因主要是由于我国农村公共物品供给不是市场决策的结果，而是政治决策的结果，个人对公共物品的需求和偏好，不是通过价格机制传导的，而是通过政治程序转化为集体行动的。要改变现状，必须摒弃政府包办公共物品供给的做法，引入人民的需求表达机制，把农民的利益放在第一位，通过民主机制汇总农民对公共物品的需求和偏好，将农村公共物品的决策权还于农民。推进农村基层民主制度建设，是公共产品的供给真正反映农民意愿和偏好，优化公共产品供给结构，提高公共产品供给的有效性。

4.4优化旅游公共产品供给的地区结构。我国多年以来一直存在城乡两套公共产品供给模式，这成为现阶段乡村公共产品供给不足的主要原因。我国自建国以来到农村税费改革以前一直实行的是“抽农补工”、“重城轻农”政策，从而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局，以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制。为实现乡村公共产品的有效供给，必须加大对乡村公共产品的提供力度，调整政府公共支出政策，从根本上调整国民收入分配格局，建立起工业反哺农业、城市反哺农村的新机制。破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式，以坚持城乡一体化为导向，加快推进公共产品供给体制改革，逐步建立起城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。政府应尽量为城乡居民提供大致相当的公共产品和公共服务以及公用设施，缩小城乡在公共产品供给上的巨大差距，逐步化解城乡在公共产品供给上的二元格局，优化公共产品供给的地区结构，提升公共产品供给的有效性。

4.5提升旅游公共产品供给的质量。旅游公共产品主要由政府、企业和行业协会提供，由政府对公共产品的质量加以检查监督和管理，政府对公共产品的有效供给起着至关重要的作用。为提升旅游公共产品的供给质量，政府应当追求公共利益，奉行服务理念，凸显公民社会的公民权利、公民意识和公民价值，强调在民主对话沟通协商基础上的政府与社区、企业的合作信任和互动共治。

参考文献

［1］郑文俊,周志翔.可持续乡村旅游的基本特征及其实现途径［J］.生态经济,2007,(9):127～130

［2］李应军.试论乡村旅游对新农村建设带来的挑战［J］.商业时代,2007,(32):89～90

［3］谢清溪.和谐社会背景下和谐旅游的构建及其实现［J］.人文地理,2006,(4):98～101

［4］SamuecsonP.A.,ThePureTheoryofpublicExpenditure.ReviewofEconomicsandstatistics,1954,November,pp..387～389

［5］陈国庆、王舒果.公共产品纯度:公共产品市场建设的理论基础［J］.财贸经济,2007(10):71～76

乡村公共管理论文篇8

关键词：乡镇卫生院 体制改革 农村公共卫生

【中图分类号】R-1 【文献标识码】B 【文章编号】1008-1879(2012)02-0231-01

随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，医疗技术也在不断进步，农村乡镇卫生院的体制改革也在不断的深入进行，以适应社会主义市场经济体制的发展和提高农村公共医疗服务水平［1］，本文就总结乡镇卫生院体制改革和农村公共卫生的现状，分析体制改革对农村公共卫生的影响，并提出相应的措施，以更好的促进乡镇卫生院的发展和提高农村公共卫生的水平。

1 农村公共卫生的基本现状

目前，我国农村人口占有很大的比重，农民的卫生保健仍然很重要，农村公共卫生保健需要重视。近年来党和政府针对农村公共卫生工作提出了一系列的措施，广大农民劳动者受益，农民的身体健康和平均寿命期望值有了很大的提高。农民身体好，就能较好的投身于新农村建设，从而达到保护农村生产力、发展农村经济、提高农民的生活水平和农村社会生活的发展和农村稳定［2］。可见，农村公共卫生建设具有举足轻重的作用。

2 乡镇卫生院体制改革现状

目前，为了适应社会发展和社会主义市场经济体制的逐步完善，以及更好的适应国家政策有关提高农村医疗水平的需求，乡镇卫生院体制改革也在不断的进行，由于各县市的具体情况差异，各个县市的的乡镇卫生院的体制改革存在差异。但是基本上符合医疗管理、监督及服务职能的改变，发展社区服务；网络化管理的应用和以医养医，减轻患者看病负担等三个方面［3］。县卫生局与乡镇医院共同管理、监督当地的卫生服务体系，同时改变医疗理念，以服务性医疗的方式开展农村医疗工作，此外目前乡镇卫生院基本能拥有自己的法人权利和成为单位的主人，避免了以前什么事情都得从县卫生局批准等，县卫生局将权利下放到乡镇卫生院，同时也提供便利和政策指示，指导乡镇卫生院的发展，这既起到监督的作用，又给乡镇卫生院自由发展的空间，利于农村公共卫生的建设。

3 乡镇卫生院体制改革对农村公共卫生的影响

3.1 农村公共卫生工作的对象是广大农民，同时我国提出的卫生工作方针是预防为主，公民健康和公共卫生是公共品，政府的责任是构建保障公民健康的公共卫生服务机制；现代公共卫生服务和治理机制是坚持以预防为主，防治结合的原则，走政府主导和社会治理结合的道路。这样的政策改变以往的全面牵制的方式，给乡镇卫生院以加大发展空间，利于乡镇卫生院的发展和农村公共卫生工作的建设［4］。但是也存在着些影响。

3.2 管理和监督体制不到位，阻碍农村三级医疗保健网的功能发挥。

由于改革的进行，部分单位的变迁和重组，导致管理体制的整合需要时间，短时间内得不到优化的配置，这阻碍了农村三级医疗保健网的建立和功能发挥。

3.3 农民和院法定代表人认识的偏差导致对体制改革的认识不够。

农民来医院主要是看病，而对乡镇卫生院的体制改革中出现的承包或私有化等现象一般很少考虑，在体制改革后他们担心的主要是费用的变更情况，此外乡镇卫生院体制改革后，经营方式的改变和经济效益的驱使，使得院的法定代表人以经营理念为中心，而忽略了农村公共卫生建设。

