机构编制三超调研报告

一、人员编制及领导职数的基本情况

1.人员编制情况。20**年县级机构改革以来，科学设置机构、合理核定编制、严格机构编制管理，有效地巩固了机构改革成果。全县行政事业编制总量相对稳定，全县七大类机关共有编制总额1560名，其中行政编制1263名，后勤服务编制1**名，全额拨款事业编制194名。截止2007年4月底，全县七大类机关共有在职人员1898人，离退休人员2230人，现有在职人员比20**年底净增87人。目前仅有12个单位和5个乡镇空出编制，大部分单位超编共计338人（其中乡镇超78人）。

2.领导职数情况。县直七大类机关共核定领导职数465个，实际配备领导干部443名，共设置非领导职数232个，实际配备非领导干部173名。政府工作部门有2个单位党政分设（财政局、发改局）。23个乡镇设领导职数179个，实际配备领导干部171名，配备非领导干部49名。总的来看，我县在领导干部职数配备上的把握是比较好的，总数上没有突破领导职数的总量，但是存在个别机关单位超职数和超比例现象比较严重，如财政局机关有18名实职领导干部。

二、存在的主要问题

（一）人员编制方面存在的主要问题

1.人员编制分布不均。有个别单位超编比较严重，人员是编制的几倍，有的单位则缺编，人员超负荷工作。超编单位都集中在县城及周边财政供养的行政事业单位，缺编的基本都是地处偏僻、效益低下、经费自筹的事业单位。近年来新进人员绝大部分安排在超编单位，超编单位持续进人，缺编单位却很少有人愿意去。

2.人员结构不合理。除教育、卫生、农林水等纯事业单位外，全县有在职人员4167人，其中领导干部有1072人，占25.7%，工人1470人，占35.2%，离岗休息178人，占4.3%，领导、工人、离岗休息这三类人员占了总人数的65.2%。就单位而言，性别结构也不合理，如城关镇、城郊乡、土桥镇等近城乡镇女性比例超过三分之一，而有些偏远乡镇连妇女主席都找不到对象担任。

3.财政不堪重负。汝城是一个财政穷县，据测算，全额预算单位每增加1人财政将增加3万元支出，人员无节制无计划地增长，使本已捉襟见肘的县乡财政不堪重负，根本无法挤出更多的钱用于发展社会事业和解决国计民生问题。超编进人，无编拨款，也严重损害了党和政府的威信。

4.一般干部职工流动难。全县行政事业单位普遍超编，超编调配极易诱发不安定因素，所以长期以来各单位人事关系僵化，除领导干部外，一般干部职工几乎没有交流的机会。人事关系僵化导致单位沉淀的矛盾无法化解，工作积极性发挥不出来，增加了单位管理的难度。更多一般干部为调动而拼命争取提拔，超职数配备领导干部的压力进一步加大。

5.编外人员居高不下。1997年以前，没有形成有效的制约机制，擅自违规用工的现象比较严重，汝委[1998]25号文件通报了143名违规招工人员名单。目前全县有不少在岗职工劳动局办了招工，人事局核了工资，财政局拨了经费，但是因为未经集体研究同意，所以一直没有办理入编手续。也有的仅仅是劳动或人事部门办了手续，没有入编也没有拨款，靠吃规费收入。例如城关镇原居委会有7人劳动局办理了招工，但是一直未入编，其中1人今年已到退休年龄。近年来事业单位实行人员聘用制管理，由于聘用程序不规范，大部分聘用人员没有经过集体研究，也没有办理编制手续。有部分经费自筹事业单位的人员聘用已基本失去了控管。

6.专业技术人才严重短缺。一方面，从1997年以来，改革就业制度，大中专院校毕业生不包分配，造成高学历、年轻的人才出现断层；另一方面，由于基础差，经济不发展等原因，造成专业技术人才难引进。卫生系统834名工作人员中，具有副高职称的只有15人。

