农资金整合机制的思考

实施财政支农资金整合是创新财政支农机制、提高资金使用效益的重要举措，是财政支农工作的一项开拓性的改革，也是财政支持新农村建设的必然要求。通过财政支农资金整合，有利于集中财力，保证州委、州政府确定的农村重点项目资金投入，为解决“三农”发展资金分散、条块管理、效益低下等问题提供了现实途径。

一、支农资金整合的具体内容

开展支农资金整合工作，要明确范围，适当归类，先内后外，分步实施。一要整合财政内部掌控的支农资金。按照国家财政部“指导意见”的有关规定，除生产救灾资金、惠农补贴资金等特殊资金外，其他所有财政支农资金都要纳入整合的范围。要切实改变支农资金渠道多、分类不合理的状况，突出财政资金支农的重点和公益性。支农资金可以归并为四类：一是改善农业基本生产条件类资金，包括农、林、牧、水领域的基建类投资、支持农业生产类资金、农业综合开发资金、水利建设基金、农业科研推广资金等；二是生态环境建设类资金，包括水土保持补助、退耕还林退牧还草资金、天然林保护资金等；三是农业结构调整类资金，包括促进农业结构调整、农产品深加工的农业产业化资金、农村劳动力转移就业的培训资金等；四是农村发展和管理类资金，包括支援经济不发达地区资金、农村公共基础设施建设资金、农村义务教育和文化、卫生方面支出、农村税费改革转移支付、农林牧水气象等部门的行政事业费等。实行项目按分类统一申报，统一投放，统一监管。二要在财政内部支农资金整合的基础上，加快各级政府职能转变，逐步将全部支农资金纳入整合范围。建议由政府分管领导负责，财政部门牵头，组织有关部门成立统一的支农资金管理机构，加强对财政支农资金的管理协调；也可以采取建立联席会议制度的方式，协商解决资金集中投放、监督管理的相关事宜。按照“减少交叉、强化协调、适应市场”的要求，进一步合理界定各部门的职能。加强发改委、财政、科技、农业、林业、畜牧、水利、交通、民政等部门的沟通协调。综合部门应侧重于宏观管理，主要负责规划、战略、政策和布局；相关职能部门具体负责项目审批、预算执行、项目组织实施。

二、创新支农资金管理机制

（一）创新管理协调机制，打造“三级”资金投放平台。

一要在中央层面制定和完善扶持农业和农村经济又好又快发展的政策措施，统一资金分类口径，合理规范管理程序，实行严格的有关立项、招投标、公告、专家评审、绩效评价、监管检查等管理制度，在财政转移支付中减少支农专项，加大一般性支农转移支付数额。坚持规范运作与灵活性相结合，通过实行宏观政策和管理程序、制度层面的整合，赋予地方政府实施资金整合运作的合理权限。

二要在自治区层面上，区、地（州）、县（市）三级重点放在资金和项目的整合上。鉴于支农资金由自治区级投放、地州市级配套、县级使用的特点，支农资金的整合，可根据管理方式进行分类。一类是自治区、地州市级实行项目管理的资金，其投入使用具有明显的示范性和方向性。这类资金由自治区财政部门会同有关主管部门共同确定。同时，要探索建立自治区财政、主管部门、地州市财政和县级财政四方联动的协调管理机制。自治区财政在分配资金时，应征求相关地州市、县财政和主管部门的意见，充分发挥基层管理部门的作用，实行全过程项目管理。二类是实行“切块”下达的资金，属补助性资金。由自治区财政部门会同有关部门，根据各地资金情况、工作任务、绩效考评结果，共同制定出比较科学、合理、规范的“切块”分配依据，在明确资金投放重点、原则、支出范围和补助标准的基础上，将资金切块下达到地州市，由地州市具体作项目安排。三类是自治区级整合后安排的资金，主要是自治区财政预算内外统筹管理安排的资金以及自治区财政内部各处室管理用于支农的部分资金。在整合的基础上，按照自治区的重点项目建设规划，切块下达或确定项目后下达到实施地州或项目承担单位。县级支农资金整合，主要是由县财政、发改委、涉农主管部门依据县域经济发展规划和县乡村实际进行项目整合，对上级下达的切块资金进行科学合理的“打捆”组合，具体确定资金项目，并按照资金管理的相应要求报上级财政备案。