3.4 体制改革后，各部门制约机制和重视程度不够。

体制改革后，由于权力分数到各个部门，各部门之间在进行管理时可能存在双重管理模式的缺陷，同时由于预防为主的思想，加之农村可以说是防保的边缘地段，因此有些负责任则认为从事乡村防保工作的人可以使非专业人员，从而导致从业人员技术不过硬，影响农村公共卫生的建设，虽然这些缺陷都能经过以后的实践来改进，但是对农村公共卫生的影响不容忽视。因为他们是政策的宣传者和倡导者。

3.5 国家投入的农村公共卫生补助存在被挪用现象。

体制改革需要经费，国家给经费以促进乡镇卫生院的体制改革，然而在对于在改革过程中所得到的经费有可能被医院挪用，来作为养老金或补偿费等。

3.6 医疗费用给农村公共卫生的发展带来的难题。

目前乡镇卫生院经过改革后，医疗服务水平提高，引进先进设备也增加，医疗费用也跟着提高，这加重的农民看病的负担，同时也淡化了预防保健为主的服务，阻碍了农村公共卫生事业的发展。

4 乡镇卫生院体制改革对农村公共卫生影响的对策

4.1 加强管理监督，尽快明确功能定位。

深入乡镇卫生院的体制改革，仍然需要坚持公有制为主体，鼓励多种经济成分共同参与和发展农村卫生事业。在体制改革过程中需按照《关于农村卫生机构改革和管理的意见》，将乡镇卫生院的人员、业务及财产管理划到县级行政部门，而预防保健等方面等由县疾控中心和卫生监督局管理，统一管理以克服双重管理模式。

4.2 宣传体制改革，加强思想指导，促进农民的保健意识。

体制改革的进行需要在农民的眼皮底下进行，需要加大宣传乡镇卫生院的体制改革的原因、目的和改革后的费用情况，同时禁止对乡镇卫生院采用承包或私有化的方式，加大农村公共卫生的资金补助，尽量用补助更多的部分购买医疗设备，利于农村公共卫生预防为主的建设。

4.3 加强防保人员的素质，提高服务质量。

管理人员需要认识到参与防保的人员素质需要提高，并非人人都能胜任。防保人员需要有专业的知识，有医学背景，包括对流行病学、统计学、心理学、人口学等都要有了解。唯有这样才能较好的提高农村公共卫生的服务质量。

5 小结

农村公共卫生是关系民生的重大问题，乡镇卫生院的体制改革能较大程度上促进农村公共卫生的发展，提高农村医疗水平，但是在改革的过程中也会给农村公共卫生带来不利的影响，改革是把双刃剑，需要在实践中不断完善改革所带来的不利因素。

参考文献

［1］ 陈铭琪.乡镇卫生院体制改革探讨［J］,安徽卫生职业技术学院学报，2004；(1):88-90

［2］ 赵杰.邓名然.构建和谐社会中的公共卫生体制改革［J］,医药论坛杂志，2008.02；29（4）：109-112

乡村公共管理论文篇9

在行为逻辑理论框架下，参与性总是同人的理性相关联的。著名的纳什均衡提供了参与的合理性逻辑:在博弈中，个人理性进行博弈的合理预测往往要运用一些原则，当应用到集体行为时，其做出的参与选择影响了其他人的参与过程。纳什均衡的参与博弈可以简单地归为合作与非合作两种类型[3j。如果将这个均衡应用于公共管理过程，个人参与由于其知识等察赋的差异性因素的作用，可能会对公共利益产生不同的影响，制度学派以此作为倡导国家与制度优先的依据。而在多元主义那里，参与则是其倡导正义与平等价值观的依据，是其张扬个人主义的基本途径。这便是著名的“国家(或者政府)是否应该介人参与”的纷争焦点。在理论界，也有把基层公众在公共事务中参与的广泛程度作为衡量制度绩效的标准。比如，新公共管理理论就旨在寻求公民与公务员的参与，增加在组织机构事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与，这种参与通过新公共行政的联合模型和冲突模型来实现。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。尽管对这一理论尚未达成一致，但对参与及参与草根性强调则是不容忽视的。

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织，其社会性的特征决定了公共管理参与的广泛性圈。一般地，基层公共管理的参与性特征表现为直接而广泛的草根民主性，非政府公共组织在政治生活中可以起到有效抑制公共权力对社会公众滥用的作用，从而发扬民主行政理念，使公共管理更能体现为公众利益服务的本质目标。在理论的层面，这是公共领域的力量。公共领域和私人领域都存在体现公共理性的力量，公共领域由于是公共权力活动的场所，因而天然地必须体现公共性，而私人领域是市民社会成熟基础上的产物，它发挥社会批判功能，体现参与和监督精神，因此它的存在有助于公共性的发扬。基于此，可以得出这一结论，即非政府公共组织的参与是基层公共管理的固有含义，其理性机制的运作影响着自治性公共空间的形成与发展。早在上个世纪20年代，当时国民政府教育部曾经请过美国麻省农科大学校长白德斐来中国，向其求教中国农村发展的意见。