（二）领导职数设置配备存在的主要问题

1.部分单位领导职数设置不够合理。领导职数设置应根据工作需要而定，单位职能、工作任务变化，领导职数都应做出相应调整，以适应工作需要。有些单位职能增加了，工作任务变重了，但领导职数没有得到相应增加。此次被调研单位县人口和计生委负责人认为，人口和计生工作任务繁重，参照其他县（市、区）的职数设置情况，建议增加一个领导职数，由一正三副增加为一正四副。也有些单位职能减少了，工作任务减轻了，但领导职数没有进行相应调整，如部分农林场所和部分改制事业单位。

2.部分领导班子成员结构不够合理。一是部分单位领导班子平均年龄偏大，如卫生局共有副科以上干部13名，平均年龄为47岁，其中50岁以上的有6人，40-49岁的有6人，35岁以下的只有1人。二是部分单位领导班子专业结构不够合理，有些需要配备专业技术人员的单位没有配备专业技术人员。如县人口和计生委，按照上级有关规定和实际工作需要，班子中需配备专业技术人员，但目前没有配备。

三、原因分析

（一）超编制进人的主要原因

1、政策性安置。一是大中专毕业生分配。1997年大中专全面并轨招生，到20**年除个别学制超过5年的毕业生外，仍有个别特殊情况需要统一分配。如东江师范小教大专班15人，当时市政府承诺包分配，我县以公开招考照顾录取的形式大部分安排到教育系统。省行政学院招收的优秀村干部5人，省人武学校招收的退伍兵3人，组织或人事部门招收的选调生和选拨生29人，都安排到乡镇机关工作。二是死亡补员。因公在职死亡补员3人，烈士亲属补员1人。三是转业军官和退伍兵安置。我县近5年共接受转业军官7人，退役士官、城镇退伍兵、立二等功以上士兵安置对象每年在30人左右，5年累计安排156人。

2、专业技术人才引进。事业单位中有特殊要求的专业技术岗位，县内无法调剂解决的，只能引进人才。水电部门引进水电专业人才4人，一中创省重、二中创市重引进大学本科生55人，初中生源高峰期招录数学、外语等紧缺学科教师88人。

3、机构改革和企事业单位改制。县乡机构改革中，机构撤并或编制精减，人员分流不到位，减少领导职数而改任非领导职务重新安置。企事业单位破产或改制后，原有副科以上领导干部，部分管理人员重新安排进了财政拨款的企事业单位。科协、残联等原合并单位分离独立出来以后，配备领导干部、司机等造成新的超编进人。

（二）超职数配备领导干部的主要原因

1.机构改革，领导职数调减。2006年乡镇党委换届前，乡镇党委班子领导职数为162个，换届后减少为132个，减少领导职数30个。在这次乡镇党委换届中，共有42人退出党委领导班子，其中40人交流到县直机关任职，2人在乡镇改任非领导职务。

2.党政分设人员的消化。如财政局，因原任财政局长系非中共党员干部，故增设口党委书记、局党组书记职务，造成党政分设。现任财政局长系中共党员，存在党政分设配备领导干部的消化问题。

3.破产或改制企事业单位副科以上管理人员安置。近年来，我县相继有多家企事业单位破产或改制，这些企事业单位的副科级以上管理人员都重新安排到了财政拨款的企事业单位，造成有些单位领导干部超职数配备。

4.组织照顾。目前我县超职数配备领导干部的单位主要集中在县城及周边财政供养的行政事业单位，缺配的基本都是地处偏僻、效益低下、经费自筹的事业单位。组织上为照顾干部特殊困难，将一部分领导干部从离县城较远的单位调到县城或离县城较近的单位工作，造成县城机关事业单位或离县城较近的单位超职数配备领导干部。如城关镇超配6名非领导职务干部，有的是从农林场所照顾进入的，有的是从边远乡镇照顾进入的。

5.政策调整。如我县科级干部到龄离岗政策，2006年公务员法正式实施后，到龄离岗政策不再执行。在此之前，我县在干部调整时，对部分单位又采取了先进后出的办法配备领导干部，形成“进的进去了，出的出不来”的局面，造成了部分单位超职数配备领导干部。

四、建议意见

（一）解决超编进人问题的建议

1.严格依法办事。《地方人民政府机构设置和编制管理条例》于今年5月1日起实施，首先要加大宣传力度，让全社会都了解机构编制法规政策并监督执行。其次要坚持依法办事，超编单位人员只出不进，有特别需要的先出后进，对违规进人的单位和责任人严肃查处。