（二）创新项目和资金管理机制。

在对资金投放进行多层次整合的同时，要构建资金整合的项目载体，突出优势区域、主导产业和重点项目。在优势区域发展上，主要扶持粮食作物、经济作物、畜牧养殖、粮食及农产品加工业。在主导产业布局上，主要发展特色农业、特色林果业、特色畜牧业等深加工产业，扶持有一定规模的、科技含量高、市场前景好的一批龙头企业，带动产业化经营，促进农村经济结构的调整。重点支持绿色、无公害和有机食品生产项目，乳制品、畜产品、林果业等深加工项目，鼓励和推进面向市场、强化培训的劳务输出服务项目，支持实施“阳光工程”、“百万农民工培训工程”，促进劳动力转移，拓宽农民增收渠道，鼓励农民自主创业。通过支农资金整合，逐步破解资金瓶颈，化解乡村两级债务。争取在加快农业服务体系建设和农民专业合作组织建设上有新突破，在农村道路建设、农村社会保障和农村合作医疗方面有新进展。

（三）落实责任，创新支农资金的监管机制。

在推进支农资金整合的工作中，必须强化管理和监督工作，才能确保支农资金整合工作取得实效。

一要明确部门职责，加强分工配合。各级财政部门要承担起资金管理的职责；主管部门负责确定项目和组织实施，承担起项目管理的责任；自治区级财政部门侧重宏观管理，承担起宏观管理的责任；地州县级财政负责资金使用的具体管理，承担起安全有效的责任。项目分级确定，分级负责，由项目承办单位负责项目实施和资金安全。

二要进一步改革资金的使用方式，充分发挥财政资金的引导和激励作用。为调动广大农民、各类经济组织和社会各方面增加农业投入的积极性，调动地（州）、县（市）地方政府的积极性，要扩大以奖代补的范围以及更多地采取财政贴息的办法，积极引导信贷资金和社会资金投入新农村建设，使财政支农资金发挥“四两拨千斤”的作用。

三要建立自治区、地（州）、县（市）分级考评机制。加强部门预算编制，逐步推行绩效预算，严格预算执行相衔接，强化预算审核，规范预算执行，加强项目考核工作。由自治区制定支农资金使用绩效考评办法，明确奖惩措施，将考评结果作为下一年度资金分配的重要依据。同时，对工作出色的地（州）、县（市）给予奖励，酌情增加补助资金。

四要建立健全各项支农资金管理办法。对不适应支农资金管理新形势、新任务要求的规定及时废止，对需改进的尽快修订完善，对支农资金管理有空缺的要抓紧建立规范的管理制度及办法。重点是完善项目立项管理办法，推行项目招投标制、公告制、专家评审制和中介评审制，完善项目库制度。强化资金运行监管，推行国库集中支付、政府采购等管理措施。建立各级财政支农资金专户，切块下达的资金全部通过支农资金专户实行封闭管理。各级财政部门要借助“金财工程”建立财政支农资金信息平台和监控网络，确保资金安全运行。

五要强化监督检查机制。推进财政资金管理的阳光化操作，加强各种形式的监督。配合各级人大依法监督支农资金的预算执行情况。切实发挥财政监督部门对支农专项资金进行监督检查的作用。通过日常检查、专项检查、联合检查、委托中介机构检查等多种形式，强化监督，防范和杜绝违纪问题的发生。配合各级审计部门做好支农资金的审计工作。同时要采取公示公告方式，让广大群众参与监督。