在白氏的报告《改进中国农业与农业教育意见书》所开列的诸多对策中，提倡建立农民组织可以说既是白氏对托克维尔式民主制度的青睐，也是白氏对早在清朝末年实行“新政”后建立农会组织的一种肯定困。当然，清末的农会尚不是完全的政治组织，其经济的意义是第一位的，远不是白德斐所倡导的政治意义的组织，即以公共性特征参与村民公共生活的非政府公共组织。当时，真正在农村公共管理中发挥作用的是以乡绅精英为权威的各种民间自组织，它们自晚清以来得到过空前的发展[7j，尽管这些组织带有“半官半民”或者“亦官亦民”的特征。建国后，为了建立一个完整的国家政治体系，政府开始以一种前所未有的方式渗人社会的各个角落[8]‘P7，，，一些重大制度的变迁改变了传统乡村组织的性质，在时期甚至一度几乎扼杀了乡村组织的“社会属性”，使得乡村组织的存在仅限于“生产队”的经济意义之上。但是，乡村社会的治理并非不需要乡村组织，乡村公共事务的处理也并非仅靠政府就可以根本解决。自20世纪80年代起，改革公社制度的呼声鹊起，而实际中的改革则分成了两个层面:一是实行政社分开，二是重建乡镇政权。自1979年起，全国有213个公社进行了政社分开的试点工作。到1983年，全国性的建立乡政府的试验工作也基本完成，到1985年，全国共建立了83182个乡政府，1988年减少至45195个，。

迄今为止，乡镇体制尽管经历了多次改革，但作为基层政权的体制基本未变，“七所八站”的条块关系体现了中国农村治理体制的复杂性，并基本延续到现在，而村级则开始实行自治性的自我管理制度。自1988年起，乡镇同村级的关系也有重大的变革，《村组法》宣告了农村自治性公共组织的诞生，它已经不再是政府的派出组织，也不是受制于政府的从属性组织，而是村民自己选举产生的自主性组织。就理论而言，村民自治可以将国家权力从农村基层组织逼退，避免国家权力对农村经济的过度汲取，从而恢复农村经济的自生能力，缩小城乡收人差距。因此，自治运动的兴起必将有利于农村经济和社会的发展，有利于农村社区的公共管理的发展。但是，由于基层政府在农村治理的基本思路仍然没有改变，并在相当程度上承续了体制下一贯的国家主义路线，所以村民自治在全国不同农村地区的实施效果是不尽一致的。也就是说，村民自治只是提供了制度的框架，农村自治性公共空间的尚未最终形成。

二、自治性公共空间拓展:农村基层非政府公共组织的成长机制

马克思主义理论认为，国家产生于社会，政治国家消亡之后，社会将变得更加自治，政治民主作为一种国家制度将不复存在，并过渡到社会民主阶段。一句话，国家来源于社会，并将最终回归社会而消亡[l0j(P32‘，。总体说来，基层公共管理的社会性是主流，特别是草根性的公共管理更强调基层的自治性。理由有二:一是基层公共管理的行为主体和执行实施主体主要还是基层的公众和基层社会组织，政府的调控和指导只是间接性的，目的在于调动和提高居民的积极性和参与意识，共同完成基层政权建设和基层公共管理的任务;二是基层公共管理的对象尽管涉及社区的政治、经济、文化等方方面面，但基层的社会性事务却是主要的，基层公共管理的终极目的是利用基层社区的资源，解决基层自己发展的问题，促进社区经济与社会的协调发展，使基层逐步进人一个良性的自我发展状态。因此，自治性的公共空间是基层公共管理赖以存在的前提和基础，国家管理社会的格局终将被基层社会成长的力量所打破，并最终为政府(包括广义上的国家)的消亡做准备。

在我国，农村基层是在党的领导和政府的指导帮助下，依靠基层的力量，利用基层的资源，通过强化社区的功能以改善农村的经济、社会和文化环境，满足农民日益增长的物质文化生活需要。农村基层公共管理体制具有半官方半民间的性质:由公共机构的领导(政府)、基层领导(群众组织负责人)、权力精英(在本社区有影响、有实力的人物)组成基层的管理机构，担负起基层社区建设的决策、组织、协调、管理、控制和执行职能，它以村委会为核心，以其他非政府公共组织参与农村公共生活为制度样式。其结构特征表现为以下四类组织结构:一是政治性的非政府公共组织，包括执政党的政权组织和其他政党的党派组织;二是经济性的非政府公共组织，包括农村乡镇的各类企业、商业和金融等组成的公共性与社会性的组织，它们参与农村基层公共管理;三是群众团体组织，如妇联、共青团、村民委员会和村民小组等;四是其他组织，如学校、医院、文化馆(室)、剧团和宗教团体等。其中政治组织、群众团体组织、某些其他组织(如学校、医院等)与经济组织中的部分商业和金融组织都是上下相承的组织;村民委员会、部分乡镇企业和另一些文化组织(如文化室、宗教团体等)是农村社区的自治组织，它们同所在区域外的同类组织一般不发生相互隶属的关系，这类组织的地域性很强。其中，村民委员会是乡以下村民聚居区内的自我管理的组织。村与乡之间的非行政隶属关系以及由此形成的“乡政村治”格局，是中国农村社区组织结构及社区管理的重要特色。

相对于城市公共管理而言，农村的公共管理不但在地缘空间的意义上具有相对的独立性，即使是基层公共管理的内在机制也是如此。在学术界，有学者以“国家一社会”研究范式解读农村的基层公共管理，大体包括:乡村的公共管理在政治上应该使社会与国家有比较明确的边界;农村的基层公共管理在发展上存在天然的局限性，比如达不到组织化的水平，乡村政治的制度化水平低、规模小等;农村公共管理与乡村共同体密切相关，当前迫切的是构建农村的社区性公共管理体制;在农村，农民的公共生活目的并不在于抵制国家的权威，相反，作为公共管理主体之一的农民更加热切地希望，能够借助国家权威的干预以解决自己的问题，即农村的公共管理对国家存在着依赖性[11〕‘P川一251)。在普遍联系观的指导下，我们可以思考的农村公共管理问题至少有:一是对农村政治的认识，一些现成的观念和机制是否可以仍然适应于它?哪些属于应该发展创新的范畴?二是农村的政治结构是怎样的，如何认识它?它是不是.46，可以被构建的?三是怎样看待今天农村基层的公共管理的结构与功能?比如，当前农村需要怎样的公共权力?四是怎样的农村基层公共管理体制才能有利于制度绩效的提高?五是涉及农村政治发展的问题，农村的各政治主体需要一个怎样的定位?比如，在面对小农与市场经济的矛盾时，作为政治主体的国家需要怎样的定位才能促进农村基层的公共管理进程?这些问题涉及农村基层公共管理的政治属性方面，从自治性公共空间的拓展看，农村治理的逻辑与前提已经昭然若揭了。