2.完善部门联动机制。严格机构编制管理，坚持“以编制为龙头”、编委集体决定、编委主任一支笔审批、重大问题常委会决策的人事调配制度。组织、人事、劳动、财政等相关部门协同把关，没有编制的不得办理提拔调动、工资社保、财政拨款等手续。

3.实行编制动态管理。在编制总量控制的前提下，根据单位职能异动、工作量变化等情况，定期核定各单位的编制员额。只有与实际需要相适应的编制才有控制作用，明显与工作脱节的编制只能成为超编进人的理由。卫生、农林水等事业单位的编制还是上个世纪90年代初期核定的，已经与实际情况严重脱节，应重新制定科学合理的定编标准。

4、促进正常的人事交流。“流水不腐，户枢不蠹”，在科学核定编制的基础上，同系统、同类型的单位之间正常的人事交流应该制度化。特别是对于有特殊专业需求的岗位，如果没有正常的人事交流，超编进人就成为单位维持正常运转的必然选择。目前各单位要求进行人事变动，特别是一般干部职工交流的呼声高涨，每年应按人员总数5%左右的比例进行合理流动。

5.规范用工管理。根据人事制度改革的要求，机关后勤人员和事业单位人员实行聘用制管理，对于聘用工、合同制用工、临时用工如何界定，聘用人员如何管理，办理聘用手续应该通过什么程序履行什么手续，这些问题急需出台规范性文件予以明确。同时对各单位混编混岗、擅自招聘合同制临时工、私自借调人员的现象清理规范。

6.严格机构管理。“麻雀虽小，肝胆齐全”，机构设置过散过滥，严重浪费行政资源。今后凡上级机构编制部门没有明确规定的机构一律不得增设或分设，除编制部门以外任何单位不得规定机构编制事项。对现有分设的职能单一、编制额少的单位适当合并，采取挂牌合署办公的形式应对上级对口部门的考核检查。

7.稳妥处理历史遗留问题。历史形成的编外人员，已经成为了影响团结和稳定的隐患，必须审慎对待妥善处理。对历史遗留问题，由组织出面在内部摸清底子，区别情况或分流解聘，或完善手续，或转制安排，由县委、县政府统筹解决。

（二）解决超职数配备领导干部的建议

解决超职数配备领导干部问题的主要措施是：把住入口，疏通出口，按需调整职数设置。

1.“把住入口”。一是要严格控制领导职数。坚持单位无领导职数空缺不推荐、不研究配备领导干部。二是要严格控制非领导职数。县直机关单位非领导职数要严格按照不超过领导职数的一半的范围内设置，坚持单位无非领导职数空缺时不推荐、不研究提拔干部。乡镇不再推荐、研究提拔非领导职务干部。

2.“疏通出口”。一是认真贯彻执行中组部《党政领导干部职务任期暂行规定》。“党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务。”“党政领导干部担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再推荐、提名或者任命担任第二条所列范围内的同一层次领导职务。根据干部个人情况和工作需要对其工作予以适当安排”。二是加大调整不称职、不胜任现职领导干部的力度。认真贯彻执行县委《汝城县调整不胜任现职领导干部工作暂行办法》（汝委［2001］15号），对不称职、不胜任现职的领导干部，分别采取离职分流、离职休养、改任非领导职务、调整岗位、待岗、降职、辞职、免职等不同办法，进行及时调整。三是推进干部交流。根据干部的工作阅历、个人特点，按照有关规定，推进干部结构性交流，把超职数单位的领导干部平职交流到缺职单位。四是严格落实退休制度。对达到规定退休年龄和因病不能正常工作、丧失工作能力的领导干部，及时办理退休和病退手续；鼓励干部提前退休，对符合《公务员法》等国家有关规定，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以办理提前退休手续。

3.按需调整职数设置。加大对超职数配备领导干部的调研督查，分析超配原因，对工作超负荷运转，长期超配的单位，根据工作需要适当增加领导职数。对长期缺配的单位，经过调研论证，确实工作不能满负荷的，可适当核减领导职数。有增有减，使领导职数更趋于科学合理。