三、农村基层治理的制度绩效考察:理论与现实的反差

(一)非政府公共组织有助于提高公共管理绩效水平的理论基础在公民社会和治理与善治的理论框架下，非政府公共组织是具有标志性意义的公共管理主体，其善治(goodgovernance)的意义在于它提供了民主生活的多元特征，实现了社会管理的公共利益最大化，反映了政府与公民在公共生活中的合作机制[121(P2，一66)。帕特南更是把非政府公共组织的参与视为社会资本的有效存量的基础，并以此作为考察民主的制度绩效标准山1。非政府公共组织有助于提高公共管理绩效水平的理论依据主要有:

第一，“失灵”论，即市场失灵(marketfailure)和政府失灵(governmentfailure)论。在市场经济背景下，利益驱动和营利最大化本是市场经济内在的运行规律，这是其优势，也是一种致命的劣势，后者表现为使市场在某些方面存在盲区。比如，在大部分的公共产品的提供上，私人部门组织的积极性普遍不足，因为这是一个回报率低下或者根本没有回报的项目。在此方面，非政府组织的出现填补了这种空缺，成为提供公共物品的公共部门山〕(P34)。而政府失灵则是指政府组织为了实现特定的公共管理目标，在决策、执行、监督、检查等过程中存在的失误或偏差，并带来了不同程度的消极结果。政府失灵现象大致包括以下几种情况:一是政府组织的管理缺位(administrationabsenee)，通俗说法是该管的没管着—“管不了”;二是政府组织行政触角的延伸范围超出了有效界限(administrationabuse)，是政府公共权力的滥用，通俗说法是不该管的却介人了—“管错了”;三是政府管理虽然达到了预期目标，但投人与产出的比例失衡，管理成本高，管理成为一个昂贵(valuableness)的过程，交易成本是失衡的，客观上造成公共资源的浪费和管理效率的低下—“管不好’，[15〕。这两种“失灵论”所昭示的道理是显而易见的:在公共管理实践中，单一依靠某种途径都是不全面的，非政府公共组织的出现绝非是一个主观性的现象，它对于市场私人组织和政府公共组织的补充作用是其存在的前提。当然，非政府公共组织也并非是包治百病的万能处方，它也会出现失灵现象，在公共管理的制度绩效衡量上，政府组织、市场组织和非政府公共组织的彼此关系是一种互补而非排斥的关系。

第二，交易成本理论。这是从市场法则借鉴并推演出来的一种理论，用以解释公共管理的不同机制和制度如何使不同的主体在公共管理过程中减少交易成本。制度经济学者诺斯使用这个工具来解释政治过程中参与者的“工具理性失灵”的现象:这是关于政治与信息的关联理论，参与者因为信息反馈不足而无法做出相应正确的决策;与此同时，即使所有的参与者都具有信息的满足条件，并能够做出最优决策，交易成本仍然是存在的，即不同的策略在博弈中达到均衡是有成本差异的。诺思据此提出的对策是通过对制度和组织的变迁来解决，这为非政府公共组织参与公共管理提供了一个理论的支撑。当然，非政府公共组织的变迁也是伴随着公共管理的制度变迁而存在的，并存在有特定的路径依赖。以交易成本理论诊释的公共管理涉及治理结构的问题，与经济领域的关系简单化不同，政治领域的关系要复杂得多。比如:一般的政治组织都没有明确限定的对象，而总是模糊的，甚至出现人和委托人都不确定的情况。在现代科层制度中，即使人的法律关系非常明确，但实际中的权力关系仍然是模糊的。在这种情况下，个体的选择便是困难的，解决公共问题的管理机制便是没有效率的[18〕‘P3，，。非政府公共组织在这种交易成本的有限理性权衡中使模糊的关系清晰化，成为政府组织在公共管理中的主体的有效补充。

第三，道德激励论。一般意义的激励分为物质激励和精神激励两种。在物质激励方面，尽管非政府公共组织因为其具有的公共性和社会性而享有“非营利性组织”(Non一profitOrganizations，Npos)的美誉，但非政府公共组织参与公共管理的过程并非完全无偿的，其收益的构成主要为提供服务而收取的中介服务费用。除此以外，非政府公共组织的物质资源还有政府拨付的财政支持、成员的会员费以及各种捐助等。这些构成了非政府公共组织参与公共管理稳定的资金来源。重要的是，非政府公共组织参与公共管理具有道德激励的潜在影响。尽管非政府公共组织的组织行为动机不以营利为目的，但其成员却可以从中获得精神上的奖励，这是非政府公共组织得以产生、成长和发展壮大的非物质基础。有学者将其归纳为“供给理论”。按照这种观点，参与非政府公共组织的成员，特别是那些担任一定领导职位的成员，他们虽然不能直接从所从事的服务中获得丰厚的物质利益分配，但不能说他们的服务是无偿的，其中并不乏期图日后回报的心理。比如，参与者中不乏有较好收人的人群，他们在参与非政府公共组织的过程中得到了无形的激励，如声誉、尊敬和心理的满足感等。正是从事了非政府事业使他们获得了很高的社会地位，扩大了他们的社会影响力，为他们日后的发展奠定了基础。从供给的角度讲，这是非政府公共组织能够迅速发展并广泛活跃于公共服务领域的重要原因。

(二)我国农村基层公共空间的限度与扩展:理论与实践的反差

乡村公共管理论文篇10

关键词：新型城镇化；社区组织；结构转型；功能变迁

中图分类号：C912.83文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）01-0068-06

收稿日期：20160405DOI：10.13968/ki.1009-9107.2017.01.10

基金项目：国家社会科学基金项目（15BRK008）

作者简介：田鹏（1986―），男，河海大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向为城乡社会学。

一、问题的提出

据国家统计局的数据显示，2000年中国有360万个自然村，到2010年已经减少到270万个，10年时间里约有90万个自然村落消失，平均每天接近300个自然村落消失[1]。以全国农村改革试验区和河南省统筹城乡发展试验区的新乡市为例，该市以新型城镇化社区建设为契机，以统筹城乡发展为抓手，以城乡一体化为切入点，按照“分类指导、群众自愿、产业为基、就业为本、生计为先、量力而行”的原则；依据《国家扶贫开发发展纲要（2011―2020年）》《新乡市三年扶贫行动计划》和《新乡市新型城镇化社区建设行动计划》，计划将全市3 571个行政村规划整合为900个新型社区。采用“一个主体，两个载体” 的统筹发展理念，以“做强主城、膨胀县城、发展镇域集聚区、建设城镇化社区”为建设思路，通过“农民自建、集体代建、招商建设、社会援建”4种建设途径和“城中村改造型、旧村完善型、村庄合并型、服务共享型、整体搬迁型”5种建设模式[2]，计划用8年左右时间分三步实现基本建成重点区域内352个新型社区，实现农民就地就近城镇化。到2013年市、县集中力量建成52个示范社区；到2015年建成200个重点社区；到2018年重点区域内新型社区全部建成，达到社区基础设施和公共服务设施全部建设到位，规划农户全部入住城镇化社区，各项优惠政策兑现落实，社区管理运行规范，三分之二以上的社区劳动力从事二三产业的建设标准[3]。截止2014年底，新乡市重点区域内352个社区已全部启动建设，累计完成各类资金投入288亿元，建房面积3 510万平方米，入住农户168万户，复耕或恢复生态面积3万亩[4]。目前，学术界关于新型城镇化进程中“村改居”组织转型和功能变迁的研究存在“解体论”和“延续论”之争，前者认为农民集中居住后村庄共同体处于瓦解之中，农村失去了承担撤村并居任务的合法主体，绝大多数建立在土地集体所有制和集体经济基础上的村庄共同体也因集体所有制和集体经济的瓦解而名存实亡，因此，“解体论”从制度变迁和组织转型的角度认为随着“村落的终结”和村庄解体，村民自治失去其必要的社会基础，村民委员会必然名存实亡。而后者则指出，虽然“村改居”名义上实现了村庄治理模式向社区治理模式转型，但实践中的“村改居”仍然延续村民自治的运作逻辑，且“村改居”后相当长一段时期内继续保持村民自治具有一定的现实合理性，因此，“延续论”从村民自治的地域范围、自治主体、自治内容、自治资源和自治规则等角度认为，“村改居”后上述内容并未发生实质性变化，村民委员会依然具有存在的合理性和必要性，虽然仍面临一系列制度困境和政策障碍，但短期内村治模式仍然发挥功能[5]。但豫北新型城镇化社区组织重构的文本样态和实践逻辑表明，新型城镇化社区组织重构并非新农村建设时期单纯依靠“村改居”或“村转居”实现的，也不同于珠江三角洲地区乡村都市化进程中宗族文化复兴和社会工作组织、志愿者组织、行业协会等民间组织大量介入[6]，新型城镇化社区组织重构呈现出一种既不同于“解体论”也不同于“延续论”的实践逻辑，笔者称之为“重构论”。因此，本文基于豫北33个新型城镇化社区的调查分析并以结构转型―功能变迁视角考察作为一种通向共治之路的制度变迁―“重构论”之实践逻辑从而回应“解体论”与“延续论”的学术争论。

二、村治组织：文本样态与实践规则

1.随着农村经济社会的发展，特别是城乡户籍制度、农村税费改革等的不断深化，为适应新形势下的农村建设和发展，进一步发展基层民主、保障村民的合法权益，2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）明确规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。学术界关于村民委员会的研究非常之多，各学者关于村民委员会根本性质已无分歧，它是农村基层群众性自治组织而非国家权力机关或其派出机构，但实践中的村民自治组织却出现了准行政化或半行政化趋势[7]；同时，该趋势在“项目制”的分级运作治理体制下进一步被强化，并与基层群众性自治组织的文本样态相冲突而面临制度合法性问题。《村委会组织法》规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项，而村民委员会则协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。显然，村民委员会与乡镇人民政府之间是指导与被指导的关系，但实践中的关系往往因为村民委员会协助完成乡镇人民政府的行政事务而发生不同程度的异化，乡镇大量基层事务是由村委会完成的，虽然乡镇政府与村委会是指导关系而非领导关系，但乡镇干部与村干部往往需要通过私人关系来实现国家意志的基层贯彻。一言以蔽之，作为制度性连接不足的实践补充，通过构建和维持一种基于以人情――面子为基本特征的特殊私人关系，以有效敦促村干部积极配合政府工作已成为乡镇干部对待村干部的一种普遍方式[8]。而村委会的半行政化转型也导致村干部面临角色冲突和身份困境，一方面村委会的自治性决定村庄管理者与被管理者是统一的，村干部既是国家利益代言人也是村民和村庄集体利益人；另一方面作为理性人的村干部在国家意志和集体利益权衡中实现自身利益最大化，有学者称其为“精致的利己主义者”[9]。但调研中发现，村干部的角色冲突的本质是熟人社会日常运作逻辑产生的结构性困境，即作为一种嵌入式治理，村干部的村民身份必然要求其成为村民的“守夜人”，而“项目治国”时代里的项目分级运作体制要求其必须同时扮演国家意志执行者的角色，而当国家利益和集体利益相抵牾时，村干部的角色冲突和身份困境就不可避免。

2.关于村民委员会的人员组成与职能，《村委会组织法》则明确规定，村民委员会由主任、副主任和委员共3～7人组成，且应包括妇女成员，多民族居民村庄还应当有人数较少民族的成员。村委会的职能主要包括经济职能和社会职能，经济职能主要要求村委会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障村集体组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产和其他合法权益。而村委会的社会职能主要包括宣传宪法、法律、法规和国家相关政策；维护村民合法权益，教育和推动村民履行法律规定的义务；开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；支持公益活动，推动农村社区建设。新乡市柴庄小区马主任就是原来柴庄村最年轻的村长，32岁返乡创办耐火材料厂，带动了一大批年轻劳动力就业。随着我国农村社会经济发展和农民贫富分化的日趋加剧，村民自治实践样态趋于多元化，谁来治村及如何治村似乎已成为一个“不成问题的问题”，实践中出现了富人治村的新型治理景观[10]。当然，不能以发展集体经济为名实施贿选使得富人治村，从而破坏村级村民自治这一中国特殊基层民主的制度创新。因此，中国乡村社会的善治只有在村民自治的基础上加强基层政府转型，重点推进村级民主制度建设和创新实践机制才能真正实现[11]。

3.关于基层党组织在村民自治中的作用，《村委会组织法》则明确规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权。因此，作为基层民主的核心，村民自治是一种直接民主的重要形式，必须坚持以下两个重要原则：一是必须坚持党的领导；二是必须坚持依法办事。而《中国共产党农村基层组织工作条例》则明确规定，乡镇党的委员会和村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村的全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心，村党支部领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。因此，为充分保障村党支部的领导地位，实践中村党支部书记和村委会主任一肩挑的做法十分普遍。但随着中国基层社区自主性增强和社会力量逐渐壮大，计划经济时代下中国共产党的组织运行惯性使其出现结构错位而陷入边缘化困境，不利于其在基层社区建设中领导地位和核心作用的充分发挥[12]。因此，针对基层党组织在农村社区建设中功能弱化和职能定位模糊的实践困境，积极吸纳中农阶层并推动其发展壮大，对基层党组织核心作用的发挥并保障基层社会良性运行具有重要的现实意义。

从制度主义视角而言，组织结构转型与功能变迁实则是一种制度变迁的过程，而作为一种分析框架的制度变迁是由占据不同利益的个人和群体之间相互作用而推动和约束的，其轨迹和方向取决于参与其中的多重制度逻辑及其相互作用，因此，需在行动者群体间的相互作用中解读制度变迁的逻辑和内生性过程[13]。新型城镇化社区组织重构虽然由国家推动和政府主导，但基层社区并未完全被动接受，而是通过“变通”实现新制度的落实[14]。一方面新型城镇化进程中的农民进社区在终结传统村落样态的同时，也部分瓦解了作为基层群众自治组织的村民委员会的运行基础；另一方面城市社区导向的规划理念催生的新问题对社区治理体系重构和社会秩序整合带来了机遇和挑战，重构新社区组织并回应治理诉求、规避治理危机就成为社区秩序重建的关键环节。但正如托克维尔在《旧制度与大革命》中所言，新旧制度之间虽然对立，但其背后存在着千丝万缕的联系，新的大厦往往矗立在旧建筑的瓦砾之上[15]。如果说空间集聚和农民上楼部分摧毁了传统村庄治理模式及其社会基础，那么，作为一种自上而下的强制性制度变迁，新社区组织重构就不得不面对传统村治的制度遗产及其运作惯习。

三、“通向共治之路”：社区组织体系的文本重构

空间营造的社区化并未使得社区组织重构遵循现代城市社区治理理念和路径，而是面对传统村治的“制度遗产”探索出一条“通往共治之路”的组织重构路径。因此探索豫北新型城镇化社区组织重构路径，尤其展示其组织样态并与现代城市街居制社区组织文本样态进行对比性分析，进而归纳新型城镇化社区组织转型与功能变迁的实践逻辑。调查发现，豫北新型城镇化社区组织重构遵循政党―政府―社会三维一体的多元共治理念，主要包括以下几个方面：

1.“四委一中心”的新型社区组织架构。“四委一中心”即社区党总支、社区管理委员会、社区居民代表委员会、社区监督委员会和社区便民服务中心，其文本样态主要包括以下内容：（1）社区党总支机构下设三个分支，由社区所在乡镇主管副职担任书记，社区所包含原村庄党支部书记担任副职和成员，其主要职责包括：宣传、贯彻、执行党的路线、方针、政策；执行社区党员大会的决定、决议；领导社区居民委员会、共青团、妇代会、民兵、集体经济组织等村级组织；加强对社区经济工作的领导；坚持和保障居民依法开展自治活动；领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；搞好本社区的社会主义精神文明建设和社会治安综合治理、计划生育工作。（2）社区管理委员会由社区所在乡镇主管副职担任主任，社区所包含原村庄村主任担任副职和成员，其主要职责包括：创新社区管理体制，严格把握政府依法行政和社区依法自治相结合的原则；健全社区服务体系，积极推进政府公共服务、社会中介服务、社区自助服务“三位一体”服务体系建设；建立工作激励机制，评选表彰先进单位和先进工作者，鼓励创优争先。（3）社区居民委员会遵循以人为本、服务群众、扩大民主、居民自治、尊重历史、维护权益、因地制宜、循序渐进的原则，由社区所在乡镇主管副职担任主任，社区所包含原村庄村主任担任副职和成员，其主要职责包括：始终把广大居民的根本利益作为各项工作的出发点和落脚点，提高居民的生活质量和文明程度；按照民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的要求，逐步实现居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督；在推进新型城镇化社区管理体制和运行机制的过程中，保持原有体制、文化、管理的延续性，尊重历史，维护群众的各项权利义务；坚持实事求是，一切从实际出发，从搭建管理框架、建立有效的新型城镇化社区管理机制入手，有计划、有步骤地建立健全新型城镇化社区管理体制和工作运行机制。（4）社区监委会由社区群众代表担任成员，其主要职责包括：充分发挥基层党组织的领导核心和战斗堡垒作用，切实保障社区居民群众根本利益；根据《村民委员会组织法》的规定，加强基层民主监督，确保社区重大事项决策和实施的公开、公平、公正；实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则，并接受民主评议；收集民意，围绕监督事项开展调查分析，提出监督意见，发现和纠正问题并公布监督结果，反馈意见。（5）社区便民服务中心下设社区居民议事协商委员会、社区社会管理综治工作委员会、社区人口计生工作委员会、社区文明创建工作委员会、社区社会保障工作委员会、社区经济服务工作委员会、社区社会组织培育站、社区志愿者服务站、社区便民事务服务站。

2.党员群众服务站和社会管理综合服务站，两者皆由乡镇主导实施，是国家基层政权建设的重要组成部分，是新型社区组织重构的重要补充，承担着超越社区自治范畴的社会治理。党员群众服务站则是党密切联系群众的基层组织，实施首问负责制。所谓首问负责制是指凡属辖区内的群众到党群服务站申请服务项目，服务站第一个接待受理的工作人员即为首问负责人，首问负责人担任接待来求助、办事的群众并负责为其服务的责任。对党员群众服务站受理的群众求助服务一般在5个工作日内予以书面或口头回复，特殊情况可适当延长，最长不超过15个工作日，做到事事有反馈、有记录，件件有落实。第一接待人全程负责，结束求助后才能视为完成首问责任。党群服务站的工作内容包括：政策咨询、权益维护、办事咨询、法律援助、资料查询、承办、社会捐赠、党群救助、生产生活服务、经济社会事务、组织关系转移。而社会管理综合服务站则提供与村民利益相关的社会治安、法律宣传、公共卫生、计划生育、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、文化体育、消费维权及老年人、伤残人、未成年人、妇女、流动人口等弱势群体权益保障，推动社会管理和公共服务全面覆盖，主要职责包括：（1）农村宅基地审批；（2）集体建设用地审批；（3）村镇规划建设管理；（4）核发林木采伐许可证；（5）开据收养子女计生证明；（6）农民工创业培训和技能培训；（7）发放低保资金领取证；（8）催缴新型农村合作医疗保险；（9）催缴养老保险；（10）开据残疾人证明；（11）民间纠纷调解；（12）发放农机补贴；（13）劳动就业培训；（14）发放其他直接向农民的补贴；（15）农村新型合作医疗大额报销；（16）开据农村二孩生育证；（17）开据婴儿入户证明；（18）开据农村一孩生育证明；（19）开据独生子女证；（20）开据人工终止妊娠证明；（21）开据流动人口婚育证明；（22）开据计生户优惠证。

3.构建社区管理网格，通过完善居民参与机制形成上下联动的多元共治格局。基层社区管理网格化是为了应对农村公共治理危机而设计的现代新型基层治理模式[16]；因此，网格化管理成为重构农村治理结构的一种制度选择和实践创新，在保障基层民主自治、提升基层治理绩效、维护基层民众的合法权益等方面具有不可替代的基础性作用。“社区管理引进网格化模式，每一栋楼会选举一名‘楼长’（四级网格员），每一个单元还会选举一名‘单元长’（四级网格员），楼长也是群众代表，社区每年会发500元的补助金。居民有任何需求可就近找到网格员（一般是楼长），楼长再同三级网格员（居委会成员）协调，共同处理居民需求，因为楼长和单元长都是居民自己选举出来的，并不是上级指派下来的，所以，这种网格化管理模式可以看作基层民主的一种有效实践。”《新乡市张村乡网格化管理办法》规定，为便于网格员掌握民情、开展普查、入户走访、日常巡查、任务核查等工作，实行弹性工作制度，结合工作需要，合理安排工作时间，保证每周工作时间不少于40小时，且满足两个85%要求，即网格内村民对网格员的熟悉率达到85%以上，对网格员服务满意度达到85%以上。实行网格员每天晨会和每周例会制度，日常考勤由社区负责，实行一月一考核、一季一排名、年度总评比的考核机制，采取听、看、议、查相结合的分层分级考核办法。而网格员的工作职责主要包括：主动开展本辖区内各类矛盾纠纷的排查、调处、化解工作，每天记录走访、服务、巡查等情况；及时排查上报社区的较大矛盾纠纷、较大不安定因素和不安全隐患等各类动态信息；能够与群众保持联系，了解民情、转达民情、解决民情，完成好社区的管理与服务，最大程度减少矛盾，促进社会和谐；定期开展法制和治安防范的宣传等工作；服务和帮助空巢老人、孤寡老人、残疾老人、留守儿童妇女等特殊群体；协助司法部门对服刑在教人员、刑满释放人员、社区矫正人员等进行帮教和管控；协助有关部门做好本社区环境整治、科技文化、农技咨询等服务工作；协助本社区开展其他社会服务和社会管理工作，为群众代表办理相关部门延伸的基本公共服务事项。

4.“四议两公开”工作制度保障社区居民的赋权式参与，从而实现政党―政府―社会三维一体的多元共治格局。作为农村基层组织建设的新探索，“四议两公开”是我国基层协商式治理的新探索、新实践、新创举[17]。《新乡市张村乡“四议两公开”工作制度实施条例》规定，凡是村级重大事务和与农民群众切身利益相关的事项，都要按照“四议两公开”工作法决策、实施。主要内容包括：新农村建设长期规划和年度工作计划；村集体土地的承包、租赁情况；公益事业经费筹集、组织实施与管理情况；集体经济项目的立项、承包等的建设情况；集体资产购建与处理、集体借贷、集体企业改制；村级建设规划、土地征用及补偿分配、宅基地审报；计划生育、农村低保、新型农村合作医疗等政策和制度的落实；重大救灾救济款物的发放，以及其他应当民主决策的事项。“四议两公开”工作程序如下：村党支部提议―村“两委”会商议―党员大会审议―村民代表会议或村民会议决议―决议公开―实施结果公开。

四、结论与讨论

本文基于豫北33个新型城镇化社区的调查分析并以结构转型―功能变迁视角考察作为一种通向共治之路的制度变迁―“重构论”之实践逻辑，从而回应“解体论”与“延续论”的学术争论。笔者认为，作为一种通向共治之路的制度变迁，“重构论”包含下述基本命题：

1.不同于村民委员会（村庄治理）――居民委员会（社区治理）的二分转型逻辑，“重构论”打破这种非此即彼的孤岛分析范式，并承续从“国家与社会”到“制度与生活”这一中国社会变迁研究的视角转换[18]，将新型城镇化社区视作城乡连续统一体框架内的一种特殊人口聚落模式和社会空间，采用生成性视角考察社区组织转型和功能变迁的实践逻辑，即作为文本样态的组织重构是如何落地生根的。因此，从本体论意义上而言，“重构论”将新型城镇化社区组织转型和功能变迁视作一个基于功能―结构辩证作用的动态建构过程。

2.“重构论”既不彻底否认“解体论”的核心观点也不完全认同“延续论”的基本结论，而是在两者间持一种二元辩证观，即“在解体中延续，在延续中解体”。所谓“解体中延续”是指：一方面在组织重构中村委会“文本制度”废除及“农民进社区”导致村治模式运作的社会基础消失；另一方面制度运行惯习、组织运作惯性及流动的乡土性使得村治规则和乡土资源在新组织中延续。而所谓“在延续中解体”则是指：一方面随着基层社区治理的现代化转型，村治制度运行惯习与村庄组织运作惯性逐渐为现代公共治理规则和治理资源所打破；另一方面随着中国乡土个体化进程的进一步加深，流动的乡土性逐渐为下渗的现代性所侵蚀，最终使得完成文本重构的社区组织真正实现实践重构。因此，从认识论意义上而言，“重构论”对新型城镇化社区组织重构持两阶段转型观―文本重构向实践重构的转型，社区组织运行前期主要通过外部的制度移植实现文本重构，伴随着公民责任的萌芽社区意识的崛起，这种文本意义上的组织重构最终实现实践重构，且在文本重构向实践重构的转型期间往往出现文本制度与实践规则的相互背离。

3.以“重构论”视角考察豫北新型城镇化社区组织重构过程则发现，当前社区仅仅完成组织转型及功能变迁的第一阶段――“文本重构”，包括“四委一中心”“党员群众服务站”“社会管理综合服务中心”“网格化管理模式”及“四议两公开”民主决策程序，其目的是通过自上而下的制度移植实现治理模式转型，即从村治到社区多元共治，并通过“四委一中心”将传统乡镇―村庄（村民）二元关系转变为乡镇―社区―小区（居民）的新三维一体互动格局。因此，如果说费孝通意义上的“双轨制”是皇权与绅权二元博弈的产物，是皇权不下乡年代里“双轨政治”的实践逻辑[19]，那么，乡镇―社区―小区（居民）的新三维一体互动格局则可视作国家政权建设时代背景下的一种“新双轨制”，正如新乡市2015年新型城镇化社区建设工作汇报材料所显示的，加快社区基层组织与村组织有机融合，在推进新型城镇化社区建设的过程中，积极探索社区双轨制组织建设，每个社区成立社区党总支和管委会，社区涵盖村纳入社区管辖，镇党委政府选派工作能力强的党政副职任社区党总支书记，有能力的机关干部任管委会主任，整合村的支部书记担任总支委员，村主任担任管委会委员，分别分管社区的安全保卫、文化卫生、帮贫解困、便民告知等工作，积极参与社区的服务管理，引导村干部逐步向社区干部过渡。

参考文献：

[1] 朱启臻，赵晨鸣，龚春明，等.留住美丽乡村――乡村存在的价值[M].北京：北京大学出版社，2014：2.

[2]喻新安，刘道兴.新型农村社区建设[M].北京：社会科学文献出版社，2013：19.

[3]许宝健.统筹城乡发展――新乡探索与实践[M].北京：人民出版社，2011：5557.

[4]谷建全，王建国.河南城市发展报告（2015）――以人为本推进新型城镇化[M].北京：社会科学文献出版社，2015：10.

[5]田鹏，陈绍军.论“村改居”后村委会的功能嬗变[J].湖北社会科学，2015（7）：2328.

[6]周大鸣.中国乡村都市化再研究：珠三角洲的透视[M].北京：社会科学文献出版社，2015：369371.

[7]王丽惠.控制的自治：村级治理半行政化的形成机制与内在困境――以城乡一体化为背景的问题讨论[J].中国农村观察，2015（2）：5768.

[8]吴毅.小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释[M].北京：三联书店，2007：639.

[9]龚春明.精致的利己主义者：村干部角色及“无为之治”――以赣东D镇乡村为例[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015（3）：18.

[10]贺雪峰.论富人治村――以浙江奉化调查为讨论基础[J].社会科学研究，2011（2）：111119.

[11]韩鹏云.村民自治实践样态与转型方向[J].中国特色社会主义研究，2015（1）：5459.

[12]郑长忠.基层党组织转型：走出“边缘化”处境的根本出路[J].马克思主义与现实，2004（5）：7581.

[13]周雪光，艾云.多重逻辑下的制度变迁：一个分析框架[J].中国社会科学，2010（4）：132150.

[14]刘玉照，田青.新制度是如何落实的？――作为制度变迁新机制的“通变”[J].社会学研究，2009（4）：133155.

[15]托克维尔.旧制度与大革命[M].冯棠，译.北京：商务印书馆，2012：6062.

[16]贾先文.农村公共服务社区化研究[M].北京：社会科学文献出版社，2015：4153.

[17]中共河南省委办公厅.“四议两公开”：农村基层组织建设的新探索[J].求是，2010（1）：4243.